Audit de l’administration des garanties de prêt des projets du Bas Churchill

Présenté au Comité ministériel d’audit (CMA)
15 janvier 2020

Table des matières

• Sommaire
  • Introduction
  • Points forts
  • Domaines à améliorer
  • Conclusion de l’audit interne et opinion
  • Énoncé de conformité
• Introduction
  • But, objectifs et critères de l’audit
  • Facteurs pris en considération lors de l’audit
  • Portée
  • Approche et méthodologie
• Constatations et recommandations
  • Administration, surveillance et établissement de rapports financiers

Sommaire

Introduction

En juin 2011, le gouvernement du Canada s’est engagé à soutenir les nouveaux grands projets d’énergie propre revêtant une importance nationale ou régionale (c.-à-d. les projets comportant des éléments interprovinciaux). Les initiatives soutenues comprenaient les projets hydroélectriques du Bas-Churchill, à Terre-Neuve-et-Labrador, en Nouvelle-Écosse et dans les eaux fédérales, dont l’objectif était la réduction des émissions de gaz à effet de serre générées par la demande accrue en électricité, et les compenser en y substituant d’autres sources de production électrique.

Les projets hydroélectriques du Bas-Churchill comprennent les trois éléments majeurs suivants : le projet de complexe hydroélectrique de Muskrat Falls et les projets de transmission d’énergie, menés par Nalcor Energy, ainsi que le projet de lien maritime, mené par Emera.

Le 30 novembre 2012, on a annoncé que la signature d’une entente entre le gouvernement fédéral et les gouvernements de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse, ainsi que Nalcor Energy et Emera et leurs entreprises associées. Cette entente concerne les modalités d’une garantie de prêt fédérale (GPF) visant à soutenir la réalisation de projets hydroélectriques et les coûts connexes. Il s’agissait de l’une des promesses du gouvernement fédéral, par le truchement de Ressources naturelles Canada (RNCan) : garantir 6,3 milliards de dollars (G$) de dettes par les entreprises de services publics sous la forme d’obligations à long terme. L’objectif de la GPF était d’encourager les investissements dans ces projets en limitant les risques financiers pour les prêteurs, réduisant ainsi les coûts globaux pour les emprunteurs et en améliorant la faisabilité financière des mégaprojets. Bien que le gouvernement fédéral prenne en charge une partie des risques financiers liés à la garantie de prêts pour ces projets, la responsabilité de la gestion des projets et de la construction revient à Nalcor Energy et Emera.

En novembre 2016, le gouvernement fédéral s’est engagé à fournir une garantie de prêt supplémentaire (GPF2) à hauteur de 2,9 milliards de dollars pour soutenir davantage la construction de l’installation de production d’électricité de Muskrat Falls, ainsi que les projets de transmission d’énergie (ligne de transport d’énergie entre le Labrador et l’île de Terre-Neuve et les actifs de transport du Labrador). Au moment de l’autorisation des projets, on estimait le coût en capital (intérêts et coûts de financement immobilisés exclus) à 6,2 G$. La date de mise en service était alors prévue pour décembre 2017. Actuellement, le coût en capital prévu s’élève à 10,1 G$, et on prévoit commencer la production d’électricité d’ici février 2020, avec une date de mise en service en septembre 2020. Les coûts du projet sont financés par les investissements en capitaux propres de Nalcor et Emera, ainsi que par la dette garantie.

Le ministère des Finances a participé à l’examen et l’élaboration des modalités des GPF et GPF2, ainsi qu’à la validation et l’autorisation pour le gouvernement d’offrir ces garanties de prêt importantes. Dans le cadre de l’entente sur la GPF2, le gouvernement du Canada reçoit chaque année une commission de garantie correspondant à 0,5 % du montant net de la dette active de la GPF2. Le montant total estimé des recettes en commissions de garantie au cours des prochaines années s’élève à 340,4 millions de dollars (M$). En outre, chaque emprunteur a mis en gage l’ensemble de ses actifs, de ses contrats et de ses actions pour la dette garantie.

Les projets font l’objet d’une supervision et d’une surveillance par l’ingénieur indépendant, l’agent de garantie, et le comité de supervision de Muskrat Falls. RNCan mène également des activités de surveillance afin de s’assurer de la conformité aux ententes sur la GPF. La Division de l’énergie renouvelable et électrique (DERE), dans le Secteur de l’énergie à faibles émissions de carbone, est responsable de l’administration et de la surveillance des garanties de prêt pour le ministère, que le Sous-ministre adjoint du Bureau de la politique et investissement en matière d’hydrocarbure supervise.

L’audit vise à déterminer si les mesures de contrôle mises en place par RNCan en matière d’administration, de surveillance et d’établissement de rapports sur les garanties de prêts pour les projets du Bas-Churchill (PBC) sont efficaces.

L’audit de l’administration des garanties de prêts pour les PBC a été inclus dans le Plan d’audit axé sur les risques 2018-2021, approuvé le 12 avril 2018 par le sous-ministre.

Points forts

Dans l’ensemble, RNCan a mis en place des mesures de contrôle pour l’administration, la surveillance et l’établissement de rapports sur les garanties de prêts pour les PBC. Plus précisément, les mesures de contrôle de RNCan lui permettent d’examiner régulièrement les documents relatifs aux projets et d’effectuer un suivi du montant de la dette active. RNCan surveille aussi le ratio dettes-capitaux propres des projets tous les mois, et a régulièrement participé aux visites des sites organisées par l’ingénieur indépendant (II) depuis le lancement des projets. Par ailleurs, des documents clés exposant les détails du solde de passif éventuel de RNCan sont établis chaque trimestre.

Domaines à améliorer

Des améliorations des procédures de supervision et de surveillance de RNCan sont possibles en adoptant une approche fondée sur les risques pour les visites des sites dans le cadre de la surveillance des garanties de prêt pour les PBC, en améliorant le respect des délais et l’exhaustivité de la procédure d’examen de la documentation, ainsi que la surveillance du ratio de couverture du service de la dette et des commissions de garantie, et en perfectionnant les procédures de suivi et d’établissement de rapports.

Conclusion de l’audit interne et opinion

Dans l’ensemble, RNCan a mis en place les éléments principaux des mesures de contrôle pour l’administration, la surveillance et l’établissement de rapports sur les garanties de prêts des projets du Bas Churchill. L’audit a révélé des possibilités d’amélioration de l’efficacité des procédures de surveillance et de supervision de RNCan.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de l’audit, l’audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institute des auditeurs internes et à la Politique sur l’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Christian Asselin, CPA, CA, CMA, CFE
Dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation
Le 15 janvier 2020

Remerciements

L’équipe d’audit souhaite remercier les personnes qui ont participé à ce projet, en particulier les employés qui ont apporté leurs points de vue et leurs commentaires dans le cadre de cet audit.

Introduction

En juin 2011, le gouvernement du Canada s’est engagé à soutenir les nouveaux grands projets d’énergie propre revêtant une importance nationale ou régionale (c.-à-d. les projets comportant des éléments interprovinciaux). Les initiatives soutenues comprenaient les projets hydroélectriques du Bas-Churchill, à Terre-Neuve-et-Labrador, en Nouvelle-Écosse et dans les eaux fédérales, dont l’objectif était la réduction des émissions de gaz à effet de serre générées par la demande accrue en électricité, et les compenser en y substituant d’autres sources de production électrique. Les projets comprennent les trois éléments majeurs suivants : le projet de complexe hydroélectrique de Muskrat Falls et les projets de transmission d’énergie, menés par Nalcor Energy, ainsi que le projet de lien maritime, mené par Emera.

Le 30 novembre 2012, on a annoncé que la signature d’une entente entre le gouvernement fédéral et les gouvernements de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse, ainsi que Nalcor Energy et Emera et leurs entreprises associées. Cette entente concerne les modalités d’une GPF visant à soutenir la réalisation de projets hydroélectriques et les coûts connexes. Il s’agissait d’une promesse, faite par le gouvernement fédéral par l’intermédiaire de RNCan, de garantir 6,3 G$ de dettes générées par l’émission d’obligations à long terme par les sociétés de fiducie liées aux projets de Muskrat Falls, de transport d’énergie entre le Labrador et l’île de Terre-Neuve et d’actifs de transport du Labrador, ainsi qu’au projet de lien maritime. Ces obligations ont été émises le 10 décembre 2013 (Muskrat Falls/actifs de transport du Labrador) et le 15 avril 2014 (projet de lien maritime). Les obligations ont été émises avec des taux d’intérêt allant jusqu’à 3,86 % (Muskrat Falls/actifs de transport du Labrador et transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve) et 3,50 % (projet de lien maritime) par année, à régler sur une base semi-annuelle commençant le 1^er juin 2014. Les dates d’exigibilité varient, du 1^er juin 2029 au 1^er décembre 2053.

En novembre 2016, le gouvernement fédéral s’est engagé à fournir une garantie de prêt supplémentaire (GPF2) à hauteur de 2,9 G$ pour soutenir davantage la construction de l’installation de production d’électricité de Muskrat Falls, ainsi que les projets de transmission d’énergie (ligne de transport d’énergie entre le Labrador et l’île de Terre-Neuve et actifs de transport du Labrador). Au moment de la validation des projets, on estimait le coût en capital de ces projets (Muskrat Falls/actifs de transport du Labrador et transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve) à 6,2 G$ (intérêts et coûts de financement immobilisés exclus), avec une date de mise en service en décembre 2017. On prévoit actuellement un coût en capital de 10,1 G$. Les coûts du projet sont financés par les investissements en capitaux propres de Nalcor et Emera, ainsi que par la dette garantie. Selon les renseignements fournis par Nalcor Energy, on prévoit commencer la production d’électricité d’ici février 2020, avec une date de mise en service en septembre 2020. La dette de la GPF2 a aussi été augmentée en émettant d’autres obligations à long terme. Les obligations ont été émises avec des taux d’intérêt allant jusqu’à 2,86 % par année, à régler sur une base semi-annuelle commençant le 1^er juin 2017. Les dates d’exigibilité varient, du 1^er décembre 2020 au 1^er juin 2057.

L’objectif de la GPF et de la GPF2 était d’encourager les investissements dans ces projets en limitant les risques financiers pour les prêteurs, réduisant ainsi les coûts globaux pour les emprunteurs (Nalcor Energy et Emera) et en améliorant la faisabilité financière des mégaprojets. Bien que le gouvernement fédéral prenne en charge une partie des risques financiers liés à la garantie des prêts pour ces projets, la responsabilité de la gestion des projets et de la construction revient à Nalcor Energy et Emera.

Le ministère des Finances a participé à l’examen et l’élaboration des modalités des GPF et GPF ainsi qu’à la validation et l’autorisation pour le gouvernement d’offrir ces garanties de prêt importantes. Dans le cadre de l’entente sur la GPF2, le gouvernement du Canada reçoit chaque année des frais de garantie correspondant à 0,5 % du montant net de la dette active de la GPF2. Le montant total estimé des recettes liées aux frais de garantie au cours des prochaines années s’élève à 340,4 millions de dollars. En outre, chaque emprunteur a mis en gage l’ensemble de ses actifs, de ses contrats et de ses actions pour la dette garantie.

Au 31 octobre 2019, 8,95 G$ avaient été débloqués, sur un total de 9,20 G$ de dette garantie. La ventilation de la dette garantie par le gouvernement du Canada est la suivante :

Projets hydroélectriques du Bas Churchill	Garanties de prêt (en milliards de dollars)
	GPF (2012)	GPF2 (2017)	Total
Installation de production d’électricité de Muskrat Falls et actifs de transport d’énergie du Labrador	2,60 G$	1,85 G$	4,45 G$
Lien entre le Labrador et Terre Neuve	2,40 G$	1,05 G$	3,45 G$
Lien maritime	1,30 G$	-	1,30 G$
Total	6,30 G$	2,90 G$	9,20 G$

Source : Entente établissant les principales modalités de la garantie de prêt fédérale émanant de Sa Majesté la Reine du chef du Canada concernant la dette pour le financement des projets du Bas Churchill, et entente établissant les principales modalités de la garantie de prêt fédérale supplémentaire émanant de sa Majesté la Reine du chef du Canada concernant la dette pour le financement des projets du Bas Churchill.

Les garanties de prêt sont soumises à un certain degré de surveillance et de supervision par les entités suivantes :

• Ressources naturelles Canada : La Division de l’énergie renouvelable et électrique (DERE), dans le Secteur de l’énergie à faibles émissions de carbone (SEFC), est responsable de l’administration et de la surveillance des garanties de prêt pour le ministère, que le Sous-ministre adjoint de du Bureau de la politique et investissements en matière d’hydrocarbure supervise. Cela comprend l’examen des principaux documents soumis par les emprunteurs (Muskrat Falls/actifs de transport du Labrador, transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve et projet de lien maritime), l’agent de garantie et l’II, ainsi que la tenue d’un registre des fonds demandés et débloqués des prêts garantis.
• L’Ingénieur indépendant (II) : L’II formule des opinions et des conseils techniques indépendants concernant les plans d’ingénierie et de construction, les calendriers et les coûts prévus des projets. L’II contribue aussi à la supervision technique indépendante pendant la construction et l’exécution des projets en apportant des assurances supplémentaires aux parties concernées au sujet de la vraisemblance et de l’exactitude des déclarations des emprunteurs. Conformément à l’usage dans le secteur, les frais liés au travail de l’II sont pris en charge par les entités emprunteuses.
• L’agent de garantie (AG) : Les fonds issus de la dette garantie sont contrôlés par le gouvernement fédéral par l’intermédiaire d’un agent de garantie, la banque Toronto-Dominion. L’agent de garantie a été nommé comme représentant du gouvernement du Canada pour lui fournir des conseils quant aux difficultés potentielles liées au financement des projets, et pour lui laisser un degré de latitude approprié en matière de supervision, sans qu’il ne gère les projets. Seul l’agent de garantie est habilité, sur la recommandation de RNCan, à débloquer des fonds garantis qui pourront être utilisés par les emprunteurs.
• Comité de supervision du projet de Muskrat Falls : Le comité est établi par le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador pour renforcer et officialiser les mécanismes de supervision existants du projet de Muskrat Falls. Le comité est composé de représentants de plusieurs ministères provinciaux et de quatre membres indépendants. Il bénéficie du soutien d’un groupe de travail spécialisé dans les questions juridiques, d’ingénierie, de gestion de projet, de comptabilité et d’audit. Le comité se réunit tous les mois et élabore des rapports mensuels et trimestriels décrivant l’avancement du projet.

L’audit de l’administration des garanties de prêts pour les projets du Bas-Churchill a été inclus dans le Plan d’audit axé sur les risques 2018-2021, approuvé le 12 avril 2018 par le sous-ministre.

But, objectifs et critères de l’audit

L’audit vise à déterminer si les mesures de contrôle mises en place par RNCan en matière d’administration, de surveillance et d’établissement de rapports sur les garanties de prêts pour les projets du Bas-Churchill sont efficaces.

On a évalué les critères d’audit suivants pour déduire l’objectif de l’audit :

• RNCan a assuré une administration et une surveillance efficaces des garanties de prêt des projets du Bas-Churchill;
• RNCan a mis en place les mesures de contrôle pour s’assurer que les garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill sont présentées de manière appropriée dans les notes relatives au passif éventuel des états financiers de RNCan.

Facteurs pris en considération lors de l’audit

Une approche axée sur les risques a été utilisée pour établir les objectifs, la portée et la démarche de cette mission d’audit. On a identifié les domaines suivants comme représentant les principaux risques qui peuvent avoir des conséquences sur une gestion efficace des garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill offertes par RNCan, ainsi que sur la conformité aux ententes de financement et celles concernant ces garanties de prêt :

• le caractère adapté de la structure de gouvernance existante pour soutenir l’administration des garanties de prêt;
• les mesures de contrôle de surveillance existantes pour aider la direction de RNCan à superviser les garanties de prêt;
• l’efficacité des principales mesures de contrôle existantes visant à garantir le caractère adapté des notes relatives au passif éventuel des états financiers de RNCan en lien avec les garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill.

Portée

La portée de l’audit est axée en priorité sur les activités de supervision de la DERE en lien avec les garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill, commençant dès le début des projets du Bas-Churchill et finissant au 30 juin 2019.

L’audit ne comprenait pas d’évaluation du processus de prise de décisions qui a mené à l’élaboration des ententes de garantie de prêt, ni d’évaluation de la viabilité du projet. Il ne s’agit pas d’un audit des projets du Bas-Churchill : cet audit concerne l’administration des garanties de prêt relatives à ces projets. Par ailleurs, l’audit n’offre aucune assurance concernant les notes relatives au passif éventuel des états financiers de RNCan, ni concernant le coût des projets du Bas-Churchill.

Approche et méthodologie

L’approche et la méthodologie adoptées respectaient les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes (Normes de l’IIA) et la Politique sur l’audit interne du Conseil du Trésor (CT). Ces normes exigent que l’audit soit planifié et exécuté de manière à donner l’assurance raisonnable que les objectifs de l’audit seront atteints. L’audit comportait divers tests jugés nécessaires pour offrir une telle assurance. Les auditeurs internes ont fait preuve d’impartialité et d’objectivité, comme l’exigent les Normes de l’IIA.

L’audit comprenait les tâches clés suivantes :

• des entrevues des membres clés du personnel;
• des examens d’un échantillon de visites de sites et de prélèvements de garanties de la dette; et
• un examen des documents pertinents, notamment ceux établissant les processus opérationnels, ainsi que les ententes contractuelles.

Les critères de l’audit ont été élaborés en s’appuyant principalement sur les mesures de contrôle clés définies par les Contrôles de gestion de base du CT. Le travail d’audit sur le terrain et la conclusion globale de l’audit reposent sur ces critères.

L’étape d’exécution de l’audit s’est terminée pour l’essentiel en octobre 2019.

Constatations et recommandations

Administration, surveillance et établissement de rapports financiers

Constatation générale

Dans l’ensemble, l’équipe d’audit a constaté que RNCan avait mis en place des mesures de contrôle pour l’administration, la surveillance et l’établissement de rapports relatifs aux garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill, ainsi que pour la divulgation des garanties de prêt pour ces projets dans les notes des états financiers de RNCan.

Des améliorations peuvent être apportées aux processus de surveillance et de supervision de RNCan en adoptant une approche fondée sur les risques pour la prise de décisions concernant les visites de sites auxquelles participer, en assurant le suivi des observations faites à l’occasion de ces visites et en surveillant les ratios financiers clés. Il est également possible d’assurer le respect des délais pour le versement des frais de garantie et l’examen des documents relatifs aux projets et d’officialiser le processus d’établissement des rapports pour la haute direction sur l’avancement des projets du Bas-Churchill, leurs résultats et les difficultés rencontrées.

Observations pertinentes

Administration et surveillance

Les garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill visaient à encourager les investissements dans ces projets en limitant les risques financiers pour les prêteurs, réduisant ainsi les coûts globaux pour les emprunteurs et en améliorant la faisabilité financière des mégaprojets. Bien que le gouvernement fédéral prenne en charge une partie des risques financiers liés à la garantie des prêts pour ces projets, la responsabilité de la gestion des projets et de la construction revient à Nalcor Energy et Emera.

Les garanties de prêt sont soumises à des procédures de supervision et de surveillance de la part du gouvernement du Canada. Ces activités de surveillance comprennent : l’examen de documents, financiers ou non, afin de permettre une vue d’ensemble de l’avancement et du statut des projets, le suivi de la dette de manière à tenir à jour des registres sur le montant des prêts garantis débloqués pour chaque projet à date, la surveillance des principaux ratios financiers des projets de manière à garantir le respect des ententes et l’adéquation du niveau d’endettement des emprunteurs.

Les activités de surveillance comprennent aussi la participation aux visites de sites effectuées par l’II. Ces visites de sites offrent une assurance supplémentaire quant à l’avancement global du projet. L’II élabore et diffuse des rapports sur les visites de sites présentant les résultats et les conclusions de l’activité. Il a pour rôle de fournir une opinion et des conseils techniques concernant les plans de construction et l’ingénierie, les coûts prévus et les calendriers des projets. L’II contribue aussi à la supervision technique indépendante pendant la construction et à l’exécution des projets en apportant des assurances supplémentaires aux parties concernées au sujet de la vraisemblance et de l’exactitude des déclarations des emprunteurs. Un mécanisme de règlement des différends est aussi en place. Il est utilisé en cas de désaccord important entre l’II et Nalcor.

L’équipe d’audit s’est efforcée de déterminer si le ministère avait efficacement fait valoir ses droits en matière d’administration et de surveillance concernant les garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill. Plus précisément, l’équipe d’audit attendait de la DERE qu’elle tienne des registres exacts du montant de la dette active, assure une surveillance des principaux ratios financiers des projets, s’assure à tout moment du respect des ententes, fasse valoir son droit à effectuer des visites et des inspections des sites, et dispose de mesures de contrôle pour s’assurer du bon règlement des frais de garantie. L’équipe d’audit attendait aussi du ministère qu’il dispose de mesures de contrôle lui permettant de s’assurer que les garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill sont divulguées de manière adaptée dans les notes relatives au passif éventuel des états financiers de RNCan.

Examen des principaux documents financiers et non financiers

Les ententes relatives aux projets exigent que les emprunteurs fournissent un certain nombre de documents avant que RNCan approuve quelque déblocage que ce soit de la dette garantie. Ces documents comprennent notamment les demandes de financement détaillées et des rapports sur l’avancement actuel de la construction. Par ailleurs, RNCan reçoit une recommandation de l’agent de garantie concernant le prélèvement, un certificat de l’II confirmant son examen du rapport de construction et des demandes de financement des emprunteurs. L’équipe d’audit a constaté que la DERE tient des registres sur les documents reçus et examinés suivant une liste de vérification sur le prélèvement selon une base mensuelle. L’équipe d’audit a examiné un échantillon de neuf prélèvements de dette et a constaté qu’une liste de vérification avait été élaborée dans chaque cas, que les documents justificatifs étaient présents au dossier et qu’ils avaient été examinés par la DERE.

Les emprunteurs soumettent en outre des renseignements supplémentaires à la DERE chaque trimestre et chaque année. La DERE tient un registre des documents reçus et examinés en utilisant une liste de vérification de l’administration, qui a valeur d’équivalent de la liste de vérification de prélèvement mensuelle utilisée pour l’établissement des rapports mensuels en tant qu’outil de suivi trimestriel et annuel. Les rapports concernant les projets et les progrès des intervenants sont transmis à RNCan conformément aux ententes relatives aux projets correspondantes. L’équipe d’audit a examiné les listes de vérification de l’administration pour 2018 concernant les projets de Muskrat Falls et les actifs de transport du Labrador, le transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve et le projet de lien maritime. Cet examen visait à évaluer le respect des délais en ce qui concerne la réception et l’examen des documents par la DERE. L’audit a constaté que la liste de vérification de l’administration pour 2018 avait été suivie pour les projets de Muskrat Falls et des actifs de transport du Labrador, ainsi que le projet de transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve. Toutefois, la DERE n’avait pas rempli la liste de vérification de l’administration pour 2018 relative au projet de lien maritime au moment de l’audit. De plus, bien que les états financiers trimestriels des projets de Muskrat Falls et des actifs de transport du Labrador, ainsi que ceux du projet de transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve aient été reçus dans les temps, l’équipe d’audit a souligné que leur examen par la DERE ne respectait pas toujours les délais. Par exemple, la DERE a examiné les états financiers trimestriels reçus pour le premier, le deuxième et le troisième trimestre de 2018 pour les projets de Muskrat Falls et des actifs de transport du Labrador, ainsi que pour le projet de transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve en mai 2019.

Suivi de la dette garantie

L’équipe d’audit a établi que la DERE tient à jour une feuille de calcul interne de suivi de la dette (l’outil de suivi) pour surveiller le montant des fonds débloqués pour les emprunteurs, ainsi qu’un registre à jour indiquant la dette garantie débloquée pour chaque projet. La DERE met l’outil de suivi à jour régulièrement de manière à présenter le prélèvement de la dette chaque mois. L’équipe d’audit a constaté que l’outil de suivi permet de tenir un registre sur le montant de la dette active débloqué pour chacun des trois projets.

Les ententes relatives aux projets établissent certaines limites pour le montant de la dette qui peut être débloquée à un moment donné. Par exemple, les emprunteurs doivent réaliser un investissement en capitaux propres d’un montant suffisant dans les projets. Ce montant doit être proportionnel au montant demandé pour le déblocage de la dette. Ce rapport est représenté par le ratio dette-capitaux propres. L’équipe d’audit a vérifié si la DERE assurait la surveillance régulière de ces ratios pour s’assurer du respect des modalités des GPF par les emprunteurs. L’équipe d’audit a constaté que la DERE surveille le ratio dette-capitaux propres chaque mois à l’aide de l’outil de suivi. L’équipe d’audit a examiné un échantillon de périodes de tirage, et a constaté que le ratio dette-capitaux propres se trouvait dans une fourchette acceptable selon les modalités des GPF pour chacune des périodes et chacun des projets sélectionnés.

Les emprunteurs doivent aussi maintenir un ratio de couverture du service de la dette (RCSD), prospectif et rétrospectif, à un niveau acceptable pendant la période opérationnelle. Ce ratio permet de mesurer leur capacité à payer les coûts de financement de la dette à un moment donné. On exige des emprunteurs qu’ils remettent chaque trimestre un certificat de conformité attestant du maintien des niveaux prospectif et rétrospectif de RCSD, conformément aux exigences des ententes relatives aux projets. La DERE a précisé s’appuyer sur les certifications fournies par les emprunteurs. La surveillance des niveaux prospectif et rétrospectif de RCSD assurée par la DERE peut être améliorée en suivant chaque trimestre un processus de validation.

Inspections et visites de sites

Conformément aux ententes relatives aux projets, le gouvernement du Canada et l’II peuvent décider de participer à des visites de sites (une à trois par année civile) pour les projets de Muskrat Falls et des actifs de transport du Labrador, le projet de transport d’énergie entre le Labrador et Terre-Neuve, et le projet de lien maritime. Les visites de sites sont un mécanisme de surveillance qui offre au gouvernement du Canada une assurance supplémentaire concernant l’avancement des projets. Elles constituent aussi une occasion de se renseigner sur les retards ou les problèmes importants qui requièrent qu’on y prête attention. Les ententes relatives aux projets permettent également au gouvernement du Canada et l’II d’effectuer des inspections des documents comptables des emprunteurs dès le début du projet.

L’équipe d’audit a observé que pendant la phase de construction des projets, des visites de sites ont été effectuées par l’équipe de l’II à une fréquence autorisée dans les ententes. Elle a en outre constaté que la DERE a participé à deux visites de sites par an pour chaque projet, ainsi qu’à une troisième visite du site du projet de lien maritime en 2016. L’II doit par ailleurs procéder à des visites de sites pendant la phase opérationnelle pour surveiller le fonctionnement et l’entretien des actifs du projet. Ces visites de sites peuvent aussi permettre de repérer d’éventuels problèmes qui pourraient avoir des conséquences néfastes sur la capacité des projets du Bas-Churchill à générer des recettes. Ces difficultés pourraient à leur tour augmenter le niveau de risque lié à la garantie de prêt. La DERE a indiqué que l’on décidera de sa participation aux visites de sites au cours de la phase opérationnelle au cas par cas. Toutefois, l’équipe d’audit a constaté qu’aucune procédure formelle n’existait pour l’évaluation et la documentation des risques, qui permettrait de déterminer la meilleure approche pour décider du moment approprié pour les visites de sites, pendant la phase de construction comme pendant la phase opérationnelle.

L’équipe d’audit a sélectionné un échantillon de dix visites de sites et a constaté que les rapports de l’II étaient établis et qu’ils indiquaient l’objet de la visite, un résumé du travail réalisé, ainsi que les observations formulées à l’occasion de la visite. Toutefois, l’équipe d’audit a aussi constaté que la DERE ne disposait pas d’un processus de suivi formelle de l’avancement des principales observations et recommandations découlant des visites de sites de l’II. La direction a précisé compter en fin de compte sur l’II pour assurer le suivi des points et sujets issus des visites sur site et laissés en suspens, et que les conclusions de ces visites sont abordées pendant les conférences téléphoniques mensuelles entre l’II, Nalcor Energy, RNCan, les représentants financiers et légaux et ceux des provinces. Les résultats de ces discussions ne sont pas archivées. La direction a par ailleurs indiqué qu’au besoin, les risques importants avaient été signalés à la haute direction. L’équipe d’audit a constaté que la DERE transmettait des exposés trimestriels sur l’état d’avancement des projets à la haute direction (avancement, risques, visites de sites de l’II) avant la délivrance de la GPF2, ainsi que des exposés supplémentaires en cas d’évènements importants (p. ex. des retards ou des dépassements de coûts). À la suite de la délivrance de la GPF2, les exposés à la haute direction concernant les évènements importants se sont poursuivis. Toutefois, l’équipe d’audit a constaté que le processus d’exposés trimestriels avait été interrompu.

Compte fiduciaire bloqué de dépassement de coûts et compte de réserve de pré-dotation des capitaux propres

Conformément aux ententes de financement des projets, on exige des emprunteurs qu’ils engagent des fonds suffisants dans un compte fiduciaire bloqué de dépassement de coûts sous le contrôle de l’agent de garantie. L’objet de ce compte est de s’assurer qu’une réserve de fonds adaptée est disponible en permanence pour couvrir tout dépassement de coût éventuel pendant la durée des projets. Avec l’introduction d’une deuxième garantie de prêt fédérale, les versements réguliers effectués sur ce compte ont été remplacés par les nouveaux paiements de pré-dotation des capitaux propres versés uniquement pour les projets de Muskrat Falls et des actifs de transport du Labrador, et un nouveau compte fiduciaire bloqué de dépassement de coûts a été créé pour les futurs dépassements de coûts. Ces paiements doivent être effectués chaque année jusqu’à fin 2019 sur le compte de réserve de pré-dotation des capitaux propres, aussi administré par l’agent de garantie. Les paiements aux comptes fiduciaires bloqués de dépassement de coût et de pré-dotation des capitaux propres visent à garantir que les emprunteurs disposent de capitaux suffisants pour investir dans le projet, notamment en ce qui concerne le financement des dépassements de coûts importants.

L’équipe d’audit a constaté que dans le cadre du mécanisme de prélèvement mensuel, les emprunteurs transmettent à la DERE des relevés des deux comptes présentant leurs soldes respectifs, ainsi qu’un rapport présentant les soldes d’ouverture et de clôture de chacun des comptes.

En outre, l’agent de garantie accuse réception de ces relevés chaque mois. Chaque partie de ces documents est reçue et passée en revue par la DERE dans le cadre de ses procédures de prélèvement mensuelles.  La portée de l’audit ne comprenait pas d’évaluation de l’exactitude des montants indiqués pour les comptes fiduciaires bloqués de dépassement de coûts et le compte de réserve de pré-dotation des capitaux propres, et confirmés par l’agent de garantie.

Frais de garantie

Les emprunteurs doivent verser un frais de garantie annuelle au gouvernement du Canada à hauteur de 0,5 % de la dette active supplémentaire. Ce versement doit être effectué au plus tard à la date de paiement des frais chaque mois de mai jusqu’à ce que la dette encourue dans le cadre de la GPF2 ait été entièrement remboursée. L’équipe d’audit a constaté que le montant approprié des frais de garantie avait été versé au ministère. Cependant, un de ces versements avait été effectué avec deux jours de retard. Pour garantir une surveillance efficace des paiements, le processus relatif à la réception des frais de garantie doit être examiné.

Rapports financiers

Les garanties de prêts pour les projets du Bas-Churchill sont présentées dans les notes relatives au passif éventuel des états financiers. On définit le passif éventuel comme une obligation potentielle découlant du déroulement normal des opérations et dont les évènements futurs sont incertains. L’équipe d’audit a évalué les mesures de contrôle en place à RNCan pour déterminer si les garanties de prêt pour les projets du Bas-Churchill sont présentées de manière appropriée dans les notes des états financiers de RNCan.

Conformément à la Directive sur les normes comptables du gouvernement du Canada, les renseignements détaillés relatifs au passif éventuel doivent être fournis aux fins de surveillance financière à la fin de chaque trimestre. Ainsi, l’unité des Rapports ministériels de RNCan, au sein du Secteur de la gestion et des services intégrés, élabore chaque trimestre deux principaux documents présentant en détail le solde du compte de passif éventuel de RNCan : plaque I-11 et plaque I-12. Les principaux renseignements financiers contribuant à l’élaboration des plaques, notamment le détail des prélèvements pertinents, conformément aux recommandations de l’agent de garantie, sont transmis à l’unité des rapports ministériels par la DERE. Une fois achevées, les plaques présentent un registre à jour des montants de la garantie de dette active pour les projets du Bas-Churchill sur la période en cours. Elles sont ensuite utilisées pour produire la note liée aux garanties de prêt des états financiers du ministère. L’équipe d’audit a constaté que les plaques I-11 et I-12 sont élaborées et certifiées dans le respect des délais, et que les montants qu’elles présentent correspondent à ceux indiqués par l’outil de suivi de la dette interne.

Il convient de préciser que les mesures de contrôle existantes pour l’administration et la surveillance des garanties de prêt, telles que la liste de vérification mensuelle pour le prélèvement, l’outil de suivi de la dette interne, la surveillance des ratios de dette, les visites de sites et les rapports de l’II ainsi que la liste de vérification de l’administration annuelle, contribuent aussi à garantir l’exactitude des notes relatives aux garanties de prêt dans les états financiers de RNCan. Par conséquent, les possibilités d’amélioration soulignées précédemment pourraient avoir des effets sur l’exactitude des renseignements financiers du ministère.

Risques et incidences

Si on ne fait pas valoir le droit du gouvernement du Canada à exercer une surveillance et une supervision dans le cadre des garanties de prêts des projets du Bas Churchill, on court le risque de ne pas permettre au ministère de déceler les nouvelles situations et d’y réagir, ce qui aurait des effets sur la fiabilité des renseignements financiers du ministère.

Recommandations

R.1 Il est recommandé que le sous-ministre adjoint du Bureau de la politique stratégique et investissement en matière d’hydrocarbure (dans le cadre de son rôle de chef de file concernant les garanties de prêt des projets du Bas-Churchill) s’assure que la DERE :

1. Examine l’exhaustivité du processus actuel d’examen de la documentation et le respect des délais en la matière, ainsi que les mesures de surveillance des RCSD.
2. Officialise une approche fondée sur les risques pour décider des dates de visites de sites, ainsi que le processus de suivi des observations importantes découlant de ces visites.
3. Examine le processus relatif à la réception des frais de garantie.

R.2 Il est recommandé que le sous-ministre adjoint du Bureau de la politique stratégique et investissement en matière d’hydrocarbure (dans le cadre de son rôle de chef de file concernant les garanties de prêt des projets du Bas-Churchill) s’assure qu’en plus des exposés réguliers sur les questions stratégiques, qu’un nouveau processus trimestriel, exigeant des exposés axés sur l’avancement du projet, les risques connexes et les visites de sites, soit institué.

Réponse de la direction et plan d’action

La direction est d’accord avec la recommandation n^o 1.

1. La DERE établira un calendrier interne pour la réalisation de l’examen dans les deux mois suivant la réception des produits livrables trimestriels et annuels. En ce qui concerne les RCSD, la DERE continuera de procéder à la validation des niveaux rétrospectifs de RCSD selon une base trimestrielle en se fondant sur les états financiers et des documents règlementaires. La DERE utilisera ensuite les niveaux rétrospectifs de RCSD pour évaluer le caractère raisonnable des niveaux prospectifs de RCSD. Au besoin, elle mènera des investigations plus poussées. Par ailleurs, la DERE comparera les chiffres déclarés pour les niveaux rétrospectifs de RCSD avec les chiffres indiqués pour les niveaux rétrospectifs de RCSD un an plus tard.
2. Le calendrier des visites de sites est établi par l’Ingénieur indépendant, en consultation avec les entités du projet et RNCan. Avant chaque visite de site, les représentants de la DERE établiront une approche officielle fondée sur les risques en procédant à une évaluation écrite des risques qui sera utilisée pour déterminer si la participation du gouvernement fédéral est appropriée ou non. La DERE établira un registre de suivi des observations importantes de l’II.
3. Les représentants de la DERE s’assureront que les frais de garantie ont été réglées au jour ouvrable suivant l’échéance.

De plus, la DERE rédigera un document de procédures opérationnelles normalisées définissant les différentes activités de surveillance des projets qui doivent être entreprises pendant la période suivant la mise en service pour la durée de vie de la garantie de prêt.

Responsable de poste : Directeur principal, Division de l’énergie renouvelable et électrique, Secteur de l’énergie à faibles émissions de carbone

Échéance : Le document de procédures opérationnelles normalisées doit être achevé d’ici le 1^er avril 2021. Les autres activités commenceraient le 1^er avril 2020 et doivent être menées en continu pour toute la durée de vie des garanties de prêt fédérales.

La direction est d’accord avec la recommandation n^o 2.

Outre les exposés réguliers concernant les questions stratégiques, la DERE mettra en place un nouveau processus d’établissement de rapports trimestriels pour s’assurer que le SM est informé de l’avancement du projet, les risques connexes et les visites de sites au moins une fois par trimestre pendant la période de construction. Pendant la période opérationnelle, la DERE préparera une note de breffage annuelle à l’intention du SM sur les activités du projet, les risques connexes et les visites de sites (ou plus souvent si la situation le justifie).

Responsable de poste  : Directeur principal, DERE, secteur de l’énergie à faibles émissions de carbone

Échéance : Ces activités devront être menées en continu partir du 1^er avril 2020, pour toute la durée de vie des garanties de prêt fédérales.