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Évaluation du Programme d’innovation énergétique

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
Le 8 juillet 2019

TABLE DES MATIÈRES

ACRONYMES

APECA
Agence de promotion économique du Canada atlantique
BCE
Bâtiments et collectivités écoénergétiques
BRDE
Bureau de la recherche et du développement énergétiques
CCCCS
Charbon propre et captage et stockage du dioxyde de carbone
CNRC
Conseil national de recherches du Canada
COV
Composé organique volatil
CP
Cadre pancanadien
DAP
Directeur adjoint du Programme
DEEP
Centre for Digital Entrepreneurship and Economic Performance
DEO
Ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest
DG
Directeur général
DOE
Département de l’énergie
ECCC
Environnement et Changement climatique Canada
EERE
Office of Energy Efficiency and Renewable Energy
ENZ
Énergie nette zéro
FÉP
Fonds pour l'énergie propre
GES
Gaz à effet de serre
Initiative écoEIN
Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation
ITPPG
Initiative de technologies propres pétrolières et gazières
LGFP
Loi sur la gestion des finances publiques
NG
Nouvelle génération
NMT
Niveau de maturation technologique
NPC
Niveau de préparation commerciale
NPP
Niveau de préparation politique
ODD
Objectifs de développement durable
OEE
Office de l'efficacité énergétique
PARI
Programme d'aide à la recherche industrielle
PDIVE
Programme de démonstration d’infrastructure pour les véhicules électriques
PGNC
Pétrole et gaz non conventionnels
PIE
Programme d’innovation énergétique
PIEP
Programme d’innovation pour l’énergie propre
PME
Petite et moyenne entreprise
PQA
Programme de la qualité de l’air
PRDE
Programme de recherche et du développement énergétiques
PV
Photovoltaïque
R et D
Recherche et développement
R-D et D
Recherche, développement et démonstration
RI
Réseau intelligent
RNCan
Ressources naturelles Canada
RTRE
Réseau de transport respectueux de l’environnement
S et T
Sciences et technologie
SGSI
Secteur de la gestion et des services intégrés
SITE
Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique
SMA
Sous-ministre adjoint
TRNEE
Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie
VE
Véhicule électrique

SOMMAIRE

À propos de l’évaluation

Fiche descriptive des dépenses du programme :

Dépenses prévues de l’Initiative écoEIN et du PIE : 2014-2015 à 2017-2018 : (F et E, salaires et RASE, et S et C) : 265 817 646 $
Dépenses réelles : (F et E, salaires et RASE, et S et C) : 268 620 000 $

La présente évaluation vise à estimer la pertinence et le rendement du Programme d’innovation énergétique (PIE), incluant les trois dernières années de l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation (écoEIN). L’évaluation de l’efficacité prend en compte la mesure dans laquelle le PIE actuel est conçu et exécuté de façon à faciliter ou optimiser l’obtention des résultats escomptés. L’évaluation couvre la période de 2014-2015 à 2017-2018, jusqu’à juin 2018. Ces programmes de recherche, de développement et de démonstration comprennent des fonds affectés pour les accords de contribution et les laboratoires de CanmetÉNERGIE. Il couvre un large éventail de domaines technologiques : véhicules électriques, énergies renouvelables, réseau intelligent, pétrole et gaz propres, et bâtiments.

L’évaluation des programmes de l’Initiative écoEIN et du PIE a lieu dans le vaste contexte d’un cadre pancanadien en pleine évolution pour intégrer les initiatives liées aux changements climatiques et les objectifs de développement durable et d’un examen majeur et d’une potentielle révision du soutien du gouvernement du Canada envers les programmes des innovations en affaires. Il existe plusieurs autres programmes et initiatives récemment mis en place pour améliorer la coordination horizontale et élaborer et mettre en œuvre de nouvelles approches de gestion des programmes d’innovation. Par conséquent, la présente étude porte sur les principaux résultats clés obtenus par le passé en matière d’implications pour améliorer les futurs programmes.

Constatations de l'évaluation

Selon les constatations de la présente évaluation, le soutien du gouvernement fédéral envers les initiatives d’innovation énergétique est nécessaire en matière d’offre énergétique (production de pétrole et de gaz, centrales et réseaux électriques) et de demande énergétique (bâtiments, transports, industrie) pour mener à bien l’innovation en matière d’énergie propre. La mise en place et l’adoption de solutions économiques en matière d’énergie propre sont considérées comme des moyens importants de répondre aux problèmes liés aux changements climatiques. Les données tirées de l'évaluation indiquent que l’aide du gouvernement est nécessaire pour réduire les risques associés aux coûts élevés et à l’incertitude liés au développement et à la démonstration de nouvelles technologies propres. Il est peu probable que les acteurs du marché investissent eux-mêmes suffisamment pour que les engagements du gouvernement du Canada en matière de réduction des émissions de GES soient respectés. Le PIE est en phase avec les engagements pris par le Canada de réduire les émissions de GES et constitue une composante importante du Cadre pancanadien.

Les avancées scientifiques et technologiques ne permettent pas à elles seules de répondre aux besoins en matière de compétitivité et d’environnement. Ces avancées doivent faire partie d’un effort plus vaste et intégré, avec notamment un contexte réglementaire et politique approprié. Les fonds du PIE s’inscrivent parfaitement dans le Cadre pancanadien dans lequel le contexte réglementaire vient s’ajouter à une aide financière directe pour appuyer les avancées technologiques (p. ex., PIE). Toutefois, les données tirées de l’évaluation indiquent que même en l’absence d’un contexte réglementaire favorable, les progrès scientifiques et technologiques en matière d’énergie propre sont appropriés étant donné le temps requis pour combler les lacunes technologiques et le besoin d’accéder à des données scientifiques probantes pour orienter les questions politiques, réglementaires et la prise de décisions.

Pour optimiser les répercussions de l’innovation en matière d’énergie propre, il faut également la coopération et la coordination des ministères et organismes du gouvernement fédéral ainsi que des gouvernements provinciaux et territoriaux. À l’échelle fédérale, des efforts ont été déployés pour adopter une approche « pangouvernementale » plus coordonnée en matière d’innovation, ce qui comprend des initiatives comme le Carrefour de la croissance propre. Les résultats de ces efforts devraient se concrétiser au fil du temps et n’entrent pas dans le cadre de la présente évaluation. Les données tirées de l’évaluation suggèrent une bonne coopération entre les provinces/territoires et RNCan dans plusieurs domaines technologiques. Des documents indiquaient également que RNCan adopte une approche relativement générale en matière d’innovation énergétique (elle mobilise divers producteurs, premiers utilisateurs, organismes de réglementation et intervenants).

En règle générale, le rôle de RNCan en matière de conduite et de gestion de projets de recherche, de développement et de démonstration (R-D et D) en matière d’énergie est considéré par les intervenants comme approprié compte tenu du mandat prescrit par la loi et de l’expertise du Ministère, ainsi que de sa vaste expérience dans l’exécution de ce type de programme. Les programmes d’innovation énergétique financés par le passé ont créé une culture de la confiance qui a permis à RNCan et ses laboratoires de CanMetÉNERGIE d’agir en tant que « chef de file » ou « catalyseur » pour encourager d’autres acteurs à investir à leur tour (parmi les organismes du gouvernement et les investisseurs privés). Toutefois, la récente création de plusieurs nouveaux programmes d’innovation répartis dans plusieurs ministères et organismes a suscité une certaine confusion chez les intervenants externes quant au rôle de RNCan vis-à-vis des autres acteurs du gouvernement fédéral qui assurent la prestation de programmes d’innovation énergétique.

Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé que le programme d’innovation énergétique parvient à intéresser les principaux intervenants et groupes cibles : l’industrie, le milieu universitaire, les organismes de réglementation et les provinces/territoires. Plusieurs modifications ont également été apportées au programme pour améliorer sa portée et toucher également les petites et moyennes entreprises.

Selon les données tirées de l’évaluation, les résultats relatifs aux collaborations, effets de levier, codes et normes, et progrès techniques ont atteint ou dépassé les attentes historiques raisonnables. En effet, les données suggèrent que RNCan joue un rôle important non seulement en soutenant directement les avancées technologiques, mais aussi en rendant possible ces progrès grâce à la mobilisation des intervenants, en renforçant la capacité des intervenants à mener des recherches, en appuyant l'élaboration de codes et normes, et en transmettant des connaissances pour orienter l’élaboration de politiques et la prise de décisions.

Bien que les données sur les résultats à plus long terme, notamment l’adoption commerciale, les avantages pour l’environnement (p. ex., réduction des émissions de GES) et les répercussions économiques soient limitées, plusieurs domaines technologiques se sont révélés prometteurs, comme les véhicules électriques, les énergies renouvelables, les bâtiments et la réduction de la consommation de diesel dans le Nord. De plus, comme indiqué par les personnes interrogées et confirmé dans les documents étudiés, le délai entre les premières étapes de la recherche et la commercialisation est généralement long. Il est donc trop tôt pour obtenir des résultats à long terme. En outre, les données tirées des études de cas démontrent que le soutien constant et à long terme est un facteur clé pour faire progresser l’innovation. Concernant les technologies plus avancées en matière d’énergie propre, les facteurs externes, comme la baisse des cours du pétrole et les contextes réglementaires défavorables ont fait obstacle à une adoption plus généralisée.

Les documents sur l’innovation énergétique indiquent que le processus est imprévisible et ne progresse pas de façon linéaire des premières étapes de la recherche à la commercialisation. En effet, les connaissances acquises au cours des différentes étapes de l’innovation peuvent servir à orienter les réflexions et les décisions au cours des étapes précédentes ou suivantes du processus. Par conséquent, pour évaluer la réussite d’un programme d’innovation, il faut prendre en compte non seulement l’avancée des technologies, mais également l’utilisation qui est faite des connaissances acquises lors du processus de R-D et D.

Le programme dispose d’un bon système de mesure du rendement qui assure le suivi d'une variété d’extrants et de résultats liés à l’acquisition de connaissances, à l’élaboration de codes et normes et aux progrès technologiques. Toutefois, il existe certaines lacunes en matière de mesure des résultats. Par exemple, il n’y avait pas de mesure systématique de l’utilisation et de l’adoption des connaissances, ce qui signifie que les gestionnaires du programme ne recevaient pas de commentaires réguliers ou complets sur l’influence des projets du PIE. De plus, le format et la structure des rapports de suivi pour les bénéficiaires des contributions n’ont pas permis de produire des données très pertinentes.

L’'évaluation a révélé des éléments indiquant que l’Initiative écoEIN et le PIE étaient bien gérés. Par exemple, plusieurs enseignements tirés de l’Initiative écoEIN ont été intégrés au PIE. On a remarqué qu’au fil du temps, des améliorations ont été apportées au processus de demande, d’évaluation et de sélection de propositions, ainsi qu’à la conception. Certaines lacunes persistent, comme l’approche des « appels » périodiques à propositions, les règles de financement et les calendriers du programme (qui contribuent à des crédits inutilisés et à des reports de fonds), et les clauses de remboursement. Certains de ces problèmes sont liés aux processus du Conseil du Trésor concernant le traitement de fonds temporisés. De plus, le PIE a récemment reçu un financement permanent, qui devrait améliorer la capacité de RNCan à répondre à ces problèmes.

D’après les entrevues et les dossiers sur les tâches, la charge de travail due à un nombre de lettres d’intérêt, de candidatures et de projets plus élevé que prévu, aurait demandé du temps et des efforts supplémentaires au personnel. Ce même personnel a alors accordé moins d’attention aux éléments non urgents mais tout de même importants, comme la mesure et le suivi du rendement, la réflexion, la diffusion de renseignements et l’élaboration de stratégies.

Les données tirées des documents et des entrevues indiquent plusieurs éléments positifs de planification stratégique, comme les consultations régulières des intervenants et les analyses de l’environnement et la veille technologique. Toutefois, certains problèmes ont été signalés et attribués en grande partie à un manque de financement permanent pour l’innovation énergétique, situation qui a récemment changé grâce au financement permanent alloué. La planification stratégique pourrait s’avérer particulièrement problématique pendant le lancement du PIE (2016). Selon les entrevues, le Budget 2016 du PIE, qui prévoyait des financements pour trois volets du programme, ne reflétait pas pleinement les besoins à long terme du BRDE. Les données tirées de l’évaluation suggèrent également qu’une approche améliorée de planification stratégique est nécessaire, soit une approche qui intègre plus systématiquement l’étude du niveau de préparation politique et du système, en particulier pour les technologies plus avancées. L’évaluation a également révélé que les documents de planification contiennent parfois des objectifs de rendement irréalistes, imprécis ou inadéquats.

Recommandations

Des recommandations ont été formulées pour répondre aux conclusions et aux leçons retenues lors de l’examen de l’Initiative écoEIN et du PIE sur la période de 2014-2015 à 2017-2018, dans le but d’améliorer les futurs programmes d’innovation énergétique de RNCan. En règle générale, l’évaluation a révélé que le PIE est un programme pertinent, efficace et bien géré auquel quelques améliorations doivent être apportées en matière de planification, de communication, de conception et de système de mesure du rendement.

Recommandations Plan d'action de la direction Gestionnaire responsable/date cible
1 : Compte tenu du nouveau financement de base octroyé au PIE, le BRDE devrait renforcer son processus de planification stratégique : La direction est d’accord.
Mesures à prendre :

 
  1. Envisager l’adoption d’une approche systémique plus vaste pour la planification de chaque domaine technologique.
1a. En 2018-2019, le BRDE a élaboré un nouveau cadre de planification stratégique axé sur les missions fondées sur des objectifs qui visent les activités de R-D et D pour combler les écarts technologiques précis afin de répondre aux priorités du gouvernement du Canada à l’aide d’une approche systémique. Le BRDE et le SITE ont déjà utilisé le cadre pour créer leur plan de travail intégré triennal (2019-2020 à 2022-2023) pour les programmes internes de recherche et développement. Le cadre sert actuellement à orienter la planification et la conception pour le lancement du nouveau Programme d’innovation énergétique en 2019-2020. DG, BRDE Achevée le 31 mars 2019
  1. Définir une stratégie, des objectifs et des jalons clairs et réalistes.
1b. Dans le contexte du nouveau cadre de planification stratégique, des plans de travail définissent clairement comment chaque projet contribue à une ou plusieurs missions, ainsi que les objectifs et les jalons qui permettront d’assurer le suivi des résultats. DG, BRDE Le 31 mars 2020
2 : Le BRDE devrait informer les intervenants externes sur le rôle du PIE afin de le clarifier. La direction est d’accord.
Mesures à prendre :
 
2. Le BRDE prépare actuellement le lancement du Programme d’innovation énergétique révisé, prévu au cours de 2019-2020. Dans le cadre de ce lancement, le BRDE travaille avec le Secteur des communications et du portefeuille de RNCan pour élaborer un nouveau plan de communications et un ensemble de produits et outils pour clarifier les objectifs, la portée et l’objet du PIE auprès des intervenants internes et externes. DG, BRDE Le 31 mars 2020
Le BRDE continuera de collaborer avec les partenaires du gouvernement fédéral, en particulier le Carrefour de la croissance propre, pour s’assurer que les intervenants et groupes cibles concernés par le PIE et d’autres programmes administrés par le BRDE parviennent à trouver, comprendre et recevoir les renseignements nécessaires pour déposer une demande auprès du programme approprié. DG, BRDE Le 31 mars 2020
3 : Le BRDE devrait améliorer davantage certains éléments de la conception et la prestation de son programme : La direction est d’accord.
Mesures à prendre :

 
  1. Réfléchir à de nouveaux modèles plus flexibles d’apport de financement, en particulier en raison d’une plus grande stabilité dans l’allocation des fonds.
3a. Le BRDE a pris des mesures pour intégrer de nouveaux modèles de financement souples et des appels aux propositions à la conception de son programme. Le lancement du Programme d'innovation énergétique révisé comprendra des pratiques efficaces et des leçons tirées des programmes du BRDE, comme le Programme de croissance propre et l’initiative Impact Canada. Cela pourrait comprendre des processus d’approbation accélérés grâce à des partenariats fiables; le renforcement de la collaboration grâce au modèle d’aide scientifique et technologique pour les technologies propres (PAST) ou des prix et défis liés à l’innovation. DG, BRDE Le 31 mars 2020
  1. Collaborer avec le Conseil du Trésor pour supprimer les clauses de remboursement des contributions et définir et mettre en œuvre des stratégies visant à diminuer les crédits inutilisés et les reports des fonds.
3b. Le BRDE est entièrement d’accord avec la recommandation portant sur la suppression de l’exigence de remboursement. Le BRDE poursuivra sur cette voie, en collaboration avec le Secteur de la gestion et des services intégrés de RNCan et le Secrétariat du Conseil du Trésor concernant l’élimination de la clause de remboursement des contributions des programmes du BRDE.         

De plus, le BRDE continuera de présenter des arguments au service des finances concernant les profils de financement appropriés pour les programmes d’innovation (c.-à-d., moins de financement les premières années).
DG, BRDE Le 31 mars 2020
4 : Le BRDE devrait améliorer son système de mesure du rendement : La direction est d’accord.
Mesures à prendre :
Phase I:
DG, BRDE Juin 2020
  1. Renforcer ses processus de mesure du rendement (p. ex., indicateurs, collecte de données, analyse) pour assurer systématiquement la surveillance d’autres aspects liés à l’efficacité (p. ex., codes et normes, adoption des produits d’information, propriété intellectuelle, etc.) et la production de rapports à ce sujet.
4a. Le BRDE adoptera une approche en plusieurs étapes pour améliorer ses processus de mesure du rendement. La Phase I comprendra un examen des mesures du rendement et la création de nouveaux outils et méthodes de collecte et analyse des données. D’ici juin 2020, le BRDE passera en revue ses indicateurs et mesures du rendement dans le cadre d’un exercice plus vaste de RNCan et du Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique visant l’examen des cadres de mesure du rendement (consulter la section 4b).

De plus, au cours de la Phase II qui se déroulera sur les deux années suivantes, le BRDE élaborera, mettra à l’essai et appliquera des méthodes et outils (2 à 4) pour mesurer l’adoption et la diffusion du PI, des renseignements et leur influence sur les codes et normes, ainsi que les résultats à long terme des investissements du BRDE dans les programmes d'innovation énergétique. Le BRDE étudie également la possibilité d’automatiser les méthodes de collecte et d’analyse des données, ce qui permettrait d’assurer plus systématiquement une surveillance des renseignements sur le rendement et la production de rapports à ce sujet.
Phase II:
DG, BRDE Le 31 mars 2021
  1. Simplifier les exigences en matière de production de rapports (p. ex., définition et surveillance des renseignements les plus importants, utilisation d’un format et d’une structure appropriés pour les rapports de suivi des bénéficiaires de contributions).
4b. Le BRDE travaille avec d’autres directions du Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique et groupes concernés au sein de RNCan pour examiner les cadres de mesure du rendement et les exigences relatives à la production de rapports (p. ex., Cadre ministériel des résultats, profils d’information sur le rendement) afin de limiter et simplifier ces exigences.

De plus, le BRDE simplifie actuellement les exigences relatives à la production de rapports pour les promoteurs de projets dans le nouveau cadre stratégique. Le BRDE révise également sa structure pour les rapports de suivi des bénéficiaires. En outre, l’automatisation de la collecte de données et l’adoption de nouveaux outils et méthodes de mesure du rendement amélioreront la qualité des données sur le rendement, tout en réduisant le fardeau de la production de rapports imposé aux promoteurs de projets.
DG, BRDE Le 31 mars 2020

INTRODUCTION

Information sur le programme

Le présent rapport représente une évaluation du Programme d’innovation énergétique (PIE), notamment les trois dernières années de l’initiative écoÉNERGIE sur l’innovation (écoEIN), fondée sur un examen des documents du programme, des dossiers de projets et de la documentation à l’appui, ainsi que sur des entrevues menées auprès du personnel de RNCan et des secteurs, et des études de cas.

La présente évaluation porte sur deux programmes de recherche, de développement et de démonstration (R-D et D) : l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation (écoEIN) et le Programme d’innovation énergétique (PIE) lancé à la suite de l’Initiative écoEIN sur laquelle il repose. L’exécution de l’Initiative écoEIN et du PIE suppose une collaboration entre des organismes non fédéraux, comme des fabricants de produits technologiques, l’industrie, le milieu universitaire, et les laboratoires de CanMET de RNCan pour les activités internes de R et D. La majorité du financement est octroyée à des organismes externes par le biais d’accords de contribution.

L’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation financée dans le cadre du Programme de la qualité de l’air (PQA), qui a pris fin le 31 mars 2016, a été conçue pour améliorer le rendement environnemental et la compétitivité économique et la productivité du secteur énergétique du Canada. Plus particulièrement, elle visait à répondre au besoin de réduire les risques et les coûts liés aux nouvelles technologies d’énergie propre en soutenant les efforts pour faire passer des technologies à démontrer de l’étape conception à l’étape où elles peuvent être mises à l’essai. Il convient de préciser que l’Initiative écoEIN a été prolongée d’un an (jusqu’en mars 2017) pour faciliter l’achèvement des projets, bien qu’aucun nouveau financement n’ait été accordé pour cette année supplémentaire.

L’Initiative écoEIN soutient les activités liées à l’acquisition des connaissances et au développement des technologies dans cinq domaines technologiques :

  • L’efficacité énergétique dans les bâtiments et les collectivités, l'industrie et les transports;
  • L’électricité propre et les énergies renouvelables;
  • La bioénergie;
  • L’électrification des transports;
  • Les ressources pétrolières et gazières non conventionnelles (p. ex., gaz de schiste, sables bitumineux).

Le Programme d'innovation énergétique a été lancé en avril 2016 en tant que programme provisoire biennal, en attendant l’élaboration du Cadre pancanadien (CP). Ce renouvellement provisoire comportait trois volets : le Programme d’innovation technologique en matière d’énergie propre (PITEP) (82,4 M$) (p. ex., énergies renouvelables, réseau intelligent, réduction de la consommation de diesel dans les collectivités isolées et du Nord, réduction des émissions de GES dans le secteur du bâtiment, captage, consommation et stockage du carbone); l’Initiative de technologies propres pétrolières et gazières (ITPPG) (50 M$); et le Programme de démonstration d’infrastructure pour les véhicules électriques (PDIVE), Phase 1 (46,1 M$).

Le Budget 2017 prévoyait le renouvellement du PIE avec un financement total de 211,6 M$ sur quatre ans, puis un financement permanent de 52,9 M$ par an. Le PIE soutient les activités de recherche, de développement et de démonstration (R-D et D) de technologies d’énergie propre pour produire et consommer l’énergie de façon plus propre et plus écoénergétique. Le programme vise à mener à bien une série d’activités coordonnées de R-D et D. Ces activités répondent à des besoins précis en matière d’innovation énoncés dans les stratégies d’atténuation du CP concernant l’électricité, l’environnement bâti, les transports et l’industrie pour atteindre l’objectif de 2030 en matière d’émissions de GES au Canada et permettre des réductions continues plus poussées après 2030.

Objectifs, portée et méthodologie de l'évaluation

L’objectif de la présente évaluation était d’estimer la pertinence (c. -à-d., le bien-fondé et la nécessité continue du rôle fédéral) et le rendement (efficacité, efficience et économie) du PIE, incluant les trois dernières années de l’Initiative écoEIN. L’évaluation de l’efficacité prend également en compte la mesure dans laquelle le PIE actuel est conçu et exécuté de façon à faciliter ou optimiser l’obtention des résultats escomptés.

L'évaluation couvre les dépenses de programmes directes du Ministère pour les programmes de l’Initiative écoEIN et du PIE sur la période de 2014-2015 à 2017-2018 (jusqu’à juin 2018), et s’élevant à 265 M$. Ce rapport vise à tirer des conclusions à partir i) du rendement passé de l’Initiative écoEIN établi à partir des examens de documents, d’entrevues et d’études de cas; ii) de renseignements sur le PIE récemment lancé pour donner suite aux leçons importantes sur la conception et l’exécution.

Bien que l’évaluation porte sur le financement par contribution et les activités internes de R et D menées par les laboratoires de RNCan dans le cadre de l’Initiative écoEIN et du PIE, celle-ci se concentre principalement sur le financement par contribution en raison de sa plus grande importance relative.

L’évaluation comprend un mélange d’approches, notamment une évaluation des résultats/répercussions de l’Initiative écoEIN (2014-2015 à 2016-2017) et une évaluation formative/de mise en œuvre du PIE (2016-2017 à 2017-2018, jusqu’en juin 2018). Les méthodes suivantes ont été employées dans le cadre de l’évaluation :

  • Soixante-sept (67) entrevues menées auprès de 39 intervenants internes et externes. Cela comprenait des entrevues plus générales avec les informateurs principaux et des entrevues menées dans le cadre d’études de cas.
  • Des études de cas traitant des thèmes/secteurs suivants :
    • Bâtiments (accent mis sur l’énergie nette zéro)
    • Réseau intelligent (accent mis sur l’intégration des technologies d’énergies renouvelables au réseau)
    • Gaz et pétrole
    • Transports (véhicules électriques)
    • Énergies renouvelables (énergie de remplacement : marine, éolienne, géothermique, solaire)
    • Collectivités isolées et du Nord.
  • Un examen des documents de programme de l’Initiative écoEIN et du PIE (plus de 300 documents).
  • Un examen des rapports sur les résultats, des rapports d’évolution et d’achèvement de 30 projets de l’Initiative écoEIN choisis de façon aléatoire (25 projets de laboratoire externes et 5 internes). Un processus de sélection stratifié et aléatoire a été utilisé pour choisir de façon aléatoire des projets dans chacun des volets du programme d’écoEIN.

Les études de cas sont axées sur un thème ou un domaine technologique précis (et non à un ou deux projets précis). Pour évaluer les progrès réalisés sur une période plus longue et étudier les liens entre l’Initiative écoEIN et son programme précédent (le Fonds pour l’énergie propre [FEP]), des projets antérieurs liés au FEP ont également été intégrés aux études de cas. Bien que chaque étude de cas visait à évaluer plusieurs projets de l’Initiative écoEIN et du PIE (22 projets au total), les études de cas comprenaient également un examen plus vaste de la documentation sectorielle, des documents liés aux projets ainsi que des entrevues menées auprès de divers intervenants, notamment ceux ayant des connaissances plus élargies du secteur concerné. Les thèmes des études de cas ont été choisis en fonction des principaux domaines technologiques et volets de l’Initiative écoEIN et du PIE.

Difficultés et stratégies d’atténuation

Une difficulté majeure qui s’est posée lors de la présente évaluation était de couvrir le large éventail de domaines technologiques et de volets de l’Initiative écoEIN et du PIE. L’approche des études de cas thématiques a été utilisée pour garantir que tous ces volets seraient pris en compte. De plus, l’examen des documents portait sur les principaux documents sur le rendement et la planification du programme pour chaque domaine technologique. Enfin, un examen des dossiers de projets de l’Initiative écoEIN (qui ne faisaient pas partie des études de cas) a été réalisé pour s’assurer que l’évaluation avait une portée suffisamment large.

CONCLUSIONS

Pertinence

Sommaire :

Selon les données tirées de l’évaluation, le soutien de RNCan envers les programmes de recherche, de développement et de démonstration demeure nécessaire pour combler les lacunes en matière d’innovation en énergie propre dans un large éventail de domaines technologiques. L’élaboration et l’adoption de solutions économiques en matière d’énergie propre sont considérées comme des moyens importants de répondre aux problèmes liés aux changements climatiques. Les données tirées de l’évaluation indiquent que l’aide du gouvernement est nécessaire pour réduire les risques associés aux coûts élevés et à l’incertitude liés au développement et à la démonstration de nouvelles technologies propres. Le PIE est en phase avec les engagements pris par le Canada de réduire les émissions de GES et constitue une composante importante du Cadre pancanadien.

Dans quelle mesure le PIE demeure-t-il nécessaire?

Nécessité continue

Le PIE a pour objectif principal de réduire les émissions de GES dans quatre secteurs prioritaires du Cadre pancanadien : l’électricité, l’environnement bâti (p. ex., immeubles), les transports et l’industrie, qui comptent parmi les plus importants émetteurs de GES du Canada (Rapport d’inventaire national, 1990-2016, ECCC). Plusieurs organismes internationaux comme l’Agence internationale de l’énergie (AIE) et l’Agence internationale pour les énergies renouvelables (CRI) indiquent que l’innovation continuera de jouer un rôle essentiel dans la décarbonisation du secteur énergétique. Selon la documentation sur l’énergie propre, il existe des lacunes en matière de technologie et d’innovation concernant l’offre énergétique (production de pétrole et gaz, centrales et réseaux électriques) et la demande énergétique (bâtiments, transports, industrie) (Agence internationale de l’énergie, Tracking Clean Energy Innovation Progress, 2018).

Un examen des documents (p. ex., Comité d’experts sur l’état de la science et de la technologie et de la recherche-développement industrielle au Canada, 2018; Rapport des tables rondes sur l'innovation énergétique, 2014) et les données tirées des entrevues indiquent que les acteurs du marché n’investiront pas eux-mêmes à des niveaux suffisants pour que les objectifs du Cadre pancanadien soient atteints, en raison des investissements de capitaux et des délais importants nécessaires pour faire progresser la technologie. De plus, la demande des utilisateurs finaux en énergie propre n’est pas suffisante à ce jour. Par conséquent, l’aide du gouvernement est nécessaire pour soutenir les efforts à long terme et à haut risque visant à faire progresser l’innovation énergétique.

Les activités de R-D et D sur l’énergie dans le cadre d’une stratégie globale

Les entrevues, les études de cas et les documents indiquent que les activités de R-D et D, dans le cadre d’une stratégie coordonnée, sont nécessaires pour aborder de façon optimale les questions environnementales. Les documents de planification de RNCan, qui citent des rapports de recherches internationales, révèlent que, compte tenu de la récente orientation du gouvernement du Canada envers le respect des engagements liés à la réduction des émissions de GES et d’autres objectifs, il devrait être recommandé dans le Cadre pancanadien que la tarification du carbone soit complétée par un financement direct pour contribuer aux avancées technologiques et apporter les changements voulus. Le financement du PIE s’inscrit directement dans cette stratégie du gouvernement du Canada.

À l’aide d’une approche globale, les programmes d’innovation énergétique de RNCan visent à faire évoluer le système. L’examen des documents et les études de cas ont indiqué que RNCan a mobilisé un large éventail d'intervenants (organismes de réglementation, industrie, gouvernements provinciaux et territoriaux). Le Ministère soutient diverses activités liées à l’innovation (avancées technologiques, information plus complète pour les décideurs et élaboration de codes et normes). RNCan a également fait des efforts pour une meilleure coordination des programmes d’innovation au sein du Ministère, par le biais du tout nouveau Programme de croissance propre, lancé en 2017-2018, qui porte sur les activités de R-D et D dans les secteurs énergétique, minier et de la foresterie.

Les données tirées des études de cas et des documents indiquent une bonne coopération entre les provinces/territoires et RNCan dans plusieurs domaines technologiques. À l’échelle fédérale, des efforts ont été déployés pour adopter une approche « pangouvernementale » plus coordonnée en matière d’innovation, ce qui comprend des initiatives comme le Carrefour de la croissance propre, lancé récemment. Les résultats de ces efforts devraient se concrétiser au fil du temps et n’entrent pas dans le cadre de la présente évaluation.

Les entrevues des intervenants internes et externes ont révélé que même en l’absence d’un contexte réglementaire favorable, les activités de R-D et D sur les technologies d’énergie propre continuent d’être nécessaires pour combler les écarts technologiques et orienter les questions de réglementations et de politiques, étant donné qu’il s’agit d’un effort à long terme. L’examen de la documentation a également indiqué que l’importance relative de la poussée technologique (R-D et D) et des impératifs du marché (réglementations, politiques, codes et normes) varie en fonction d’un certain nombre de facteurs comme les caractéristiques de l’industrie et la nature des échanges et réseaux. La poussée technologique a tendance à être plus importante aux premières étapes et les impératifs du marché aux dernières étapes. De plus, les innovations cumulatives peuvent dépendre des impératifs du marché, alors que les innovations d’une grande portée peuvent nécessiter une approche plus concertée en matière de poussée technologique.

Besoins par domaine technologique/secteur

Les études de cas menées sur les différents thèmes (bâtiments, réseau intelligent, gaz et pétrole propres, véhicules électriques, collectivités du Nord et énergies renouvelables) visaient à évaluer la pertinence et le rendement de l’Initiative écoEIN et du PIE dans différents domaines. Les études de cas ont permis de conclure qu’il existe, en règle générale, un besoin continu de soutien à l’innovation dans ces domaines. Ces programmes contribuent à l’atteinte des objectifs fédéraux liés à la réduction des émissions de GES, au renforcement des activités économiques et à l’amélioration de la sécurité énergétique. Les niveaux de maturité technologique, les types d’intervenants et le contexte réglementaire de ces domaines technologiques varient, ce qui suggère la nécessite d’adopter une approche personnalisée pour la conception de chaque programme.

Les études de cas (bâtiments, véhicules électriques, réseau intelligent, etc.) ont également mis en évidence l’importance des codes et des normes en matière de développement et d’adoption des technologies. Par exemple, les normes et réglementations coordonnées visant le développement d’un réseau intelligent sont nécessaires dans les provinces, les territoires et à l’international pour favoriser l’intégration du réseau et les débouchés sur les marchés internationaux pour les entreprises canadiennes qui commercialisent des technologies de réseau intelligent. Comme indiqué dans le cas de la recherche sur les bâtiments et dans les évaluations antérieures, les codes et normes permettent de mieux faire connaître les nouveaux produits et méthodes de construction éco-énergétiques aux constructeurs, promoteurs et acheteurs (et de renforcer leur confiance).

Fort taux d’adhésion pour l’Initiative écoEIN et le PIE

Par le passé, le taux d’adhésion aux programmes de R et D en énergie a toujours été élevé, notamment ceux gérés par le SITE (PRDE, FEP, Initiative écoÉNERGIE sur la technologie et Initiative écoEIN). Le fort taux d’adhésion à ces programmes ne reflète pas nécessairement leur utilité. Les données tirées des entrevues et des documents indiquent qu’un certain nombre de facteurs peuvent influer sur le fort taux d’adhésion à ces programmes. Toutefois, selon les entrevues et les documents des projets, le PIE a reçu un grand nombre de propositions qualifiées non financées (p. ex., PIE 2017).

Le BRDE a lancé le programme écoEIN en août 2011. En réponse, 238 lettres d’intérêt pour des projets de démonstration et 437 lettres d’intérêt pour des projets de R et D ont été envoyées. Le Tableau 1 présente le processus d’examen de l’Initiative écoEIN pour 2011. Comme indiqué dans le rapport annuel de l’Initiative écoEIN 2011-2012, le volume de demandes reçues était sans précédent pour le BRDE.

Tableau 1 : Processus d’examen de l’Initiative écoEIN
  Projets de démonstration écoEIN Projets de R et D externe écoEIN
Lettres d’intérêt 238 437 (dont 149 invitations à soumettre leur proposition)
Total des propositions de projet (valeur en $) 131 (878,6 M$) 112 (178 M$)
Projets financés (valeur en $) 23 (59 M$) 44 (58,5 M$))
Taux d’adhésion (somme demandée en $ : Somme disponible en $) 15:1 3:1

Source : Rapport annuel 2011 sur les contributions de l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation

L’appel de propositions lancé en 2016 dans le cadre du Programme d’innovation pour l’énergie propre (PIEP), un volet du PIE, a généré 346 propositions pour une demande de financement d’environ 700 M$. Au total, 35 projets ont été financés à l’aide d’une enveloppe budgétaire totale de 25 M$. La répartition des propositions par domaine technologique est présentée dans le Tableau 2 ci-dessous. Il en ressort que le nombre le plus élevé de propositions (et de niveaux de financement demandés) provient des domaines technologiques suivants : énergies renouvelables, réseau intelligent, systèmes de stockage et bâtiments. Il est également intéressant de préciser que 25 % des propositions portant sur la réduction du méthane et les composés organiques volatils ont été retenues (peu de propositions, mais un fort taux de réussite) alors que seules 5 % des propositions l’ont été dans le cas des énergies renouvelables et du réseau intelligent.

Tableau 2 : Répartition des propositions de projets externes d’innovation en matière d’énergie propre – PIE 2016, par domaine technologique
Domaine technologique Nombre de propositions

Fonds demandés (en millions)

Nombre financés

Fonds alloués(en millions)

Énergies renouvelables, réseau intelligent et systèmes de stockage 117 213,2 $ 10 12,4 $
Bâtiments (collectivités et bâtiments commerciaux énergie nette zéro, outils de conception des logements et bâtiments) 84 162 $ 8 9,6 $
Réduction des émissions de l’industrie 43 109,7 $ 2 3,9 $
Captage, consommation et stockage du carbone 36 92,2 $ 5 9,4 $
Réduction du méthane et des composés organiques volatils 37 57,1 $ 10 8  $
Collectivités du Nord (réduction de la consommation de diesel dans les collectivités isolées) 29 77,2 $ 2 4,2 $
Total 346 711,4 $ 37 47,4 $

Remarque : L’enveloppe budgétaire totale s’élevait à 49,1 M$. L’écart d’environ1,6 M$ reflète une réaffectation de fonds vers d’autres domaines (p. ex., PDIVE) pour répondre à des besoins du programme. Source : Fiche de suivi principale du PIE (BRDE); 4 mai 2018. Programme d'innovation énergétique – Innovation pour l’énergie propre. Comité du SMA sur les S-T relatives à l’énergie. 18 janvier 2017.

Dans quelle mesure le PIE concorde-t-il avec les priorités du gouvernement fédéral?

Le PIE est en phase avec les engagements pris par le Canada de réduire les émissions de GES. Le Canada a ratifié l’Accord de Paris sur le climat en octobre 2016, réitérant son engagement de 2005 visant à réduire les émissions de GES de 30 % d’ici 2030. Pour atteindre cet objectif en 2030, des mesures d’atténuation supplémentaires sont nécessaires, notamment des efforts de développement et de démonstration de technologies propres. Ils devront permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) générées par la production et la consommation d’énergie, responsables d’environ 80 % des émissions canadiennes (selon les documents de planification de RNCan). De plus, le 9 décembre 2016, à la suite de consultations, les premiers ministres ont adopté le Cadre pancanadien (CP) sur la croissance propre et les changements climatiques.

Le PIE constitue un élément important, en complément d’autres stratégies (p. ex., réglementaires) pour réduire les émissions de GES. Il est en harmonie avec le CP plus général établi en 2016. Le CP repose sur quatre grands piliers : la tarification de la pollution par le carbone; des mesures complémentaires pour réduire davantage les émissions dans toute l'économie; des mesures d’adaptation aux conséquences des changements climatiques et de renforcement de la résilience; et des mesures visant à accélérer l’innovation, à soutenir les technologies propres et à créer des emplois.

Dans quelle mesure le rôle du gouvernement fédéral et de RNCan est-il approprié?

En règle générale, le rôle de RNCan en matière de conduite et de gestion des projets de recherche, de développement et de démonstration (R-D et D) en matière d’énergie est considéré par les intervenants comme approprié compte tenu de l’expertise du Ministère et de son expérience dans l’exécution de ce type de programme. Les précédents projets d’innovation en matière d’énergie propre financés par RNCan ont posé les bases d’une relation de confiance. Les études de cas choisies ont montré que cela avait permis à RNCan d’agir en tant que « chef de file » pour encourager les autres acteurs à investir (parmi les organismes gouvernementaux et les investisseurs privés). De plus, l’examen des documents, les entrevues et les études de cas des projets suggèrent que RNCan a acquis la crédibilité et l’expertise nécessaires pour jouer un rôle d’intermédiaire impartial au niveau pancanadien.

Selon certains intervenants externes, la récente création de plusieurs nouveaux programmes d’innovation répartis dans plusieurs ministères et organismes a suscité une certaine confusion quant au rôle de RNCan vis-à-vis des autres acteurs du gouvernement fédéral qui assurent la prestation de programmes d’innovation énergétique.

La Loi sur le ministère des Ressources naturelles donne au Ministère diverses responsabilités liées au développement durable des ressources naturelles, notamment le développement et la promotion de technologies scientifiques. La Loi sur l’efficacité énergétique octroie à RNCan le pouvoir de mener des travaux de recherche pour promouvoir l’efficacité énergétique et l’utilisation des sources d’énergie de remplacement.

Selon les données tirées des études de cas et des entrevues, le gouvernement a un rôle important à jouer pour réduire le risque associé aux technologies novatrices, notamment : soutenir les activités de R-D et D aux premiers stades et les démonstrations technologiques qui permettront d’atténuer les risques et de pénétrer le marché. Un examen de la documentation internationale suggère que la participation des gouvernements nationaux dans le développement et l’évolution des systèmes énergétiques (allant des institutions établies aux jeunes entreprises) notamment les activités de R-D et D, est une fonction importante.

Les volets du PIE offrent un mécanisme pour démontrer le leadership du gouvernement fédéral dans des domaines liés à la Stratégie canadienne de l’énergie (SCE) (2015). Dans le cadre de la SCE, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont convenu de collaborer en matière de technologie et d’innovation, notamment dans les domaines de la production d’électricité à petite échelle, du stockage de l’énergie, de l’électrification du transport, des carburants renouvelables, du captage, de la consommation et du stockage du carbone et de la réduction de la dépendance au diesel dans les collectivités isolées.

Bien qu’il n’y existe pas de « modèle unique à préconiser » pour l’intervention gouvernementale, les analyses indiquent que les crédits d’impôt pour la R et D découragent souvent l’innovation cumulative. Les incitatifs indirects pour la R et D sont généralement non discriminatoires et à l’initiative du marché, un soutien direct pourrait être plus adapté pour cibler des priorités précises et combler les lacunes du marché, comme dans la lutte contre les changements climatiques et la stimulation des premières étapes de l’innovation (Drummond et coll., 2015). Certaines études indiquent que les incitations fiscales ont tendance à soutenir des projets qui auraient tout de même été menés à bien. Par conséquent, il est plus efficace que les gouvernements apportent un soutien direct à des avancées technologiques ciblées (p. ex., Mazzucato 2013). De plus, selon les analystes (p. ex., Bonvillian et Weiss, Technological Innovation in Legacy Sectors, 2015), l’énergie est un domaine dans lequel l’innovation est nécessaire, mais qui contient des secteurs traditionnels qui ont tendance à avoir accumulé des subventions injustifiées et des structures de prix qui ignorent, par exemple, l’externalité négative.

Par rapport à la plupart des autres pays de l’OCDE, le Canada a par le passé dépensé moins en soutien direct à la R et D. Près de 90 % des investissements du gouvernement à l’appui des dépenses en R et D des entreprises au Canada sont indirects, contrairement à 30 % dans les autres pays de l’OCDE (en moyenne) (OCDE 2015). De plus, la proportion des activités canadiennes de R et D dans le produit intérieur brut (PIB) canadien a diminué de façon constante entre 2001 et 2015. C’est également l’un des rares pays de l’OCDE qui n’a pas affiché de hausse des dépenses nationales totales en R et D entre 2006 et 2015 (Le comité d’experts sur l’état de la science et de la technologie et de la recherche-développement industrielle au Canada, 2018). Bien que la baisse des dépenses en R et D des entreprises soit un élément moteur de cette tendance, les dépenses en R et D du gouvernement ont également diminué au cours de la même période. Toutefois, depuis 2016, les investissements du gouvernement canadien en R-D et D ont augmenté considérablement pour soutenir les engagements de Mission Innovation.

Rendement (Efficacité)

Dans quelle mesure l’Initiative écoEIN atteint-elle ses résultats escomptés?

Résumé sur l’efficacité

L’Initiative écoEIN a permis de réaliser des avancées scientifiques. Les progrès sont évidents dans les domaines des résultats immédiats/intermédiaires escomptés :

  • hausse de l’investissement des intervenants dans les activités de R-D et D sur l’énergie;
  • collaboration efficace entre les acteurs du milieu universitaire, de l’industrie et du secteur public;
  • renforcement de la capacité du gouvernement, de l’industrie et du milieu universitaire à mener des activités de R-D et D;
  • élaboration de codes et normes fondés sur les résultats de la recherche; et
  • évolution des technologies/systèmes bientôt prêts pour la commercialisation.

Des progrès ont été réalisés quant à l’obtention de résultats ayant des répercussions économiques et environnementales (réduction des émissions de GES) plus vastes. L’Initiative écoEIN et le PIE facilitent ces avancées, directement et indirectement. Toutefois, l’obtention des résultats à plus long terme est limitée étant donné que beaucoup d’innovations de l’Initiative écoEIN et du PIE sont encore très récentes.

Rendement et résultats de l’Initiative écoEIN

Le modèle logique des résultats de l’Initiative écoEIN et du PIE est présenté à l’Annexe 1. Les mesures de la portée du programme et des produits/extrants collaboratifs comprennent le soutien du programme envers les projets novateurs de R-D et D (p. ex. accords de contribution, effet de levier des collaborateurs) et des produits d’information pour favoriser l’échange connaissances et de technologies (rapports techniques, présentations, codes et normes, brevets).

Les résultats immédiats escomptés sont :

  • Une hausse de l’investissement des intervenants dans les activités de R-D et D sur l’énergie;
  • Une collaboration accrue entre les acteurs du milieu universitaire, de l’industrie et du secteur public concernant les activités de R-D et D sur les technologies énergétiques; et
  • Un meilleur accès aux connaissances scientifiques et techniques liées aux technologies énergétiques.

Les résultats intermédiaires escomptés sont :

  • Une évolution des technologies pour les préparer à leur commercialisation grâce aux projets de R et D;
  • Une utilisation et une adoption accrues de l'énergie propre (données limitées à ce jour); et
  • L’élaboration de politiques, réglementations, codes et normes fondés sur les résultats de R et D.

Les résultats à long terme escomptés sont :

  • Des avantages environnementaux découlant des technologies ou des nouvelles politiques et nouveaux codes et normes; et
  • Des avantages économiques découlant des projets de R-D et D sur les technologies d’énergie propre.

Le Tableau 3 montre les premières répercussions concernant les études de cas (axées sur des technologies ou des domaines précis).

Tableau 3 : Résultats de l’étude de cas
Résultats Bâtiments (énergie nette zéro) Réseau intelligent Véhicules électriques Collectivités du Nord Énergies marines renouvelables
Résultats immédiats
Hausse de l’investissement
Collaboration accrue
Meilleur accès aux connaissances scientifiques et techniques* P P P P P
Résultats intermédiaires  
Évolution des technologies pour les préparer à leur commercialisation grâce aux projets de R et D P
Utilisation et adoption accrues de l’énergie propre P P P P P
Élaboration de politiques, réglementations, codes et normes fondés sur les résultats de R et D P
Résultats ultimes
Avantages environnementaux découlant des technologies ou des nouvelles politiques et nouveaux codes et normes à l’échelle du secteur P P P
Avantages économiques découlant des projets de R-D et D sur les technologies d’énergie propre P P

Légende :
= Clairement démontré
P = Partiellement démontré (pour les résultats intermédiaires et ultimes, la réalisation partielle indique que des progrès notables ont été réalisés à l’échelle du projet, mais pas de répercussions plus générales)
? = Les données ne permettent pas de conclure
– = Non démontré

*Il est inscrit « P » pour chaque case « Meilleur accès aux connaissances scientifiques et techniques » en raison d'un suivi limité (les extrants sont pris en compte, mais pas leur influence).

Innovation efficace

Après examen de la documentation sur les innovations énergétiques à succès, on constate un délai important à partir des premières étapes de la recherche (p. ex. Nemet, G.F., Zipperer, V., et Kraus, M., Energy Policy, 2018). De plus, le processus d’innovation est imprévisible et ne progresse pas de façon linéaire vers la commercialisation. En effet, comme illustré à la Figure 1, les connaissances acquises pendant les diverses étapes de l’innovation peuvent être utilisées pour éclairer les réflexions et décisions concernant d’autres travaux de recherche. Par exemple, un projet de démonstration peut mettre en lumière la nécessité de mener d’autres travaux de recherche plus précoces. L’innovation est également cumulative : plus la base de connaissances augmente, plus la capacité à surmonter les obstacles à l’adoption des technologies se renforce (p. ex., coûts élevés de la technologie). Par conséquent, pour évaluer la réussite d’un programme d’innovation, il faut prendre en compte non seulement l’avancée technologique, mais également l’utilisation et l’échange des connaissances acquises lors du processus de R-D et D. De plus, plusieurs facteurs contributifs (qui font partie de l’Initiative écoEIN et du PIE) entrent en jeu : les réseaux de collaboration, le renforcement des capacités des principaux intervenants à mener et utiliser les travaux de recherche et à prendre des décisions éclairées, et l’élaboration de codes et normes, qui sont essentiels pour encourager la progression de l’innovation.

Figure 1 : Processus itératif d’innovation

Figure 1 : Processus itératif d’innovation
Version texte

La Figure 1 présente le processus itératif d’innovation. Les étapes de ce processus sont les suivantes : recherche, développement, démonstration, déploiement et commercialisation. Le graphique comporte des flèches allant dans les deux sens, de la recherche à la commercialisation et de la commercialisation à la recherche. Par exemple, un projet de démonstration peut nécessiter un plus grand nombre de travaux de recherche dans un domaine précis. Cela contraste avec la vision plus traditionnelle de l’innovation, selon laquelle l’innovation progresse de façon linéaire, de l’étape de la recherche à celle de la commercialisation. Le graphique montre que la poussée technologique est plus forte aux stades de la recherche et du développement et que les impératifs du marché sont plus forts aux stades du déploiement et de la commercialisation.

Résultats immédiats

Collaboration accrue

Il est communément admis qu’une collaboration efficace est une condition importante à la réussite d’une innovation (Agence internationale pour les énergies renouvelables. Renewable Energy Innovation Policy: Success Criteria and Strategies). Les données tirées des études de cas et des documents montrent dans l’ensemble des progrès notables concernant le renforcement de la collaboration. Il convient de préciser que l’évaluation portait sur la pertinence de la collaboration (p. ex., communication avec les bons groupes d’intervenants comme le secteur privé) plutôt que sur l’ « amélioration » de la collaboration, qui est difficile à mesurer sans points de comparaison adéquats. De plus, c’est probablement la mesure la plus significative d’une collaboration efficace.

Plus de 230 collaborations ont été mises en place dans le cadre de 72 projets externes de R-D et D de l’Initiative écoEIN, soit une moyenne de 3 par projet (source : rapport annuel 2017-2018 de l’Initiative écoEIN). Selon les gestionnaires de projet et de programme du BRDE, ce chiffre pourrait être sous-évalué, car il a été calculé en utilisant le plus grand nombre de collaborations établies en une seule année (il ne s’agit donc pas de la somme des collaborateurs uniques par projet). Les établissements universitaires ont mené 36 % des projets externes de R-D et D de l’Initiative écoEIN, suivis par le secteur privé (30 %) et par les associations et réseaux de l’industrie (26 %). Un examen de la liste des collaborateurs de l’Initiative écoEIN (tirée des rapports d’évolution de projet) montre un groupe diversifié d’intervenants pour les activités externes de R-D et D : industrie, associations de l’industrie et de normalisation, services publics, gouvernements provinciaux et territoriaux, organisations non gouvernementales (ONG) et organisations internationales.

Le Tableau 4 présente un résumé de la portée du programme ainsi que les divers groupes cibles mobilisés dans le cadre du programme. Le tableau montre que les collaborations sont le plus souvent établies avec l’industrie et le milieu universitaire dans le domaine de la R et D et, sans surprise, que le secteur privé est le collaborateur le plus courant quant aux projets de démonstration.

Tableau 4 : Répartition des projets de l’Initiative écoEIN, par organisme responsable
  Secteur privé Services publics Établissement universitaire Associations/ réseaux de chercheurs de l’industrie Collectivités Autre Total
Projets externes de R et D 16 1 19 141 1 2 53
Projets de démonstration 13 2   1 1 (Province)   17
Total 29 3 19 15 2 2 70

Source : Résumés de projets de l’Initiative écoEIN, site Web de RNCan.

1Comme indiqué dans le Tableau 5, la participation de l’industrie au PIE semble être importante. Pour les trois volets du PIE, les entreprises du secteur privé ont dirigé la majorité des projets (70 %). La feuille de suivi principale du PIE indique le nombre de collaborateurs par projet (moyenne de 3,2 collaborateurs par projet), mais ne donne pas de renseignements sur le type de collaborateur.

Tableau 5 : Répartition des projets du PIE, par organisme responsable
  Secteur privé Services publics Établissement universitaire

Associations/chercheurs/réseaux de l’industrie

Collectivités Total
Programme de démonstration d’infrastructure pour les véhicules électriques 7 1 1   1 10
Gaz et pétrole 6     2   8
Programme d’innovation pour l’énergie propre (PIEP) 24 2 4 2 4 36
Total 37 3 5 4 5 54

Source : Programmes de contribution à l’innovation et à la croissance propre – Rapport semestriel 2017-2018. BRDE.

Les conclusions tirées des études de cas et des entrevues révèlent l’étendue et l’importance de la collaboration dans chaque domaine technologique en matière d’énergie propre financé. Pour les domaines comme le développement de l’énergie marémotrice, les technologies de réseau intelligent et les véhicules électriques, les études de cas ont révélé de solides réseaux collaboratifs dans différentes collectivités qui ont aidé à obtenir d’importantes données scientifiques dans ces domaines, ainsi qu’à élaborer des codes et normes.

Les entrevues menées auprès des intervenants externes ont révélé de nouvelles collaborations entre les acteurs des secteurs (p.ex., fournisseurs de technologies du secteur privé, services publics, utilisateurs finaux) et une meilleure coopération et plus de consultations auprès des intervenants, notamment les groupes communautaires (Autochtones et autres), les gouvernements provinces, et les organismes émetteurs de codes et normes. Selon les études de cas et les examens de dossiers, des collaborations appropriées et efficaces ont été instaurées pour chacun des projets étudiés.

Exemples de nouveaux accords de collaboration

La démonstration de technologies liées au réseau intelligent et aux énergies renouvelables dans les régions isolées a été rendue possible grâce à des accords de collaboration. Dans le cas des projets de démonstration de technologies liées au réseau intelligent et aux énergies renouvelables dans les collectivités du Nord, l’industrie locale et les collectivités ont conclu de nouveaux accords de partenariat avec les fournisseurs de technologies et intégrateurs de systèmes. Par exemple, l’installation d’une éolienne et d’un système de stockage d’énergie au complexe minier Raglan Glencore a entraîné l’établissement d’un nouveau partenariat entre Glencore et une nouvelle PME axée sur l’innovation (Tugliq Energy Company) avec le soutien d’entreprises établies pour les composants du système et le logiciel associé (Hatch Associates).

De plus, les récentes avancées dans les collectivités isolées et du Nord ont mené à de nouveaux efforts soutenus pour coordonner les activités fédérales et provinciales/territoriales liées à la consommation d’énergie (p. ex., les projets d’affranchissement du diesel).

Des données tirées des études de cas montrent que le PIE a adapté son offre pour atteindre des utilisateurs potentiels. Par exemple, les petites et moyennes entreprises (PME) qui pourraient avoir été sous-représentées dans les programmes précédents semblent être mieux représentées dans les processus actuels. Des études de cas auxquels des petites entreprises ont participé ont suggéré que, plus récemment, leurs efforts avaient été mieux perçus. Par exemple, le financement des études initiales d’ingénierie et de conception a aidé des nouveaux promoteurs de programmes (PME) à accéder à des fonds pour les aspects conceptuels préalables au projet comme les licences, les consultations communautaires (particulièrement importantes dans le Nord), la sélection du site et l’intégration des connaissances locales. Les études de cas ont montré que les études initiales d’ingénierie et de conception ont permis aux PME d’être financées au cours des premières étapes de développement du projet, c’est-à-dire qu’elles ont reçu un financement pour les activités obligatoirement menées avant l’élaboration et la soumission d’une proposition pour un projet de démonstration.

L’approche du programme à l’égard des projets liés à l’environnement bâti a encouragé la création d’équipes de projet pluridisciplinaires Le projet de démonstration des maisons à consommation énergétique nette zéro d’Owens Corning Canada a nécessité une équipe de spécialistes dans les domaines de la technologie liée aux bâtiments, des sciences du bâtiment, de la technologie solaire et de l’efficacité énergétique, chacun ayant une expérience dans l’encadrement des constructeurs d’habitations pour les encourager à adopter des mesures volontaires d’efficacité énergétique/d’énergie renouvelable.

La société de construction de maisons à consommation énergétique nette zéro, buildABILITY Corporation, était le conseiller principal gérant le projet, avec la participation de cinq entreprises spécialisées dans la science du bâtiment et les conseils techniques. Cinq constructeurs d’habitations de quatre provinces (Alberta, Ontario, Québec et Nouvelle-Écosse) ont construit au total 26 maisons à consommation énergétique nette zéro et prêtes à la consommation énergétique nette zéro dans quatre collectivités. Il s’agit du plus grand projet de démonstration en collectivité de ce type mené à ce jour au Canada. De plus, selon les entrevues menées, le projet de démonstration de maisons à consommation énergétique nette zéro d’Owens Corning Canada a contribué à la mise en place d’un comité ad hoc, le Canadian Home Builder’s Association Net Zero Energy Housing Council. Les constructeurs et partenaires du projet étaient des membres fondateurs et commanditaires du Comité, dont la mission est de contribuer à la mise en place de la première certification privée pour les logements à consommation énergétique nette zéro.

Hausse de l’investissement et effet de levier

Entre 2011-2012 et 2016-2017, l’Initiative écoEIN a attiré d’importants investissements de sources externes. Globalement, pour chaque dollar (fonds de contribution octroyé aux bénéficiaires) versé, 1,5 $ était versé par d’autres sources, dont l’industrie qui a fourni près de la moitié du financement total. Comme indiqué à la Figure 2, le BRDE a contribué à 30 % des coûts totaux du projet de démonstration, et les participants de l’industrie ont fourni la majorité du financement, soit 60 % (les 10 % restants ont été versés par les universités, d’autres sources du gouvernement, etc.). Pour chaque dollar investi dans les projets de démonstration de l’Initiative écoEIN, le programme profitait d’un effet de levier de 2,32 $ versés par des sources externes. Ces chiffres sont légèrement supérieurs à ceux du programme précédent, le Fonds pour l’énergie propre, pour lequel pour chaque dollar financé pour les plus petits projets du FEP, 2,10 $ étaient investis dans les projets par d’autres investisseurs.

 

Figure 2 –Financement des projets de démonstration de l’Initiative écoEIN, par source

Figure 2 –Financement des projets de démonstration de l’Initiative écoEIN, par source
Version texte

La Figure 2 est un diagramme circulaire qui montre les sources de financement des projets de démonstration de l’Initiative écoEIN. Le BRDE de RNCan a fourni 40,1 M$, les autres ministères du gouvernement fédéral et gouvernements provinciaux/territoriaux ont fourni 11,5 M$ et l'industrie a fourni la plus grande partie des fonds avec 80,3 M$. Pour chaque dollar dépensé par RNCan, les autres acteurs (industrie, gouvernement) ont apporté 2,32 $.

Concernant les projets de R et D externe, le BRDE a contribué à 50 % des coûts totaux et l’industrie à 38 %. Les bailleurs de fonds externes ont versé 69,2 M$ pour un effet de levier de 1:1 (Figure 3). On compte parmi les autres acteurs les universités et les ONG.

Figure 3 –Financement des projets de R et D externe de l’Initiative écoEIN, par source

Figure 3 –Financement des projets de R et D externe de l’Initiative écoEIN, par source
Version texte

La Figure 3 est un diagramme circulaire qui montre les sources de financement des projets de recherche et de développement externes de l’Initiative écoEIN. Dans ce cas, le BRDE de RNCan a fourni la moitié du financement global qui s’élevait à 68,9 M$. L’industrie a apporté 52,4 M$, les autres ministères du gouvernement fédéral et gouvernements provinciaux/territoriaux ont fourni 6,6 M$ et les universités 8,2 M$. Les organisations non gouvernementales et autres ont fourni 2,1 M$. Par conséquent, pour chaque dollar dépensé par RNCan, les autres intervenants ont apporté un dollar.

Veuillez noter que le terme « effet de levier » suppose que l’argent versé par RNCan (gouvernement du Canada) induit un investissement de la part d’autres gouvernements et d’acteurs du secteur privé. Même si on n’a pas prouvé de manière indépendante que le tout premier investissement de RNCAN a incité les autres acteurs à investir, les études de cas ont suggéré que le soutien de RNCan a joué un rôle particulièrement important pour ouvrir la voie. Par exemple, RNCan a joué un rôle de leadership dans les circonstances suivantes :

  • Les situations où il y a principalement des acteurs peu enclins à courir des risques (p. ex. réseau intelligent) ainsi que des conditions particulières qui affectent la capacité du système (p. ex., Nord).
  • En soutenant l’élaboration de codes et normes (les codes et les normes sont d’importants moteurs pour l’adoption de l’innovation).

De plus, dans plusieurs cas, la forte évaluation technique et la solide crédibilité de RNCan en matière d’examen et d’approbation des programmes d'innovation énergétique ont permis à d’autres groupes dotés de capacités techniques moindres d’apporter des fonds. Par exemple, plusieurs organismes de développement régionaux ont apporté leur propre soutien au financement de l’Initiative écoEIN et du PIE pour contribuer à la création de carrefours ou de centres d’expertise dans certaines régions pertinentes.

Un certain nombre de répondants externes ont précisé que la participation du gouvernement fédéral aux investissements et l’octroi d’un financement permanent à certains domaines ont incité des gouvernements provinciaux à apporter leur soutien. Cette tendance a été confirmée dans les études de cas menées dans les domaines du secteur. Par exemple, le projet de démonstration AddÉnergie (bornes de recharge pour véhicules électriques et systèmes de gestion de la TI) a reçu un soutien supplémentaire de la province du Québec, par l’intermédiaire du Bureau de l’efficacité et de l’innovation énergétique (TechnoClimat). Le projet de la South Coast British Columbia Transportation Authority (TransLink) a reçu des fonds importants en plus de ceux du PIE par le biais du Fonds régional du Grand Vancouver. Les centres d’excellence en énergie marine ont reçu le soutien d’organismes de développement régionaux sur les deux côtes suite à l’octroi de fonds par l’Initiative écoEIN.

Renforcement des capacités en R-D et D du gouvernement, de l’industrie et du milieu universitaire

Centre canadien d’essai de turbine hydrocinétique – Université du Manitoba

Ce projet a mené à l’installation du Centre canadien d’essai de turbine hydrocinétique qui permet aux fabricants de mettre à l’essai des systèmes de turbine pleinement intégrés au réseau. Les résultats des études de cas indiquent que les développeurs de turbines sont capables de réaliser des essais à bas prix et d’accéder rapidement au site. Avant la fin de ce projet, le centre d’essai avait mis à l’essai divers types de turbines plus de 20 fois.

L’Initiative écoEIN et le PIE ont soutenu l’acquisition de nouvelles capacités en R-D et D. Ces programmes ont donné lieu à la mise en place de plateformes essentielles de développement technologique, de nouveaux équipements et installations de recherche. Le soutien initial et permanent offert à ces plateformes renforce les capacités de l’industrie et d’autres acteurs à développer des technologies d’énergie propre (p. ex., composants, intégration de systèmes). Par exemple, avant 2011, peu de fonds ou de capacités étaient consacrés aux activités de R-D et D sur le réseau intelligent au Canada. Selon les données tirées des études de cas, avec le lancement du Fonds pour l’énergie propre (précédant l’Initiative écoEIN), puis de l’Initiative écoEIN, les investissements de RNCan ont permis d’accroître la sensibilisation et la compréhension et de renforcer les capacités dans le développement de technologies liées au réseau intelligent au Canada (dans les secteurs privé et public). Un banc d’essai de la solution de réponse à la demande au laboratoire CanMET de Varennes de RNCan a été mis au point pour soutenir les futures activités de validation de principe et de normalisation.

De plus, les projets de l’Initiative écoEIN ont également permis de soutenir le perfectionnement d’un personnel de haut niveau (PHN). Selon la base de données sur le rendement de l’Initiative écoEIN (2011-2012 à 2015-2016), 904 universitaires membres du PHN ont été financés dans le cadre de travaux de R et D interne (275 PHN universitaires) et de projets de R-D et D externe (629). De plus, 397 professionnels membres du PHN ont été financés durant cette période (348 dans le cadre de travaux de R et D en laboratoire fédéral et 49 PHN professionnels dans le cadre de projets de R-D et D externe).

Adoption de l’Étude pancanadienne sur l’intégration de l’énergie éolienne

Dans des domaines comme la planification énergétique, l’Étude pancanadienne sur l’intégration de l’énergie éolienne a été menée pour orienter les gestionnaires, planificateurs, décideurs, exploitants et autres intervenants du réseau électrique sur les caractéristiques des différents scénarios de mise en œuvre de l’énergie éolienne, allant de 5 % du réseau, son niveau habituel, à 20 ou 35 %. L’étude fournissait des renseignements et des connaissances qui, selon les documents et les consultations, ont été précieux pour les utilisateurs directs. De plus, ces renseignements ont permis de produire une infrastructure technologique très utile sous la forme d’une base de données et de protocoles pour calculer des estimations selon des conditions « nordiques » qui ont servi à d’autres travaux de recherche. Les avantages et les répercussions de ce travail sont difficiles à quantifier, mais une enquête ciblée menée auprès des utilisateurs finaux (représentants des services publics) a prouvé son utilité et sa valeur pour les utilisateurs qui ont pu appliquer ces données directement à leurs travaux. La contribution importante à la gestion des services publics et du réseau électrique et à la prise de décisions concernant l’utilisation de l'énergie éolienne se traduira probablement par de fortes réductions des coûts énergétiques et des émissions. L'évaluation a également indiqué que des enquêtes ciblées menées auprès des utilisateurs finaux, comme ce fut le cas ici, peuvent être un instrument intéressant pour mesurer l’utilisation des renseignements dans certaines circonstances.

Meilleur accès aux connaissances scientifiques et techniques

Dans l’ensemble, le programme a généré de nombreux produits scientifiques et techniques, comme indiqué au tableau 6. De plus, un examen des documents de projets (sélection aléatoire) a indiqué que les renseignements, les connaissances et les données constituaient un des principaux résultats de nombreux projets de l’Initiative écoEIN (p. ex., données de surveillance pour les bâtiments écoénergétiques et à consommation énergétique nette zéro, propriétés des résidus de sables bitumineux, lignes directrices sur la pureté pour les projets de démonstration sur le captage, la consommation et le stockage du carbone [Source : books for Net Zero Energy Solar Buildings]). Toutefois, l’adoption, l’utilisation ou les répercussions de ces types de connaissances n’ont pas fait l’objet d’un suivi systématique. Par conséquent, l’étendue de l’utilisation d’un grand nombre de ces produits ne peut pas être évaluée.

Comme indiqué dans le Tableau 6, fin 2016-2017, le programme de S et C de l’Initiative écoEIN a généré 1 790 produits du savoir scientifique (soit une moyenne de 25 produits par projet), une page Web par projet et jusqu’à cinq reportages de RNCan par projet.

Tableau 6 : Résumé des produits du savoir de l’Initiative écoEIN, par thème
Produits du savoir générés Brevets Licences Codes et normes Publications examinées par des pairs Présentations Rapports techniques
Total de l’Initiative écoEIN 21 5 25 59 330 204
R et D 17 3 23 54 253 184
Démonstrations 4 2 2 5 77 20
Bioénergie - - - 8 21 30
Charbon propre et captage et stockage du carbone 6 1 - 31 76 49
Bâtiments et collectivités écoénergétiques 2 - - 3 20 13
Énergies renouvelables 6 2 13 17 100 54
Réseau intelligent 10 1 3 3 91 33
Ressources pétrolières et gazières non conventionnelles - - - 7 37 34
Transports 1 1 9 14 16 19

Source : Rapport sommaire de projet de l’Initiative écoEIN, BRDE. Juillet 2016.

Dans le cadre de l’Initiative écoEIN, l’obligation de produire un rapport public et une fiche sommaire pour chaque projet a été imposée. Ces documents sont publiés en ligne (site Web de RNCan et sur les sites Web de certaines entreprises via des liens) et sont des éléments clés des activités de dissémination du programme. Les études de cas et l’examen des documents indiquent que les résultats du projet ont généralement été diffusés par l’intermédiaire de publications et d’autres instruments comme des conférences. Les études de cas ont mis en lumière quelques exemples de pratiques exemplaires d’échange et de dissémination de l’information. Par exemple, le transfert de connaissances du projet de maisons à consommation énergétique nette zéro d’Owens Corning étant un élément financé à part entière du plan de projet (l’un des objectifs primaires du projet était d’agir en tant que plateforme pour que les autres constructeurs puissent promouvoir l’adoption des concepts d’habitations ENZ).

Néanmoins, plusieurs promoteurs de projet et représentants de RNCan ont indiqué que des efforts supplémentaires étaient nécessaires en matière de dissémination de l’information afin de promouvoir et partager les constatations auprès des intervenants concernés. Dans tous les domaines technologiques, les fonds alloués aux projets directement, ou au BRDE, pour soutenir le partage et la dissémination des résultats sont peu nombreux voire inexistants.

Progrès technologiques

L’Initiative écoEIN a commencé à utiliser les niveaux de maturité technologique (NMT) comme mesure du rendement en 2013-2014. Il s’agit d’une méthodologie normalisée sous forme d’échelle allant de 1 à 9 qui aide à catégoriser la maturité technologique. Les stades 1 à 3 du NMT correspondent aux premières étapes de la recherche, les stades 4 à 6 au développement et les stades 7 à 9 à la mise à l’échelle et la démonstration d’une technologie éprouvée prête à être commercialisée. Les statistiques sur les NMT sont disponibles pour 46 des 72 projets de l’Initiative écoEIN. Veuillez noter que l’échelle du NMT n’est pas pertinente pour tous les projets. Plusieurs projets de l’Initiative écoEIN incluent des activités scientifiques connexes (ASC), comme la production de connaissances pour orienter l’élaboration de codes, de normes et de politiques. De plus, comme l’indique l’examen des dossiers, la production de connaissances est un élément essentiel aux projets de R-D et D.

À la fin du programme, une moyenne pondérée de 0,82 par an a été déclarée pour les NMT de l’Initiative écoEIN. Selon la documentation de programme, la moyenne non pondérée de NMT pour le programme complet s’élevait à 2,34. La majorité des projets financés dans le cadre de l’Initiative écoEIN ont commencé avec un NMT entre 1 et 4 ou en tant qu’ASC. À la fin du programme, la majorité des projets avaient des NMT de 3, 5 et 6. Les données montraient également que les projets commençant avec des NMT entre 1 et 3 étaient capables de faire davantage évoluer leur NMT que ceux ayant commencé avec des NMT de 4 à 7. Ceci indique que les dernières étapes de R-D et D prennent plus de temps (ce qui est classique dans le domaine de la R et D comme le montre l’examen de la documentation) que les premières étapes, comme indiqué à la Figure 4.

Figure 4: Progression moyenne des niveaux de maturité technologique (NMT) des projets de l’Initiative écoEIN

Niveaux de maturité technologique
1- Premières étapes de la recherche scientifique
2- Début du développement technologique (développement de concept)
3- Début des activités de R et D actives pour la validation de principe
4- Intégration des composants technologiques de base (mise à l’essai des prototypes de composants)
5- Amélioration du prototype du système (p. ex., intégration des composants à l’échelle du banc d’essai)
6- Mise à l’essai du modèle/prototype dans l’environnement pertinent
7- Prototype bientôt opérationnel ou prévu
8- Technologie éprouvée dans la pratique
9- Technologie prête à être commercialisée, prouvé grâce à des opérations réussies

Figure 4: Progression moyenne des niveaux de maturité technologique (NMT) des projets de l’Initiative écoEIN
Version texte

La Figure 4 est un graphique à barres montrant la progression moyenne des niveaux de maturité technologique (NMT) depuis le premier niveau. Ce graphique montre que les niveaux de maturité technologique qui ont commencé aux niveaux 1, 2 et 3 ont, en moyenne, connu la plus forte progression. La progression moyenne ralentit lorsque le projet débute aux niveaux de maturité technologique plus élevés (entre 4 et 7). Les projets de recherche commençant à un NMT de 1 ont progressé en moyenne de 2,5 niveaux; les projets commençant à un NMT de 2 ont progressé en moyenne de 3,5 niveaux; les projets commençant à un NMT de 3 ont progressé en moyenne de 2,5 niveaux; les projets commençant à un NMT de 4 ont progressé en moyenne de 1,5 niveau; les projets commençant à un NMT de 5 ont progressé en moyenne de 1,5 niveau; les projets commençant à un NMT de 6 ont progressé en moyenne de 1 niveau; les projets commençant à un NMT de 7 ont progressé en moyenne de 1 niveau.

En moyenne, les projets de démonstration commençaient à un NMT de 4,4 et évoluaient d’environ 2 NMT avant l’achèvement du projet. Les projets de R et D externe commençaient à des NMT inférieurs, la moyenne étant à 3 et évoluaient également, en moyenne, d’environ 2 NMT (à 5,1) avant la fin du projet.

Pour l’Initiative écoEIN, les promoteurs ont fourni des estimations des NMT de leur projet au début du projet, tout au long du projet et à sa fin. Selon les entrevues, ce processus a été maintenu avec le PIE, et RNCan maintient sa surveillance étroite des changements de NMT. Après un examen des évaluations des NMT dans des cas choisis de l’Initiative écoEIN par rapport aux descriptions du projet et aux rapports d’étape, on constate parfois un écart important entre les NMT déclarés et les progrès réels du projet. Le coefficient de confiance déclaré par RNCan et d’autres partenaires concernant ces évaluations des NMT est relativement faible.

Bien que les NMT montrent les avancées technologiques des projets de RNCan, ils ne reflètent pas les progrès des projets entrepris par la suite et financés par d’autres sources. Plusieurs promoteurs de projet ont signalé que les projets de l’Initiative écoEIN ont contribué à obtenir des fonds d’autres sources pour mettre davantage à l’échelle leurs technologies. Par exemple, CO2 Solutions Inc., une entreprise à laquelle l’Initiative écoEIN a alloué un financement pour la démonstration d’un processus breveté de captage du carbone, a ensuite obtenu des fonds de TDDC et de la province du Québec pour d’importants projets de pré-commercialisation et de démonstration.

Utilisation et adoption accrues de l’énergie propre

L’adoption accrue de l’énergie propre nécessite une convergence de l’offre et de la demande de technologies, qui dépend d’un certain nombre de facteurs, notamment les coûts, le risque perçu (qui peut être atténué grâce à des codes et normes), les réglementations, etc. Bien qu’il y ait peu d’exemples d’adoption généralisée de technologies liées à l’énergie propre soutenues par l’Initiative écoEIN, les études de cas et les entrevues ont révélé quelques données prometteuses quant à une future utilisation de ces technologies.

L’étude de cas sur le réseau intelligent met en lumière l’environnement complexe dans lequel les avancées liées à cette technologie sont réalisées. Un aspect essentiel du réseau intelligent est l’automatisation visant à offrir un ou plusieurs des avantages suivants : résilience accrue du réseau, rendement environnemental et efficacité opérationnelle (Association canadienne de l’électricité). Les provinces et territoires ont la responsabilité des réseaux électriques, et chaque instance a ses propres intérêts et soutient à son niveau la recherche liée au réseau intelligent et aux systèmes connexes (p. ex., bornes de recharge, stockage). L’approche de chaque province ou territoire diffère en fonction de ses actifs et de ses besoins, mais les régions les plus actives (p. ex., Ontario, C.-B.) sont réceptives aux moteurs économiques associés à la qualité de service et aux moteurs environnementaux. Plusieurs facteurs contribuent aux écarts entre les provinces, notamment le mixte énergétique (hydro, pétrole, gaz, charbon) et la propriété du réseau.

Des compteurs intelligents sont utilisés pour remplacer l’approche traditionnelle des compteurs manuels et leur déploiement est généralement perçu comme la première étape vers l’expansion du réseau intelligent. En 2014, les compteurs intelligents représentaient environ 67 % du marché, comparé à 2018 où on en comptait environ 82 % au Canada (rapports Smart Grid in Canada, 2014 et 2018). Cette tendance à la hausse est le résultat direct des programmes provinciaux d’installation de compteurs intelligents. Toutefois, les données tirées des entrevues et documents suggèrent que le financement des projets de R-D et D interne et externe de l’Initiative écoEIN a joué un rôle moteur et un rôle plus direct dans l’expansion du réseau intelligent. On compte notamment CanMetÉNERGIE grâce à l’établissement de réseaux (par exemple, la mise en place du Canadian Smart Grid Action Network pour mettre en relation les intervenants nationaux), et les démonstrations liées au réseau intelligent de l’Initiative écoEIN qui étaient axées sur l'intégration des véhicules électriques, l’installation de micro-réseaux et la surveillance et l’automatisation du réseau.

Les entrevues menées auprès d’acteurs de l’industrie ont révélé que les projets préliminaires de microréseaux de l’Initiative écoEIN ont eu des répercussions sur la compréhension des applications du réseau intelligent et sur l’intérêt qu’on leur porte. Tous ces acteurs ont déclaré avoir constaté un intérêt accru pour les technologies de réseau intelligent/microréseau au cours des 8 à 10 dernières années. Dans certains cas, l’intérêt était même international. Par exemple, selon les conclusions tirées des entrevues, l’expertise et l’équipement liés aux réseaux électriques isolés à petite échelle de Hatch’s (bénéficiaire de contributions) sont intéressants pour les collectivités isolées des Caraïbes, d’Indonésie et d’Afrique.

Dans le secteur du bâtiment, l’accent était mis sur le renforcement de la banalisation des maisons à consommation énergétique nette zéro (p. ex., bâtiments qui peuvent être construits à l’aide de technologies déjà commercialisées, ce qui limite la nécessité de modifier ou d'élaborer des normes). Les technologies étaient limitées à des produits et systèmes préfabriqués (contrairement aux systèmes mécaniques sur mesure), ce qui a permis de vérifier que les technologies pourraient être modélisées de façon plus précise et donnait l’assurance de leur rendement à long terme dans le climat canadien. Les résultats du projet de l’Initiative écoEIN ont montré que les maisons R-2000 peuvent atteindre un rendement énergétique net zéro à l’aide de technologies et méthodes standard. Le projet démontrait la faisabilité technique des collectivités de logement à consommation énergétique nette zéro (avec 26 bâtiments en Ontario, Québec, Nouvelle-Écosse et Alberta).

Projet de l’Initiative écoEIN – Traitement thermique de l’eau de production à basse température (Saltworks Technologies Inc.)

Ce projet portait sur le développement et la mise à l’essai d’une technologie à faible consommation énergétique pour le traitement des eaux usées dans l’industrie des sables bitumineux du Canada. Le projet utilisait le Thermal SaltMaker pour produire de l’eau douce (pouvant être réutilisée) et des matières solides à partir des eaux usées de l’industrie des sables bitumineux. Les démonstrations ont révélé qu’un processus mis à l’échelle pourrait fonctionner pour produire l’effet anticipé : une réduction des coûts énergétiques et des effets sur l’environnement. L’entreprise a utilisé les leçons retenues lors de ce projet pilote pour poursuivre le développement du SaltMaker. Cette technologie a été employée dans des décharges, des mines et d’autres applications de récupération de l’eau salée. Toutefois, la baisse des cours du pétrole a rendu l’industrie du gaz et du pétrole réticente pour passer à des applications majeures de cette technologie.

Le Canada produit la majorité de sa part d’électricité à partir de sources d’énergies renouvelables, en grande partie l’énergie hydraulique. Environ 60 % de l’électricité du Canada provenait de l’hydroélectricité en 2015, généralement produite par de grandes installations dotées des réservoirs.

Le réseau connecté et la capacité globale en matière d’énergie renouvelable ont connu une croissance au cours des 10 dernières années, bien que la capacité totale installée reste faible. La capacité canadienne en énergie éolienne a été multipliée par 20 entre 2005 et 2015, avec des installations présentes dans tout le pays. En 2018, la capacité éolienne installée totale était d’environ 12,7 GW. On estime qu’environ 1 GW de capacité éolienne est interconnecté au réseau de distribution (rapports de CanWEA et rapports internes de RNCan, 2018). L’énergie solaire est une petite composante de l’électricité du Canada (où elle représente 5 % de la capacité totale en 2015) et presque toute la capacité est installée en Ontario, en raison d’un ancien programme provincial incitatif.

La production d’énergie éolienne/solaire par intermittence a représenté un défi technique important pour l’adoption généralisée. Plusieurs projets de l’Initiative écoEIN étaient axés sur cette difficulté (p. ex., R-D et D pour le stockage dans des batteries connectées au réseau, technologies de réseau intelligent, démonstration d’une infrastructure réseau de VE, systèmes de stockage de l’énergie pour la production marémotrice, R et D interne de l’Initiative écoEIN pour le stockage thermique de l’environnement bâti, etc.).

D’autres technologies d’énergies renouvelables, comme les éoliennes en mer, l’énergie marémotrice et l’énergie géothermique, n’ont pas été très bien adoptées au Canada, mais ont démontré leur potentiel. Des projets de parcs éoliens en mer sont proposés sur les côtes Ouest et Est du Canada, et une installation de production de 20 MW d’énergie marémotrice existe déjà en Nouvelle-Écosse. L’Étude pancanadienne sur l’intégration de l’énergie éolienne (la plus grande étude intégrée sur l’énergie éolienne d’Amérique du Nord à la date de son achèvement et ayant bénéficié d’une contribution de près de 1,8 M$ accordée par l’Initiative écoEIN) a démontré que les systèmes de production d’énergie éolienne ont de plus en plus le potentiel de jouer un rôle important dans la future gestion du réseau électrique. Les projets d’énergie géothermique sont également pris en considération dans les collectivités isolées du Nord. Selon les données tirées des documents et des entrevues, ces collectivités bénéficieraient d’une production combinée de chaleur et d’électricité. Un projet de démonstration du PIE, qui se déroule en Saskatchewan, a été lancé (projet en cours, avec le premier puits géothermique achevé en 2019) et devrait devenir la première centrale de production d’énergie géothermique du Canada.

Concernant les véhicules électriques, les données tirées des études de cas suggèrent que plusieurs projets de l’Initiative écoEIN ont fourni les bases pour mener des efforts continus dans la démonstration et le déploiement de l’infrastructure des véhicules électriques. Selon des personnes externes interrogées et l’examen des documents, les projets de l’Initiative écoEIN (p. ex., étude de prévision et d’adoption de la mobilité électrique, démonstration de l’infrastructure des VE d’AddÉnergie) ont contribué à ce qui suit : une meilleure compréhension des besoins des propriétaires de bornes de recharge et des conducteurs; le repérage des domaines dans lesquels l’élaboration de codes est encore nécessaire; l’établissement de relations entre les services publics et les autres intervenants; une gestion et des systèmes de TI améliorés pour les réseaux de bornes de recharge des véhicules électriques.

Les projets de démonstration de l’Initiative écoEIN ont abouti à l’installation de 1 200 bornes de recharge de niveau 2Note de bas de page 1 (700 au Québec, 100 en Ontario et 400 en C.-B.) et 60 bornes de recharge rapide (niveau 3). Le projet de démonstration de l’Initiative écoEIN qui s’est déroulé de 2011 à 2016 (promoteur : AddÉnergie Technologies Inc.) a permis l’installation de 600 bornes de recharge de niveau 2 et 5 bornes de recharge rapide desservant divers segments de marché. Les bornes de recharge ont été installées dans divers lieux, notamment des centres commerciaux et des zones résidentielles. L’installation de cette infrastructure servait à la démonstration du Charging Station Central Network Management System (système de gestion du réseau central des bornes de recharge), un système logiciel en nuage conçu pour gérer les bornes de recharge.

Toutefois, les personnes interrogées ont indiqué que pour le moment, les bornes de recharge publiques ont été sous-utilisées et que dans l’ensemble, elles n’avaient pas permis de récupérer les coûts comme prévu. Cependant, un rendement du capital investi (RCI) accru est attendu par les promoteurs de projet, car la demande de véhicules électriques ne cesse d’augmenter.

La sous-utilisation de l’infrastructure de recharge des véhicules électriques n’est pas spécifique au Canada. D’autres pays sont aussi confrontés au dilemme de la « poule ou de l’œuf » : démontrer et installer l’infrastructure pour faire augmenter la demande ou installer une infrastructure en réponse à la demande? Le rapport « EV Global Outlook Report (2018) » de l’Agence internationale de l'énergie (AIE) indique que même si la fréquence d’utilisation de l’infrastructure de recharge publique est relativement basse comparée aux installations privées, les bornes de recharge publiques sont une composante importante de l’infrastructure globale. L’AIE préconise diverses politiques, notamment l’investissement direct pour augmenter la disponibilité de l’infrastructure de recharge publique des VE afin de faciliter son adoption.

Dans le cadre de la phase 1 du Programme de démonstration d’infrastructure pour les véhicules électriques (PDIVE), 10 projets de démonstration du PIE ont été financés. Ces projets visaient à éliminer les obstacles à la mise en œuvre de l’infrastructure pour les véhicules électriques dans les immeubles résidentiels à logements multiples, le long de la Transcanadienne, dans des zones urbaines et sur les lieux de travail. Quelques projets consistaient en l’installation de bornes de recharge par le toit dans plusieurs municipalités pour permettre le remplacement des bus diesel par des bus électriques et améliorer l’interopérabilité de l’infrastructure de recharge des bus électriques. Le projet de démonstration de TransLink (Vancouver) est le plus avancé, et en 2018, un essai d’intégration de deux ans et demi pour les bornes de recharge et les bus à charge rapide a été lancé. Quatre fabricants de bus et d’équipement participant au projet ont accepté d’innover et de repenser la conception de leurs systèmes pour établir un modèle interexploitable pour l’infrastructure de recharge des bus électriques. Des données seront recueillies sur les différentes technologies pour mieux planifier la transition vers un parc de bus à émission zéro.

Le programme PDIVE (phases 1 et 2) a été lancé dans le cadre du volet Infrastructures vertes du plan d’infrastructure Investir dans le Canada, une initiative fédérale à grande échelle axée sur la réparation et la modernisation de plusieurs types d’infrastructures au Canada. L’objectif du PDIVE est de financer les projets de démonstration nouvelle génération et les projets novateurs d’infrastructure de recharge des véhicules électriques pour accélérer l’accès au marché et surmonter les obstacles au déploiement de cette infrastructure.

Certains informateurs principaux externes ont fait part de leurs inquiétudes concernant le PDIVE qui risque de délaisser les activités basiques de R et D relatives aux batteries alors qu’il existe toujours des lacunes en matière de recherche sur les technologies de stockage de l’énergie (p. ex., batteries de composition chimique avancée). Bien que le financement continu du PIE soutienne la R et D sur l’énergie propre et les démonstrations à petite échelle des technologies liées aux transports et véhiculesNote de bas de page 2, cette constatation souligne le rôle important que joue le PIE pour soutenir les projets de R-D et D (aux stades initiaux et postérieurs) adaptés aux défis, occasions et lacunes en matière d’innovation dans les technologies liées aux véhicules, dans le cadre de ses exercices de planification stratégique.

Élaboration de politiques, réglementations, codes et normes fondés sur les résultats de R et D.

D’importants obstacles qui ne sont pas d’ordre technique nuisent au déploiement des technologies d’énergie propre. Il est important que le gouvernement fédéral soutienne l’élaboration de codes et normes pour éliminer ces obstacles, et encourage le déploiement des technologies. Dans les domaines technologiques établis, les politiques, codes et normes existant offrent un cadre pour l’élaboration et les modifications nécessaires pour soutenir le déploiement des nouvelles technologies ou l’utilisation étendue de technologies existantes, et ce pour atteindre des objectifs de rendement plus stricts (p. ex., réduction des émissions de GES, utilisation accrue des énergies renouvelables, etc.).

Les données tirées des documents et des études de cas montrent que les activités de R et D de l’Initiative écoEIN servent à orienter l’élaboration de codes et normes dans de nombreux domaines technologiques. Selon la base de données de l’Initiative écoEIN, les activités de R et D ont servi à élaborer 25 codes et normes. Toutefois, les répercussions des résultats de R et D sur les politiques et réglementations ne fait pas systématiquement l’objet d’un suivi, donc l’étendue de la réalisation de ce résultat concernant l’orientation des politiques et de la prise de décisions n’a pas pu être pleinement évaluée.

Les travaux internes et externes du laboratoire CanMET menés dans le cadre de l’Initiative écoEIN contribuent à l’élaboration d’un nouveau code pour les bâtiments existants d’ici 2022 et à l’adoption de codes modèles plus stricts d’ici 2020. L’adoption des codes d’énergie nette zéro par les provinces et territoires est prévue pour 2030. Les laboratoires CanMET de RNCan ont été installés conformément à la Tâche 40 du programme sur le chauffage et la climatisation à l’énergie solaire de l’Agence internationale de l’énergie. Les laboratoires participent également au Large Solar Systems Group de l’AIE et au Programme sur les pompes à chaleur. En plus du financement du PIE, le gouvernement fédéral a alloué 62 M$ sur 8 ans par le biais du Programme d’infrastructures vertes pour atteindre cet objectif. Le projet d’Owen Corning mobilisait toute la chaîne d’approvisionnement du bâtiment et les leçons retenues et les données sur le rendement tirées de la surveillance de la consommation énergétique dans les bâtiments de démonstration contribueront à l’élaboration d’un code du bâtiment visant une « consommation énergétique nette zéro ».

Le projet de l’Initiative écoEIN et du Groupe de l’Association canadienne de normalisation a permis de formuler une série de normes et protocoles de sécurité liés à l’approvisionnement, à la recharge et au stockage de l’électricité pour les véhicules électriques. Ce travail a contribué à l’élaboration des versions 2015 et 2018 du Code canadien de l’électricité, qui visaient une utilisation plus sécuritaire de l’équipement des véhicules électriques. La documentation du projet indiquait également une meilleure harmonisation du Code canadien de l’électricité avec le National Electric Code des États-Unis.

Un centre d’essai des codes et normes dans le secteur maritime a été mis en place et la Nouvelle-Écosse a annoncé l’application de réglementations et législations fondées sur les résultats du projet de l’Initiative écoEIN. Selon les entrevues, les projets financés par l’Initiative écoEIN et le PIE ont ouvert la voie à l’établissement de codes et normes de classe internationale.

Selon les entrevues et l’examen des documents, les méthodes rentables et les normes sur le traitement des résidus et sur la gestion des risques de torchage du méthane ont contribué à orienter les politiques et normes. Ceci est clairement attribuable aux travaux internes et externes menés par l’Initiative écoEIN et le PIE avec le secteur du gaz et du pétrole.

Les résultats des essais de l’Usine pilote de démonstration de carburant à faible teneur en carbone (promoteur : Lafarge Canada Inc.) ont été utilisés comme fondement pour les applications du ministère de l’Environnement et de l’Action en matière de changement climatique de l’Ontario pour l’utilisation permanente de combustibles à faible teneur en carbone à l’usine de Bath et pourraient être utilisés par d’autres entreprises de l’industrie cimentière. Le Règlement de l’Ontario 79/15 sur les combustibles de remplacement à plus faible teneur en carbone a été influencé par les travaux de recherche, de modélisation et de mise à l’essai des combustibles à faible teneur en carbone menés à l’usine de ciment Lafarge de Bath.

Avantages environnementaux et économiques découlant des technologies, des nouvelles politiques et nouveaux codes et normes

En dépit des progrès accomplis par le programme dans l’obtention de ses résultats à plus long terme, les avantages environnementaux et économiques globaux de l’Initiative écoEIN et du PIE sont limités à ce jour, même si des avantages environnementaux et économiques ont été observés à l’échelle du projet. Étant donné le stade du développement technologique dans les secteurs ciblés, toutes les pistes ont confirmé qu’il était trop tôt pour observer des effets bénéfiques soutenus à long terme pour l’environnement et l’économie. De plus, d’importants facteurs externes (p. ex., baisse des cours du pétrole) empêchent l’adoption généralisée de technologies plus avancées. L’évaluation a toutefois permis de cerner des exemples d’avantages économiques et environnementaux à l’échelle du projet et plusieurs cas, selon les documents et les entrevues, offrant de bonnes perspectives de progression.

Les études de cas sur le réseau intelligent et les véhicules électriques ont montré que des avancées étaient en cours quant à l’émergence ou la croissance de nouvelles entreprises comme Opus One, Tugliq et AddÉnergie ainsi que la création de nouveaux groupes d’exploitation dans des entreprises existantes comme Hatch Ltée (pour les contrôleurs de micro-réseau). Tugliq a été créée pour gérer le projet de l’Initiative écoEIN à la mine Raglan dans le nord du Québec. L’entreprise est toujours en activité et poursuit les projets liés au réseau intelligent et au microréseau dans les collectivités isolées. Vers la fin du projet de l’Initiative écoEIN (2016), AddÉnergie a été choisie pour apporter des solutions de recharge au projet Circuit électrique du Québec, un effort majeur, qui devrait entraîner l’installation de 1 500 bornes de recharge publiques supplémentaires. Les promoteurs du projet ont indiqué que les projets de l’Initiative écoEIN contribuaient à renforcer leurs capacités et améliorer leur crédibilité, tout en facilitant la sollicitation d’autres collaborateurs et la commercialisation de leurs innovations et expertise.

Selon les conclusions tirées des entrevues et des examens des documents, les projets liés au réseau intelligent devraient être bénéfiques pour les collectivités isolées du Nord. De plus, Hatch Ltée (un bénéficiaire de la contribution de l’Initiative écoEIN qui a mis au point un automate de contrôle pour les microréseaux éloignés) a cerné un potentiel de reproduction dans 20 grands sites miniers du Nord de l’Ontario, ainsi que des possibilités d’exportation outre-mer. Hatch continue d’améliorer la conception d’HμGrid et cherche des possibilités de commercialiser et d’exporter l’automate de contrôle. Par conséquent, ce projet pourrait contribuer à la compétitivité canadienne en soutenant le développement de produits qui peuvent être utilisés à l’international avec des installations hybrides d’énergie renouvelable/diesel. L’adoption de cette technologie devrait avoir des répercussions sur les coûts énergétiques, les émissions de GES et la qualité de l’air dans les collectivités isolées et du Nord dépendant de la production de diesel. Les prochaines étapes pour Hatch Ltée sont la commercialisation (y compris sur les marchés d’exportation), la mise en œuvre d’un projet pilote dans certaines collectivités et la poursuite des activités de R et D pour perfectionner la technologie.

Bien que le Canada n’ait pas encore atteint ses objectifs à ce jour en matière de parc automobile électrique, il y a de bonnes raisons de croire à une forte croissance du marché du véhicule électrique en Amérique du Nord. Le Canada est bien en dessous de son objectif (500 000 véhicules électriques sur le marché d’ici 2018) avec ses quelques 50 000 véhicules électriques présents sur les routes à l’heure actuelle. Concernant la proportion de véhicules électriques vendus par rapport aux voitures à moteur à combustion, le Canada est à la 9e place avec une part de marché de seulement 0,59 % en 2017 (rapport 2017 sur les VE de Clean Energy Canada).

Toutefois, les ventes ont augmenté de façon lente et constante, les hausses les plus importantes étant survenues en 2016, 2017 et 2018. Les ventes de véhicules électriques ont augmenté au Canada, passant de 7 000 en 2015 à 17 000 en 2017 (Agence internationale de l’énergie (AIE), EV Global Outlook, 2018). Plusieurs organismes (AIE, OPEC, Bloomberg) prévoient une importante croissance du marché des véhicules électriques (y compris en Amérique du Nord) au cours des 10 à 20 prochaines années. Selon le rapport Global Electric Vehicle Outlook (2018) de l’AIE, le nombre mondial de véhicules électriques passera de 3 millions à 125 millions d’ici 2030. Cette croissance s’explique notamment par la baisse significative du coût des batteries (qui devrait se poursuivre) (J.P. Morgan. Driving into 2025: The Future of Electric Vehicles).

Certains projets étudiés dans le cadre des études de cas ont également révélé des réductions de l’impact environnemental et des émissions de GES. Le Projet-pilote de démonstration de réseau intelligent d’électricité renouvelable à la mine RAGLAN Glencore a débuté en janvier 2016. L’éolienne de 3 MW est parvenue à offrir une disponibilité de 97,3 % et à remplacer 3,4 millions de litres de diesel sur 18 mois. De plus, les estimations indiquent une réduction des émissions de GES de 5,8 kilotonnes. Selon un intervenant de l’industrie, le système/la technologie de stockage était la technologie d’énergie propre la plus importante jamais adoptée pendant ce projet. Les technologies de stockage et de contrôle du réseau sont des déterminants clés des projets d’énergies renouvelables/de remplacement.

Source : Projet-pilote de démonstration de réseau intelligent d’électricité renouvelable à la mine RAGLAN Glencore. Initiative écoEIN, Demonstration Component Public Report.

Certains exemples indiquent que des projets (Projet hydroélectrique des chutes Wasdell, Projet-pilote de démonstration de réseau intelligent d’électricité renouvelable à la mine RAGLAN Glencore de Tugliq, projet « Démonstration commerciale d’un système de gestion d’un réseau de bornes de recharge » d’AddÉnergie, etc.) ont permis de créer de l’emploi (postes temporaires pour la construction des installations de démonstration et emplois durables pour les opérations continues).

L’Usine pilote de démonstration de carburant à faible teneur en carbone (promoteur : Lafarge Canada Inc.) a déclaré une réduction de 70 % des émissions de GES (estimation fondée sur l’évaluation du cycle de vie, le promoteur a saisi les valeurs et les valeurs calculées à l’aide de facteurs de conversions basées sur la recherche de l’Université Queen’s). L’objectif de ce projet était de démontrer la viabilité des combustibles à faible teneur en carbone, en tant que solution de remplacement partiel (jusqu’à 10 %) de la combinaison de charbon pulvérisé/coke de pétrole utilisée à l’usine Lafarge de Bath (Ontario).  Ce projet repose sur l’utilisation préalable de sources de biomasse cultivée à l’usine, mais avec l’utilisation de combustibles à faible teneur en carbone plus économiques, notamment des déchets comme des traverses de chemins de fer, des déchets de construction et de démolition, des bardeaux et de la boue de papier. À ce jour, la technologie a été adoptée à l’usine Lafarge d’Exshaw. Selon un universitaire interrogé, si cette technologie était pleinement déployée dans d’autres projets dérivés, l’industrie canadienne pourrait réduire ses émissions de CO2 de plus d’un million de tonnes par an.

Facteurs externes influant sur l’obtention des résultats escomptés de l’Initiative écoEIN

Les données et observations suivantes sont tirées de l’examen des documents, notamment des examens antérieurs, des séances rétrospectives sur les leçons retenues, d’entrevues et de conclusions des études de cas. Veuillez noter que les facteurs internes seront traités à la section « Efficience » du rapport. Le contexte propre à la technologie est important. Les études de cas ont montré que plusieurs secteurs sont confrontés à des différences dans les évaluations des facteurs externes, et dans une certaine mesure, des facteurs internes (abordés dans la section suivante). Il y aussi des écarts en matière de délais de développement, selon la maturité du cycle de vie de la technologie.

Facteurs économiques influant directement sur l'investissement : Le prix du combustible fossile n’a pas seulement eu une incidence directe sur le développement des sables bitumineux, mais a également rendu les sources d’énergies de remplacement moins compétitives. La Figure 5 illustre l’ampleur du problème et l’inopportunité du moment pour de nombreux projets de l’Initiative écoEIN qui ont été approuvés lorsque les cours du baril de pétrole étaient de 100 $. Ces prix ont diminué de plus de la moitié au moment de l’achèvement des projets et de la commercialisation des technologies. Les calendriers de trois projets liés au gaz et au pétrole, indiqués à la Figure 2 (Tetraseis, CO2 Solutions and Saltworks) ont été présentés ici pour illustrer cela. Toutefois, la baisse du prix des combustibles fossiles a également affecté les investissements dans les énergies de remplacement (puisque le pétrole est devenu relativement peu coûteux en tant que source d’énergie).

Figure 5 : Incidence des cours du pétrole

Figure 5
Version texte

La Figure 5 présente les cours du pétrole de 2010 à 2018. Les projets externes liés au gaz et pétrole de l’Initiative écoEIN étudiés ont commencé lorsque le coût du baril de pétrole était de 100 $ (2011-2012). Ces projets ont été achevés lorsque les prix avaient diminué de plus de la moitié (autour de 2016). C’est la même chose pour presque tous les autres projets de l’Initiative écoEIN qui se sont déroulés au cours des mêmes périodes.

Une zone de texte lit : « Les projets externes liés au gaz et pétrole de l’Initiative écoEIN étudiés ont commencé lorsque le prix du baril était de 100 $. Ces projets ont été achevés lorsque les prix avaient diminué de plus de la moitié. C’est la même chose pour presque tous les autres projets de l’Initiative écoEIN qui se sont déroulés au cours des mêmes périodes. »

  • Facteurs politiques influant sur les politiques concertées : Ces facteurs sont étroitement liés aux facteurs économiques. La politique du fédéralisme canadien est telle qu’il doit y avoir un soutien F-P-T constant pour faire progresser les innovations, en particulier pendant les dernières étapes de préparation lorsque les systèmes sont plus « fixes ». Par exemple, les projets de développement du réseau intelligent et de véhicules électriques ont davantage progressé dans les provinces où le marché et le contexte politique sont favorables à ces innovations.
  • Réglementations : Les exigences fédérales, provinciales et municipales existantes influant sur les décisions d’investir dans les technologies d’énergie propre des entreprises canadiennes (ou des utilisateurs finaux) se sont révélés des facteurs affectant l’adoption de la technologie. Pour le secteur pétrolier et gazier, les exigences attendues relatives à l’eau propre et aux effluents n’ont pas été imposées, ce qui a rendu les solutions de nettoyage de Saltworks et de CO2 Solutions beaucoup moins attrayantes pour les potentiels acheteurs et utilisateurs. L’absence de norme sur les combustibles propres a également entravé la production et les ventes de biocombustibles de prochaine génération.
  • Capacité des intervenants, intermédiaires et utilisateurs finaux : Dans le cadre du projet énergétique de Tugliq dans le Nord, l’entreprise a bénéficié de l’expertise et de la capacité d’une société minière locale en matière d’ingénierie et d’exploitation. Ce soutien a été essentiel à la mise en œuvre du projet.
  • En s’intéressant au PIE et à en juger par les données sur ce cas, les facteurs externes suivants sont susceptibles d’influer tout particulièrement sur la conception ou la réussite du PIE :
  • Contexte politique changeant : Le nouveau Cadre pancanadien met fortement l’accent sur le soutien aux secteurs des bâtiments, des transports et aux collectivités isolées et du Nord. Le CP repose, comme indiqué, sur une « approche pangouvernementale ».
  • Contexte du programme changeant : L’introduction des difficultés liées à la croissance propre, l’énergie et l’innovation et l’harmonisation des programmes en 2017 pourraient avoir une influence sur la prestation du Programme du BRDE en l’aidant à se rattacher à une vision plus générale des résultats. D’un autre côté, ce qui est perçu par les intervenants externes comme un enchevêtrement de programmes fédéraux d’innovation énergétique, pourrait avoir des effets négatifs sur les possibilités.
  • Étape du développement technologique : Certaines technologies, qui ont été soutenues par le passé par les programmes de R et D et de démonstration à petite échelle de RNCan, en sont désormais au stade de la démonstration à grande échelle et du déploiement. Cela signifie que différents types de soutien, de calendriers, de profils de financement, de partenariats/collaborations, etc. seront nécessaires.

Rendement (Efficience et économie)

Dans quelle mesure la conception du programme (p. ex., planification stratégique, accord de contribution, etc.) est-elle la méthode la plus efficiente et économique pour produire les extrants et obtenir les résultats escomptés?

Sommaire :

L’évaluation a cerné un certain nombre de facteurs internes positifs et négatifs influant sur le rendement, notamment l’expertise et l’expérience de RNCan dans la gestion et l’exécution de travaux de recherche sur l’énergie propre, le soutien permanent et à long terme d’un large éventail de domaines technologiques, et une approche visant à faire progresser la science qui favorise et soutient directement les avancées technologiques. De nombreuses leçons retenues comme celles liées au processus de sélection des projets, aux contributions, à l’innovation énergétique dans les régions isolées et du Nord ont été intégrées lors de la conception de l’Initiative écoEIN et du PIE. Certains défis en matière de conception et de prestation persistent, notamment en lien avec les règles de financement, l’approche des appels périodiques à propositions, la capacité interne de prestation du programme et les clauses de remboursement.

Bien qu’un bon système de mesure du rendement soit en place pour le suivi des extrants et de certains résultats, quelques problèmes ont été cernés :

  • Il y a des écarts dans le suivi des résultats, comme l’adoption des produits d’information;
  • La structure des rapports de suivi pour les bénéficiaires des contributions ne permet pas de produire des données très pertinentes.

Plusieurs évaluations antérieures sur le rendement de l’Initiative écoEIN ont été examinées, notamment l’évaluation menée par KPMG en 2014. Comme il a été conclu lors de cet examen, et d’examens plus récents menés par des organismes centraux (p. ex., les audits internes et de l’auditeur général), le processus de prestation du BRDE est solide dans l’ensemble, et les procédures et mécanismes de contrôle des systèmes appropriés (quoique certaines améliorations en matière de gestion de l’information et de production de rapports soient nécessaires).

Facteurs internes influant sur le rendement

Les facteurs internes sont liés à la planification stratégique, à la conception et la prestation du programme et aux restrictions financières. Aux fins du présent rapport, ces facteurs seront considérés comme internes au gouvernement du Canada. Les facteurs suivants ont été relevés dans les documents examinés, les études de cas et lors des entrevues, et, sauf indication contraire, concernent différents domaines technologiques.

Approche cohérente à long terme

Continuité du programme – Prolongement des travaux du Fonds pour l’énergie propre – Développement du réseau intelligent

L’étude de cas sur le réseau intelligent montre que les projets menés dans le cadre de l’Initiative écoEIN reposent sur les précédents projets du Fonds pour l'énergie propre. Le Fonds pour l’énergie propre soutenait des activités de R-D et D sur le réseau intelligent et contribuait à renforcer la capacité globale pour le développement du réseau intelligent au Canada. Par exemple, le projet OASIS (Open Access to Sustainable Intermittent Sources, soit accès ouvert aux sources d’énergie intermittentes durables) de l’Institut de technologie de la Colombie-Britannique (BCIT) financé par le FEP portait sur l’intégration de panneaux photovoltaïques solaires et d’un système de stockage au système de microréseau intelligent du BCIT. Le système OASIS a été opérationnel à partir de 2015 et continue d’être utilisé pour développer et démontrer des façons novatrices d’intégrer les énergies solaire et éolienne à des microréseaux en milieu urbain ou dans des collectivités isolées. Selon les entrevues menées dans les secteurs privé et public, ce projet était essentiel pour renforcer l’adoption de la technologie de réseau intelligent par les services publics. Le projet a également posé les bases pour les projets en cours du BCIT sur le réseau intelligent et les VE, dont certains étaient soutenus par l’Initiative écoEIN et le PIE. Par exemple, un projet mené dans le cadre de l’Initiative écoEIN qui démontrait des solutions de recharge pour véhicules électriques à faible coût a profité de l’infrastructure, des données et de l’expertise du projet OASIS.

Les données tirées des études de cas, des entrevues et des documents suggèrent l’existence de plusieurs facteurs internes qui ont contribué positivement à l’efficience et à l’efficacité du programme. Par exemple, les études de cas soulignent que les travaux de recherche menés dans le cadre de l’Initiative écoEIN s’inspirent du programme précédent, le Fonds pour l'énergie propre (FEP). Le soutien constant et à long terme de RNCan a également été un facteur positif, qui, selon les entrevues et l’examen des documents, est nécessaire pour encourager le renforcement des collaborations, l’élaboration des codes et normes et les avancées technologiques. La Figure 4 ci-dessous présente les calendriers des principaux projets et activités de l’Initiative écoEIN de RNCan liés à l’énergie marémotrice. L’étude de cas sur l’énergie marine souligne le fait que le soutien offert dans le cadre du Fonds pour l’énergie propre de RNCan et de l’Initiative écoEIN a permis d’orienter l’élaboration des codes et normes, de renforcer les capacités à mener des travaux de recherche pertinents sur l’énergie marémotrice (p. ex., un carrefour de l’innovation dans l’énergie tirée des vagues au Canada qui a contribué à l’établissement de l’infrastructure d’essai et de recherche). Cela (ainsi que des mesures provinciales incitatives) a contribué à son tour à un certain nombre de déploiements de technologies marines (beaucoup sont en cours) dans la baie de Fundy.

L’étude de plusieurs projets a mis en évidence le besoin de capitaux patients et de perspectives à long terme concernant les répercussions du projet. Par exemple, selon les intervenants de RNCan et de l’industrie, une étude initiale d’ingénierie et de conception sur le projet de Borealis Geopower Inc. (2011) a contribué à l’obtention de plusieurs résultats intermédiaires importants qui ont été bénéfiques pour le projet de démonstration « Sustainaville » financé par le PIE, lancé en 2017. Les turbines géothermiques de démonstration devraient fournir de l’énergie géothermique pour des serres, des bassins d’eau thermale et des bâtiments commerciaux à Valemont (C.-B.). L’étude initiale d’ingénierie et de conception devrait également soutenir d’autres futurs projets liés à l’énergie géothermique (p. ex., processus d’octroi des permis de forage, élaboration de processus d’examen et d’approbation des projets géothermiques).

 

Figure 6 : Calendriers et réalisations de projets liés à l’énergie marine et marémotrice – Approche générale adoptée par RNCan

Figure 6 : Calendriers et réalisations de projets liés à l’énergie marine et marémotrice – Approche générale adoptée par RNCan
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La Figure 6 indique les importants délais qui peuvent être nécessaires pour passer de la recherche au déploiement. Ce graphique représente le cas des énergies marines renouvelables. Le graphique montre qu’à partir de 2009, RNCan par le biais du Fonds pour l’énergie propre et de l’Initiative écoEIN, a soutenu les activités de recherche et de développement dans la baie de Fundy. Le graphique montre que RNCan a employé une approche globale, ne soutenant pas seulement le développement technologique, mais aussi le développement de l’infrastructure de recherche (par exemple le Centre canadien d’essai de turbine hydrocinétique), une feuille de route sur les énergies marines renouvelables en 2011 et la recherche pour l’élaboration des codes et normes (2012 à 2015). Ces activités ont servi à instaurer la Marine Renewable Energy Act (Loi sur les énergies marines renouvelables, traduction libre) de la Nouvelle-Écosse et à faciliter le déploiement de technologies marines dans la baie de Fundy (2018-2019) ainsi que l’instauration de la tarification incitative.

Une zone de texte lit : « Le graphique indique les importants délais qui peuvent être nécessaires pour passer de la recherche au déploiement. RNCan a employé une approche globale, ne soutenant pas seulement le développement technologique, mais aussi le développement de l’infrastructure de recherche, une feuille de route sur les énergies marines renouvelables et la recherche pour l’élaboration des codes et normes. »

Pratiques d’amélioration continue du programme

Plusieurs enseignements tirés de l’Initiative écoEIN et du Fonds pour l’énergie propre ont été intégrés au PIE. On a remarqué qu’au fil du temps, des améliorations ont été apportées aux accords de contribution, au processus de demande, d’évaluation et de sélection de propositions, ainsi qu’à la conception.

Bien que l’évaluation n’ait pas pu pleinement estimer l’incidence des changements plus récents apportés au PIE et d’autres programmes, les données des études de cas fournissent quelques indications sur les répercussions liées à l’amélioration des activités d’aide sous forme de contributions et de renforcement des capacités du PIE. Par exemple, ces améliorations ont permis d’atténuer les difficultés associées aux projets menés dans les collectivités isolées et du Nord.

Leçons retenues/observations concernant l’aide sous forme de contributions :

  • Amélioration des stratégies pour l’élaboration et le soutien des projets du PIE liés aux collectivités isolées et du Nord : Il existe d’importantes difficultés inhérentes au travail dans le Nord. Il est évident que des capacités spéciales sont nécessaires. L’étude de cas sur Tugliq, un projet mené dans le Nord, a montré comment ces défis ont été atténués grâce au temps, à l’attention et à la flexibilité des gestionnaires de projet qui ont soutenu l’installation d’un système d’énergie durable dans une collectivité isolée. D’autres stratégies visant à mieux soutenir ces types de projets sont notamment un soutien accru aux promoteurs de projets dès le stade de la proposition, et l’ajout d’éléments du programme pour renforcer les capacités des programmes ultérieurs (p. ex. Programme d’innovation énergétique, Programme d’infrastructures vertes).
  • Aide et développement progressifs: Les premiers projets de l’Initiative écoEIN ont été intégrés au PIE. Par exemple, il y a de plus en plus d’applications progressives grâce à l’utilisation d’outils en ligne et de lettres d’intérêt, plus de fonds pour le renforcement des capacités, un soutien lors de la rédaction des propositions et une exigence de production de rapports flexible (possibilité de présenter un rapport par le biais du processus d’entrevues).
  • Vers une meilleure intégration des domaines : Les résultats d’une récente étude conjointe OEE-DOE ont été intégrés au programme de déploiement des bâtiments d’infrastructures vertes (le programme d’infrastructures vertes reconnaît le travail lié aux codes et normes réalisé par l’OEE, ainsi que les activités de R-D et D du BRDE).
  • Carrefour de la croissance propre : Le Carrefour vise à améliorer l’accès et les services pour les entreprises et les chercheurs qui ont recours aux programmes fédéraux de technologies propres et à renforcer la coordination et le suivi des résultats.

Améliorations apportées au fil du temps au processus de sollicitation, d’évaluation et de sélection de propositions indiquées lors des entrevues et dans les documents, notamment :

  • Le BRDE a lancé une phase de déclaration d’intérêt dans le cadre des programmes de démonstration et de R et D de l’Initiative écoEIN. Ce processus a été utilisé pour parfaire les propositions.
  • Une nouveauté pour le PIE : le BRDE mettra en place un processus de retour d’information au stade de la proposition. Cette étape vise à assurer l’égalité des chances pour les plus petites entreprises, les nouveaux candidats et les promoteurs ne connaissant pas les programmes fédéraux de financement.
  • Les groupes de travail des domaines technologiques font désormais appel à des évaluateurs universitaires externes.
  • Des efforts continus sont déployés au sein de RNCan pour rédiger des appels à propositions plus ciblés. Les documents indiquent que les résultats de ces efforts commencent à se faire sentir dans des programmes lancés plus récemment, notamment Infrastructures vertes et l’initiative Impact Canada.
  • Des études initiales d’ingénierie et de conception sont utilisées pour aider à établir la portée et les besoins du projet en termes de technologie, de coûts, de temps et d’exigences réglementaires.
  • Les listes d’attente des projets permettent une plus grande flexibilité pour financer des projets n’ayant pas initialement réussi à obtenir un financement grâce au processus de demande.
  • Une échelle de Niveaux de maturité technologique a été mise en œuvre pour évaluer les avancées technologiques des projets.

Règles de financement et calendriers du programme

Comme c’est le cas pour la plupart des programmes de développement technologique/R-D et D, le temps nécessaire pour que les promoteurs forment une équipe de projet, élaborent un plan de projet rigoureux et arrêtent un budget pour le projet, associé au temps nécessaire pour que RNCan examine les propositions, n’est pas initialement anticipé dans la plupart des programmes. Ce délai initial peut prendre des mois avant que les projets soient approuvés. Plusieurs personnes interrogées ont mentionné l’incidence négative que les règles de financement ont sur la mise en œuvre de programmes de développement technologique. Cela a été particulier le cas du premier PIE (qui comprenait trois programmes sur un à deux ans) et lors de la première année de l’Initiative écoEIN. Cela a engendré de l’incertitude ainsi qu’une précipitation à livrer le projet, représentant un fardeau particulier pour les petits demandeurs. Par exemple, en 2015-2016, le programme écoEIN a été prolongé d’un an (sans financement supplémentaire) pour permettre aux bénéficiaires d’achever leurs projets. À la fin de l’EF 2015-2016, seuls 12 projets (sur 72) avaient été achevés. À la fin de 2016-2017, pour 72 % des projets de l’Initiative écoEIN, toutes les activités de projet avaient été menées à bien, les rapports définitifs avaient été soumis et les retenues avaient été débloquées; toutefois, 20 projets restaient inachevés. (Ils ont été menés à terme en 2017-2018.) Le suivi et la surveillance continus des extrants et des rapports de ces projets exercent une pression supplémentaire sur le personnel du BRDE (et selon un rapport annuel sur l’Initiative écoEIN, ces activités ne sont pas comptabilisées lors de l’allocation des ressources du Programme).

En 2016-2017, un financement à court terme a été approuvé pour le PIE. Ce financement a entraîné des contraintes, car le personnel a eu du mal à traiter le grand nombre d’appels à propositions inattendu. Un examen rétrospectif interne a indiqué que l’appel de 2016 avait entraîné un trop grand nombre de soumissions non qualifiées. De plus, le personnel du programme a dû, dans certains cas en fonction des calendriers, réaffecter les fonds rapidement, en risquant des investissements non optimaux et une incapacité à atteindre les groupes cibles en 2016-2017. Les données tirées des entrevues suggèrent que les restrictions strictes en matière d’engagement n’offrent pas assez de flexibilité, étant donné les retards inévitables dans les dépenses inhérents aux projets d’innovation, ce qui peut entraîner des crédits non utilisés ou la nécessité de transférer des fonds pour gérer les problèmes budgétaires en découlant.

Les dépenses globales prévues (S et C, F et M et salaires et RASE) pour l’Initiative écoEIN et le PIE de 2014-2015 à 2017-2018 étaient de 265,8 M$. Les dépenses réelles totales pour cette période s’élevaient à 268,6 M$. La Figure 4 montre les dépenses prévues et les dépenses réelles à partir de 2014-2015. Lors de l’EF 2017-2018, l’écart entre les fonds prévus et les fonds réels a été particulièrement important (environ 17 M$). Cet écart est en grande partie dû au Programme de démonstration d’infrastructure pour les véhicules électriques (PDIVE). Il a été nécessaire de reporter des fonds (13 M$ en 2017-2018) du budget du programme, car des bénéficiaires potentiels n’étaient pas en mesure de lancer les projets à temps pour respecter le calendrier du programme. Les dépenses réelles supérieures aux dépenses prévues de l’Initiative écoEIN (2014-2015 et 2015-2016) reflètent des reports de fonds effectués au cours de ces années. Les premières années (2012-2013), 23,7 M$ n’ont pas été utilisés (et pas reportés) par l’Initiative écoEIN étant donné que les négociations liées aux projets de R-D et D ont été plus longues que prévu lors des phases de planification du programme.

Figure 7 : Dépenses prévues c. dépenses réelles – Initiative écoEIN et PIE

Figure 7 : Dépenses prévues c. dépenses réelles – Initiative écoEIN et PIE
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La Figure 7 présente les dépenses prévues et réelles de l’Initiative écoEIN et du PIE de 2014-2015 à 2017-2018. En 2014-2015, les dépenses prévues étaient de 55,68 M$ pour l’Initiative écoEIN et les dépenses réelles de 68,27 M$. En 2015-2016, les dépenses prévues étaient de 42,39 M$ pour l’Initiative écoEIN et les dépenses réelles de 46,21 M$. En 2016-2017, les dépenses prévues étaient de 34,46 M$ pour l’Initiative écoEIN et les dépenses réelles de 37,88 M$. En 2017-2018, les dépenses prévues étaient de 133,28 M$ pour l’Initiative écoEIN et les dépenses réelles de 116,27 M$.

Conception du programme et appels périodiques à déclaration d’intérêt quadriennaux

Dans les secteurs où les progrès technologiques sont rapides, plusieurs personnes interrogées (gestionnaires de RNCan) ont suggéré, en accord avec l’approche du DOE, qu'il serait plus efficient et efficace de choisir les projets en continu (annuellement) au lieu de s’appuyer sur des appels à propositions lancés tous les quatre ans.Note de bas de page 3 Selon ces personnes, cette approche donnerait à RNCan la possibilité de s’adapter plus efficacement aux innovations technologiques dont le développement est rapide et aux besoins émergents qui caractérisent le secteur de l’innovation énergétique. De plus, plusieurs personnes de RNCan ont suggéré qu’un processus annuel d’examen des projets devrait être mis en place pour répondre aux problèmes de capacité quant à la sélection des projets.

Clauses de remboursement

Selon les gestionnaires du programme et les documents, le temps passé par le BRDE à examiner les rapports financiers des entreprises, à vérifier l’exactitude des données et à établir les clauses de remboursement est jugé disproportionné par rapport aux potentiels avantages financiers. Bien qu’aucun rapport précis sur les temps de travail n’ait été rédigé, le diagramme reflétant les étapes pour effectuer les calculs et les affirmations de tous les fonctionnaires ayant participé à ce processus, comparés aux remboursements réellement récoltés, suggèrent que cette charge de travail est excessivement élevée. Il est également ressorti des entrevues que certains demandeurs ont quitté la table des négociations sur le financement en raison des processus bien trop laborieux de détermination du remboursement.

Au cours du dernier cycle de négociations du PIE avec les organismes centraux, le BRDE a préconisé de ne pas inclure de clauses de remboursement, précisant que ces obligations ne concordent pas (dans la majorité des cas) avec le type de projets de R et D admissibles au financement (stade du développement technologique, délai prévu pour la commercialisation, etc.). Cela finit par coûter à RNCan du temps et de l’argent pour assurer le suivi, et a des effets négatifs sur les relations avec les clients de l’industrie. Il convient de préciser que d’autres programmes d’aide au développement technologique comme le Programme d’aide à la recherche industrielle n’exigent pas de remboursement.

Difficultés liées à la collaboration – laboratoires internes de RNCan et intervenants externes

Les entrevues et les documents ont suggéré que les règles d’allocation des fonds ont considérablement limité les collaborations entre les laboratoires de RNCan et les intervenants externes. Selon les consultations menées auprès du SITE, ces obstacles à la collaboration ont été récemment atténués grâce au dialogue noué avec des fonctionnaires du CT et d’autres représentants de RNCan.

Capacité de RNCan en matière d’examen des propositions, de sélection des projets, de soutien à la livraison initiale et de diffusion de renseignements

Selon plusieurs entrevues menées auprès du personnel du programme et des documents à l’appui, la capacité est insuffisante pour différentes activités comme l’examen des propositions et la sélection de projets. Le nombre de propositions soumises pour ces programmes a imposé un fardeau de plus en plus lourd sur la capacité interne. Plusieurs personnes interrogées à RNCan ont déclaré que la charge de travail laissait moins de temps à l’élaboration de stratégies, à la surveillance des projets et aux activités de diffusion des renseignements.

Le formulaire d’attestation des activités du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques indique 13 ETP scientifiques et techniques, 6 ETP aux services financiers et administratifs et 7 ETP pour les politiques d’innovation énergétique. Le nombre de programmes et de projets, la nécessité de surveiller les projets sur cinq ans après leur achèvement et d’optimiser les investissements du programme grâce à une vaste diffusion des résultats du projet imposent un lourd fardeau à un petit nombre d’employés. Les lettres d’intérêt (déjà considérées nombreuses en 2011 pour l’Initiative écoEIN avec 238 lettres, et en 2016 avec 346 propositions) sont passées à plus de 700 lettres en 2018 dans le cadre du Programme de croissance propre. De plus, comme l’indique le Tableau 9, la charge de travail en gestion des projets recevant un financement externe a été multipliée par plus de quatre entre 2015 et 2018.

Tableau 9 : ETP par rapport à la hausse du nombre de projets gérés
EXERCICE FINANCIER ETP BRDE* Financement externe (crédit 10) Nombre total de nouveaux projets externes Nombre total de projets externes existants gérés Somme des projets externes nouveaux et existants Examens des projets
2015-16 53 56 326 46 34 80  
2016-17 56 65 992 10 78 88  
2017-18 71 107 745 54 113 167  
2018-19 (au 25 oct. 2018) 88 142 091 191 183 374 Nombre total de projets existants (183**)

*Sont exclus les laboratoires du SITE, les autres ministères, les étudiants.
**Sont inclus les subventions qui n’ont pas été clôturées, les projets remboursables et non remboursables nécessitant un suivi et des rapports (sur les recettes et les résultats) et les projets de programmes précédents que nous finançons toujours.

Points d’analyse :

1) Les accords deviennent également plus polyvalents/complexes sur le plan financier, avec de nombreux critères et conditions pour les retenues, des modifications, des innovations, etc. Tout cela augmente la charge de travail et le délai de traitement.
2) Le fardeau représenté par les rapports augmente sur plusieurs fronts. Des renseignements plus détaillés sont exigés constamment par de nombreuses parties, avec des délais très serrés, ce qui exerce une pression supplémentaire sur le personnel et la direction.

Laboratoires internes dépendant du financement complémentaire

La diminution du financement de base alloué aux laboratoires internes pendant la période couverte par l’évaluation, comme indiqué dans un audit de 2015 et d’autres documents de RNCan, a créé une incertitude quant au financement pour certains chercheurs travaillant avec des laboratoires internes fédéraux. Les documents de RNCan montrent qu’en 2014-2015, les laboratoires de CanMETÉNERGIE fonctionnaient avec 24 % de leur budget global couvert par des fonds stables provenant des services votés. Cinquante-cinq pour cent (55 %) du financement global est attribué sur une base concurrentielle par le biais du Programme de recherche et de développement énergétiques (33 %) (PRDE) et de programmes à budget temporaire comme l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation (22 %). Vingt-et-un pour cent (21 %) des fonds proviennent de recettes nettes en vertu d’un crédit – prestation de services à des organismes non fédéraux comme le secteur privé.

En dépit des écarts entre les laboratoires, le financement de services votés (ou de base) ne couvre généralement qu’une petite partie des dépenses de fonctionnement de base (p. ex., fonctionnement et entretien, salaires du personnel de base pour la gestion et l’exploitation du laboratoire). Selon les documents étudiés et les entrevues, cela entrave les activités de planification, en particulier la planification des RH et le maintien en poste des employés talentueux. De plus, pour certains, l’insuffisance des fonds de base créé un risque de parti pris dans la sélection des projets au profit de projets discrétionnaires dans le cadre de l’Initiative écoEIN et du PIE, choisis pour appuyer les intérêts existants en matière de recherche du personnel de laboratoire et non pour répondre aux besoins prioritaires du secteur. L’analyse détaillée visant à confirmer cette opinion n’entre pas dans le cadre de la présente étude, toutefois, les entrevues suggèrent que ce facteur de renouvellement du personnel pourrait avoir suscité de l'incertitude et entraîné certains partis pris dans le système. Des ajustements apportés récemment au processus, comme le recours à des surveillants de l’équité, pourraient modifier cette perception.

De plus, le BRDE met en œuvre (2018-2019) une nouvelle approche pour simplifier les programmes fédéraux de R et D (y compris les projets de recherche en laboratoires internes du BRDE et du PIE), ce qui comprend le remaniement de la structure de financement et de gouvernance et l’octroi de fonds annuels stables aux laboratoires de CanMetÉNERGIE (documents de RNCan). Les données tirées des entrevues et des documents suggèrent qu’il est nécessaire de mieux faire concorder les travaux des laboratoires internes avec les priorités stratégiques. Dans le cadre de l’approche révisée susmentionnée, un processus de planification intégré sur trois ans en harmonie avec les priorités stratégiques est en train d’être mis en œuvre.

Planification stratégique

Les entrevues menées à NRCan et l’examen des documents ont permis de cerner plusieurs pratiques exemplaires de planification stratégique. Cela comprend la consultation régulière des intervenants externes, des analyses environnementales et de la veille technologique (p. ex, Renewable Energy Technology Scan for Canada, 2015). Toutefois, les entrevues menées à RNCan ont indiqué que l’absence d’un financement permanent, bien que ce ne soit désormais plus le cas, avait empêché la planification stratégique à long terme. Des difficultés concernant le processus de planification du PIE ont été indiquées par les personnes interrogées et relevées dans les documents étudiés pour l’année 2016. Le Budget 2016 pour le PIE qui allouait des fonds à trois volets du programme ne reflétait pas complètement les besoins à long terme du BRDE et n’était pas en harmonie avec ceux-ci, selon les personnes interrogées (c.-à-d., les fonds alloués ne correspondaient pas aux besoins ou aux calendriers du programme). Les gestionnaires de programme ont suggéré qu’un plus grand pourcentage du financement global devrait être attribué aux programmes permanents (pour faciliter leur conception et leur exécution afin de répondre aux besoins en R et D à plus long terme).

En général, les documents et les entrevues ont suggéré que les feuilles de route fournies par RNCan étaient une bonne occasion pour s’assurer que les programmes du Ministère sont en harmonie avec les besoins du secteur canadien. Pour les périodes de planification du PIE, il y a eu moins de feuilles de route propres à un secteur ou à un programme orientées par RNCan (par rapport à l’Initiative écoEIN). Les données tirées des entrevues et des études de cas suggèrent que les feuilles de route de l’industrie ne reflètent pas les intérêts à plus vaste échelle et une analyse équilibrée du secteur.

Bien que les récentes consultations des intervenants du réseau intelligent aient servi à orienter les activités actuelles de RNCan, il n’existe pas de cadre de travail global sur le réseau intelligent comprenant les enjeux ou lacunes en matière de technologie, de politique et de réglementation, et les réponses qui peuvent être apportées grâce aux activités fédérales de R et D, aux programmes de financement F-P-T ou à l’industrie. Une majorité des intervenants du réseau intelligent interrogés (secteurs public et privé) estime qu’une feuille de route actuelle et complète, qui prendrait en compte les besoins, les priorités provinciales/territoriales et les caractéristiques du réseau existant, pourrait servir à cibler et prioriser la sélection de futurs projets.

Une évaluation des résultats escomptés et des objectifs du PIE de RNCan (dans les documents de base de RNCan et les plans stratégiques du portefeuille) a révélé qu’il était nécessaire d’établir des objectifs plus concrets et précis. Par exemple, une comparaison entre les objectifs du PIE et ceux du Département de l’énergie des États-Unis a montré que les objectifs des États-Unis étaient bien plus précis en termes de résultats escomptés. Selon les entrevues et les documents, certaines feuilles de route sectorielles contiennent des résultats escomptés et des objectifs largement surestimés.

Une conception nouvelle des politiques énergétiques suggère la nécessité d’établir un processus de planification stratégique renforcé qui inclurait une vision plus générale des acteurs et systèmes du secteur de l’énergie, avec notamment une évaluation du niveau de préparation commerciale, politique et systémique, en particulier lorsque les technologies sont à des stades plus avancés. Dans la pratique, cette approche plus générale ne peut pas être pleinement adoptée sans la coopération et la coordination d’autres ministères et organismes du gouvernement fédéral. Il y a plusieurs initiatives en cours, qui n’entrent pas dans le cadre de la présente évaluation, visant à améliorer la coordination horizontale des programmes d’innovation à l’échelle fédérale. Néanmoins, RNCan devrait envisager d’intégrer plus pleinement une approche systémique plus générale à ses activités de planification, dans la mesure du possible.

Dans quelle mesure des renseignements sur le rendement qui contribuent à évaluer l’efficacité, l’efficience et l'économie sont-ils collectés dans le cadre du PIE?

Les entrevues menées auprès des gestionnaires du BRDE et des promoteurs de projets ont permis de cerner les problèmes suivants concernant la mesure dans laquelle les renseignements sur le rendement contribuent à l’évaluation de l’efficacité, l’efficience et l'économie :

  • Portée : Les NMT permettent de mesurer le niveau de développement/d’innovation technologique. Pour obtenir les résultats du programme à plus long terme en matière d’avantages économiques et environnementaux (p. ex., réduction des émissions de GES), l’adoption par le marché et la commercialisation des technologies sont nécessaires. Il est également nécessaire d’évaluer d’autres facteurs, notamment la mesure dans laquelle les politiques, codes et normes, réglementations et incitatifs du gouvernement soutiennent l’évolution du marché.
  • Qualité et fiabilité des données : Les études de cas et les feuilles de suivi des projets (Source : Cumulative ecoEII Master Expected Funding, 24 janvier) ont été comparées aux renseignements trouvés dans les dossiers de projets et dans certains cas, d’importants produits d’information n’ont fait l’objet d’aucun suivi et n’ont pas été consignés. Par conséquent, ces résultats ont été sous-estimés.

    Comme nous l’avons déjà mentionné, les NMT, au moins dans le cas de l’Initiative écoEIN, présentent des problèmes de fiabilité. Les promoteurs de projets ont fourni une évaluation annuelle des progrès réalisés par rapport à leur NMT tout au long de la mise en œuvre de leur projet. Dans certains cas, les gestionnaires de programme du BRDE ont vérifié les évaluations, mais dans de nombreux cas (selon les entrevues), cela n’a pas été fait. Concernant les rapports de projets, il y a des exemples de technologies parvenues au stade de la commercialisation même si leurs NMT étaient au milieu de l’échelle. Cela suggère un problème de sous-évaluation. Dans certains cas, on trouve des exemples de progressions extrêmement rapides (de 6 ou 8 niveaux) qui ont eu lieu dans des délais très courts, ce qui suggère un problème de surévaluation.
  • Disponibilité des données : RNCan a exigé que les promoteurs de projets soumettent des rapports pendant les cinq ans suivant l’achèvement du projet, en fournissant des données financières (nécessaires pour évaluer les obligations de remboursement) et sur les résultats/répercussions du programme. Peu de promoteurs ont respecté cette exigence et le format et la structure des rapports (p. ex., réponses écrites exigées) n’ont pas permis de produire des renseignements très utiles. Selon les entrevues, la petite retenue (1 % par an pour chacune des cinq années) mise en place pour améliorer la production de rapports n’a pas modifié le nombre de soumissions.

Conclusions et recommandations

Conclusions

Bien que l’Initiative écoEIN ait été une réussite dans l’ensemble, l’initiative et le PIE à ses débuts, ont été confrontés à des périodes de transition quant aux priorités gouvernementales, à l’environnement d’aide à l’innovation et au contexte économique qui ont touché tous les domaines ou volets cibles. Les données tirées de l’évaluation ont montré que les objectifs du PIE renouvelé ont été révisés pour refléter les changements survenus dans le contexte politique économique et énergétique et l’environnement de l’innovation énergétique.

D’après les études de cas, les entrevues et les documents, la portée du programme et les collaborations, les effets de levier, les codes et normes fondés sur les résultats de la recherche, et les progrès techniques ont atteint ou dépassé les attentes traditionnelles raisonnables. En effet, les données suggèrent que RNCan joue un rôle important non seulement en soutenant directement la recherche et les avancées technologiques, mais aussi en rendant possibles ces progrès grâce à la mobilisation de nombreux intervenants, en renforçant la capacité des intervenants à mener des recherches, en fournissant des données techniques pour l’élaboration de codes et normes, et en transmettant des connaissances pour orienter l’élaboration de politiques et la prise de décisions.

L’évaluation a révélé que le PIE est un programme bien géré dans l’ensemble, mais que certaines améliorations seront nécessaires. Elles comprennent ce qui suit :

  • Nécessité de mettre en place une approche plus nuancée et plus générale de la planification en mobilisant un large éventail d’intervenants en fonction du domaine technologique, en prenant davantage en compte les niveaux de préparation politique et systémique et en intégrant des objectifs clairs mais réalistes en termes de résultats escomptés. Il n’y a pas d’équivalent à l’échelle de maturité technologique pour les niveaux de préparation politique ou systémique utilisé par le BRDE à ce jour (en cours d’élaboration).
  • Nécessité de clarifier le rôle du PIE auprès des intervenants externes. Les nouveaux programmes de financement pour l’énergie propre instaurés par différents ministères et organismes du gouvernement fédéral ont suscité une certaine confusion chez les intervenants quant au rôle de RNCan et d’autres acteurs par rapport aux programmes d’énergie propre.
  • Nécessité de combler les lacunes dans la surveillance de l’adoption et de l’utilisation des connaissances et renseignements.
  • Restrictions fédérales en matière de financement et de collaboration par rapport aux activités de R et D interne.

Recommandations

Au vu de ces observations et conclusions, les recommandations suivantes sont formulées dans le but d’améliorer les futurs programmes d’innovation énergétique de RNCan :

  1. Compte tenu du nouveau financement de base octroyé au PIE, le BRDE devrait améliorer son processus de planification stratégique :
    1. Envisager l’adoption d’une approche systémique plus générale pour la planification de chaque domaine technologique.
    2. Définir une stratégie, des objectifs et des jalons clairs et concrets.
  2. Le BRDE devrait davantage informer les intervenants externes sur le rôle du PIE afin de le clarifier.
  3. Le BRDE devrait améliorer davantage certains éléments de la conception et la prestation de son programme :
    1. Réfléchir à de nouveaux modèles plus flexibles d’apport de financement, en particulier en raison d’une plus grande stabilité dans l’allocation des fonds.
    2. Collaborer avec le Conseil du Trésor pour supprimer le remboursement des contributions et définir et mettre en œuvre des stratégies visant à diminuer les crédits inutilisés et le report des fonds.
  4. Le BRDE devrait améliorer son système de mesure du rendement :
    1. Renforcer ses processus de mesure du rendement (p. ex., indicateurs, collecte de données, analyse) pour assurer systématiquement la surveillance d’autres aspects liés à l’efficacité (p. ex., codes et normes, adoption des produits d’information, propriété intellectuelle, etc.) et la production de rapports à ce sujet.
    2. Simplifier les exigences en matière de production de rapports (p. ex., définition et surveillance des renseignements les plus importants, utilisation d’un format et d’une structure appropriés pour les rapports de suivi des bénéficiaires de contributions).

ANNEXE 1 : MODÈLE LOGIQUE DE L’INITIATIVE ÉCOEIN/DU PIE

ANNEXE 1 : MODÈLE LOGIQUE DE L’INITIATIVE ÉCOEIN/DU PIE
Version texte

L’Annexe 1 présente le modèle logique de l’Initiative écoEIN et du PIE. Le modèle logique commence avec les intrants : Fonds du gouvernement fédéral; personnel; équipement et fournitures; installations physiques; ressources des bénéficiaires (fonds à effet de levier). Il progresse ensuite vers les activités du programme : gestion de programme, processus efficients, efficaces et transparents de sélection de projets, mise en place d'initiatives et de collaborations en matière de démonstration, développement et recherche sur l'énergie; encouragement d’une vaste participation aux propositions d’idées et de technologies pour l’innovation en énergie propre; diffusion des connaissances sur l'énergie propre et des produits de transfert technologique. Les extrants sont les suivants : Projets de recherche, de développement et de démonstration sur l’innovation énergétique; produit d’information pour appuyer les connaissances et les technologies. Les résultats immédiats sont les suivants : renforcement de l'investissement réalisés par les intervenants dans les projets de R-D et D sur l’énergie; collaboration accrue entre les acteurs du milieu universitaire, de l’industrie et du secteur public; meilleur accès aux connaissances scientifiques et techniques. Les résultats intermédiaires sont les suivants : Les projets de recherche, de développement et de démonstration permettent de rapprocher les technologies émergentes du stade de la commercialisation; utilisation et adoption accrues des technologies propres; recherche, développement et démonstration à partir des technologies propres pour orienter l’élaboration des politiques, réglementations, codes et normes. Les résultats ultimes sont les suivants : avantages environnementaux découlant des technologies ou des nouvelles politiques et nouveaux codes et normes à l’échelle du secteur, et avantages économiques découlant projets de R-D et D sur les technologies d’énergie propre.


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