Évaluation du Programme des responsabilités nucléaires héritées (PRNH)

Table des matières

Acronymes

AIEA : Agence internationale de l’énergie atomique
BDLS : Projet de bétonnage des déchets liquides stockés
CCSN : Commission canadienne de sûreté nucléaire
CSC : Projet de Conditionnement et stockage de combustible des LCR
DP : Demande de propositions
EACL : Énergie atomique du Canada limitée
LCR : Laboratoires de Chalk River
LNC : Laboratoires nucléaires canadiens
LRS : Laboratoire de recherche souterrain
OGEE : Modèle d’organisme gouvernemental exploité par un entrepreneur
PE : Protocole d’entente
PRNH : Programme des responsabilités nucléaires héritées
R et D : Recherche et développement
RNCan : Ressources naturelles Canada
SCTC : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
SGDN : Société de gestion des déchets nucléaires
SGVA : Système de gestion de la valeur acquise
SMBS : Stockage modulaire en surface blindé
UHE : Uranium hautement enrichi

Sommaire

Le présent rapport expose les résultats, les conclusions et les leçons apprises de l’évaluation du Programme des responsabilités nucléaires héritées (PRNH). L’évaluation a permis d’établir la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du PRNH sur une période de six ans de (de 2009-2010 à 2014-2015) au cours de laquelle le programme a supervisé environ 869,5 millions de dollars de dépenses de Ressources naturelles Canada (RNCan).

Le PRNH a été lancé en juin 2006 dans le but de contrôler et de réduire de façon sécuritaire et rentable les risques et les responsabilités dans les sites d’EACL grâce à des principes fiables de gestion des déchets et de protection de l’environnement dans l’intérêt de la population canadienne. Les responsabilités nucléaires héritées étaient constituées d’installations de recherche obsolètes et inutilisées et d’infrastructures associées, de déchets radioactifs accumulés, et de terres contaminées situées dans les sites d’EACL en Ontario, au Manitoba, au Québec et en Nouvelle-Écosse.

L’approche adoptée pour atteindre ces objectifs visait à améliorer les pratiques de gestion des déchets et à procéder à des projets de déclassement des infrastructures et de restauration environnementale tout en faisant avancer et en affinant la stratégie à long terme. Au même moment, les activités d’entretien et de maintenance nécessaires se sont poursuivies pour assurer le maintien des responsabilités dans des conditions sécuritaires.

Dans l’exécution du PRNH, le Secteur de l’énergie de RNCan a apporté une orientation stratégique et une surveillance. Il a supervisé les activités du PRNH en matière de mise en œuvre et de mobilisation du public. En tant que promotrice(exécutante) et titulaire de licence, la Société Énergie atomique du Canada limitée (EACL) a fixé les priorités, établi les plans et exécuté des activités relatives à la conformité, au déclassement et à la restauration environnementale, à la gestion des déchets, tout en promouvant la stratégie à long terme et les relations entre les intervenants et les groupes autochtones dans les sites et les installations de l’EACL en Ontario (laboratoires de Chalk River, réacteur de la Centrale expérimentale d’énergie atomique, et réacteur de Douglas Point) au Manitoba (laboratoires de Whiteshell), au Québec (réacteur Gentilly-1) et en Nouvelle-Écosse (site de l’ancienne usine d’eau lourde à Glace Bay).

L’évaluation s’est appuyée sur diverses sources d’information pour renforcer la fiabilité des conclusions tirées des résultats et tirer les enseignements en lien avec une évaluation de la pertinence et du rendement (efficacité, efficience et économie du PRNH). L’évaluation s’est fondée sur un examen de la littérature et des documents, sur quatorze entrevues réalisées auprès de seize informateurs clés et sur quatre études de cas. On a également fait appel à un conseiller expert en la matière pour apporter des éclairages sur la planification, la validation et l’interprétation de l’information collectée par chaque source de données.

Pertinence

Le PRNH répondait clairement à un besoin étant donné que les terres et les infrastructures contaminées représentaient des risques sociaux et environnementaux, et qu’ils étaient les responsabilités incluses dans les comptes nationaux. Les activités du PRNH étaient conformes à la Politique-cadre en matière de déchets radioactifs du Canada ainsi qu’aux conclusions de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) et du Vérificateur général du Canada ainsi qu’aux bonnes pratiques internationales comme le montre l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), pour la gestion et le déclassement des installations nucléaires.

Les activités du PRNH cadraient également avec les rôles et les responsabilités de RNCan et étaient conformes au mandat d’EACL. Le PRNH visait à traiter les problèmes des terres et des infrastructures contaminées sous la responsabilité d’EACL, et à atténuer ainsi les risques sociaux et environnementaux afférents.

Rendement - efficience et économie

L’efficience et l’économie de divers aspects du PRNH ont été évaluées, notamment la gouvernance, le modèle d’exécution, la gestion financière, l’analyse des risques et l’estimation des coûts, la gestion des déchets et la gestion de projet.

Grâce à un protocole d’entente permettant de délimiter les rôles et les responsabilités, la gouvernance du PRNH a été jugée adéquate, et un Comité de surveillance mixte, un Comité directeur des SMA et un Comité interne du PRNH d’EACL ont assuré la surveillance. Les informateurs clés interrogées d’EACL ont eu l’impression qu’en dépit des efforts déployés pour réduire le fardeau redditionnel et fournir des mises à jour en temps réel, certains aspects de la structure de la gouvernance ont alourdi le fardeau administratif et redditionnel.

Une approche matricielle à l’égard de l’échange des ressources entre les directions d’EACL a causé une concurrence des ressources, des retards et a nui à la capacité de trouver des personnes qualifiées pour certains projets. D’autres projets ont bénéficié du contrôle direct de leurs ressources sans avoir à subir de telles conséquences. La capacité d’externaliser le travail et d’embaucher du personnel a été limitée au cours des dernières années du programme afin d’éviter des conflits éventuels avec le processus d’approvisionnement d’organisme gouvernemental exploité par un entrepreneur (OGEE). En dépit de la mise en œuvre intégrale d’un plan d’action visant à mettre à jour la stratégie d’approvisionnement d’EACL, les attentes d’EACL relatives au niveau de risque que les entrepreneurs doivent assumer ont pu contribuer à des offres plus élevées que ce qui était prévu et, dans au moins un cas, à une prolongation de la période de soumission pour réexaminer l’équilibre du risque à supporter par l’entrepreneur et le gouvernement fédéral. Le programme a également provoqué une hausse des dépenses imputables aux contrats passés avec des tiers visant à retenir les services nécessaires d’experts externes (à savoir, gestion des déchets et déclassement), même si certains informateurs clés interrogées d’EACL et externes ont eu l’impression que le recours à un plus grand nombre d’experts internationaux aurait été avantageux pour le processus de prise de décision, notamment la planification.

Les processus de planification et de fixation des budgets ont été adéquats, avec un montant inutilisé d’environ 1 % du budget total sur six ans, en partie imputable à une disposition du protocole d’entente permettant le report des fonds non dépensés. Même si, selon un certain nombre d’informateurs clés interrogés, on aurait davantage dû utiliser les incitations financières pour terminer le travail plus rapidement, ils ont tout de même reconnu que ces mesures auraient été impossibles en raison de la capacité d’approvisionnement limité d’EACL, et de l’interférence possible avec le processus d’approvisionnement d’OGEE.

Selon les conclusions de l’évaluation actuelle, les analyses des risques ont été réalisées à de multiples niveaux, y compris grâce aux registres de planification stratégique et de risques de projets d’EACL ainsi qu’à un cadre de gestion intégrée du risque. De même, EACL a appliqué un processus décisionnel en plusieurs étapes afin d’évaluer l’optimisation des ressources des projets, et a exigé d’élaborer une estimation des coûts du cycle de vie avant de démarrer un projet. Afin d’éviter d’imposer à l’OGEE la mise en œuvre de solutions innovantes et rentables à long terme, aucun nouveau projet majeur n’a été entamé en 2013, ce qui a limité la nécessité de réaliser des analyses de rentabilité. Toutefois, certains informateurs clés interrogés d’EACL étaient toujours d’avis qu’EACL aurait dû le faire pour plusieurs projets.

En l’absence d’installations de gestion ou d’élimination des déchets radioactifs à long terme, le PRNH était chargé de promouvoir des plans favorisant des installations de gestion à long terme pour les déchets radioactifs hérités d’EACL de faible et de moyenne activité. Conformément aux exigences de l’accord de la deuxième période de financement du PRNH, EACL a mis sur pied une stratégie d’élimination des déchets intégrée dans le cadre d’une mise à jour apportée à l’estimation des coûts des responsabilités en 2013. Toutefois, il a été décidé de reporter la prise de décision relative aux installations de gestion des déchets radioactifs pour éviter d’imposer des contraintes à l’OGEE. Même si on a reconnu que ce retard pourrait entraîner une hausse des coûts généraux et réduire la rentabilité (à savoir, déplacement supplémentaire, entreposage, et coût d’emballage), l’OGEE pouvait également proposer des solutions susceptibles de réaliser des économies globales.Note de bas de page 1

EACL a mis en œuvre un Système de gestion de la valeur acquise (SGVA) en 2013 pour mieux évaluer l’avancement du projet par rapport au budget et au calendrier fixés, même si l’information à l’appui du SGVA variait considérablement d’un projet à l’autre au moment de l’achèvement du PRNH. Les informateurs clés interrogés d’EACL ont indiqué que le système de gestion de projet d’EACL était adapté à la production de rapport, mais pas convivial pour une utilisation quotidienne.

EACL a également entamé l’élaboration d’une base de données intégrée d’inventaires des déchets en 2014 pour conserver à la fois l’historique des déchets, les données complètes sur les déchets récemment produits, et les résultats des initiatives de caractérisation des déchets hérités.

Rendement – Efficacité

L’atteinte des jalons du programme a constitué la principale mesure du rendement du programme par rapport aux plans et aux engagements. Pour la période de financement triennale s’étendant d’avril 2011 à mars 2014, 78 jalons sur 84 prévus (93 %) ont été atteintsNote de bas de page 2, et 51 jalons sur 54 (64 %) dus à l’exercice 2014-2015 ont été achevés à la fin du mois de mars 2015. Cela représente une amélioration nette par rapport au taux d’achèvement des jalons de 67 % (91 jalons sur 136) pour la phase de démarrage quinquennale (d’avril 2006 à mars 2011) du PRNH .

L’ensemble des différentes sources d’information permettent de démontrer que le PRNH s’est rapproché de ses résultats escomptés immédiats et intermédiaires. Plus précisément :

  • L’exécution du PRNH a permis de mettre en valeur l’amélioration des conditions de santé, sécurité et environnement dans les sites pour se conformer aux exigences réglementaires. Tous les projets achevés se conformaient aux exigences réglementaires, et cette tendance s’est traduite dans l’atteinte de la grande majorité (p. ex., plus de 90 %) des jalons prévus en lien avec le démantèlement des installations et des infrastructures, la gestion des déchets hérités et la remise en état du site.
  • On a observé des améliorations liées à la gestion des déchets hérités grâce à l’élimination des déchets (aux laboratoires de Chalk River et de Whiteshell), à l’expédition des déchets hérités vers les États-Unis en vue d’une réduction de volume ou d’une élimination et au rapatriement de l’UHE. Ces progrès ont été réalisés dans le cadre des projets de CSC et de BDLE.
  • On estimait généralement que les décisions stratégiques avaient permis d’orienter la mise en œuvre du PRNH à l’égard du contrôle des risques et des responsabilités en se concentrant sur les infrastructures présentant des risques plus élevés. Un certain nombre d’exemples décrivant une réduction des risques ont été documentés dans l’évaluation, et les informateurs clés interrogés de RNCan ont indiqué que la réduction des responsabilités imputable à la mise en œuvre du PRNH avait été prise en compte annuellement dans le cadre de la mise à jour apportée aux estimations des coûts des responsabilités dans les comptes publics. Avec le recul, et même si aucune exigence n’a été imposé par le Conseil du Trésor, l’absence de cibles a compliqué la quantification des risques réduits dans le contexte de l’évaluation actuelle.
  • Le programme soutenait un meilleur établissement des coûts et une compréhension accrue des responsabilités grâce à de meilleures données sur les déchets et la caractérisation des sites à l’appui des estimations des risques et des coûts, à des changements apportés dans les plans de déclassement, et à l’avancement du travail de déclassement. De même, l’estimation des coûts liés aux responsabilités a été rajustée pour tenir compte d’une attribution accrue des coûts indirects (p. ex., coûts de soutien globaux et coûts d’exploitation pour le site des LCR) pour le PRNH.
  • Enfin, on a mis au point des mécanismes pour que les intervenants et les groupes autochtones prennent conscience du programme et apportent leur contribution. La représentation des groupes autochtones faisait partie du Conseil de gérance de l’environnement (CGE), un plan de communication a été mis au point et la CCSN était satisfaite des efforts déployés pour tenir le public informé et divulguer les activités aux LCR. Toutefois, on a pris en toute connaissance de cause une décision en 2010 de cesser les résultats intermédiaires « confiance du public et soutien envers la stratégie à long terme » afin d’éviter d’imposer des contraintes à l’OGEE.

Leçons apprises

Sur la base des résultats de l’évaluation, les leçons suivantes ont été tirées : 

  • Les imputabilités multiples viennent compliquer la surveillance d’un programme.
    En vertu du PRNH, RNCan avait assumé une responsabilité ultime à l’égard du programme, mais ne disposait pas du pouvoir d’établir les priorités du programme pour EACL, car celle-ci détenait les responsabilités des déchets et en était en fin de compte l’ultime responsable. Le modèle de gestion de l’OGEE relève ces défis, car EACL jouit d’une latitude nécessaire pour fixer les priorités et les objectifs de son entrepreneur OGEE en vue de réduire les risques et les responsabilités. Par ailleurs, en tant que société d’État, EACL exécute son mandat et ses missions indépendamment du gouvernement du Canada et peut ainsi tirer profit des capacités du secteur privé pour mettre en œuvre un programme de travail innovant, opportun et rentable pour atteindre ses objectifs.
  • Le rendement possible des répartitions matricielles de ressources peut être contré par des retards entraînant une concurrence des ressources.
    La concurrence pour les ressources dans les laboratoires de Chalk River a nui à l’exécution du PRNH, car les ressources clés, comme les spécialistes de l’ingénierie, de la radioprotection, de l’approvisionnement et des marchés, ont été gérées sur une base matricielle, et échangées entre les opérations, la recherche et le développement, l’activité commerciale et le déclassement et la gestion des déchets du site. Alors que les équipes de projet dédiées ont été formées pour promouvoir les projets clés, tels que le rapatriement de l’UHE et le CSC, d’autres projets et activités du PRNH ont dû négocier pour partager en continu les ressources avec les autres missions du site afin d’exécuter les jalons et faire avancer le travail. La concurrence pour les ressources n’a pas été problématique pour les laboratoires de Whiteshell, car l’ensemble du personnel était dédié au déclassement et à la fermeture du site, et le gestionnaire général responsable du site a travaillé étroitement avec son équipe de direction pour s’assurer que les ressources disponibles avaient été affectées de sorte à maximiser l’exécution des jalons du PRNH et des plans à long et à court termes.
  • Pour répondre aux objectifs des programmes importants et techniquement complexes, il faut constamment évaluer et réévaluer les compétences et les capacités.
    Le PRNH supposait de réaliser un investissement important qu’EACL n’était pas en mesure de gérer sans renforcer considérablement ses capacités. Au cours des neuf années, EACL a entrepris de nombreuses initiatives pour évaluer et renforcer ses capacités de mise en œuvre du PRNH, y compris :l’embauche du personnel et le recours à des entrepreneurs possédant une expérience internationale sur des projets de déclassement et de gestion des déchets à grande échelle; la conclusion d’ententes de coopération avec des organisations parentes au Royaume-Uni, aux États-Unis, en France et en Espagne afin de transmettre les meilleures pratiques et les leçons retenues; la réalisation d’examens internes et externes relatifs au programme et leur participation. Alors que ces efforts ont permis des améliorations notables et des progrès considérables, ils n’ont pas été suffisants pour accélérer les capacités d’EACL à atteindre complètement les objectifs du PRNH.
  • L’atteinte d’objectifs plus généraux du gouvernement du Canada peut requérir un recentrage des objectifs d’un programme et de la suspension d’activités.
    Le PRNH a été mis en œuvre dans le contexte de la restructuration d’EACL pendant environ la moitié de son existence, à savoir neuf ans. Au cours de cette période, on a procédé à des réajustements dans l’exécution du programme en vue de soutenir l’objectif global du gouvernement du Canada visant à mobiliser le secteur privé afin qu’il fasse preuve de rigueur, d’innovation et de rentabilité à l’égard de la gestion des responsabilités héritées. Au cours de la période de transition, EACL a continué de mettre en œuvre des projets et des activités déjà en cours et a ajouté de nouveaux projets et initiatives pour se préparer à la transition du modèle de gestion d’OGEE, y compris la mise en œuvre des systèmes modernes d’inventaire des déchets et de suivi des données environnementales; d’autres caractérisations des installations non utilisées, des déchets enfouis et des terres contaminées; et la promotion des plans de déclassement des infrastructures non utilisées. Tout en adoptant de nouveaux objectifs du programme liés à la transition, les membres de la direction de RNCan et d’EACL ont décidé de reporter les projets de PRNH afin de faire avancer les résultats prévus à plus long terme. En particulier, les projets d’établissement d’installations de gestion des déchets à long terme prévus pour gérer efficacement les déchets n’ont pas avancé, pour éviter la mise en place de mesures susceptibles de contraindre l’OGEE à mettre en œuvre des solutions innovantes, opportunes et rentables.Note de bas de page 3

Remerciements

L’équipe d’évaluation tient à remercier les personnes ayant contribué à l’évaluation du Programme des responsabilités nucléaires héritées, notamment les membres de la Division de l’uranium et des déchets radioactifs, ainsi que d’autres personnes qui ont apporté des perspectives et des observations précieuses à cette évaluation.

L’équipe d’évaluation du projet était dirigée par Olive Kamanyana, avec le soutien d’Amélie Veillette, Barthelemy Pierrélus et Edmund Wolfe. Jennifer Hollington, Glenn Hargrove, Mark Pearson, Gavin Lemieux et William Blois ont assuré la surveillance par la haute direction. Les services d’évaluation ont été fournis par Goss Gilroy Inc.

Introduction

Le présent rapport expose les résultats, les conclusions et les leçons apprises de l’évaluation des Programmes des responsabilités nucléaires héritées (PRNH). Les responsabilités nucléaires du Canada résultaient du développement de la technologie nucléaire à l’appui des initiatives de la Guerre froide et des activités de recherche et de développement nucléaires relatives à la médecine et à la production d’électricité. Plus de la moitié des responsabilités nucléaires héritées du Canada sont le fruit des activités liées à la Guerre froide entreprises entre les années 1940 et le début des années 1960. Les responsabilités restantes émanent des activités de R et D en matière de technologie des réacteurs nucléaires, de production des isotopes médicaux et de programmes scientifiques nationaux exécutés par le Conseil national de recherches du Canada (1944 à 1952), le ministère de la Défense nationale et EACL de 1952 à aujourd’hui.Note de bas de page 4

Avant 2006, EACL recevait de l’aide directement du Conseil du Trésor et était chargé de la surveillance et de la mise en œuvre des travaux de déclassement et de gestion des déchets dans ses sites. Depuis 2006, le Programme des responsabilités nucléaires héritées (PRNH) a été sous la direction du sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur de l’énergie de Ressources naturelles Canada (RNCan) jusqu’à l’adoption du modèle de gestion d’OGEE en 2015. Dans le cadre de ce modèle, les fonctions relatives à la propriété des responsabilités, au contrôle du financement et à surveillance ont été complètement séparées des responsabilités d’exploitation du site et de mise en œuvre des programmes, et le secteur privé a été pleinement engagé dans le travail par la signature d’ententes contractuelles.

Le PRNH a été lancé en 2006 dans le but de gérer les responsabilités nucléaires héritées par le financement des projets et des activités d’Énergie atomique du Canada limitée (EACL)Note de bas de page 5 permettant de contrôler, réduire et gérer les responsabilités de déclassement et de gestion des déchets radioactifs du gouvernement. RNCan et EACL étaient conjointement responsables de la mise en œuvre du PRNH. RNCan était chargé de l’orientation stratégique et de la supervision, y compris du contrôle du financement. En tant que promotrice et titulaire des permis, EACL était chargée de veiller à la conformité réglementaire, d’établir les priorités et de mettre en œuvre des plans et de procéder au déclassement des immeubles et des infrastructures, à la restauration environnementale, à la gestion des déchets par l’élimination et le traitement des déchets, et à toutes les autres activités en soutien à la stratégie à long terme. Les responsabilités héritées nucléaires impliquaient les installations obsolètes et non utilisées et les infrastructures associées, les déchets radioactifs cumulés et les terres contaminées situées en Ontario (laboratoires de Chalk River, réacteur de la Centrale expérimentale d’énergie atomique, réacteur de Douglas Point) au Manitoba (laboratoires de Whiteshell) et au Québec (réacteur de Gentilly-1 )Note de bas de page 6. Le PRNH englobe des activités, des processus et des techniques dans cinq domaines qui devraient contribuer aux résultats décrits dans le modèle logique sous l’annexe A :

  • Conformité : Suivi et entretien des sites dans des conditions sécuritaires et respect des exigences en matière de permis du site et d’autres exigences réglementaires.
  • Déclassement et restauration environnementale : Caractérisation et évaluation des sites et des infrastructures, déclassement des immeubles et des infrastructures, traitement des eaux souterraines, récupération des déchets enfouis et remise en état des terres visées.
  • Gestion des déchets : Construction d’installations de traitement et de gestion des déchets nécessaires, traitement et gestion des déchets, et expédition rentable des déchets hors du site lorsque des itinéraires sont disponibles.  
  • Stratégie à long terme : Compréhension des pratiques exemplaires, évaluation des options de traitement et de gestion des déchets, et préparation à la transition d’EACL vers le nouveau modèle de gestion.
  • Relations avec les intervenants et Autochtones : Communication d’information et collecte des observations des intervenants et participation aux réunions et aux événements communautaires.

D’autres intervenants participaient également à l’exécution du PRNH. La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) met en œuvre des lois clés, telles que la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires et la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE) de 2012, exigeant la conformité du PRNH. Affaires mondiales Canada appuyait les relations du Canada avec les États-Unis (ministère de l’Énergie -DOE des É.-U.) pour le rapatriement du combustible d’UHE utilisé et du matériel résiduel cible de l’UHE liquide aux États-Unis. La Société de gestion des déchets nucléaires (SGDN) était nécessaire pour promouvoir les solutions à long terme du PRNH, dans l’attente de l’expédition possible des déchets de combustibles d’EACL à éliminer dans un dépôt géologique profond prévu de la SGDN. Dans le cadre de l’exécution du PRNH, il fallait également s’attendre à dépendre d’autres intervenants externes clés, y compris de multiples entrepreneurs et fournisseurs externes pour les projets de déclassement, de remise en état du site et de gestion des déchets, ainsi que des activités de maintenance et d’entretien (l’annexe B fournit des renseignements supplémentaires descriptifs).

Objectifs et méthodologie

Objectif et portée de l’évaluation

Cette évaluation visait à tirer les leçons de la mise en œuvre du PRNH grâce à l’évaluation de sa pertinence et de son rendement (efficacité, efficience et économie) sur une période de six ans de 2009-2010 à 2014 à 2015, et jusqu’au lancement du modèle de gestion d’OGEE en septembre 2015. Au cours de la période de six ans, le PRNH a supervisé environ 870 millions de dollars dans les dépenses du RNCan. Une évaluation des trois premières années du programme (2006-2007 à 2008-2019) a été achevée en 2011.

Compte tenu du délai de soixante-cinq ans pour atteindre les résultats définitifs du programme (voir l’annexe A), l’analyse de l’efficacité du programme (à savoir, la mesure dans laquelle le programme se rapproche de ses résultats escomptés) ne se limitait qu’aux résultats immédiats et intermédiaires.

Méthodes d’évaluation

L’évaluation s’est appuyée sur diverses sources d’information visant à renforcer la fiabilité des conclusions et les leçons tirées des résultats. L’évaluation s’est fondée sur l’examen de la littérature et des documents, les entrevues réalisées auprès des informateurs clés et les études de cas. Un conseiller expert en la matière a été engagé pour apporter des éclairages sur la planification, la validation et l’interprétation de l’information collectée par chaque source de preuve.Note de bas de page 7

Examen de la littérature et des documents

La documentation de RNCan et d’EACL a servi à traiter la plupart des problèmes soulevés par l’évaluation. Les documents et rapports ont été fournis par le programme et d’autres intervenants, et recueillis sur Internet. Parmi la documentation examinée, mentionnons les documents de planification du PRNH, les rapports annuels du PRNH issus des cinq dernières années et le tout dernier rapport de clôture du PRNH (2015). La littérature a été examinée pour traiter les principes et les approches généraux en faveur du déclassement nucléaire, notamment les facteurs de réussite du déclassement et les pratiques exemplaires.

Entrevues avec les informateurs clés

Les entrevues ont été menées auprès de divers membres de la direction du PRNH, du personnel et des intervenants (à savoir, les informateurs clés) à l’aide d’un guide d’entrevues semi-structurées. Les entrevues avec les informateurs clés ont permis à l’équipe d’évaluation d’examiner la pertinence, l’efficience de la gouvernance et du modèle d’exécution et l’efficacité des diverses activités du PRNH à atteindre les résultats escomptés. Quatorze (14) entrevues ont été réalisées auprès de seize (n=16) informateurs. Les résultats de ces entrevues ont également servi à éclairer les études de cas. Les participants aux entrevues comprenaient :

  • Des gestionnaires du programme et des membres de RNCan et de la direction (n=4);
  • Des membres du personnel et de la direction d’EACL (n=10);
  • Un représentant de la CCSN (n=1); et
  • Un représentant du secteur privé (n=1).

Lorsque le contexte s’y prêtait, les observations des informateurs clés interrogés de la CCSN et du secteur privé ont été compilées et regroupées dans les avis des intervenants « externes ».

Les informateurs clés interrogées ont été choisies en consultation avec le personnel de RNCan et d’EACL. La sélection a été faite pour prendre en compte les opinions d’un certain nombre d’informateurs clés de RNCan, d’EACL, et d’autres intervenants, dont un grand nombre ont participé à l’exécution du programme. Le nombre d’informateurs clés interrogés a été jugé suffisant pour traiter les questions de l’évaluation étant donné sa portée. Les entrevues ont été menées en personne ou par téléphone à Ottawa ou à Chalk River.  

Études de cas

Quatre études de cas ont été entreprises en se basant sur un examen de la documentation et des observations des membres du RNCan et d’EACL, ainsi que d’autres intervenants clés. Les projets retenus pour les études de cas ont couvert deux sites plus importants à Chalk River et à Whiteshell, où sont situées environ 90 % des responsabilités des déchets du PRNH. En outre, les projets ont été retenus en raison de leur portée dans les cinq domaines d’activités du PRNH, ainsi que de leur importance relative pour permettre de mieux cerner les pratiques exemplaires et les leçons tirées. Les projets suivants ont été sélectionnés en consultation avec le personnel du RNCan et d’EACL (voir l’annexe C pour une description détaillée de chaque projet) :

  • Laboratoire de recherches souterrain (Whiteshell);
  • Installation de conditionnement et stockage de combustible (CSC) (Chalk River);
  • Projet de rapatriement de l’uranium hautement enrichi (UHE) (Chalk River);
  • Projet de bétonnage des déchets liquides stockés (BDLS) (Chalk River).

Pour maximiser la qualité et l’utilité des études de cas, l’équipe d’évaluation a adopté une approche itérative. Elle a tout d’abord utilisé la documentation relative aux études de cas (p. ex., les documents de la CCSN, les chartes/les plans du projet, les budgets, les demandes de propositions et les contrats, les rapports d’activités, les rapports finaux) pour mieux comprendre les projets. Après examen de la documentation à disposition, l’équipe d’évaluation a réalisé des entrevues auprès des gestionnaires de projets d’EACL. Ces entrevues ont permis d’acquérir une vision globale du projet, ainsi que des éléments probants associés à toutes les problématiques de l’évaluation. Les rapports des études de cas ont été élaborés, et validés par les membres du personnel d’EACL impliqués dans la gestion des projets.

Résultats

Pertinence

Résultats clés :

Le PRNH cadre parfaitement avec les priorités, et les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral comme le démontre sa conformité avec la Politique-cadre en matière de déchets radioactifs du Canada, l’architecture d’alignement des programmes de RNCan et le deuxième résultat stratégique de RNCan.

Le PRNH a répondu aux besoins bien documentés relatifs au déclassement en toute sécurité des infrastructures, à la remise en état des terres contaminées et à la mise en œuvre de solutions à long terme pour gérer les déchets radioactifs. Le PRNH était également conforme avec les pratiques internationales, qui suggèrent que l’exploitation et le déclassement des installations et des activités nucléaires doivent être gérés d’une manière qui préserve pendant longtemps la sécurité des personnes et l’environnement.

Alignement avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le PRNH cadrait parfaitement avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. Les objectifs du programme (déclassement en toute sécurité des infrastructures non utilisées, remise en état des terres contaminées pour répondre aux exigences réglementaires fédérales, et mise en œuvre de solutions à long terme pour gérer des déchets radioactifs) venaient directement soutenir les responsabilités de déclassement et de gestion des déchets radioactifsNote de bas de page 8 du gouvernement du Canada, comme le décrit la Politique-cadre en matière de déchets radioactifs. Ce cadre établit que les propriétaires des déchets radioactifs sont responsables du financement, de l’organisation, de la gestion et des activités d’élimination ainsi que d’autres installations requises pour leurs déchets.Note de bas de page 9

Le PRNH cadrait avec l’architecture d’alignement des programmes du RNCan de 2014-2015 en vertu du sous-programme 2.3.4 « Gestion des déchets radioactifs », qui en retour contribue au deuxième résultat stratégique du RNCan : « les Secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont écoresponsables ». Le rapport ministériel sur le rendement de Ressources naturelles Canada 2014-2015 définit également un objectif ministériel permettant aux ministères du gouvernement, aux organismes réglementaires et à l’industrie d’évaluer les conséquences du développement des ressources humaines naturelles passées, présentes et futures, et de concevoir, surveiller et maintenir des ressources ou assainir les déchets de manière responsable.Note de bas de page 10

Nécessité d’une gestion des déchets radioactifs

La gestion des déchets et de la contamination est une responsabilité reconnue qui figure dans les comptes publics du Canada et dans le bilan d’EACL.Note de bas de page 11 Les terres et des infrastructures contaminées aux sites d’EACLNote de bas de page 12 (laboratoires de Chalk River en Ontario; laboratoires de Whiteshell au Manitoba; réacteur de la Centrale expérimentale d’énergie atomique en Ontario; réacteur de Gentilly-1 au Québec; et réacteur de Douglas Point en Ontario) doivent faire l’objet d’un déclassement en toute sécurité pour répondre aux exigences réglementaires fédérales et internationales. Par ailleurs, il convient d’élaborer et de mettre en œuvre des solutions convenables à long terme pour gérer les déchets résultant des activités de déclassement.Note de bas de page 13 Le PRNH répond à un rapport du Vérificateur général de décembre 2000 et à l’appel de la CCSN afin d’adopter une approche stratégique, proactive et financée visant à réduire les risques inhérents aux responsabilités nucléaires héritées aux sites d’EACL, y compris les combustibles utilisés, les immeubles, l’équipement et les déchets. Conformément à l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et à la Banque mondiale, l’abandon d’une installation après la cessation des activités ne constitue pas une solution de déclassement acceptable parce que l’installation se dégrade et finit par présenter un danger environnemental.Note de bas de page 14 Les déchets nucléaires de haute activité sont également réputés dangereux pour des centaines de milliers d’années.Note de bas de page 15 D’après la documentation examinée, la tendance mondiale est d’accélérer les travaux de déclassement, reconnaissant le fait que le retard des travaux impose un fardeau pour les générations futures, étant donné qu’il faut des décennies pour atténuer de manière naturelle les dangers environnementaux que représentent les déchets de faible et de moyenne activité qui ont été libérés dans l’environnement depuis les sites gérés par l’EACL.Note de bas de page 16 Selon les informateurs clés interrogés, les fonds du Gouvernement du Canada étaient nécessaires pour traiter les responsabilités nucléaires héritées, car celles-ci n’avaient pas été prises en charge dans le financement public continu d’EACL pour exploiter les laboratoires et réaliser les activités de R et D.

En 2003, en collaboration avec l’EACL, RNCan a lancé une initiative en faveur de l’élaboration d’un cadre de gestion des responsabilités héritées. L’initiative englobait l’inventaire des déchets ainsi qu’une stratégie générale de gestion des déchets, y compris les coûts, la gouvernance et les prochaines étapes. RNCan et EACL ont dressé l’inventaire et mis au point une stratégie de réduction des risques et des responsabilités sur une période de 70 ans, fondée sur des principes fiables de gestion des déchets. Les coûts estimés d’EACL en 2005 pour mettre en œuvre la stratégie sur 70 ans s’élevaient à 6,8 milliards de dollars (2005).Note de bas de page 17 En 2006, le gouvernement du Canada a permis la mise en œuvre de la stratégie par le lancement du PRNH sous la responsabilité de RNCan et d’EACL. Alors qu’EACL était l’organisme de mise en œuvre du PRNH, RNCan était chargé de l’orientation stratégique et de la surveillance, notamment le contrôle du financement. En 2011, en gardant à l’esprit la restructuration prochaine d’EACL, le PRNH a été renouvelé pour une deuxième phase triennale qui s’est achevée le 31 mars 2014. Pour l’exercice 2014-2015, ainsi que l’exercice 2015-2016, le PRNH a été prolongé grâce à des fonds supplémentaires servant à couvrir la période précédant la fin de la restructuration d’EACL en septembre 2015.

Rendement - efficience et économie

Résultats clés :

Les mécanismes de gouvernance du PRNH semblent avoir été adéquats, car les rôles et les responsabilités du RNCan et d’EACL ont été décrits dans un protocole d’entente, un Comité de surveillance mixte a été établi, une surveillance stratégique a été assurée par un Comité directeur du sous-ministre adjoint (SMA), et l’EACL a formé un Conseil interne du PRNH de prise de décision. Le Comité directeur du sous-ministre adjoint a été formé en 2012 en réponse à une recommandation formulée dans le cadre de l’évaluation de 2011 selon laquelle RNCan devait renforcer sa surveillance du PRNH. Selon les représentants d’EACL, même si le comité directeur du sous-ministre adjoint était généralement efficace, il n’entraînait pas de transformation ni n’était stratégique. Les informateurs clés interrogés de RNCan ont constaté que le changement transformationnel était apparu suite au processus de restructuration d’EACL, et qu’un secteur d’intérêt clé pour le comité directeur était de gérer le PRNH durant la transition. Cette tendance s’est traduite dans le mandat du comité qui portait sur la surveillance stratégique du programme. Par ailleurs, malgré les efforts déployés pour réduire le fardeau redditionnel et fournir des mises à jour en temps réel, la plupart des informateurs clés interrogés d’EACL avaient l’impression que les comités continuaient à générer un fardeau considérable en matière de production de rapports.

Le modèle d’exécution conjoint de RNCan et d’EACL a permis de délimiter les rôles et les responsabilités. L’adoption de l’approche matricielle à l’égard de l’échange des ressources entre les directions d’EACL a causé une concurrence des ressources, des retards et a nui à la capacité de trouver des personnes qualifiées pour certains projets. D’autres projets ont bénéficié du contrôle direct de leurs ressources sans avoir à subir de telles conséquences. La capacité d’externaliser le travail et d’embaucher du personnel a été limitée au cours des dernières années du programme afin d’éviter d’engendrer des conflits éventuels avec le modèle d’OGEE entrant. En dépit de la mise en œuvre intégrale d’un plan d’action visant à mettre à jour la stratégie d’approvisionnement d’EACL, les problèmes relatifs à l’approvisionnement ont persisté et ont engendré des retards pour certains projets. Le programme a également provoqué une hausse des dépenses imputables aux contrats conclus avec des tiers visant à retenir les services nécessaires d’experts externes (à savoir, gestion des déchets et déclassement) même si certains informateurs clés interrogés d’EACL et externes avaient l’impression que le recours à un plus grand nombre d’experts internationaux aurait été avantageux pour le processus de prise de décision, notamment la planification.  

Les processus de planification et de fixation des budgets ont été adéquats, avec un montant inutilisé d’environ 1 % du budget total sur six ans, en partie imputable à une disposition du protocole d’entente permettant le report des fonds non dépensés. Même si, selon un certain nombre d’ informateurs clés interrogées, on aurait davantage dû utiliser les incitations financières pour terminer le travail plus rapidement, elles ont tout de même reconnu que ces mesures auraient été impossibles en raison de la capacité d’approvisionnement limité d’EACL, et de l’interférence possible avec le processus d’approvisionnement d’OGEE.

Selon les conclusions de l’évaluation actuelle, les analyses des risques ont été réalisées à de multiples niveaux, notamment grâce aux registres de planification stratégique et de risques de projets d’EACL ainsi qu’à un cadre de gestion intégrée du risque. De même, EACL a appliqué un processus décisionnel en plusieurs étapes afin d’évaluer l’optimisation des ressources des projets, et a exigé d’élaborer une estimation des coûts du cycle de vie avant de démarrer un projet. Afin d’éviter d’imposer à l’OGEE la mise en œuvre de solutions innovantes et rentables à long terme, aucun nouveau projet majeur n’a été entamé en 2013, ce qui a limité la nécessité de réaliser des analyses de rentabilité. Toutefois, certains informateurs clés interrogés d’EACL étaient toujours d’avis qu’EACL aurait dû le faire pour plusieurs projets.

En l’absence d’installations de gestion ou d’élimination des déchets radioactifs à long terme, le PRNH permettait de promouvoir des plans favorisant des installations de gestion à long terme pour les déchets radioactifs hérités d’EACL de faible et de moyenne activité. Conformément aux exigences de l’accord de la deuxième période de financement du PRNH, EACL a mis sur pied une stratégie d’élimination des déchets intégrée dans le cadre d’une mise à jour apportée à l’estimation des coûts des responsabilités en 2013. Toutefois, on a décidé de reporter la prise de décision relative aux installations de gestion des déchets radioactifs pour éviter d’imposer des contraintes à l’OGEE. Même si on a reconnu que ce retard pourrait entraîner une hausse des coûts généraux et réduire la rentabilité (à savoir, déplacement supplémentaire, entreposage, et coût d’emballage).

EACL a mis en œuvre un Système de gestion de la valeur acquise (SGVA) en 2013 pour mieux évaluer l’avancement du projet par rapport au budget et au calendrier fixés, même si l’information à l’appui du SGVA variait considérablement d’un projet à l’autre au moment de l’achèvement du PRNH. Les informateurs clés interrogées d’EACL ont indiqué que le système de gestion de projet d’EACL était adapté à la production de rapports, mais pas convivial. EACL a également entamé l’élaboration d’une base de données intégrée des inventaires de déchets en 2014 pour conserver à la fois l’historique des déchets, des données complètes sur les déchets récemment produits, et les résultats des initiatives de caractérisation des déchets héritées.

Structure de gouvernance

Grâce à un protocole d’entente signé en 2006 entre RNCan et EACL permettant de déterminer les rôles et les responsabilités respectifs ainsi que le cadre global, les deux organismes peuvent collaborer à la mise en œuvre du PRNH. Dans le cadre du protocole d’entente (PE), un Comité de surveillance mixte de représentants de RNCan et d’EACL a été formé pour prendre des décisions consensuelles sur la planification, l’exécution et la production de rapports et l’administration du PRNH.Note de bas de page 18 Selon l’évaluation de 2011 réalisée par le PRNH, RNCan doit renforcer la surveillance du PRNH. Pour tenir compte de cette recommandation, on a essentiellement créé un comité directeur composé de sous-ministre adjoints (SMA)Note de bas de page 19 pour surveiller de manière stratégique le travail du Comité de surveillance mixte. Pour sa part, à l’automne 2011, EACL a formé un Conseil du PRNH interne servant d’organisme principal de prise de décision aux laboratoires nucléaires pour la gestion et l’exécution du PRNH. 

Le comité directeur de niveau SMA a permis aux directeurs de RNCan, d’EACL et de la CCSN chargés de la restructuration du PRNH et d’EACL de se réunir tous les semestres afin de fournir des renseignements utiles stratégiques, et de discuter des questions et des affaires globales concernant l’exécution du PRNH. Les représentants d’EACL ont apporté des opinions mixtes sur le Comité directeur. Quelques informateurs clés interrogés ont mentionné que le comité était généralement efficace, qu’il s’était amélioré au fil du temps et qu’il était utile dans le contexte de la transition vers le modèle de gouvernance d’OGEE. Quelques-uns ont toutefois également mentionné qu’il jouait essentiellement un rôle de suivi et n’avait pas une vocation transformationnelle ni stratégique. Selon eux, il y avait un nombre trop important de couches et la structure de gouvernance n’avait pas abordé certains défis du PRNH, notamment en rapport aux installations d’élimination des déchets. Les informateurs clés interrogés de RNCan ont constaté que le changement transformationnel était apparu suite au processus de restructuration d’EACL, et qu’un domaine d’intérêt clé du comité directeur était de gérer le PRNH au cours de la transition. Cette tendance s’est traduite dans le mandat du comité, lequel était axé sur la surveillance stratégique du programme.

La vérification interne (2010) de RNCan et l’évaluation (2011) du PRNH ont permis de déterminer la nécessité de simplifier des exigences de production de rapports, et de recommander que RNCan et EACL adoptent une approche visant à augmenter la valeur et à réduire la charge redditionnelle. La vérification recommandait également que RNCan collabore avec EACL afin d’établir des rapports sur l’état d’avancement avec des mises à jour en temps réel. Au début de l’année 2012, RNCan et EACL ont revu les exigences relatives aux rapports trimestriels de manière à produire tous les semestres des rapports complets sur l’état d’avancement ainsi que des rapports sur l’état d’avancement plus concis et à un plus haut niveau pour les trimestres d’intervention.Note de bas de page 20 Malgré ces efforts, l’évaluation actuelle a conclu que les inquiétudes liées au fardeau redditionnel ont persisté au sein d’EACL. La plupart des informateurs clés interrogés d’EACL ont eu l’impression que les comités ont continué à générer une charge redditionnelle à de nombreux paliers hiérarchiques, que ce soit au niveau des gestionnaires de projets qu’aux niveaux des cadres supérieurs. Selon les informateurs clés interrogés, la production de rapports mensuels occupait pendant environ deux jours les gestionnaires de projet (ou environ 10 % de leur temps) en plus du travail accompli dans les rapports trimestriels et annuels.

Modèle d’exécution du PRNH

En vertu du protocole d’entente signée dans le cadre du PRNH, RNCan était chargé de l’orientation stratégique et de surveillance, notamment du contrôle de financement, alors qu’EACL était tenue de déterminer les priorités et d’élaborer des plans, de mettre en œuvre le programme de travail et de tenir à jour et d’administrer l’ensemble des permis, des installations et des terres. Dans le cadre de la mise en œuvre du PRNH, EACL a ciblé un certain rendement en s’appuyant sur une approche matricielle permettant l’échange des ressources entre la direction chargée du déclassement et d’autres directions. Toutefois, la direction d’EACL a généralement convenu que la direction du déclassement était en concurrence pour les ressources et le traitement prioritaire avec d’autres unités d’EACL, ce qui occasionnait des retards et limitait ainsi la capacité de trouver des personnes qualifiées à l’interne et de recourir à plusieurs entrepreneurs. Ces défis soulevés par l’évaluation précédenteNote de bas de page 21 étaient toujours d’actualité lors de l’actuelle période d’évaluation. Pour certains projets, tels que les projets de rapatriement de l’UHE, EACL a formé des équipes de projet intégrées pour que toutes les ressources nécessaires à la bonne exécution du projet soient sous le contrôle direct du gestionnaire de projet. Toutefois, d’autres projets, tels que le projet de Conditionnement et stockage de combustible (CSC), ont obtenu des ressources par la gestion matricielle, et la concurrence conséquente pour les personnes qualifiées au sein d’EACL a été une source de problèmes. Par ailleurs, les responsabilités d’EACL pour externaliser le travail et embaucher le personnel ont été limitées en raison du modèle entrant d’OGEE. La concurrence pour les ressources n’a pas été problématique pour les laboratoires de Whiteshell, étant donné que l’ensemble du personnel du site était dédié au déclassement et à l’assaisonnement du site. Par conséquent, la direction du PRNH a pu attribuer des ressources aux projets et aux activités visant à maximiser le rendement et l’efficacité du programme. 

Selon les recommandations de l’évaluation de 2011, EACL doit mettre à jour sa stratégie d’approvisionnement, y compris une analyse des écarts de ses mécanismes actuels d’appels d’offres de même qu’une stratégie pour combler ces écarts. En réponse à cette recommandation, EACL a déterminé les écarts et a mis au point un plan d’action, qui d’après les conclusions d’un conseiller expert dans le déclassement nucléaire et la gestion des déchets radioactifs émises en avril 2013, était pleinement mis en œuvre. Toutefois, cette évaluation a conclu que les problèmes liés à l’approvisionnement ont persisté pour le reste du PRNH. Pour certains projets, la fonction d’approvisionnement a accusé des retards considérables, essentiellement en raison des attentes d’EACL sur le niveau de risque à assumer par les entrepreneurs. Dans certains cas, cette situation a occasionné des offres plus élevées que prévu et, dans au moins un cas, une prolongation de la période de soumission pour réexaminer l’équilibre du risque à supporter par l’entrepreneur et le gouvernement fédéral.

L’évaluation du RNCan de 2011 a également recommandé qu’EACL continue de solliciter les meilleurs conseils possible en matière de technologie, d’évaluation de risque et de rentabilité. Selon le personnel de RNCan, au cours de la période des six ans couverte par cette évaluation, la quantité de travail sous-traité à des tiers est passée de 24 % des dépenses annuelles en 2009-2010 à 40 % en 2014-2015. EACL a embauché des personnes au niveau international afin de tirer profit de leur expérience internationale dans le déclassement et la gestion des déchets. Parmi les exemples, citons une évaluation des options et une étude de faisabilité en 2009, qui a permis de décider d’entamer un projet de bétonnage de l’inventaire d’EACL des déchets liquides stockés; un examen tiers de 2010 du plan quinquennal d’EACL (2011-2016) du PRNH; le recours à des entrepreneurs afin de préparer les estimations des coûts à l’appui de la mise à jour de l’estimation des coûts des responsabilités en 2012 et 2013; des ententes de coopération signées avec les organismes parentes du Royaume-Uni, des États-Unis, de la France et de l’Espagne en vue d’échanger les pratiques exemplaires et les leçons apprises; et le recours à un entrepreneur possédant une grande expérience internationale dans le déclassement et la gestion des déchets pour qu’il devienne le gestionnaire général du projet du déclassement des Laboratoires de Whiteshell pendant environ deux ans (2011-2013). Malgré ces efforts, certaines informateurs clés interrogés d’EACL et externes estimaient que le recours à un plus grand nombre d’experts internationaux aurait été avantageux au processus intégral de prise de décision, notamment la planification, étant donné que ce travail n’avait jamais été réalisé auparavant au Canada.  

Gestion financière

Selon l’avis de la plupart des informateurs clés interrogés, les processus de planification et de fixation des budgets ont été adéquats. Comme l’illustre le tableau 1, les dépenses du PRNH ont totalisé 869,6 millions de dollars entre 2009 et 2010 et entre 2014 et 2015. Ces dépenses ont permis de financer environ 650 ETP. Le tableau 1 compare les dépenses liées aux montants annuels du financement approuvé par le Conseil du Trésor et montre des écarts annuels variant entre les montants non dépensés de 3,6 %Note de bas de page 22 et des montants dépensés en excès de 5,7 % , ou un montant total sous dépensé de 8,8 millions au cours de la période des six ans, soit 1 % du financement total approuvé. Le PE du PRNH a inclus une disposition permettant à EACL de reporter des fonds non dépensés d’un exercice afin de les appliquer à des dépenses admissibles dans l’exercice suivant, et par conséquent, les fonds non dépensés ont été reportés aux années suivantes.Note de bas de page 23

Tableau 1 : Résumé des états financiers, 2009/2015 (en millions de dollars)
  EF 2009/2010 EF 2010/2011 EF 2011/2012 EF 2012/2013 EF 2013/2014 EF 2014/2015 Total
Financement approuvé 116,0 $ 128,3 $ 129,4 $ 137,6 $ 172,1 $ 195,0 $ 878,4 $
Dépenses réelles 114,7 $ 125,8 $ 136,7 $ 132,7 $ 171,2 $ 188,5 $ 869,6 $
Écart 1,3 $ 2,5 $ -7,3 $ 4,9 $ 0,9 $ 6,5 $ 8,8 $
Écart (%) 1,12 % 1,95 % -5,64 % 3,56 % 0,52 % 3,33 % 1,00 %

Source : Rapports annuels du PRNH

Certains informateurs clés interrogés externes ont toutefois eu l’impression qu’on aurait pu effectuer davantage de travail au cours de cette même période, notamment si des mesures incitatives avaient été offertes.Note de bas de page 24 Un conseiller expert en la matière et le personnel d’EACL ont constaté qu’aucune motivation financière significative n’avait été offerte pour terminer le travail plus rapidement, en dépit du succès du recours à des mesures financières pour le site Rocky Flats aux États-Unis. Ils ont constaté qu’après la recommandation formulée par l’évaluation précédente,Note de bas de page 25 EACL avait envisagé d’utiliser des mesures incitatives.Note de bas de page 26 D’après l’avis général des informateurs clés de RNCan interrogés, le gouvernement du Canada aurait eu du mal à offrir ces incitations financières à EACL afin d’assainir ses propres sites, constatant de manière diverse que :

  • Les capacités d’approvisionnement d’EACL n’avaient pas suffisamment progressé pour faire efficacement appel à un entrepreneur grâce à des mesures incitatives;
  • Il aurait été contre-productif pour EACL d’encourager le déclassement et la fermeture des Laboratoires de Whiteshell avant l’achèvement du processus de restructuration d’EACL, car l’un des objectifs clés du processus visait à mettre en place un contrat « à coût ciblé » encouragé pour achever la fermeture du site dans un délai de 10 ans;
  • Ces mesures auraient pu nuire au processus d’approvisionnement continu de l’OGEE, car elles auraient pu réduire les options offertes au soumissionnaire retenu pour achever le projet de manière opportune et rentable.

Analyse des risques et estimation des coûts

Selon les recommandations de l’évaluation de 2011, RNCan et EACL devaient favoriser des pratiques de gestion des risques en mettant à jour le cadre global d’analyse et de gestion des risques tant à l’échelle du programme que des projets, et EACL devait mettre en œuvre un système de gestion de risque quantitatif. En réponse, RNCan et EACL ont mis à jour l’évaluation des risques et du contrôle à l’échelle du programme sur une base annuelle, et EACL a mis en place un plan d’action visant à améliorer les pratiques de gestion des risques à l’échelle du projet. En avril 2013, un conseiller expert en la matière dans le déclassement nucléaire et la gestion des déchets radioactifs ainsi que le personnel des programmes de RNCan ont conclu qu’EACL avait amélioré de manière satisfaisante ses pratiques de gestion des risques à l’échelle des projets.

Concernant l’évaluation actuelle, tous les informateurs clés interrogés ont confirmé que les analyses de risque avaient été menées à de multiples niveaux afin de s’assurer que le travail de déclassement portait bien sur les domaines de risque les plus élevés et conformément à une exigence de la CCSN pour les analyses de risques. À cet égard, EACL tient à jour un registre des risques de planification stratégique pour recenser les risques stratégiques à un niveau supérieur en lien avec la mise en œuvre du programme, ainsi que des registres des risques de projets pour les projets individuels. EACL a également mis en œuvre un Cadre de gestion intégrée des risques en novembre 2012. Alors que les analyses des risques sont menées pour s’assurer que l’approche utilisée pour chacun des projets équilibrait les considérations de sécurité et les dépenses du projet, les informateurs clés interrogés d’EACL ont constaté qu’une l’analyse des risques au niveau du projet devait encore être affinée pour améliorer la quantification des risques d’EACL.

Comme recommandé par l’évaluation de 2011, EACL a analysé la rentabilité des options à prendre en compte pour les nouveaux projets majeurs du PRNH. Au cours de cette période d’évaluation, EACL a appliqué un processus de prise de décision à plusieurs étapesNote de bas de page 27, considéré par les informateurs clés interrogés de RNCan et d’EACL comme la meilleure approche à adopter dès lors qu’il cible des projets où le gouvernement pourrait obtenir le meilleur rapport qualité-prix. Dans certains cas, les projets ont été révisés au vu des nouvelles informations relatives aux coûts, y compris au vu des réponses aux demandes de propositions. Conformément à quelques informateurs clés interrogés, le régulateur (CCSN) a également demandé qu’EACL calcule et soumette des estimations de coûts avant d’entamer un projet. En 2013, il a été décidé de ne pas entreprendre de nouveaux projets majeurs, surtout des projets visant à créer des installations de gestion des déchets, et ce, dans le but d’éviter que d’éventuelles mesures obligent l’OGEE à mettre en œuvre des solutions innovatrices et rentables à long terme. À ce titre, les exigences d’appliquer le processus initiatique de projets préliminaires mis à jour englobant une analyse de rentabilité aux nouveaux projets majeurs ont été limitées. Certaines informateurs clés interrogés d’EACL ont déclaré que les analyses de rentabilité n’avaient pas été systématiquement menées pour tous les projets, et estimaient qu’EACL aurait dû le faire pour un plus grand nombre de projets.

Gestion des déchets

Étant donné qu’aucune installation d’élimination ou de gestion des déchets radioactifs à long terme n’existe au Canada, les déchets radioactifs hérités et ceux récemment générés dans les sites d’EACL doivent être stockés jusqu’à ce que des installations d’élimination deviennent disponibles. En vertu de la Loi sur les déchets de combustible nucléaire, la Société de gestion des déchets nucléaires est chargée de créer un dépôt géologique profond national pour gérer à long terme les déchets de combustibles nucléaires du Canada, y compris du prototype de réacteur utilisé et un combustible du réacteur de recherche dans les sites d’EACL. La gestion du PRNH devait définir les options, mettre en place une stratégie et faire avancer les plans en faveur d’installations de gestion à long terme des déchets radioactifs hérités à faible et à moyenne activité.

En réponse à une recommandation formulée lors de l’évaluation de 2011, l’approbation du gouvernement du Canada de la période de financement du PRNH (avril 2011 à mars 2014) nécessitait la mise en œuvre d’une stratégie de déchets intégrée à long terme. Le gouvernement devait examiner la stratégie à l’automne 2013 et la gestion du PRNH aurait pu ensuite prendre d’autres mesures en se basant sur les observations reçues. EACL a mis sur pied une stratégie d’élimination des déchets permettant de déterminer les installations de gestion des déchets requises pour traiter les déchets radioactifs dans ses sites dans le cadre d’une mise à jour apportée à l’estimation des coûts des responsabilités, achevée au milieu de l’année 2013. Toutefois, à ce moment-là, comme l’initiative de restructuration d’EACL avait bien avancé, il avait été décidé de reporter la décision sur les installations de gestion des déchets radioactifs afin d’éviter de contraindre l’OGEE à mettre en œuvre des solutions opportunes et rentables à long terme.

Selon certaines informateurs clés interrogés pour l’évaluation actuelle, le retard pris dans la création d’installations de gestion des déchets à long terme pourrait avoir pour conséquence d’accroître les coûts généraux, et réduire la rentabilité, car les déchets placés dans l’entreposage au cours du PRNH devront en fin de compte être retirés du stockage, puis caractérisés et éventuellement reconditionnés en vue de satisfaire le critère d’acceptation des déchets pour l’installation de disposition des déchets, dès que celle-ci sera disponible.Note de bas de page 28Note de bas de page 29

Gestion de projets

Depuis l’exercice 2012-2013, EACL a mis en œuvre un système de gestion de la valeur acquise (SGVA)Note de bas de page 30 pour le PRNH et a amélioré au fil du temps l’information sous-jacente (structure de répartition des tâches, calendrier et coûts), car les plans d’achèvement des divers projets et activités composant le PRNH étaient mieux mis au point. L’utilisation de la « valeur acquise » dans l’évaluation de l’état d’avancement d’un projet par rapport au budget et au calendrier est une pratique exemplaire de l’industrie, et EACL a investi des efforts considérables dans la transition du PRNH vers un système de gestion de la valeur acquise. Le travail de soutien du SGVA avec l’information complète et actuelle sur le projet se poursuivait au moment de l’achèvement du PRNH; certains projets étaient décrits par des structures de répartition des tâches détaillées et mises à jour et des estimations de coûts et d’autres projets étaient représentés avec une planification et une estimation des coûts désuètes et moins détaillées perçues comme limitant son utilité. Les informateurs clés interrogés d’EACL ont également constaté que le système de gestion de projet d’EACL était adapté à la production de rapports, mais qu’il n’était pas convivial à une utilisation quotidienne.

En 2014, EACL a entamé un projet visant à mettre en œuvre une nouvelle base de données des inventaires des déchets afin de consolider et de remplacer trois bases de données des déchets existantes et distinctes. L’approvisionnement du matériel et des logiciels requis était prévu pour le début de l’année 2016, au moment de l’achèvement du PRNH. La nouvelle base de données est destinée à servir à stocker l’information historique sur les déchets, ce qui tient compte des exigences du jour de la caractérisation des déchets, ainsi que les données les plus exhaustives des déchets récemment produits, et les réalisations et les résultats des initiatives de caractérisation des déchets hérités.

Rendement – Efficacité

L’ensemble de ces différentes sources d’information permettent de démontrer que le PRNH s’est approché de ses résultats escomptés immédiats et intermédiaires. Plus précisément,

  • L’exécution du PRNH a permis de mettre en valeur l’amélioration des conditions de santé, sécurité et environnement dans les sites pour se conformer aux exigences réglementaires. Tous les projets achevés se conformaient aux exigences réglementaires, et cette tendance s’est traduite dans l’atteinte de la grande majorité (p. ex., plus de 90 %) des jalons prévus en lien avec le démantèlement des installations et des infrastructures, la gestion des déchets hérités et la remise en état du site. Pour la deuxième phase triennale (d’avril 2011 à mars 2014), 93 % des jalons prévus ont été atteints, et l’exercice suivant (2014-2015), 94 % des jalons prévus ont été atteints.
  • On a observé des améliorations liées à la gestion des déchets hérités grâce à l’élimination des déchets (aux laboratoires de Chalk River et de Whiteshell) et à l’expédition des déchets hérités vers les États-Unis. Des progrès ont été réalisés dans le cadre des projets de CSC et de BDLE, et au cours des deux dernières années du PRNH, le programme de travail a été modifié pour y inclure de nouvelles initiatives à l’appui de la transition en douceur vers le modèle de gestion d’OGEE.
  • On estimait généralement que les décisions stratégiques avaient permis d’orienter la mise en œuvre du PRNH à l’égard du contrôle et de la réduction des risques et des responsabilités en se concentrant sur les infrastructures présentant des risques plus élevés. Un certain nombre d’exemples décrivant une réduction des risques ont été documentés dans l’évaluation, et les informateurs clés interrogés du RNCan ont indiqué que la réduction des responsabilités imputable à la mise en œuvre du PRNH avait été prise en compte annuellement dans le cadre de la mise à jour apportée aux estimations des coûts des responsabilités dans les comptes publics. Avec le recul, et même si aucun besoin n’a été imposé par le Conseil du Trésor, l’absence des cibles a compliqué la quantification des risques réduits dans le contexte de l’évaluation actuelle.
  • Le programme soutenait un meilleur établissement des coûts et une compréhension accrue des responsabilités grâce à de meilleures données sur les déchets et la caractérisation des sites à l’appui des estimations des risques et des coûts, à des changements apportés dans les plans de déclassement, et de l’avancement du travail de déclassement. De même, l’estimation des coûts liés aux responsabilités a été rajustée pour tenir compte d’une attribution accrue des coûts indirects (p. ex., coûts de soutien globaux et coûts d’exploitation pour le site des LCR) pour le PRNH.
  • Enfin, on a mis au point des mécanismes pour que les intervenants et des groupes autochtones prennent conscience du programme et apportent leur contribution. La représentation des groupes autochtones faisait partie du Conseil de gérance de l’environnement (CGE), un plan de communication a été mis au point et la CCSN était satisfaite des efforts déployés pour tenir le public informé et divulguer les activités aux LCR. Toutefois, on a pris en toute connaissance de cause une décision en 2010 de cesser les résultats intermédiaires « confiance du public et soutien envers la stratégie à long terme » afin d’éviter d’imposer des contraintes à l’OGEE.

Amélioration des conditions de santé, sécurité et environnement dans les sites et conformité aux exigences réglementaires

Les priorités du PRNH dans le démantèlement des immeubles et des infrastructures, la gestion des déchets hérités et la remise en état des sites ont été décrites dans les énoncés du projet soumis au Conseil du Trésor qui ont obtenu l’approbation et le financement du programme. Ces priorités comprenaient des jalons précis pour suivre l’état d’avancement du programme ainsi que le rendement de ses mesures. Au cours de la période de financement triennal d’avril 2011 à mars 2014, 78 des 84 jalons prévus (93 %) ont été atteintsNote de bas de page 31, et 51 des 54 (64 %) jalons prévus au cours de l’exercice 2014-2015 ont été atteints à la fin du mois de mars 2015. D’après les résultats de l’examen des documents, ces jalons atteints ont permis d’atteindre des objectifs prévus, y compris plusieurs projets de déclassement qui permettent de s’assurer que les terres et les espaces des immeubles et des infrastructures sont sains et sécuritaires à d’autres fins. Par exemple :

  • Le site de l’ancienne usine d’eau lourde Glace Bay en Nouvelle-Écosse, qui était contaminé uniquement par des contaminants non radioactifs, a été remis en état pour pouvoir être réutilisé.
  • Dans les laboratoires de Chalk River, un réacteur d’essai en piscine a fait l’objet d’un déclassement et la salle où il se trouvait a pu être réutilisée.
  • L’usine de reconcentration d’eau lourde a fait l’objet d’un déclassement, y compris du démantèlement de l’ensemble de systèmes du processus et de l’équipement, et on a envisagé de réutiliser bâtiment restant.
  • Dans les laboratoires de Whiteshell, certaines zones des installations blindées ont été déclassées, notamment l’installation d’essai de combustible immobilisée de 1300 m² et ses cinq cellules blindées. La zone a été réutilisée pour l’équipement et les installations de gestion des déchets centralisée.Note de bas de page 32
  • Le laboratoire de recherches souterrain (LRS) situé à proximité de Pinawa, au Manitoba, a été déclassé et fermé, les installations de surface ont été démantelées et les terres environnantes ont été remises en état, permettant ainsi à EACL de restituer le bail du site à la province du Manitoba.Note de bas de page 33
  • Un plan de déclassement stratégique a été mis au point pour le site des laboratoires de Whitesell qui a permis d’accélérer le déclassement et le démantèlement des immeubles du Main Campus d’ici 2028, soit dix ans de moins que la date initialement prévue dans le plan précédent.

Toutes les sources d’information ont indiqué que l’ensemble des projets achevé ont respecté les exigences réglementaires, qui selon les entrevues auprès de la CCSN, étaient conformes aux normes internationales. En particulier, certains informateurs clés interrogés ont indiqué que l’approbation de la CCSN est une condition indispensable pour conserver les permis associés aux sites. Par ailleurs, l’approbation de la CCSN est requise pour les projets que l’on juge terminés, ce qui permet de s’assurer par ailleurs qu’ils respectent les exigences réglementaires. Pour les laboratoires de Chalk River et de Whiteshell, les évaluations et les inspections du personnel de la CCSN ont confirmé les éléments suivantsNote de bas de page 34 :

  • Aucun travailleur ou membre du public n’avait reçu une dose de radiation excédant la limite réglementaire;
  • La fréquence et la gravité des lésions/des accidents impliquant des travailleurs étaient minimes;
  • Aucun rejet radiologique n’avait excédé les limites réglementaires;
  • EACL s’est conformée à ses conditions d’octroi de permis.

Amélioration de la gestion des déchets hérités

En matière de gestion des déchets hérités, nous avons constaté des progrès, y compris des efforts visant à réduire le volume de déchets à gérer en tant que matériel radioactif dans les sites d’EACL. En particulier, on a créé des installations d’élimination des déchets aux laboratoires de Chalk River et de Whiteshell pour surveiller les déchets probablement propres, et ce, afin de confirmer qu’ils puissent être recyclés ou éliminés comme des déchets non radioactifs.Note de bas de page 35 Les produits liés à la gestion des déchetsNote de bas de page 36 aux laboratoires de Chalk River et de Whiteshell ont inclus les éléments suivantsNote de bas de page 37 :

  • Plus de 80 000 m3 de déchets ont été assainis, offrant ainsi des moyens rentables de réduire les inventaires des déchets hérités.
  • Une installation de traitement et de caractérisation des déchets composée de deux compacteurs et d’un système automatisé d’épreuve biologique des déchets aux rayons gamma a été construite.
  • Les capacités de caractérisation des déchets mobiles aux LCR ont été renforcées dans le but de soutenir les projets de déclassement des infrastructures et de restauration environnementale.
  • Un bâtiment d’entreposage des déchets de surface blindée doté d’une capacité de 4,000 m3et d’un entrepôt de sols contaminés ont été construits aux laboratoires de Whiteshell pour gérer les déchets générés par le déclassement du site.

L’activité de gestion des déchets a également été observée dans d’autres sites. Grâce au projet de rapatriement de l’uranium hautement enrichi (UHE), au projet de Conditionnement et stockage de combustible ainsi qu’au projet de bétonnage des déchets liquides stockés (BDLS), on a pu démontrer des progrès en matière d’amélioration des déchets, comme le détaillent leurs études de cas respectives présentées à l’annexe C. Même si le projet d’UHE accusait un léger retard en raison des exigences réglementaires imprévues des États-Unis, le combustible d’UHE utilisé était livré aux États-Unis conformément à l’entente signée entre les deux pays.Note de bas de page 38 Quant aux projets de CSC et de BDLS, tous deux en cours lors de l’achèvement du PRNH, les résultats préliminaires suggèrent qu’ils ont également contribué à l’amélioration de la gestion des déchets hérités. D’après les résultats de l’évaluation de 2011, le projet de CSC accusait un retard d’au moins trois mois par rapport à l’échéancier fixé quatre ans auparavant. Par ailleurs, EACL a découvert un certain nombre d’erreurs et d’omissions techniques donnant lieu à des retards, à l’origine d’un dépassement des coûts.Note de bas de page 39 Au cours de la période actuelle d’évaluation, les difficultés du projet de CSC ont été résolues et EACL a reçu l’approbation de la CCSN pour exploiter l’installation de CSC en 2014.

Le projet de BDLS a été entamé en 2009 pour récupérer et solidifier les déchets liquides hérités ainsi que la boue dans vingt (20) réservoirs vieillissants dans les laboratoires de Chalk River construits entre les années 1950 et 1960. Entre 2010 et 2015, le projet a bien progressé :

  • On a récupéré des déchets liquides en vrac des sept (7) réservoirsNote de bas de page 40 présentant une activité faible pour les acheminer vers un centre de traitement des déchets des LCR, et ce, afin de réduire leur volume et les immobiliser. La matière solide des boues dans les réservoirs a été traitée à un stade ultérieur du projet.
  • Le contenu liquide a été extrait de manière prioritaire d’un huitième réservoir pour traiter le risque de fuite et de contamination dans l’environnement, car il s’agissait du seul réservoir non doté d’un confinement secondaire. Le contenu des réservoirs a été prétraité avant d’être acheminé vers le centre de traitement des déchets des LCR et ce, afin de réduire leur volume et les immobiliser.
  • Les propositions de projets ont été reçues (y compris des dessins conceptuels, l’échéancier, et les coûts) pour récupérer et bétonner les liquides et les boues issus des douze (12) réservoirs restants contenant des déchets hautement radioactifs, ainsi des boues résiduelles dans les huit (8) réservoirs évoqués précédemment. 

Même en l’absence d’une installation d’entreposage permanente à long terme, la documentation de RNCan a permis de démontrer que les plans de construction d’une installation d’élimination des déchets à très faible activité avaient bien avancé dans le cadre du PRNH, y compris l’achèvement des conceptions détaillées pour permettre aux deux sites possibles aux laboratoires de Chalk River d’accueillir des matières et des sols faiblement contaminés provenant du déclassement des infrastructures et de l’assainissement des zones contaminées. Toutefois, les résultats des entrevues du RNCan ont indiqué qu’on avait décidé de laisser le soumissionnaire du processus d’approvisionnement d’OGEE retenu le choix de poursuivre ou non le projet. De même, les conclusions d’un examen tiers à l’appui de la décision de désigner le site des LCR comme l’endroit techniquement adapté pour construire l’installation de gestion des déchets géologique étaient optimistes. Les recommandations du rapport étaient regroupées en deux catégories : les mesures à court terme jugées nécessaires à la réalisation de l’évaluation de pertinence du site, ainsi qu’un plan de travail à long terme pour la caractérisation, l’examen et l’évaluation du site.Note de bas de page 41 À l’achèvement du PRNH en septembre 2015, EACL s’est fixé comme objectif de mener à terme les mesures à court terme en mars 2016.

Prise de décision stratégique orientant la mise en œuvre du programme

La plupart des informateurs clés interrogés de RNCan et d’EACL ont convenu que les décisions stratégiques ont permis d’orienter la mise en œuvre du PRNH à l’égard du contrôle des risques et des responsabilités en se focalisant sur les infrastructures présentant des risques plus élevés, notamment les immeubles et les déchets très dangereux. En dépit de la difficulté d’évaluer les progrès accomplis dans la réduction des risques, car aucun objectif n’avait été fixé ni même imposé par le Conseil du Trésor, certains documents attestent bien que les risques ont été réduits, y compris les exemples suivants :Note de bas de page 42

  • Plus de 30 bâtiments dans les laboratoires de Chalk River (LCR) en Ontario et les laboratoires de Whiteshell au Manitoba ont été décontaminés, déclassés et démantelés.
  • Dans les laboratoires de Chalk River, plusieurs projets ont permis de réduire les risques et les responsabilités.
  • La zone de gestion des déchets « C » est fermée et contient un volume important (environ 100 000 m3) de déchets faiblement radioactifs enfouis. L’installation d’une couverture technique à plusieurs couches a été achevée en septembre 2013, et l’aménagement paysager définitif du site a été achevé en novembre 2013. Cela a permis de réduire l’infiltration de l’eau dans la zone de gestion des déchets, et de limiter la propagation supplémentaire de la contamination souterraine.
  • Les activités sur le terrain visant à démanteler les déchets métalliques dans le dépôt en vrac des LCR ont été terminées en 2012/2013. En 2013/2014, les activités de vérification de l’échantillonnage des sols et du contrôle radiologique ont démontré que les critères d’assainissement du dépôt étaient respectés. L’ensemble des déchets pouvant être traités et éliminés hors du site l’ont été.
  • Les risques environnementaux ont été supprimés ou réduits dans plus de 20 zones discrètes contaminées des laboratoires de Chalk River et de Whiteshell. Les déchets très dangereux enfouis, comme les crayons de combustible utilisés et les déchets liquides ont été récupérés aux LCR. Le traitement souterrain aux LCR s’est également amélioré grâce à l’ajout d’un nouveau système de traitement souterrain.
  • L’inventaire d’EACL sur les huiles et les solvants avec la contamination radioactive, totalisant environ 180 000 litres, a été expédié hors du site pour être incinéré, et plus de 1 000 tonnes de métaux ferreux et de plomb ont été envoyées dans les installations de fusion métallique pour y être réutilisées dans l’industrie nucléaire.
  • Au cours d’une période de deux ans, au total, 22 800 litres de déchets liquides issus des sept réservoirs hérités ont été traités dans le Centre de traitement des déchets des laboratoires de Chalk River, et 34 000 litres de déchets supplémentaires ont été retirés d’un huitième réservoir en 2013 et 2014 pour y être traités.Note de bas de page 43

Comprendre les responsabilités

Parmi les responsabilités nucléaires héritées du gouvernement fédéral, mentionnons les installations nucléaires vieillissantes, les infrastructures associées, et dives déchets enfouis et entreposés, et des terres contaminées. La figure 1 donne un aperçu de la tendance des estimations des coûts des responsabilités dans les comptes publics du gouvernement fédéral, en valeur actualisée nette. On y découvre que la valeur s’est fortement accrue, passant de 3 100 milliards de dollars en 2009 à 6 487 milliards de dollars en 2015.Note de bas de page 44 Au lancement du programme en 2006, on a reconnu que les estimations des coûts de la valeur actualisée nette augmenteraient au fil du temps, lorsque l’on comprendrait mieux les responsabilités du gouvernement, et ce, pour plusieurs raisons : amélioration des données sur les déchets et la caractérisation du site; changements apportés aux plans de déclassement; mise à jour de l’estimation des coûts fondée sur de meilleure information; et révisions des activités d’EACL pouvant faire avancer le travail de déclassement. L’influence de ces facteurs se reflète dans la hausse progressive des responsabilités entre 2005 et 2012. Les hausses les plus importantes enregistrées au cours des exercices suivants (2013 à 2015) étaient imputables à la hausse des coûts indirects liés au programme, y compris aux coûts de soutien généraux d’EACL et aux coûts d’exploitation du site des LCR.

Figure 1 : Estimation des coûts des responsabilités
Graphique à barres

Version textuelle

Axe Y - Valeur actualisée nette (en milliard de dollars canadiens). Axe X- Année 2005 2 750 milliards de dollars; 2006 2 847 milliards de dollars; 2007 2 928 milliards de dollars; 2008 3 008 milliards de dollars; 2010 3 085 milliards de dollars; 2011 3 357 milliards de dollars; 2012 3 566 milliards de dollars; 2013 5 687 milliards de dollars; 2014 6 327 milliards de dollars; 2015 6 487 milliards de dollars.

Grâce à la production d’information sur la caractérisationNote de bas de page 45 et diverses analyses de risques et d’estimations de coûts, les résultats escomptés liés à une compréhension accrue des responsabilités ont été atteints. Selon les pratiques exemplaires décrites dans la littérature (p. ex, Taboas et coll., 2004), l’évaluation des risques et l’estimation des coûts de déclassement (à savoir, les coûts des responsabilités) reposent sur la bonne information de « caractérisation » (à savoir, connaissance de l’inventaire radioactif dans les systèmes, les éléments et les structures)Note de bas de page 46 et diverses estimations des coûts. Selon l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA)Note de bas de page 47, la caractérisation des déchets est généralement mise au point à partir d’un ensemble d’exigences relatives à l’évaluation du rendement de l’élimination, aux critères d’acceptation des déchets, au contrôle du processus, à l’assurance de la qualité, au transport ainsi qu’à la sécurité des travailleurs. Par ailleurs, lorsqu’aucun concept mature d’élimination n’est établi, il faut présupposer les exigences d’élimination futures. Toutefois, l’AIEA constate que cette « situation présente de manière inhérente un plus grand nombre de risques étant donné que la négligence des paramètres peut provoquer de graves conséquences financières. Il sera également difficile de prévoir le niveau d’analyse nécessaire pour répondre à l’organisme de réglementation. »Note de bas de page 48 Dans le cadre du PNRH, les données relatives à la caractérisation des déchets, des immeubles et du site ont été recueillies aux fins des nombreux projets et activités entrepris. Le travail de caractérisation était indispensable pour l’ensemble des projets de déclassement des bâtiments et des infrastructures ainsi que l’ensemble des projets de remise en état du site afin de protéger les travailleurs et garantir un traitement et une prise en charge adéquats des déchets radioactifs générés par le travail d’assainissement. Les initiatives visant à envoyer les déchets hérités hors du site en vue de leur traitement ou de leur élimination devaient également s’appuyer sur des renseignements complets de caractérisation afin de confirmer leur respect des critères d’acceptation des déchets de la société réceptrice. En outre, la caractérisation des terres visées et des zones de déchets enfouis a permis de comprendre l’étendue de l’assainissement qui sera requis à l’avenir.

En principe, les déchets hérités enfouis ou entreposés dans des structures de premières générations qui n’ont pas permis un accès facile aux déchets ne sont pas exhumés pour la caractérisation, étant donné que :

  • EACL n’avait pas encore établi de cirières d’acceptation des déchets pour ses installations d’élimination prévues, nous ne disposions d’aucune référence pour déterminer les types de radionucléides ou les niveaux d’activités visés afin d’analyser les déchets.
  • Après la caractérisation, EACL n’aurait pas pu renvoyer les déchets vers les installations de stockage obsolètes. Au lieu de cela, les déchets auraient été entreposés dans les toutes nouvelles installations de stockage de surface en béton.

En dépit de la divergence des avis sur les types et la qualité du travail de caractérisation à réaliser dans le cadre du PRNH, les informateurs clés interrogées se sont accordés à dire que ce travail avait permis la mise en œuvre des projets du PRNH. Même si la plupart d’entre eux s’entendaient généralement sur le fait que la caractérisation réalisée pour le déclassement était adoptée dans le contexte d’OGEE entrants, certaines informateurs clés d’EACL estimaient qu’EACL aurait dû réaliser un travail de caractérisation plus important pour mieux comprendre les exigences liées aux installations d’élimination des déchets. Selon ces informateurs clés, ce travail de caractérisation aurait reposé sur des critères généraux d’acceptation des déchets issus de la littérature sur les installations d’élimination des déchets prévues. Les informateurs clés interrogées de RNCan ont toutefois constaté que les approches et les installations prévues d’OGEE d’élimination des déchets radioactifs étaient différentes de celles prévues dans le cadre de la stratégie précédente d’élimination des déchets du PRNH. Par conséquent, il n’est pas évident que la caractérisation des déchets fondée sur les critères d’acceptation des déchets présumés pour ces types d’installation soit applicable à la stratégie d’élimination des déchets de l’OGEE.

Sensibilisation, contribution et confiance des intervenants et des groupes autochtones
Les éléments probants de l’examen de la littérature ont permis de confirmer que la demande de renseignements et de participation, ainsi que la vigilance du public s’étaient accrues au cours de ces dernières années (Organisation pour la coopération et le développement économiques, 2010). D’après les informateurs clés interrogés et les résultats de l’examen des documents, RNCan, EACL et la CNSS ont tous mis en place des mécanismes, et ont réalisé des activités de sensibilisation et d’engagement relatives aux projets de déclassement et d’assainissement du site qui ciblaient les intervenants du PRNH et les groupes autochtones. Voici les exemples d’activités menées :

  • En 2010, le site Web du PRNH a été lancé pour offrir un autre espace au public de visionner les vidéos, de consulter les fiches d’information ainsi que d’autres renseignements sur le programme. Le site Web a été par la suite amélioré et relancé en mai 2014 et a été mis à jour tout au long de l’année.Note de bas de page 49
  • Des bulletins communautaires ont été distribués aux intervenants locaux dans les zones avoisinant les sites d’EACL aux laboratoires de Chalk River et de Whiteshell.
  • EACL et RNCan ont organisé des journées portes ouvertes, des kiosques d’information, des séances d’information publique et d’autres événements communautaires, donnant ainsi l’occasion aux résidents locaux, au public et aux intervenants de consulter l’information, de faire part de leurs intérêts et de leurs craintes et de poser des questions sur le PRNH.   
  • Un sous-comité et un groupe de travail mixte RNCan-EACL ont été formés pour superviser l’élaboration des plans et du matériel de communication. Un plan de communication à haut niveau approuvé en juin 2013 décrit les différentes approches pour atteindre les objectifs de communication et renforcer la confiance des intervenants.
  • L’information sur le PRNH a été fournie grâce à des mises à jour apportées aux Conseils de gérance environnementale des laboratoires de Chalk River ainsi qu’au Comité de liaison avec le public des laboratoires de Whiteshell à l’occasion de leurs réunions régulières. Par ailleurs, des mesures précises ont été prises pour mobiliser les communautés autochtones dans les développements des laboratoires de Chalk River, en s’assurant notamment que les groupes autochtones soient bien représentés au Conseil de gérance environnementaleNote de bas de page 50 Les documents de la CCSN répertorient les Algonquins de la Première nation Pikwàkanagàn comme une des Premières nations consultées.
  • Lorsque les Premières nations et les Métis n’assistaient pas aux réunions du Comité de liaison avec le public de Whiteshell, EACL s’arrangeait pour garantir leur participation. Par exemple, elle leur faisait parvenir des documents et des offres d’emploi à leur attention.Note de bas de page 51
  • Au cours de la période de transition vers le modèle d’OGEE, le PRNH s’est servi des activités de communications pour éclairer la prise de décision et faire mieux comprendre les enjeux aux personnes, aux groupes et aux organismes intéressés dans le PRNH, et ce, afin que les activités puissent avancer de manière opportune et efficace. Après la mise en œuvre du modèle de gestion de l’OGEE, l’information sur les activités du PRNH a été relocalisée sur le site Web externe de la CCSN.Note de bas de page 52

Les informateurs clés interrogés de RNCan ont indiqué qu’en 2010, une décision éclairée avait été prise de ne pas poursuivre l’objectif intermédiaire « confiance du public et soutien en faveur de la stratégie à long terme » (voir le diagramme logique du PRNH, annexe A) en raison de l’obligation initiale d’obtenir l’avis du gouvernement, à la fin de l’année 2013, au sujet des options proposées pour les installations de traitement et d’élimination des déchets radioactifs visant à prendre en charge les déchets hérités. Au cours des deux dernières années du PRNH, les activités d’engagement sur la stratégie de déchets à long terme du PRNH n’ont pas été entreprises afin d’éviter d’imposer des contraintes à l’OGEE, car on a reconnu que l’entrepreneur pourrait proposer différentes options pour les installations de traitement et d’élimination des déchets afin de traiter de manière sécuritaire et opportune les responsabilités.

Conclusions et leçons retenues

Le PRNH avait de toute évidence besoin de traiter les risques et les responsabilités sociaux et environnementaux inhérents aux terres et aux infrastructures contaminées. Ce programme cadrait également avec les normes nationales et internationales relatives à la gestion des déchets nucléaires ainsi qu’avec les rôles, les responsabilités et les priorités du gouvernement fédéral.

Un certain nombre d’éléments du programme ont contribué de manière positive à la bonne exécution du PRNH, notamment :

  • Une bonne gouvernance et des rôles et des responsabilités clairement définis pour RNCan et EACL;
  • Un processus de planification et de fixation du budget qui permettait de reporter les fonds non dépensés;
  • L’utilisation d’un système de gestion de la valeur acquise pour mieux évaluer le projet par rapport au budget et à l’échéancier;
  • La réalisation d’analyses de risques à plusieurs niveaux, et l’application d’un processus décisionnel par étapes pour évaluer la rentabilité et mettre au point des estimations de coûts du cycle de vie avant d’entamer des projets;
  • Le recours à des experts internationaux (p. ex., pour la gestion et le déclassement des déchets);
  • Une base de données intégrée sur l’inventaire des déchets pour conserver à la fois l’information passée et récente sur les déchets, ainsi que des données sur la caractérisation des déchets hérités.

On a découvert que d’autres éléments du programme nuisaient à l’exécution efficace, comme l’approche matricielle à l’égard de l’échange de ressources au sein d’EACL qui a occasionné une concurrence des ressources, des retards et un accès réduit aux ressources humaines pour certains projets. De même, les attentes d’EACL relatives au niveau de risque que les entrepreneurs doivent assumer ont pu contribuer à des offres plus élevées que prévu et, dans au moins un cas, à une prolongation de la période de soumission pour réexaminer l’équilibre du risque à supporter par l’entrepreneur et le gouvernement fédéral.

Certains aspects du contexte opérationnel du PRNH ont ralenti les priorités et les progrès du programme vers les résultats escomptés d’origine visant à soutenir les objectifs et initiatives plus larges du gouvernement du Canada. Tout particulièrement, certains informateurs clés interrogés considéraient que la transition vers un modèle d’OGEE restreignait la capacité du programme d’externaliser le travail et d’embaucher du personnel, et qu’elle constituait un facteur dans les décisions éclairées de ne plus entreprendre de nouveaux projets majeurs. Par ailleurs, alors que le PRNH progressait dans la planification des installations de gestion à long terme des déchets radioactifs hérités à faible et à moyenne activité, on a décidé de reporter les décisions de mise en œuvre des projets afin d’éviter d’imposer des contraintes sur l’OGEE, reconnaissant ainsi la possibilité de hausse des coûts généraux du fait des futures exigences pour récupérer et éventuellement reconditionner les déchets entreposés.

Le PRNH a accompli des progrès par rapport à l’ensemble des objectifs immédiats et intermédiaires escomptés, comme démontré diversement par : la conformité complète avec les exigences réglementaires; le transfert et l’expédition des déchets à traiter et éliminer aux États-Unis de plusieurs sites; les réductions des risques en mettant l’accent sur le déclassement des infrastructures; l’amélioration de la caractérisation des déchets et des sites visant à soutenir les estimations des coûts et des risques, et la mise sur pied de divers mécanismes pour faire participer les intervenants et les groupes autochtones. Plus de 90 % des jalons du programme ont été atteints au cours des quatre dernières années de mise en œuvre du programme (exercices 2011-2012 à 2014-2015).

Leçons tirées

Sur la base des résultats de l’évaluation, les leçons suivantes ont été tirées :

  • Les imputabilités multiples viennent compliquer la surveillance du programme.
    En vertu du PRNH, RNCan avait assumé une responsabilité ultime à l’égard du programme, mais ne disposait pas du pouvoir d’établir les priorités du programme pour EACL, car celle-ci détenait les responsabilités des déchets et en était en fin de compte l’ultime responsable. Le modèle de gestion de l’OGEE relève ces défis, car EACL jouit d’une latitude nécessaire pour fixer les priorités et les objectifs de son entrepreneur OGEE en vue de réduire les risques et les responsabilités. Par ailleurs, en tant que société d’État, EACL exécute son mandat et ses missions indépendamment du gouvernement du Canada et peut ainsi tirer profit des capacités du secteur privé pour mettre en œuvre un programme de travail innovant, opportun et rentable pour atteindre ses objectifs.
  • Le rendement possible des répartitions matricielles de ressources peut être contré par des retards entraînant une concurrence des ressources.
    La concurrence pour les ressources dans les laboratoires de Chalk River a nui à l’exécution du PRNH, car les ressources clés, comme les spécialistes de l’ingénierie, de la radioprotection, de l’approvisionnement et des marchés, ont été gérées sur une base matricielle, et échangées entre les opérations, la recherche et le développement, l’activité commerciale et le déclassement et la gestion des déchets du site. Alors que les équipes de projet dédiées ont été formées pour promouvoir les projets clés, tels que le rapatriement de l’UHE et le CSC, d’autres projets et activités du PRNH ont dû négocier pour partager en continu les ressources avec les autres missions du site afin d’exécuter les jalons et faire avancer le travail. La concurrence pour les ressources n’a pas été problématique pour les laboratoires de Whiteshell, car l’ensemble du personnel était dédié au déclassement et à la fermeture du site, et le gestionnaire général responsable du site a travaillé étroitement avec son équipe de direction pour s’assurer que les ressources disponibles avaient été affectées de sorte à maximiser l’exécution des jalons du PRNH et des plans à long et à court termes.
  • Pour répondre aux objectifs des programmes importants et techniquement complexes, il faut constamment évaluer et réévaluer les compétences et les capacités.
    Le PRNH supposait de réaliser un investissement important qu’EACL n’était pas en mesure de gérer sans renforcer considérablement ses capacités. Au cours des neuf années, EACL a entrepris de nombreuses initiatives pour évaluer et renforcer ses capacités de mise en œuvre du PRNH, y compris :l’embauche du personnel et le recours à des entrepreneurs possédant une expérience internationale sur des projets de déclassement et de gestion des déchets à grande échelle; la conclusion d’ententes de coopération avec des organisations parentes au Royaume-Uni, aux États-Unis, en France et en Espagne afin de transmettre les meilleures pratiques et les leçons retenues; la réalisation d’examens internes et externes relatifs au programme et leur participation. Alors que ces efforts ont permis des améliorations notables et des progrès considérables, ils n’ont pas été suffisants pour accélérer les capacités d’EACL à atteindre complètement les objectifs du PRNH.
  • L’atteinte d’objectifs plus généraux du gouvernement du Canada peut requérir un recentrage des objectifs d’un programme et de la suspension d’activités.
    Le PRNH a été mis en œuvre dans le contexte de la restructuration d’EACL pendant environ la moitié de son existence, à savoir neuf ans. Au cours de cette période, on a procédé à des réajustements dans l’exécution du programme en vue de soutenir l’objectif global du gouvernement du Canada visant à mobiliser le secteur privé afin qu’il fasse preuve de rigueur, d’innovation et de rentabilité à l’égard de la gestion des responsabilités héritées. Au cours de la période de transition, EACL a continué de mettre en œuvre des projets et des activités déjà en cours et a ajouté de nouveaux projets et initiatives pour se préparer à la transition du modèle de gestion d’OGEE, y compris la mise en œuvre des systèmes modernes d’inventaire des déchets et de suivi des données environnementales; d’autres caractérisations des installations non utilisées, des déchets enfouis et des terres contaminées; et la promotion des plans de déclassement des infrastructures non utilisées. Tout en adoptant de nouveaux objectifs du programme liés à la transition, les membres de la direction de RNCan et d’EACL ont décidé de reporter les projets de PRNH afin de faire avancer les résultats prévus à plus long terme. En particulier, les projets d’établissement d’installations de gestion des déchets à long terme prévus pour gérer efficacement les déchets n’ont pas avancé, pour éviter la mise en place de mesures susceptibles de contraindre l’OGEE à mettre en œuvre des solutions innovantes, opportunes et rentables.

Annexe A : Modèle logique du PRNH

Organigramme

Version textuelle

Cette figure décrit les interactions entre les activités, les extrants (produits concrets) et les résultats (résultats à court, moyen et long terme) pour le Programme des responsabilités nucléaires héritées (PRNH). Il convient de noter qu’il s’agit rarement d’une relation linéaire individualisée entre les activités, les extrants et les résultats. En règle générale, plusieurs activités contribuent à la production d’un extrant donné, et plusieurs extrants contribuent à l’atteinte d’un résultat.

Le modèle logique est divisé en cinq domaines d’activités.

L’activité du premier domaine, la conformité, comprend le suivi et l’entretien des sites dans un état sécuritaire, et le respect des exigences réglementaires et d’octroi de permis relatives aux sites.

L’activité du deuxième domaine, le déclassement et la restauration environnementale, comprend la caractérisation et l’évaluation des sites et des infrastructures, le déclassement des immeubles et des infrastructures, le traitement des eaux souterraines, la récupération des déchets enfouis et la remise en état des terres concernées.

L’activité du troisième domaine, la gestion des déchets, comprend la construction d’installations de traitement et de gestion des déchets, le traitement et la gestion des déchets et l’expédition des déchets hors du site lorsque des trajets rentables sont accessibles.

L’activité du quatrième domaine, la stratégie à long terme, inclut la compréhension des pratiques exemplaires, l’évaluation des options de traitement et de gestion des déchets et la préparation à la transition d’EACL vers un nouveau modèle de gestion.

L’activité du cinquième domaine, les relations entre les intervenants et les groupes autochtones, comprend la communication d’information, la collecte des avis, et la participation aux réunions et aux événements communautaires.

Extrants :
Les sites sont dans un état sécuritaire, et les vérifications et les rapports de conformités sont satisfaisants.
Les immeubles et les infrastructures sont démantelés, et les risques de contamination et les risques environnementaux sont réduits, des installations et des capacités de gestion des déchets sont créées et les déchets sont traités et stockés.
Des plans stratégiques adaptés aux sites et une stratégie à long terme sont mis en œuvre.
Un site Web est lancé, des réunions et des dialogues sont tenus, et la contribution du public est prise en considération.

Résultats immédiats :
Les exigences réglementaires sont satisfaites.
Les conditions sanitaires, sécuritaires et environnementales sont améliorées dans les sites. La gestion des déchets hérités est améliorée.
Les responsabilités sont mieux comprises. Les intervenants et les groupes autochtones prennent conscience du programme et y participent.

Résultats intermédiaires (3 à 5 ans) :
Les risques et les responsabilités sont contrôlés et réduits
Les décisions stratégiques sont prises pour orienter la mise en œuvre du programme
La confiance du public est acquise et la stratégie à long terme est soutenue.

Résultats finaux (65 ans) :
Les sites sont sécuritaires et se trouvent ans un état d’environnement définitif sain.
La gestion des déchets à long terme répond aux normes modernes de sécurité et de protection environnementales.

Objectif :

Réduire de manière sécuritaire et rentable les responsabilités nucléaires héritées et les risques associés en se basant sur des principes environnementaux et de gestion des déchets fiables, dans l’intérêt de la population canadienne.

Annexe B: Information de base sur le déclassement nucléaire, et les intervenants du PRNH

Déclassement nucléaire

Le déclassement suppose le traitement des déchets radioactifs et non radioactifs. Il peut se définir comme un processus en plusieurs étapes par lequel une installation nucléaire dont les activités normales ont enfin cessé, d’être mise hors service, y compris de démanteler complètement ou partiellement ses bâtiments et leur contenu. Le déclassement a pour objectif de supprimer les dangers représentés au fil du temps par l’installation, en tenant dûment compte des considérations de sûreté, de la sécurité des travailleurs, du grand public et de la protection de l’environnement. Le processus de déclassement implique un certain nombre de phases. Alors que de nombreux sites sont uniques et peuvent nécessiter un certain nombre d’étapes répétitives et qui se chevauchent, le déclassement inclut généralement les aspects suivants :

  • Phase de planification préalable
    Cette première étape vise à définir les options principales et l’approche de financement. Elle implique l’évaluation préliminaire des opinons, les estimations de coûts et l’échéancier « conceptuels », les estimations relatives à la génération et à l’élimination des déchets, les estimations sur l’exposition à la radiation pour les travailleurs et le public. Un plan de déclassement doit reposer sur une caractérisation complète et défendable de l’installation. Il s’agit d’une condition préalable à l’évaluation de la santé et de la sécurité, de la technologie, de la gestion des déchets et des besoins financiers afin d’évaluer les coûts et les options de disposition avec exactitude.
  • Caractérisation
    Conformément au glossaire sur la gestion des déchets radioactifs (édition 2003, juillet 2003) de l’Agence internationale de l’énergie atomique, la caractérisation permet de déterminer les propriétés physiques, chimiques et radiologiques des déchets afin d’établir la nécessité de procéder ultérieurement à un rajustement, traitement, conditionnement ou de déterminer la possibilité de le traiter, le prendre en charge, l’entreposer ou l’éliminer ultérieurement.
  • Phases détaillées de conception et d’évaluation
    Cette phase couvre la planification et l’évaluation de la faisabilité technique précise. Si elle n’est pas bien effectuée (p. ex., raccourcis dans l’intérêt d’illustrer les progrès), cette phase de planification et d’évaluation peut donner lieu à des bévues et à des coûts sous-estimés. L’estimation de la charge pondérale à supporter par les routes en est un exemple. Dans le cadre du processus décisionnel sur le déclassement des installations nucléaires, les autorités doivent tenir compte des risques d’éventuelles répercussions néfastes (Taboas et coll., 2004).
  • Phases des activités
    Ces phases désignent le travail de déclassement physique effectif, notamment le démantèlement, le conditionnement, l’expédition et l’élimination des systèmes et des structures.
  • La fermeture
    Cette phase finale comprend l’élimination définitive de l’ensemble des systèmes et des structures, de la remise en état du site à son état final souhaité, et de la documentation officielle établissant l’absence d’autres mesures réglementaires.

Méthodes de décontamination et élimination des déchets

Le déclassement implique un certain nombre de méthodes précises visant à la décontamination (par rapport à la radioactivité) et à l’élimination des infrastructures, telles que :

  • Les processus chimiques peuvent servir à réduire les niveaux de radiation afin de permettre aux équipes de démanteler les infrastructures au moyen d’un traitement de contact. Toutefois, ces processus sont rarement capables de supprimer la radioactivité qui permet le rejet libre des matières.
  • Les processus électrochimiques (l’électropolissage) peuvent permettre le rejet libre des matières. Il s’agit d’un processus qui fait sortir les matières d’une pièce métallique. Ces processus permettent d’éliminer la contamination en enlevant les micropores présents sur la surface. L’absence de pores empêche la contamination, et les composants peuvent être éventuellement retirés après avoir été soumis au processus.
  • La décontamination physique comprend des méthodes de scarification pour le béton ou par un processus de broyage ou de percussion (Taboas et coll., 2004).
  • L’entreposage ou l’élimination des matières radioactives dans des installations sur site et hors du site qui sont adaptées à cet objectif. Les planificateurs entendent réduire le volume des déchets faiblement radioactifs par divers moyens, y compris la caractérisation détaillée et les analyses de rentabilité des diverses options de traitement et d’entreposage (options sur site et hors site). Dans tous les cas, les planificateurs doivent évaluer les coûts liés au travail, à l’équipement et au matériel nécessaires pour réaliser la décontamination ainsi que les coûts d’élimination des déchets secondaires.

Intervenants du PRNH

Le PRNH de NRCan a travaillé en étroite collaboration avec des intervenants. Les intervenants suivants jouent des rôles clés dans l’atteinte des résultats escomptés :

  • Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) : Les activités de déclassement, de restauration environnementale et de gestion des déchets par le PRNH doivent être conformes aux lois clés mises en œuvre par la CCSN, notamment la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires et la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE) de 2012. La réussite du PRNH reposait sur la réception à temps de décisions sur la réglementation et l’octroi de permis de l’organisme régulateur de l’industrie nucléaire, à savoir la CSSN.
  • Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce international et du Développement du Canada : Il est indispensable de faire preuve d’expertise et d’éclairage importants dans les relations bilatérales entre les États-Unis (Department de l’énergie- DOE des É.-U.) et le Canada concernant le rapatriement du combustible de l’UHE et le matériel résiduel cible de l’UHE vers les États-Unis. 
  • La Société de gestion des déchets nucléaires (SGDN), les propriétaires canadiens de déchets radioactifs et le DOE des É-U : EACL entretient une relation professionnelle avec la SGDN et contribue au financement de ses activités actuelles. Conformément à la Loi sur les déchets de combustible nucléaire (LDCN), EACL contribue sur une base annuelle à un fonds de fiducie, en prévision de l’envoi de ses déchets combustibles pour élimination dans un dépôt géologique profond prévu de la Société de gestion des déchets nucléaires (SGDN). EACL se réunit avec les autres principaux propriétaires de déchets de faible et de moyenne activité pour discuter des progrès et des occasions de faire avancer les solutions à long terme. EACL rapatriera le matériel d’UHE vers les États-Unis grâce aux ententes signées avec le DOE des É.-U.
  • Autres intervenants externes : EACL s’est appuyée sur plusieurs entrepreneurs et fournisseurs pour réaliser les projets de déclassement, de restauration du site et de gestion des déchets, ainsi que pour les activités d’entretien et de maintenance permanentes.

Annexe C : Description des études de cas choisies

Laboratoire de recherches souterrain (LRS) à Whiteshell

Situé au Lac du Bonnet, dans le Manitoba, le laboratoire de recherches souterrain d’EACL a abrité la recherche et le développement souterrains du Programme canadien de gestion des déchets de combustibles nucléaires hérités entre 1981 et 2003. Les travaux souterrains ont été déclassés, toutes les ouvertures de mines ont été scellées en 2010, les structures en surface ont été supprimées et le site a été remis en état en 2015. Le LRS représentait un volet du projet intégral de déclassement du site des laboratoires de Whiteshell. Ce projet de déclassement avait pour objectif global de remettre en état le site du LRS conformément à la réglementation du Manitoba sur la clôture des mines 67-99, puis de restituer les terres à la province comme établi dans le document d’évaluation environnementale du LRS en 1983) et le bail immobilier de la Couronne no 2907. Étant donné que le LRS n’a jamais abrité de combustible dépensé ni de matériel hautement radioactif, il s’agissait plus d’un projet de fermeture de mine que d’un projet de déclassement nucléaire, ce qui explique l’exigence de conformité avec la réglementation de clôture de mines du Manitoba.

Projet de conditionnement et de stockage de carburant (CSC) à Chalk River

Le projet de CSC constitue l’une des initiatives entreprises pour traiter les priorités relatives à la santé, la sécurité et l’environnement au site des LCR. Ce projet faisait à l’origine partie du Programme des projets d’immobilisation 2000 (désuétude) et a ensuite déployé dans le cadre du Programme des responsabilités nucléaires héritées lors de son lancement en 2006. Ce projet a continué de faire partie du PRNH jusqu’à son achèvement en 2015. Il impliquait la conception, la construction, l’installation d’équipements et d’installations visant à récupérer et à transférer le combustible des 100 trous de stockage problématiques au sein de la zone de gestion des déchets B vers une nouvelle installation adaptée pour sécher, reconditionner, entreposer en toute sécurité et surveiller le combustible pendant au moins 50 ans. L’ensemble de l’équipement et la nouvelle installation de stockage ont été conçus et construits dans le respect des normes nucléaires canadiennes.

Projet de rapatriement de l’uranium hautement enrichi (UHE) à Chalk River

L’uranium hautement enrichi est produit aux États-Unis et sert de combustible source dans les réacteurs de recherche des laboratoires de Chalk River et de cibles d’irradiation pour la production d’un isotope médical, le molybdène 99. EACL entrepose une quantité considérable d’UHE irradié sous la forme d’assemblages de combustibles et de matériel résiduel cible liquide aux LCR. Le carburant a été irradié dans le réacteur d’essai en piscine, les réacteurs nationaux de recherche expérimentale, et les réacteurs universels de recherche nationale aux LCR. Le projet de rapatriement de l’UHE respecte les engagements pris par le premier ministre à l’occasion du Sommet sur la sécurité nucléaire en 2010 de rapatrier le combustible d’UHE utilisé vers les États-Unis ainsi que du Sommet sur la sécurité nucléaire 2012 d’étendre la portée de l’initiative de rapatriement de l’UHE afin d’y inclure d’autres matières contenant de l’UHE, notamment les liquides. Le projet d’UHE impliquait plusieurs étapes de la conception à la mise en œuvre, y compris les préparations logistiques, la récupération, le conditionnement et le transport. Au moment de l’achèvement du PRNH, les expéditions de combustibles d’UHE utilisés étaient en cours, et les préparations pour récupérer le matériel résiduel cible liquide de son réservoir de stockage actuel pour le charger dans les conteneurs de transport et l’expédier vers les États-Unis étaient en bonne voie. EACL s’attendait à disposer de tout l’équipement et de toutes les capacités pour permettre que le début des expéditions au milieu de l’année 2016.

Projet de bétonnage des déchets liquides stockés (BDLS) (Chalk River)

Situé dans le site des laboratoires de Chalk River (LCR), le Projet de bétonnage des déchets liquides stockés (BDLS), qui a remplacé l’ancien projet de transfert et de stockage des déchets liquides, a débuté en 2009 pour traiter les risques inhérents aux réservoirs vieillissants en les enlevant et en les bétonnant dans des conteneurs sous une forme adaptée à l’élimination. Au cours du PRNH, les liquides ont été extraits de huit (8) réservoirs, prétraités le cas échéant et transférés vers le Centre de traitement des déchets des LCR pour procéder à leur réduction de volume et à leur immobilisation. Ce projet s’attaquera aux douze (12) réservoirs qui contiennent des déchets hautement radioactifs qui ne peuvent pas être traités dans le CTG, les boues dans ces réservoirs, ainsi que les boues provenant des huit autres réservoirs.

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