Évaluation de l’incidence du Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER)

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
30 décembre 2020

Liste d’acronymes

DAE

Direction de l’audit et de l’évaluation

MPO

Ministère des Pêches et des Océans

ECCC

Environnement et changement climatique Canada

écoÉÉR

écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable

ACS+

Analyse comparative entre les sexes plus

CVBois

Programme de construction verte en bois

GES

Gaz à effet de serre

MAÉRM

Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine

ONÉ

Office national de l’énergie

TC

Transports Canada

EPEE

Programme d’encouragement à la production d’énergie éolienne

Sommaire

Au sujet de l’évaluation

Le présent rapport présente les observations et les conclusions de l’évaluation de l’incidence du Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER) de Ressources naturelles Canada, ainsi que les leçons qu’on en a tirées. Le programme PENSER soutient le développement d’un marché canadien durable de systèmes fiables et rentables de production d’énergie renouvelable en stimulant la demande, ainsi que le développement de cadres de politiques favorables. L’évaluation étudie les résultats des activités du programme pour la période allant de l’exercice 2002-2003 à l’exercice 2018-2019. Les dépenses réelles du programme au cours de cette période s’élevaient à environ 1,45 milliard (G) de dollars.

Étant donné l’objectif et le degré de maturité du programme PENSER, et vu l’accent mis par l’évaluation précédente sur sa justification, sa conception et ses résultats, l’objectif de la présente évaluation est de recenser les impacts socio-économiques et environnementaux, ainsi que les autres résultats imprévus du programme PENSER.

Observations de l’évaluation

Rendement

Dans l’ensemble, l’évaluation a conclu que le programme PENSER avait joué un rôle central dans le soutien des secteurs de l’énergie éolienne et solaire au Canada au cours des premières années de leur développement. Entre 2001 et 2007, l’action combinée des programmes d’encouragement à la production d’énergie éolienne (EPEE) et écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable a facilité la production de 4,442 mégawatts (MW), soit 84 % de la capacité totale de production d’énergie éolienne au Canada à l’époque.

L’évaluation a aussi conclu que le programme PENSER a contribué à une réduction totale de 85,7 mégatonnes d’émissions de gaz à effet de serre (GES) sur une période de 12 ans (de 2008 à 2019). Globalement, les bénéfices liés aux projets soutenus par PENSER s’élèvent à plus de 12 G$ quand on prend en compte les investissements directs et les avantages sociaux. Cette somme comprend les effets directs sur le produit intérieur brut (PIB) et les avantages sociaux liés à une baisse des émissions de GES.

Plus précisément, les effets sur le PIB s’élevaient à 8,86 G$ lorsque les investissements et autres dépenses engagés dans le cadre des projets financés par le programme PENSER sont additionnés. En tout, on a consacré 80 824 années-emplois à l’élaboration et à la création des projets entre 2006 et 2012 (soit 11 500 emplois par an en moyenne sur cette période). Malheureusement, les emplois créés dans le cadre des projets ne sont pas répartis de manière équitable entre les groupes sociaux : les femmes et les travailleurs autochtones représentaient une proportion relativement faible de la main-d’œuvre employée (18 % et 5 % respectivement).

Les avantages sociaux liés à la réduction des émissions de GES s’élèvent à 4,7 G$ après la conversion de cette réduction en valeur monétaire.

On observe aussi des signes probants d’effets importants sur les économies locales. Outre la création d’emplois, les entreprises locales ont bénéficié des activités de construction et d’entretien. Dans de nombreux cas, les projets financés par le programme PENSER ont permis aux entités et aux administrations locales d’engranger des revenus directs. La propriété totale ou partielle de nombreux sites revient aux municipalités. Dans certains cas, les propriétaires des sites ont négocié des ententes avec les administrations locales ou les propriétaires fonciers pour partager les revenus. Les données probantes issues des études de cas indiquent par ailleurs que certains des projets financés ont joué un rôle essentiel pour certaines Premières Nations en appuyant le développement de leurs collectivités et l’investissement dans des projets d’énergie renouvelable. Environ 40 % des études de cas ont montré une implication importante des collectivités autochtones ou des effets positifs pour ces dernières.

Outre l’électricité produite pour les réseaux provinciaux (l’ensemble des projets étaient liés aux réseaux provinciaux), de nombreux projets ont eu des effets positifs sur les politiques et les programmes des administrateurs des réseaux électriques provinciaux et locaux.

Dans le cadre de l’évaluation, on a constaté que les projets financés n’avaient aucun effet négatif sur l’environnement naturel et la faune. Tous les projets ont fait l’objet d’une évaluation environnementale, conformément à la législation et la réglementation en vigueur dans la province d’accueil. On n’a signalé aucun effet négatif majeur sur l’environnement naturel et la faune.

L’évaluation a conclu que les mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉRM), s avaient permis de soutenir avec succès l’établissement d’un cadre légal pour les projets canadiens extracôtiers de production d’énergie renouvelable. On observe que les MAÉRM répondent à un besoin continu, dans la mesure où la législation soutenant la réglementation n’a pas encore été mise en œuvre et où les travaux relatifs aux régimes fonciers se poursuivent.

On considère que les coûts administratifs du volet du programme PENSER relatif aux subventions et aux contributions sont très bas : ils correspondent à moins de 2 % des coûts totaux du programme.

Pertinence

Dans l’ensemble, le programme PENSER correspond aux priorités gouvernementales, aux besoins en nouvelles sources d’énergie, ainsi qu’aux engagements internationaux du Canada sur la réduction des émissions de GES. Le programme PENSER est également conforme au mandat de RNCan, qui comprend l’appui au développement durable et l’utilisation responsable des ressources naturelles. On a par ailleurs observé un besoin pour le programme de lancer des projets, de réduire les risques financiers pour les investisseurs et de développer ces secteurs. On a estimé que globalement, le programme PENSER complétait les mesures provinciales et territoriales de soutien à de nouvelles sources d’énergie renouvelable.

Leçons

• Les utilisateurs apprécient le modèle de financement du programme fondé sur le rendement ($ par kW/h).
• Les besoins auxquels le programme répond semblent plus grands dans certaines provinces, p. ex. dans les régions dans lesquelles aucune aide gouvernementale n’existe, ou celles dans lesquelles on a largement recours aux combustibles fossiles pour la production d’énergie. À l’avenir, des programmes similaires pourraient être axés principalement sur les régions dans lesquelles les effets sont les plus importants. Dans les régions dans lesquelles l’exploitation des sources d’énergie renouvelable est solidement établie, le programme pourrait financer des projets de recherche au lieu de soutenir la production.
• Le programme comble clairement une lacune du marché : bien que la plupart des projets n’auraient pas été viables financièrement sans le programme PENSER, les avantages observés excédent largement les coûts du programme (et les coûts de fonctionnement).
• Les effets sur l’emploi n’étaient pas répartis équitablement entre les hommes, les femmes et les populations autochtones. Bien qu’on ait observé des exemples de projets impliquant des collectivités et des travailleurs autochtones, à l’avenir les programmes devraient comporter des plans et des objectifs d’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).
• Le projet MAÉRM a contribué à l’élaboration d’un cadre législatif. Une occasion demeure pour le renfort du soutien à l’élaboration de la réglementation des projets extracôtiers de production d’énergie renouvelable.

Introduction

Le présent rapport présente les observations et les conclusions de l’évaluation de l’incidence du programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER) de Ressources naturelles Canada, ainsi que les leçons qu’on en a tirées. L’évaluation se concentre sur l’estimation du rendement et des impacts, et étudie également la pertinence et les questions relatives aux besoins continus. Elle couvre la période allant de l’exercice 2002-2003 à l’exercice 2018-2019, ainsi que les dépenses de RNCan pour toutes les activités correspondant aux trois éléments du programme PENSER (voir description du programme plus bas).

La direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de RNCan a procédé à l’évaluation entre septembre 2019 et janvier 2020. Sa réalisation est conforme à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor de la Loi sur la gestion des finances publiques (art. 42.1) et correspondait à l’engagement du Conseil du Trésor concernant l’évaluation du programme d’ici mars 2020.

Information sur le programme

Le programme PENSER soutient le développement d’un marché canadien durable de systèmes fiables et rentables de production d’énergie renouvelable en stimulant la demande, ainsi que le développement de cadres de politiques favorables.

Les dépenses du programme PENSER s’élèvent à 1,45 milliard (G) de dollars au total entre 2002 et 2019. Une ventilation plus précise de ces dépenses est présentée dans le rapport (voir Tableau 2). Le programme PENSER comprend trois éléments :

• Programme d’encouragement à la production d’énergie éolienne (EPEE) : 285,2 millions (M) de dollars;
• écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable (écoÉÉR) : 1,16 G$;
• Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉRM) : 2,8 M$.

Programme d’encouragement à la production d’énergie éolienne (EPEE)

Le programme EPEE a été lancé en 2002. Son objectif était de proposer des mesures incitatives pour soutenir la création d’une capacité de production de 1 000 mégawatts par heure (MWh) supplémentaire d’énergie éolienne et pour produire 2,6 térawatts par heure (TWh) d’électricité sur une période de 15 ans. Le programme EPEE offre une subvention directe par kilowattheure (kWh) d’énergie éolienne produite, de 1,2 cent (1,2 ¢) à 1 cent (1 ¢), en fonction de la date de début de chaque projet. Les projets financés étaient réalisés en Alberta (Alb.), en Ontario (Ont.), en Saskatchewan (Sask.), au Québec (Qc) et en Nouvelle-Écosse (N.–É.) : la capacité de production d’énergie éolienne en AB était particulièrement élevée.

écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable (écoÉÉR)

Dans le cadre d’écoÉÉR, lancé en avril 2007, on a repris l’approche de mesures incitatives du programme EPEE pour les projets de production 1) d’énergie tirée de la biomasse, 2) d’énergie hydraulique à incidence faible, 3) de géothermie, 4) de solaire photovoltaïque (PV) et 5) de marémotrice. Les systèmes photovoltaïques sont des sources d’énergie sans émission de GES, alors que des technologies fondées sur la combustion, telles que la production d’énergie tirée de la biomasse et de gaz d’enfouissement peuvent être nécessaires pour prouver que les installations de ce type permettront de réduire les émissions de GES.

Le programme écoÉÉR a fourni une subvention directe à hauteur d’un cent (1 ¢) par kWh aux projets de production d’énergie d’un type admissible au cours des 10 années initiales de leur fonctionnement. La mesure incitative visait à réduire l’écart tarifaire entre les sources de production à incidence faible d’énergie renouvelable et les sources de production d’énergie ordinaires. Bien qu’on ait arrêté de signer de nouvelles ententes de contribution (EC) le 31 mars 2011, les paiements se poursuivront jusqu’à l’exercice 2020-2021, le dernier exercice de validité des EC.

 

Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉRM)

On a lancé le programme de MAÉRM en 2011-2012 : sa conception visait à créer un ensemble de possibilités en matière de réglementation et de politiques à l’échelon fédéral, ainsi que des recommandations pour l’administration de l’énergie marine renouvelable dans les zones extracôtières, dans lesquelles l’autorisation de projets de ce type relève de la responsabilité du gouvernement fédéral. On a obtenu les 10,5 M$ de financement des MAÉRM par le biais de présentations au Conseil du Trésor, qui ont débouché sur l’allocation de 4 M$ pour la période allant de 2011-2012 à 2015-2016, de 1,5 M$ pour la période de 2016-2017 à 2017-2018 et de 5 M$ pour la période de 2018-2019 à 2027-2028. Les dépenses de 2,8 M$ sur une période de 8 ans (2011-2012 à 2018-2019) ont permis la production de livrables liés aux politiques et à la législation.

Objectifs et méthodologies de l’évaluation

L’évaluation a examiné les résultats des activités du programme pour la période allant de l’exercice 2002-2003 à l’exercice 2018-2019. La dernière évaluation du programme PENSER en 2015 : elle couvrait la période allant de 2010-2011 à 2014-2015. L’évaluation de 2015, dans le cadre de laquelle on a étudié les questions relatives à la pertinence et au rendement du programme PENSER couvrait la période de 2010-2011 à 2014-2015. Elle avait permis d’estimer l’atteinte des résultats des trois mêmes composants du programme (programmes EPEE, écoÉÉR et MAÉRM). Dans l’ensemble, elle avait conclu que l’on pouvait confirmer l’atteinte des résultats attendus tant pour le programme EPEE que pour écoÉÉR, mais seulement partiellement pour les MAÉRM parce qu’il était trop tôt pour mesurer les résultats intermédiaires.

L’évaluation précédente était aussi parvenue à la conclusion que la réalisation d’une évaluation de l’incidence était réalisable étant donné le type de renseignements sur le rendement recueillis dans le cadre du programme et l’information existante.

Étant donné l’objectif et le degré de maturité du programme PENSER, et vu l’accent mis par l’évaluation précédente sur sa justification, sa conception et ses résultats, l’objectif de la présente évaluation est de recenser les impacts socio-économiques et environnementaux, ainsi que d’autres résultats imprévus du programme PENSER.

À cette fin, on a conçu un nouveau modèle logique visant à représenter tant les impacts prévus qu’imprévus du programme PENSER (voir Annexe 2).

Sélection et répartition des études de cas

On a procédé à une sélection délibérée des cas (par opposition à une sélection aléatoire) pour s’assurer que les projets financés sont représentés conformément aux critères principaux suivants :

• Province (lieux des projets) : Cet élément était considéré comme un critère, dans la mesure où chaque province a des politiques et un profil énergétique distincts en ce qui concerne le fonctionnement du réseau électrique et les énergies renouvelables.
• Technologie (éolienne, hydraulique, biomasse, solaire) : La technologie était l’un des critères, dans la mesure où la technologie relative à chaque type d’énergie est unique, qu’il est probable qu’elle produise des impacts différents des autres, et que les leçons que l’on puisse en tirer du point de vue de la gestion du programme soient particulières.

On a aussi pris en compte la production d’énergie de chaque projet (en kWh) et l’élément du programme (programme EPEE et écoÉÉR) auquel il correspondait. On a réalisé une étude de cas distincte pour le programme des MAÉRM.

En tout, les 17 études de cas sur les projets financés par écoÉÉR et le programme EPEE représentaient 29 % des projets et 34 % de la production réelle totale financée par le programme PENSER. Les études de cas représentaient tous les types de technologie.

Les projets sélectionnés pour les études de cas abordaient l’activité dans la plupart des provinces. Trois provinces seulement n’étaient pas incluses dans les études de cas (Manitoba [Man.], N.–É. et Sask.) : dans ces provinces, le nombre de projets soutenus par le programme PENSER était relativement faible (Man. : deux projets; N.–É. : neuf projets; Sask. : trois projets).

Le Tableau 1 présente la répartition des cas et des entrevues en fonction du type de technologie et de participant. L’Annexe 5 présente une liste détaillée des études de cas, qui précise notamment les noms des projets et des participants, l’exercice financier du lancement, la capacité du projet (en MW) et la production réelle (en kWh).

*Projet Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉRM) sous la direction de RNCan

Limites de l’évaluation et stratégies d’atténuation

Dans le cadre de l’évaluation, on a eu recours à plusieurs sources de données pour contourner les limites de chacune des méthodes. On est ainsi parvenu à la triangulation des preuves entre plusieurs sources de données pour cerner les conclusions valides ayant trait aux questions d’évaluation. Les limites définies doivent être prises en compte dans le cadre de l’examen des conclusions de cette évaluation :

• La portée et l’approche de l’évaluation ont été établies en prenant en compte le besoin d’évaluation axée sur les impacts, une possibilité définie dans l’évaluation précédente (2015). Par conséquent, l’évaluation a consacré moins d’efforts à l’examen des domaines dans lesquels on a remarqué peu ou pas de changements dans le contexte du programme (p. ex., la pertinence, ainsi que les rôles et les responsabilités du gouvernement).
• Les difficultés étaient principalement liées à la participation des personnes à interviewer dans le cadre des études de cas sélectionnées. De nombreux projets sont en cours depuis plus de dix ans, et il a été difficile de joindre des participants au courant de la situation qui prévalait au moment du lancement des projets et du programme PENSER dans son ensemble. On a contourné cette difficulté en incluant des projets de remplacement pour limiter les risques d’absence de réponses aux demandes de participation. Au total, il a été nécessaire de remplacer huit (8) études de cas par d’autres projets similaires.
• On a pris en compte les opinions des participants aux projets financés pour les représenter correctement dans nos analyses des études de cas. Toutefois, pour un certain nombre d’études de cas, il n’a pas été possible d’obtenir les points de vue des responsables provinciaux et du réseau parce qu’on n’a pas pu s’assurer du concours des promoteurs du projet. Quand cela était possible, cette limite a été contournée grâce à l’étude de données probantes secondaires obtenues à la suite de l’examen des documents et de recherches spécifiques sur internet qui ont ainsi complétées les documents de l’étude de cas.
• Après avoir reçu une demande leur indiquant de remplir le formulaire de saisie de données, de nombreux participants aux études de cas n’étaient pas en mesure de fournir des renseignements quantitatifs complets sur le projet (c.-à-d. les coûts et les revenus du projet, les renseignements relatifs à l’emploi ainsi que les entreprises dérivées).
• En particulier en ce qui concerne l’efficacité du programme, l’évaluation s’appuie en grande partie sur des données secondaires fournies par le programme et ses participants. L’équipe d’évaluation n’a pas vérifié ces données. Le programme écoÉÉR a fait l’objet d’un audit en 2012, qui n’a débouché sur aucune observation qui pourrait suggérer l’existence de problèmes de fiabilité ou d’exhaustivité des données du programme.

 

Observations : impacts

Les maérm ont joué un rôle central dans l’élaboration d’un cadre réglementaire pour les projets extracôtiers de production d’énergie renouvelable

Dans le cadre de l’évaluation, on a aussi examiné la mesure dans laquelle le travail lié aux politiques réalisé dans le cadre des MAÉRM a permis d’atteindre les résultats attendus du programme. Selon le modèle logique, on prévoyait que les MAÉRM permettraient d’obtenir des résultats immédiats et intermédiaires : le renforcement des connaissances sur les enjeux de politiques et les options pour les intervenants gouvernementaux et ceux de l’industrie, le développement d’un cadre pour l’administration des sources d’énergie marine renouvelable dans les zones extracôtières fédérales pour le Canada, et l’augmentation de la production d’énergie marine renouvelable. Les projets extracôtiers de production d’énergie renouvelable pouvaient comprendre les projets de production d’énergie éolienne, marémotrice ou tirée des vagues.

Contexte. Selon les statistiques fournies par le Global Wind Energy Council (Conseil mondial de l’énergie éolienne), en 2017, la capacité de production extracôtière d’énergie dans le monde (c.-à-d. le volume d’énergie que les sites de production d’énergie éolienne pouvaient générer) s’élevait à 18 658 MW^{Note de bas de page 1}. Cette capacité est en hausse. En 2017, des sites de production d’une capacité totale de 4 472 MW ont été installés, ce qui représente environ 25 % de la capacité totale de production extracôtière d’énergie.

Avec 243 042 km de côte (Statistique Canada^{Note de bas de page 2}) le Canada a la longueur de côte la plus élevée au monde. Pourtant, le pays n’a encore aucun projet de production extracôtière d’énergie renouvelable, tel que des sites de production d’énergie éolienne situés dans ses eaux territoriales. Selon une source travaillant dans l’industrie, la raison principale serait les autres possibilités de production d’énergie à faible coût^{Note de bas de page 3}. Toutefois, jusqu’en 2019, aucun cadre législatif ni réglementaire ne permettait de préciser auprès des autorités la meilleure méthode de gestion de l’énergie marine renouvelable dans les zones extracôtières fédérales pour faciliter une adoption plus large de ces technologies. Aucune législation ne définissait clairement la responsabilité de l’approbation des projets dans les zones extracôtières fédérales. En vertu de la Loi sur les océans, la propriété du plancher et du sous-sol océaniques de toute zone marine qui ne se situe dans aucune province revient à la Couronne fédérale, tout comme la compétence et la régulation concernant les activités dans les eaux intérieures et territoriales du Canada, ainsi que dans sa zone économique exclusive. Toutefois, les activités extracôtières requièrent aussi l’approbation des provinces et des territoires, étant donné que la connexion à leurs réseaux électriques leur revient.

Dans ce contexte, l’objectif initial des MAÉRM était l’élaboration d’un cadre législatif exhaustif pour l’administration du développement de l’énergie marine renouvelable (projets extracôtiers d’énergie éolienne, marémotrice et tirée des vagues) dans les zones extracôtières fédérales. Pour ce faire, une série d’étapes était nécessaire, dans laquelle les MAÉRM devaient jouer un rôle central. Comme le modèle logique le précise, les responsables des MAÉRM devaient présenter des renseignements sur ces questions et les possibilités réglementaires et ainsi contribuer à la création d’un cadre réglementaire adapté.

Documents d’orientation. Le programme des MAÉRM a présidé à la création d’un cadre réglementaire qui, à terme, a pris la forme d’une nouvelle loi, adoptée en 2019. Pendant le premier cycle du programme (2011-2015), le programme a permis d’élaborer un document d’orientation qui étudiait certains régimes de gestion de l’énergie marine renouvelable dans le monde, ainsi que des possibilités pour le Canada. Cet examen des secteurs de compétence a été réalisé et publié en 2014. Il présentait une vue d’ensemble des régimes de gestion et des cadres réglementaires dans six pays : le Danemark, l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Écosse, le Royaume-Uni et les États-Unis (É.-U.). On a aussi créé un document de référence, utilisé dans le cadre d’un processus de consultation. Selon les entrevues, on a remarqué des efforts de communication entre les agences et ministères fédéraux et provinciaux pour obtenir des renseignements et des conseils concernant les rôles et responsabilités possibles des différents organismes gouvernementaux dans le cadre des projets extracôtiers, notamment le MPO, le ministère des Transports (TC), Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), la Régie de l’énergie du Canada (REC) et les gouvernements provinciaux et territoriaux. On a aussi communiqué avec des intervenants et des associations de l’industrie pour obtenir leurs points de vue. On a organisé un atelier à Halifax. Une fois les activités d’examen et de communication achevées, un document d’orientation final a été publié en 2015.

Document de discussion. Au cours du cycle suivant (2016-2017 à 2017-2018), le programme des MAÉRM devait permettre de procéder à des analyses légales sur la création du cadre législatif, les consultations réalisées auprès des intervenants partout au Canada, les études techniques ciblées concernant plusieurs sujets complexes pour la création du cadre législatif et la rédaction des instructions pour les de textes législatifs. Le programme des MAÉRM a permis de rédiger l’ébauche d’un document de discussion en mars 2016. Il présentait les problèmes et les propositions correspondantes par le biais d’un cadre réglementaire. On peut notamment citer :

• les autorisations d’utilisation des zones extracôtières pour l’exploration et le développement de la production d’énergie marine renouvelable;
• les autorisations d’activités liées aux travaux d’exploration, de construction et d’exploitation des projets de production d’énergie marine renouvelable et des lignes de transport d’électricité connexes, qui acheminent l’énergie produite vers le réseau électrique;
• la sécurité d’exploitation pour s’assurer que la construction et le fonctionnement des installations sont conformes aux normes en vigueur, fiables, et limitent les effets sur l’environnement;
• la santé et la sécurité dans le cadre du fonctionnement, en se concentrant sur le droit des employés à travailler dans un environnement sécuritaire; et
• la protection de l’environnement.

Le document aborde ces sujets et présente la façon dont ils sont pris en charge dans les cadres réglementaires d’autres territoires de compétence. Il présente aussi des options pour le Canada. Selon les participants de RNCan, on a approché les six provinces et les trois territoires côtiers du Canada, ainsi que des associations autochtones et des groupes autochtones signataires de traités (avec l’aide de l’organisme appelé à l’époque AANC). On a aussi communiqué avec neuf associations industrielles (énergie renouvelable, pétrole, pêche, transports, etc.), ainsi que 13 organismes non gouvernementaux, la REC, l’Agence d’évaluation d’impact du Canada et des conseils d’administration de compagnies pétrolières pratiquant l’extraction extracôtière pour leur demander de formuler leurs opinions. Certains de ces groupes ont décliné cette invitation.

On a organisé trois séances de consultation en 2016-2017. Selon un représentant d’association, le document de discussion définit clairement les lacunes et les problèmes. Il précisait aussi les mesures qui ne seraient pas applicables (p. ex., ce qui relève de la législation provinciale) au Canada. Les participants ont indiqué que RNCan était « particulièrement efficace pour se rendre accessible » pour les intervenants qui souhaitaient présenter leurs points de vue et participer aux consultations. La plupart des participants aux consultations considéraient que les possibilités présentées par le gouvernement du Canada dans le document de discussion étaient viables. Les intervenants, qu’ils soient issus de l’industrie ou non, ont fait part de leurs inquiétudes concernant l’incertitude qui entoure les domaines dans lesquels les domaines de compétence fédéraux et provinciaux se chevauchent. Selon un représentant du programme des MAÉRM, les consultations ont mené à des ajustements de l’ébauche du texte législatif.

En 2017, le programme des MAÉRM et RNCan ont collaboré avec le ministère de la Justice pour l’élaboration du nouveau texte de loi. On a produit une ébauche, et le programme des MAÉRM a été actif pour répondre aux questions du comité de travail du Parlement. Le comité du Sénat a examiné le texte de loi. La nouvelle Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (projet de loi 69) a été adoptée en août 2019. Cette loi vise à réglementer certaines questions relatives à l’énergie dans le domaine de compétence du Parlement, notamment en ce qui concerne son mandat de veiller à ce que les pipelines, les lignes de transport d’électricité, ainsi que les installations, matériels ou systèmes liés aux projets d’énergie renouvelable extracôtière soient construits, exploités et cessent d’être exploités de manière sûre, sécuritaire et efficace et de manière à protéger les personnes, les biens et l’environnement. En particulier, la partie 5 de la loi précise que la Commission (nommée par la régie en vertu de la loi) a la responsabilité d’autoriser les travaux et les activités liés aux projets extracôtiers de production d’énergie renouvelable ou de construction d’une ligne de transport d’électricité extracôtière, ainsi que les propositions de travaux ou d’activités relatives à la construction, l’exploitation ou l’abandon de toute ligne de transport d’électricité extracôtière située dans une province.

Selon les participants aux entrevues, la loi a eu pour effet principal de clarifier le processus d’autorisation des projets, notamment les délais. Les participants représentant une association industrielle ont indiqué que des projets à venir n’auraient pas été possibles sans cette loi. Selon RNCan, des mesures de sécurité et de protection environnementale plus détaillées sont en cours d’élaboration dans le cadre de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie et seront mises en œuvre au cours des prochaines années.

Toutefois, un participant issu de RNCan a affirmé que la nouvelle loi ne couvrait pas la question des régimes fonciers des zones extracôtières. Actuellement, SPAC (Services publics et Approvisionnement Canada) a autorité sur l’ensemble des biens immobiliers fédéraux, y compris les terres fédérales qui ne sont pas explicitement sous l’autorité d’un autre ministère fédéral pour répondre à un besoin précis. Dans le cas des sols océaniques extracôtiers concernés par des projets de développement énergétique, cette responsabilité n’a pas été déléguée à RNCan : elle revient toujours à SPAC. On a expliqué que l’un des objectifs actuels des MAÉRM était la collaboration avec SPAC pour l’élaboration d’un régime foncier pour les projets de production d’énergie renouvelable situés dans les zones extracôtières fédérales. RNCan pourra aussi collaborer avec SPAC pour faciliter le transfert de cette autorité foncière de SPAC à RNCan : dans ce cas, RNCan développerait et gérerait un régime foncier réglementaire pour les zones de production extracôtière d’énergie renouvelable.

Le programme a joué un rôle important dans l’augmentation de la capacité de production d’énergie renouvelable au canada.

Selon la littérature^{Note de bas de page 4}, en 2001, la capacité de production d’énergie renouvelable au Canada était limitée : la capacité de production d’énergie solaire (photovoltaïque) du Canada s’élevait à 9 MW, et celle de ses éoliennes à 214 MW. À titre de comparaison, en 2001, la capacité de production d’énergie éolienne aux États-Unis s’élevait à 4 245 MW. La production d’énergie hydraulique est depuis des décennies un secteur mature au Canada : en 2001, la production et la consommation de ce type d’énergie s’élevaient à 331,6 TW. La production et la consommation d’énergie nucléaire, quant à elles, s’élevaient à 76 TW la même année.

Selon les données probantes, la mise en œuvre des programmes EPEE et écoÉÉR a coïncidé avec des hausses importantes de la capacité de production d’énergie éolienne au Canada, et suggère que ces programmes ont joué un rôle essentiel dans le développement de cette source d’énergie renouvelable au Canada.

Les données de Statistique Canada indiquent qu’en 2001, la capacité de production d’énergie éolienne au Canada s’élevait à 214 MW. En 2007, cette capacité avait atteint 1 841 MW. Au cours de la même période, le programme EPEE a à lui seul appuyé une augmentation de 924 MW de la capacité de production d’énergie éolienne. Autrement dit, le programme EPEE a contribué à la production de 924 MW sur l’augmentation totale de 1 628 MW (56 %) de la capacité de production d’énergie éolienne au cours de cette période de cinq ans. Entre 2007 et 2011, la capacité de production d’énergie éolienne au Canada a augmenté de 3 845 MW (ce qui l’a amené à 5 625 MW). Au cours de la même période, l’écoÉÉR a appuyé une augmentation de 3 518 MW de la capacité de production d’énergie éolienne. Par conséquent, entre 2001 et 2007, l’action combinée des programmes EPEE et écoÉÉR a permis la production de 4 442 MW, soit 84 % de la capacité totale de production d’énergie éolienne au Canada à l’époque. Depuis, la capacité de production de cette énergie au Canada a continué à augmenter, jusqu’à atteindre 12 804 MW en 2018. Par conséquent, les données indiquent que le programme PENSER a joué un rôle central au soutien du secteur au Canada au cours de ses premières années de développement (Figure 1).

Figure 1 : Capacité de production d’énergie éolienne des installations canadiennes (1993-2014)

Source : Données de Statistique Canada et du programme

Le programme a eu une influence importante sur la réduction des émissions de ges

Selon la combinaison des données du programme et de celles de Statistique Canada, le programme PENSER a contribué à une réduction de 85,7 Mt des émissions de GES sur une période de 12 ans (entre 2008 et 2019).

Dans le cadre de l’évaluation, on a procédé à une estimation des impacts des sites de production d’énergie bénéficiant de l’aide du programme PENSER, en supposant que dans de nombreuses provinces, la production de cette énergie remplacerait la production d’énergie à partir de combustibles fossiles, à savoir le charbon et le gaz. En s’appuyant sur les données de Statistique Canada sur la production d’électricité dans chaque province, on a calculé l’effet de substitution : cet effet était plus important dans certaines provinces que dans d’autres. L’effet de substitution variait aussi au cours du temps : il était également influencé par des efforts à l’échelon provincial visant à la réduction de l’utilisation du charbon dans la production d’électricité. Les résultats du calcul de la réduction des émissions de GES par année au Canada sont présentés à la Figure 2. Au total, cette réduction des émissions de GES s’élevait à 85,7 Mt.

Figure 2 : Réduction des émissions de GES (en Mt) grâce aux projets financés par les programmes PENSER

Sources : Données du programme et de Statistique Canada compilées par GGI

Les sites de production d’énergie hydraulique et solaire émettent très peu de GES une fois que la production d’électricité commence (la construction entraîne l’émission de GES). Certains projets d’écoÉÉR de production d’énergie tirée de la biomasse émettent des GES, étant donné que ce type de production d’énergie est fondée sur la combustion. Toutefois, dans le cas du méthane émis par les décharges, le méthane non traité est un gaz à effet de serre puissant : ses effets sur le réchauffement de la planète sont 21 fois plus importants que ceux du CO₂. Étant donné qu’en l’absence de projets de production d’énergie tirée de la biomasse, les décharges émettraient du méthane, la production d’électricité tirée de la biomasse correspond en réalité à une réduction nette des émissions de GES, dans la mesure où elle réduit les émissions de méthane. Quatre projets seulement (sur 104) utilisaient la biomasse.

Les bénéfices ou le rendement des investissements du programme penser étaient supérieurs aux coûts du programme

Dans le cadre de l’évaluation, on a estimé l’efficacité du programme, en observant si les bénéfices ou le rendement des investissements du programme PENSER étaient supérieurs à ses coûts. Comme le Tableau 2 l’indique, les dépenses totales du programme pour la période allant de 2002 à 2019 s’élevaient à 1,4 G$ alors que, les coûts administratifs des programmes EPEE et écoÉÉR (qui comprenaient des S et C) correspondaient à moins de 2 % de leurs budgets.

Il est important de souligner qu’au vu de l’examen des documents, le modèle de financement (contribution de 0,01 $ par kWh produit) est relativement inhabituel pour le gouvernement fédéral. Selon les conclusions des entrevues, les intervenants du secteur privé apprécient ce modèle parce qu’il est facile à gérer et axé sur les résultats.

Les données probantes issues de l’évaluation indiquent que les avantages connexes proviennent de plusieurs sources.

Comme le modèle logique l’indique (voir Annexe 2), outre les résultats attendus relatifs à l’augmentation de la capacité de production d’énergies renouvelables et à la réduction des émissions de GES, de nombreux impacts (« coavantages ») inattendus sont liés aux programmes EPEE et écoÉÉR. Plusieurs de ces impacts se traduisent en bénéfices qui peuvent être exprimés en valeur monétaire (dollars).

Remarque : Coûts admin. définis comme les salaires et les coûts de F et M.
Source : Données fournies par le programme PENSER et compilées par GGI.

Un projet classique comprenait la construction ou la rénovation d’une installation, suivie par la phase de production d’énergie, ce qui implique une production d’électricité entraînant des émissions de GES très faibles. La mise en œuvre de cette phase exigeait des activités de maintenance au site de production. Ces phases étaient liées à plusieurs avantages, notamment :

• Investissements en immobilisation pour la construction de l’installation de production d’électricité
• Création d’emplois, tant lors de la phase de construction que dans le cadre des activités de maintenance
• Contrats dérivés pour les propriétaires des installations dans le secteur privé
• Valeur des réductions des émissions de GES

Le programme PENSER a eu des effets économiques importants, tant sur le PIB qu’en matière de création d’emplois. Ces effets étaient cinq fois plus importants que ceux de dépenses ordinaires du gouvernement fédéral d’une ampleur similaire.

Les calculs des impacts sur l’économie (PIB) effectués par l’équipe d’évaluation étaient fondés sur les tableaux de Statistique Canada sur les intrants et les extrants, qui s’appuyaient sur des données administratives et de celles issues des études de cas. Les données administratives ont fourni des renseignements détaillés sur l’énergie produite par les sites qui ont bénéficié de financements, ainsi que sur les investissements en immobilisation. Les données issues des études de cas ont permis d’obtenir des renseignements sur les créations d’emplois liées aux phases de maintenance, ainsi que sur les effets dérivés (p. ex., créations d’entreprises).

En valeur monétaire (dollars), les données indiquaient que les investissements et autres dépenses engagés dans le cadre des projets financés par le programme PENSER totalisaient à 8,86 G$ (pour la période 2006-2012). Comme l’indique la Figure 3, les dépenses engagées dans le développement et la construction des infrastructures étaient les plus élevées entre 2009 et 2011.

En ce qui concerne la création d’emplois, on a observé que les projets avaient permis de créer de nombreux emplois pendant leurs phases de construction. Selon les données et les tableaux sur les intrants et les extrants, au total, on a consacré 80 824 années-emplois à l’élaboration et à la création des projets entre 2006 et 2012 (soit 11 500 emplois par an en moyenne sur cette période). Les créations d’emplois étaient les plus importantes en 2010, comme l’indique la Figure 4.

À l’aide des tableaux sur les intrants et les extrants de Statistique Canada, l’équipe d’évaluation a comparé ces effets économiques avec ceux de dépenses gouvernementales ordinaires. Selon les tableaux, les investissements réalisés grâce au programme ont généré des bénéfices cinq fois plus élevés que ceux liés aux dépenses gouvernementales ordinaires. Ils représentaient aussi cinq fois le total prévu des subventions de fonctionnement du programme pour la période de 2008 à 2022, qui s’élevaient à 1,8 G$. De la même façon, le programme PENSER a permis de créer 5,3 fois plus d’emplois que les dépenses ordinaires du gouvernement fédéral d’une ampleur similaire.

Figure 3 : Impacts des projets de développement et de construction d’infrastructures du programme PENSER sur le PIB (2006-2012, en millions de $ CA)

Source : Données du programme et de Statistique Canada compilées par GGI

Figure 4 : Nombre d’emplois créés par les projets du programme PENSER (2006-2012)

Source : Données du programme et de Statistique Canada compilées par GGI

Bénéfices liés à la réduction des émissions de GES

Comme on l’a mentionné précédemment, outre les bénéfices liés à la construction des installations, l’équipe d’évaluation a calculé les bénéfices liés à la réduction des émissions de GES. À l’aide des données administratives, et en prenant en compte les sources d’énergie remplacées, on a déterminé que les réductions d’émissions de GES s’élevaient à 86 Mt d’équivalent CO₂ au cours de la période des subventions.

L’équipe d’évaluation a converti ces émissions de GES en valeur monétaire (dollars). Comme les émissions de GES sont associées à de nombreux effets sociaux néfastes, notamment pour la santé humaine (maladies respiratoires et cardiaques, diabètes, etc.), le GTIA et le GIEC ont procédé à une estimation des coûts sociaux d’une tonne métrique de GES^{Note de bas de page 5}. Autrement dit, la réduction des émissions de GES peut être reliée à une meilleure santé de la population et à une diminution du recours aux systèmes de santé. Grâce aux données générées par le GTIA, l’équipe d’évaluation a converti la valeur des GES (en émissions de CO₂) à 42,43 $/tonne en $ US réels de 2016 (56,21 $ CA) pour parvenir à la valeur des commodités des économies en GES présentées plus haut. Cela équivaut à 4,7 G$ de bénéfices. Il s’agit d’une estimation prudente, étant donné que les données probantes issues des études de cas suggèrent que la plupart des installations poursuivront leur fonctionnement au cours des années à venir.

Effets sur les économies locales, en particulier pour les hommes

Les données probantes issues des études de cas ont fourni des exemples réels d’impacts sur les économies locales. De nombreux emplois créés lors des phases de construction, de maintenance et de gestion des installations de production d’énergie sont occupés par des personnes résidant dans la région ou la municipalité d’accueil de ces installations.

Selon les données des études de cas (n=17), 77 % des emplois créés l’ont été pour la construction des installations. Seulement 23 % des emplois créés ont été maintenus lors des phases de maintenance et de fonctionnement. Par ailleurs, les femmes et les travailleurs autochtones représentaient une part relativement faible de la main–d’œuvre employée : 18 % et 5 %, respectivement. Ces chiffres sont faibles, dans la mesure où la plupart de ces projets sont menés dans des zones rurales, souvent à proximité de collectivités autochtones.

Malgré le nombre limité d’emplois créés et maintenus pour le fonctionnement des installations après leur construction, on remarque que les projets se sont largement appuyés sur les services d’organismes indépendants pour la maintenance des installations et d’autres services techniques spécialisés. Par exemple, trois projets financés concernaient des parcs éoliens à la fine pointe de la technologie dans la région de la Gaspésie, et comprenaient des exigences qu’au moins 60 % des ressources proviennent de la région. Les projets ont appuyé le développement de l’industrie de la fabrication des pales et des mâts, ainsi que les services spécialisés de construction et de maintenance dans la région. Les deux usines encore en fonctionnement emploient des centaines de travailleurs de la région (plus de 500 travailleurs). Leur activité est principalement axée sur l’exportation de mâts et de pales, principalement vers les États-Unis. Selon les entrevues effectuées pour les études de cas, ces projets de parcs éoliens ont aussi contribué au développement de plusieurs organismes indépendants de prestation de services. Selon une étude récente, l’industrie de l’énergie éolienne génère 25 M$ chaque année pour l’économie des collectivités locales.^{Note de bas de page 6}

De façon plus directe, on observe aussi que les projets financés par le programme PENSER ont généré des revenus directs pour de nombreux organismes communautaires et administrations locales (pour environ 50 % des projets, selon les études de cas). La propriété de nombreuses installations elles-mêmes revient partiellement ou intégralement aux municipalités, qui profitent des bénéfices générés par ces sites. C’était en particulier le cas des barrages hydrauliques relativement petits et dont la propriété revenait en partie aux municipalités. Dans certains cas, ces petits barrages ont été achetés auprès d’exploitants du secteur privé (p. ex., des entreprises de fabrication de papier), ou à des corporations de services publics de plus grande envergure, qui préfèrent exploiter des installations de grande taille (p. ex., Hydro-Québec). Certaines municipalités ont indiqué que les revenus générés ont permis de réaliser des investissements d’une importance critique pour la région. Ils ont par ailleurs permis aux administrations locales de réduire la charge fiscale de leurs circonscriptions.

Dans certains cas, les propriétaires des installations ont négocié des ententes de partage des revenus avec les administrations locales (p. ex., des accords de redevances). Certains ont établi des arrangements de paiement de location avec les propriétaires fonciers locaux. Certaines entreprises se sont efforcées d’entretenir de bonnes relations avec la collectivité, par exemple en organisant des soupers annuels ou en finançant des événements sociaux locaux. Étant donné les impacts pour les propriétaires de terres adjacentes, certaines entreprises paient des compensations précises. Par exemple, PEI Energy Corporation a créé un système en « cible de tir », qui prévoit la compensation des propriétaires en fonction de la proximité de leurs terres avec les installations des parcs éoliens et selon un pourcentage des revenus bruts globaux.

Effets sur les collectivités des Premières Nations

Les données probantes issues des études de cas indiquent par ailleurs que certains des projets financés ont joué un rôle essentiel pour certaines Premières Nations en appuyant le développement de leurs collectivités et l’investissement dans des projets d’énergie renouvelable. Parmi les cas étudiés, sept (7) projets se distinguent par la participation importante de collectivités autochtones et par des effets positifs pour ces dernières.

Par exemple, la Première Nation Ojibway de Pic River détient la propriété du projet hydroélectrique des chutes Umbata (Ont.) en partenariat à 51 % avec Innergex. Après 30 ans de fonctionnement, cette Première Nation détiendra la propriété entière de l’installation. Cette collectivité perçoit donc des revenus importants, et en tire des avantages en matière de développement socioéconomique. La Première Nation Ojibway de Pic River a créé un organisme de services sans but lucratif, qui finance le développement d’entreprises communautaires, un centre de garde de jour qui emploie des femmes de la collectivité, du matériel pour le système éducatif, notamment des services de transport en autobus scolaires, une nouvelle clinique médicale, ainsi que l’achat et l’exploitation de motels. On a aussi établi un centre d’apprentissage équipé d’installations multimédias et de téléconférence à la fine pointe de la technologie. Il est important de noter que le projet des chutes Umbata a joué un rôle essentiel dans la capacité de la collectivité d’investir dans la propriété à 100 % d’un autre projet hydroélectrique sur la même rivière : la centrale de Twin Falls. Ce projet repose sur l’expérience acquise dans le cadre du projet des chutes Umbata, qui s’appuie sur des fournisseurs de services contractuels pour le fonctionnement et la maintenance. Au Québec (Côte-Nord), la collectivité innue d’Ekuanitshit a aussi bénéficié de compensations financières tirées des revenus du projet hydroélectrique de Magpie.

Outre les emplois créés et les occasions de formations offertes aux Premières Nations, on remarque qu’une collectivité est maintenant reliée au réseau électrique grâce aux projets hydroélectriques du lac Harrison et de la rivière Stave en Colombie-Britannique (B.–C.) (avant la mise en œuvre du projet, la collectivité avait recours à des génératrices au diesel). Enfin, dans le contexte des projets de parcs solaires de Sarnia en Ontario, l’exploitant établit un partenariat avec la collectivité autochtone locale (Nation Chippewa) et parraine un programme éducatif local. Cette collectivité autochtone a aussi créé une zone humide sur le site.

Effets sur le développement des ressources humaines (RH) et les programmes de formation

Les données probantes des études de cas indiquent aussi que de nombreux sites locaux de production ont joué un rôle essentiel dans le développement des ressources humaines. Dans quatre de ces cas (environ 20 % du total), les sites de production locaux ont établi des partenariats avec des collèges locaux pour créer des programmes de formation et de recherche.

Un parc éolien en Alberta, par exemple, a contribué à la création d’un programme technique d’énergie éolienne au collège communautaire local, dans le cadre duquel le personnel du parc enseigne. Dans certains cas, où les sites ne jouent pas un rôle actif au sein du programme, ils ouvrent leurs portes aux étudiants à des fins éducatives. Un parc solaire en Ontario, par exemple, offre régulièrement des visites de son site aux étudiants d’un collège communautaire local à des fins éducatives. Enfin, dans la région de la Gaspésie, au Québec, un programme éducatif technique postsecondaire, axé précisément sur la maintenance des turbines éoliennes, contribue au développement des RH de l’industrie dans la région.

Effets sur les réseaux provinciaux

Outre l’électricité produite pour les réseaux provinciaux (l’ensemble des projets étaient liés aux réseaux provinciaux), les données probantes des études de cas indiquent aussi que de nombreux projets ont eu des effets positifs sur les politiques et les programmes des administrateurs des réseaux électriques provinciaux et locaux.

Dans certains cas, les projets concernés étaient les premiers du genre que les administrateurs du réseau électrique géraient. La connexion au réseau a entraîné la création de politiques sur les normes électriques, la méthode de connexion, la gestion et la mesure de l’énergie, etc. Par exemple, un des projets de production d’énergie solaire financés par le programme PENSER (le plus grand parc solaire à l’époque) a contribué à l’élaboration des politiques de l’exploitant du réseau pour les autres projets du volet qui l’ont suivi en Ontario.

Certains projets étaient considérés comme trop difficiles du point de vue de la gestion du réseau. Par exemple, un projet de parc éolien à Terre-Neuve (T.-N.-L.) a entraîné des inquiétudes du fait des fluctuations énergétiques prévues (en fonction de l’intensité du vent). Dans ce cas, la gestion des fluctuations était plus difficile du fait de l’emplacement du site sur une île, qui n’était pas reliée à un réseau plus important. Heureusement, les autres sources d’énergie suffisaient à compenser ces fluctuations. Un cas d’étude concernant un projet situé au Québec précisait qu’un parc éolien avait en réalité contribué à la stabilisation de l’offre en énergie du réseau. Toutefois, d’autres projets utilisent d’autres types de connexion aux réseaux régionaux et ne sont pas en mesure de compenser leurs autres pannes de courant.

Effets sur l’environnement naturel et la faune

Selon les données probantes des études de cas examinées dans le cadre de l’évaluation, on a constaté que les projets financés n’avaient aucun effet négatif sur l’environnement naturel ni sur la faune. Selon les documents du projet, tous les projets ont fait l’objet d’une évaluation environnementale, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur dans la province d’accueil.

De nombreux projets de parcs éoliens financés comprenaient une surveillance des effets sur les oiseaux et les chauves-souris, ainsi que sur le niveau de bruit avant et après la construction. La question des effets cumulés du bruit généré par les projets (et par plusieurs autres parcs éoliens situés à proximité) a été abordée pendant le processus d’approbation d’autres projets dans les mêmes régions. Toutefois, les données indiquent que la mortalité des oiseaux et des chauves-souris est limitée, et les résultats démontraient que les niveaux de bruit se trouvaient dans l’intervalle d’acceptabilité. La plupart des projets de centrale hydroélectrique au fil de l’eau ont été élaborés dans l’optique de limiter les effets sur l’environnement. De nombreux projets de centrales hydroélectriques ou de parcs éoliens ont exigé la modification des installations pour limiter les effets sur la faune :

• Parc éolien de Fermeuse, au sud de Saint-Jean de Terre-Neuve (T.-N.-L.) : Le promoteur a construit un abri à oiseaux d’un type particulier, parce que l’étude environnementale initiale indiquait que les balbuzards pêcheurs de la région construisaient des nids dans le matériel du parc éolien.
• Projet hydroélectrique de Magpie, région de la Côte-Nord (Qc) : Le promoteur a l’obligation d’entretenir les couloirs écologiques réservés et de surveiller les effets des installations sur les migrations des anguilles d’Amérique, des truites mouchetées et des saumons de l’Atlantique vers l’amont et vers l’aval. En ce qui concerne les mesures d’atténuation, on peut citer la création d’un système précis de passage vers l’amont (couloir de migration) en aval du barrage pour permettre la migration des anguilles d’Amérique. Le projet devait respecter des exigences environnementales et esthétiques, ce que les participants aux entrevues considéraient comme un élément positif. L’aspect visuel de la chute d’eau et du paysage a été amélioré (chemins et passerelle sur un des bras de la rivière, zones de pique-nique et d’interprétation).
• Projet hydroélectrique des chutes Umbata, région de la rive Nord du lac Supérieur, Marathon (Ont.) : Le projet comporte des exigences de maintien du débit des chutes d’eau pour respecter les critères de protection de la nature, ainsi que les critères esthétiques (contrôle synchronisé du débit pendant les principales heures de visite). Pendant l’élaboration du projet, les amateurs des activités de loisirs et des sports de pagaie qui utilisent la rivière et le parc national se sont posés comme opposants au projet. En ce qui concerne l’habitat des poissons, on a exprimé des inquiétudes quant aux sites de reproduction des brochets. Selon les participants aux entrevues, on a tout mis en œuvre pour limiter les effets sur les populations de poissons. Le promoteur doit maintenir le niveau des chutes d’eau, principalement pour des raisons esthétiques (contrôle synchronisé du débit pendant les principales heures de visite). Le promoteur doit restaurer les habitats écologiques aquatiques détruits et verser des compensations pour cette destruction découlant du projet. En outre, le promoteur a construit un belvédère pour permettre l’accès et la vue sur les chutes d’eau.
• Trent Rapids G.S., Peterborough (Ont.) : L’évaluation environnementale a mené à la création de nombreuses mesures d’atténuation, y compris en ce qui concerne la protection des aires de nidification des serpents et la construction de mares.
• Projets énergétiques de Kwalsa Energy (phase I) et du cours supérieur de la rivière Stave (phase II) (BC) : On a soulevé des inquiétudes concernant la possibilité que ces types de projets nuisent aux populations de poissons locales du fait du détournement des ressources aquatiques aux fins de production d’énergie hydraulique, ce qui réduit le débit d’eau pour les poissons. Le promoteur avait l’obligation de compenser tout problème éventuel pour les habitats des poissons. Aucun tort n’a par ailleurs été causé aux populations de poissons locales. En réalité, la réduction du débit d’eau dans un habitat habituellement difficile pour les poissons a mené à un renforcement de la population des poissons dans ces zones fluviales au débit réduit.
• Rivière Toba Est et crique Montrose en C.-B. : Les structures de barrage détournent le cours d’eau vers les centrales hydroélectriques puis la redirigent vers la rivière, ce qui limite les effets sur la ressource. L’un des bénéfices nets du projet est la création délibérée de zones protégées pour la reproduction des saumons.

Les projets de production d’énergie solaire semblent entraîner moins de perturbations que les projets de production d’énergie éolienne, car les effets visuels et auditifs sont moindres. Dans le cadre des projets de parcs solaires de Sarnia (1 à 8) : Le promoteur, en partenariat avec un organisme non gouvernemental (ONG), a procédé à la restauration de l’habitat sur un terrain de 200 acres au sein du parc solaire de 1 100 acres. Le terrain inexploité comportait des zones de caryers et des terres humides. Selon les participants aux entrevues, le projet prévoyait la plantation de buissons et de coquelicots indigènes. Certaines espèces envahissantes telles que le phragmite ont été éliminées. La ville de Sarnia a remis le prix Go Green au parc solaire pour récompenser ces efforts.

Facteurs ayant affecté la réussite du programme penser

Les données administratives et les données probantes des études de cas ont fourni des renseignements quant aux divers facteurs qui ont affecté la réussite du programme PENSER, notamment :

• Conditions naturelles. À l’échelle de chaque projet, la production énergétique déviait souvent des prévisions (production exprimée en MW). Dans le cadre de la plupart des projets, les conditions naturelles telles que l’intensité du vent, du rayonnement solaire ou encore le débit d’eau (projets hydroélectriques) ne correspondaient pas aux prévisions (excédaient parfois les prévisions, étaient moindres dans d’autres cas). En outre, la réalisation de certains projets a été entravée par des conditions plus difficiles que prévu, notamment pour ce qui est des effets du vent, du froid et de la salinité de l’eau sur le matériel. Par exemple, l’installation de turbines à proximité de la rive peut accélérer l’érosion de leurs pales par rapport aux prévisions.
• Coûts de raccordement au réseau. Dans quelques cas, les données probantes des études de cas indiquent que les projets se sont heurtés à des coûts de raccordement au réseau supérieurs aux prévisions. Pour certains projets, le raccordement au réseau a été retardé par des difficultés techniques.
• Aides provinciales. Dans certains cas, les aides accordées aux projets de production d’énergie éolienne ont été modifiées quand de nouveaux gouvernements provinciaux ont pris leurs fonctions. Ces aides ont souvent pris la forme de tarifs relativement avantageux pour la vente d’électricité au réseau. Dans le cas d’un projet en particulier, cet aspect peut constituer un facteur décisif pour la poursuite du projet, car les tarifs ont été largement réduits après l’arrivée d’un nouveau gouvernement.

Observations :

Pertinence

Observations : Pertinence

On reconnaît l’existence d’un besoin pour le programme penser

Dans l’ensemble, le programme PENSER correspond aux priorités gouvernementales et au mandat de RNCan. On a annoncé des investissements dans des programmes d’énergie renouvelable dans les budgets fédéraux de 2003, 2007, 2010, et pour l’exercice 2016-2017. En 2004, le Discours du Trône mentionnait explicitement la volonté du Canada de se positionner comme chef de file des technologies propres « pour réduire la pollution atmosphérique et les émissions de gaz à effet de serre ». Le programme PENSER a été créé en réponse à l’augmentation des besoins énergétiques des Canadiens, tout en répondant aux appels à la réduction des émissions de GES, à l’action face aux changements climatiques et à la poursuite des objectifs en matière de développement durable.

Le programme PENSER visait explicitement à augmenter la part des énergies renouvelables au sein du réseau électrique. Dans ce cadre, le développement des énergies renouvelables contribuerait à l’atteinte de l’objectif du Canada en vertu de l’accord de Copenhague, à savoir une réduction de 17 % des émissions de GES par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2020. Au moment du lancement de la première itération du programme PENSER, on remarquait un besoin de programmes d’aide au lancement de projets de production d’énergie renouvelable par l’industrie dans des secteurs qui n’existaient pas ou quasiment pas au Canada à l’époque.

L’initiative MAÉRM est née de l’absence de réglementation concernant les projets extracôtiers de production d’énergie renouvelable. La création d’un cadre législatif pourrait favoriser les investissements dans les technologies et les projets essentiels à la production d’électricité propre. Aujourd’hui, la nécessité d’appuyer la transition vers une production énergétique à faibles émissions de carbone est reconnue à l’échelle mondiale. Le gouvernement fédéral a continué à annoncer et lancer de nouveaux programmes pour poursuivre la diversification du portefeuille des sources d’énergies renouvelables existantes pour la réduction des émissions de GES dans le secteur de l’électricité.

Le gouvernement fédéral dispose de l’autorité sur les questions d’aide aux énergies renouvelables, notamment par le biais de mesures incitatives. Au moment de l’élaboration des programmes EPEE et écoÉÉR, les mesures incitatives à la production étaient considérées comme un mécanisme efficace pour le soutien au développement des énergies renouvelables. Le programme correspondait aussi au mandat de RNCan en vertu de la législation, qui comprend l’appui au développement durable et à l’utilisation responsable des ressources naturelles.

Tous les participants aux cas d’étude ont confirmé qu’il y avait un besoin pour un programme permettant de lancer des projets, de réduire les risques financiers pour les investisseurs et de développer les secteurs. Certains d’entre eux ont affirmé que le programme fédéral était nécessaire pour compenser certains coûts importants en lien avec le raccordement au réseau, ou encore avec les fluctuations du réseau provincial, par exemple. Le financement a été une mesure incitative qui a permis à certains promoteurs étrangers de s’établir au Canada, ce qui a limité les risques financiers et accéléré la mise en œuvre des projets.

L’analyse des renseignements financiers a aussi révélé l’importance du programme du point de vue financier : aucun des projets n’a généré de revenus suffisants pour être rentables en l’absence du financement par le programme PENSER. Toutefois, la plupart des projets ont généré des revenus suffisants (y compris le programme PENSER) pour constituer de modestes surplus, qui ont contribué au remboursement de certains coûts en immobilisation. Concernant les chevauchements éventuels, plusieurs mesures d’aide provinciales ou territoriales pour les énergies renouvelables prennent la forme de crédit d’impôts, de facturation nette, de recherche et développement, de prix d’achat garantis, etc. L’évaluation a révélé qu’à quelques exceptions près (dans lesquelles les initiatives fédérales et provinciales peuvent avoir été redondantes), le programme PENSER complétait globalement les mesures provinciales et territoriales. Le programme PENSER était unique au sein de RNCan : aucun autre programme n’offrait les mêmes mesures incitatives aux mêmes secteurs. Dans leur grande majorité, les études de cas que nous avons examinées indiquaient que le programme PENSER était la seule source d’aide fédérale pour un projet.

Conclusions

Pertinence

Dans l’ensemble, le programme PENSER correspond aux priorités gouvernementales, aux besoins en nouvelles sources d’énergie, ainsi qu’aux engagements internationaux du Canada sur la réduction des émissions de GES. Le programme PENSER est également conforme au mandat de RNCan, qui comprend l’encouragement du développement durable et l’utilisation responsable des ressources naturelles. On a par ailleurs observé un besoin pour le programme de lancer des projets, de réduire les risques financiers pour les investisseurs et de développer ces secteurs. Aucun des projets n’a généré de revenus suffisants pour être rentables en l’absence du financement par le programme PENSER. La plupart des projets bénéficiaires ont généré suffisamment de revenus (y compris le programme PENSER) pour accumuler des surplus modestes, qui ont contribué au remboursement partiel de certains coûts en immobilisation. On a estimé que globalement, le programme PENSER complétait les mesures provinciales et territoriales de soutien à de nouvelles sources d’énergie renouvelable.

Efficacité

Les conclusions indiquent que les MAÉRM avaient permis de soutenir avec succès l’établissement d’un cadre légal pour les projets canadiens extracôtiers de production d’énergie renouvelable. On observe que les MAÉRM répondent à un besoin continu, dans la mesure où la réglementation soutenant la légisation n’a pas encore été mise en œuvre et où les travaux relatifs aux régimes fonciers se poursuivent.

Les données indiquent que le programme PENSER a joué un rôle central dans le soutien aux secteurs de l’énergie éolienne et solaire au Canada au cours des premières années de leur développement. Entre 2001 et 2007, l’action combinée des programmes EPEE et écoÉÉR a facilité la production de 4 442 MW, soit 84 % de la capacité totale de production d’énergie éolienne au Canada à l’époque.

Selon les conclusions de l’évaluation, le programme PENSER a contribué à une réduction totale de 85,7 Mt d’émissions de GES sur une période de 12 ans (de 2008 à 2019).

Au total, les bénéfices liés aux projets soutenus par PENSER s’élèvent à plus de 12 G$ quand on prend en compte les investissements directs et les avantages sociaux. Cette somme comprend les effets directs sur le PIB et les avantages sociaux liés à une baisse des émissions de GES.

• En ce qui concerne les effets sur le PIB, l’évaluation est parvenue à la conclusion que les investissements et autres dépenses engagés dans le cadre des projets financés par le programme PENSER totalisaient   8,86 G$. En tout, on a consacré 80 824 années-emplois à l’élaboration et à la création des projets entre 2006 et 2012 (soit 11 500 emplois par an en moyenne sur cette période). Malheureusement, les emplois créés dans le cadre des projets ne sont pas répartis de manière équitable entre les groupes sociaux : les femmes et les travailleurs autochtones représentaient une proportion relativement faible de la main-d’œuvre employée (18 % et 5 % respectivement).
• En ce qui concerne les avantages sociaux liés à la réduction des émissions de GES, la conversion de cette réduction en valeur monétaire s’élève à 4,7 G$ de bénéfices.

On observe aussi des signes probants d’impacts importants sur les économies locales. Outre la création d’emplois, les entreprises locales ont bénéficié des activités de la construction et d’entretien. Dans de nombreux cas, les projets financés par le programme PENSER ont permis aux entités ou aux administrations locales d’engranger des revenus directs. La propriété totale ou partielle de nombreux sites revient aux municipalités. Dans certains cas, les propriétaires des sites ont négocié des ententes avec les administrations locales ou les propriétaires fonciers pour partager les revenus. Les données probantes issues des études de cas indiquent par ailleurs que certains des projets financés ont joué un rôle essentiel pour certaines Premières Nations en appuyant dans le développement de leurs collectivités et l’investissement dans des projets d’énergie renouvelable. Environ 40 % des études de cas ont montré une implication importante des collectivités autochtones ou des effets positifs pour ces dernières.

Outre l’électricité produite pour les réseaux provinciaux (l’ensemble des projets étaient reliés aux réseaux provinciaux), les données probantes issues des études de cas indiquent aussi que de nombreux projets ont eu des effets positifs sur les politiques et les programmes des administrateurs des réseaux électriques provinciaux et locaux.

Dans le cadre de l’évaluation, on a constaté que les projets financés n’avaient aucun effet négatif sur l’environnement naturel ni sur la faune. Selon les documents examinés, tous les projets ont fait l’objet d’une évaluation environnementale, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur dans la province d’accueil. On n’a signalé aucun effet négatif majeur sur l’environnement naturel ni sur la faune.

On considère que les coûts administratifs du volet du programme PENSER relatif aux S et C sont très bas : ils correspondent à moins de 2 % des coûts totaux du programme.

Leçons

• Les utilisateurs apprécient le modèle de financement du programme fondé sur le rendement ($ par kW/h).
• Les besoins auxquels le programme répond semblent plus grands dans certaines provinces, p. ex. dans les régions dans lesquelles aucune aide gouvernementale n’existe, ou celles dans lesquelles on a largement recours aux combustibles fossiles pour la production d’électricité. À l’avenir, des programmes similaires pourraient être axés principalement sur les régions dans lesquelles les impacts sont les plus importants. Dans les régions dans lesquelles l’exploitation des sources d’énergie renouvelable est solidement établie, le programme pourrait financer des projets de recherche au lieu de soutenir la production.
• Le programme comble clairement une lacune du marché : même si la plupart des projets n’avaient pas été viables financièrement sans le programme PENSER, les avantages observés excédaient largement les coûts du programme (et les coûts de fonctionnement).
• Les effets sur l’emploi n’étaient pas répartis équitablement entre les hommes, les femmes et les populations autochtones. Bien qu’on ait observé des exemples de projets impliquant des collectivités et des travailleurs autochtones, à l’avenir les programmes devraient comporter des plans et des objectifs d’analyse comparative entre les sexes plus.
• Le projet MAÉRM a contribué à l’élaboration d’un cadre législatif. Une occasion demeure pour le renfort du soutien à l’élaboration de la réglementation des projets extracôtiers de production d’énergie renouvelable.

Annexe 1 : Équipe d’évaluation

Michel Gould, dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation (DPAE)

Christian Asselin, ancien dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation (DPAE)

David Ash, conseiller principal du DPAE

Olive Kamanyana, gestionnaire de l’évaluation de programmes

Aishwarya Babu, analyste

Alvine Djomo Happi, étudiante

Goss Gilroy Inc.

Annexe 2 : Modèle logique du programme PENSER

Annexe 3 : Liste détaillée des 18 cas d’études