Évaluation de la sous-sous-activité Carburants de remplacement pour le transport

Table des matières

Sommaire

Ce rapport présente les constatations d’une évaluation de la sous-sous-activité Carburants de remplacement pour le transport (CRT) de Ressources naturelles Canada (RNCan). Le résultat attendu de la sous-sous-activité CRT est le suivant : production et utilisation accrues de carburants de remplacement. La sous-sous-activité comporte les programmes ci-dessous, ainsi que des dépenses de 537,4 millions de $ entre 2004­–2005 et 2010–2011 :

  • Le Programme d'expansion de l'éthanol (PEE) (99,0 millions de $) a soutenu la construction ou l’expansion de neuf installations de production d’éthanol par le biais de contributions remboursables. Une production accrue, une adoption plus large par les consommateurs et l’établissement de la première usine d’éthanol à base de cellulose au Canada sont les résultats attendus. Il s’agit de résultats intermédiaires en vue du résultat final qui consiste à « réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur des transports (à mesure que l’éthanol remplacera les carburants classiques.) » Le Programme est maintenant à l’étape du remboursement.
  • Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants est un programme d’incitation à la production (432,0 millions de $ au cours de la période d’évaluation), fournissant des fonds sous forme de contributions à 33 installations de production d’éthanol et de biodiesel. Le Programme soutient la production de carburants renouvelables de remplacement à l'essence et au diesel et le développement d'une industrie des carburants renouvelables qui soit concurrentielle au Canada en offrant des mesures incitatives à la production directement aux producteurs. À l’origine, le budget du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants était de 1,5 milliard de $ sur neuf ans à partir de 2008, au soutien des biocarburants au Canada et au règlement connexe. Un total de 1,2 milliard de $ en paiements de contribution est attendu, ces paiements se poursuivant jusqu’en 2016-2017 pour certaines installations.
  • L'Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR) représentant un investissement de 3,6 millions de $ en dépenses a financé huit projets conçus pour aborder des questions au sujet de l’utilisation du biodiesel de première génération dans l’industrie pétrolière. L’initiative, qui a pris fin en mars 2011, a permis d’obtenir des données de démonstration en vue d’orienter la conception, le développement et la mise en œuvre du règlement fédéral exigeant des carburants renouvelables dans les stocks de distillat, le soutien des intervenants quant à la faisabilité du règlement et la réception favorable du règlement dans le marché cible.
  • Les fonctions stratégiques, financières et techniques dans le cadre de la sous-sous-activité fournissent des conseils et du soutien d’ordre stratégique et technique (2,8 millions de $) pour éclairer la prise de décisions sur les politiques, programmes, activités et règlements en matière de carburants renouvelables. Parmi les principaux extrants, mentionnons le modèle GHGenius (pour l’analyse du cycle de vie des carburants de transport), le Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel, un modèle financier, les Principes directeurs visant les biocarburants durables au Canada ainsi que des groupes de travail.
  • La surveillance (de pair avec Environnement Canada) de l’accord conclu en matière du Fonds de biocarburants ProGen (FBPG) administré par Technologies du développement durable Canada (TDDC), assurée par 0,5 équivalent temps plein (ETP) de RNCan annuellement.

L’évaluation couvre la période allant de 2005–2006 à 2010–2011 (et pour le PEE, depuis 2004–2005). Toutefois, pour le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, les données sur le rendement jusqu’en décembre 2011 sont présentées. Des 537,4 millions de $ en dépenses totales de la sous-sous-activité CRT au cours de cette période, les contributions pour soutenir l’expansion des usines (PEE) et pour offrir des mesures incitatives à la production de biocarburants (écoÉNERGIE pour les biocarburants) représentaient 513,3 millions de $ (96 pourcent).

La Stratégie concernant les carburants renouvelables

La plupart des programmes et activités dans le cadre de cette sous-sous-activité s’intègrent dans la Stratégie concernant les carburants renouvelables, une stratégie horizontale annoncée en 2006 à laquelle participent RNCan, Environnement Canada (EC) et Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). La Stratégie est composée de quatre volets interdépendants, répondant aux questions liées tant à la demande qu’à l’offre du marché des biocarburants. RNCan contribue à trois de ces volets :

  • accroître l'accès aux postes de ravitaillement en carburants renouvelables au moyen de mesures législatives (l’IDNDR et le soutien stratégique/technique);
  • soutenir l'expansion de la production canadienne de carburants renouvelables (des contributions directes par le biais du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et du soutien stratégique/technique);
  • accélérer la commercialisation des nouvelles technologies (la surveillance du FBPG).

La conception et la mise en œuvre du Règlement sur les carburants renouvelables sous la direction d’EC constituent un élément important de la Stratégie concernant les carburants renouvelables. En vertu du Règlement, la teneur en carburant renouvelable ne peut être inférieure à 5 pourcent du volume des stocks d’essence (mise en vigueur en décembre 2010) et en ce qui concerne le diesel, la teneur ne peut être inférieure à 2 pourcent du volume des stocks de distillat (mise en vigueur en juillet 2011). AAC est responsable de la prestation de l'Initiative pour un investissement écoagricole dans les biocarburants (IIEB), conçue pour donner l’occasion aux producteurs agricoles de diversifier leur base économique et de participer à l’industrie des biocarburants en investissant des capitaux dans des installations de production de biocarburants.

La portée de l’évaluation se limite aux programmes et activités de RNCan visant les CRT. Ainsi, la pertinence et le rendement de la Stratégie concernant les carburants renouvelables n’ont pas été évalués.

Objectifs, méthodes et limites de l’évaluation

L’évaluation portait sur des questions liées aux éléments suivants :

  • la pertinence de la sous-sous-activité CRT en ce qui concerne la réponse à un besoin continu, l’alignement sur les priorités du gouvernement fédéral ainsi que la correspondance avec le rôle de ce dernier;
  • l’efficacité de la sous-sous-activité CRT, c’est-à-dire la mesure dans laquelle elle a permis d’atteindre les résultats attendus; étant donné que l’évaluation porte sur divers programmes, chacun de ces programmes fait également l’objet d’une évaluation par rapport à ses résultats attendus;
  • le caractère efficient et économique des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT.

Les éléments de preuve suivants ont servi dans le cadre de cette évaluation :

  • l’examen de documents (135 documents);
  • l’analyse documentaire (axée sur les sujets suivants : les prévisions sur la demande de biocarburants; les tendances en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre GES dans le secteur des transports routiers; le potentiel de réduction des émissions de GES par l’utilisation de biocarburants; les forces et les faiblesses de l’analyse du cycle de vie des carburants);
  • des entrevues auprès de répondants clés (48) : membres de la direction des programmes de RNCan (28); représentants d’autres ministères fédéraux (4); représentants de gouvernements provinciaux (5); représentants de l’industrie (11);
  • une étude sur l’industrie comportant un examen de documents sur la situation financière de l’industrie des biocarburants et des facteurs ayant une incidence sur la rentabilité, ainsi qu’un examen des installations financées;
  • dix études de cas : installations de production d’éthanol (6); installations de production de biodiesel (3); l’utilisation du modèle GHGenius par le gouvernement de la Colombie-Britannique (1).

L’analyse du caractère concurrentiel du secteur des biocarburants se fondait sur les renseignements financiers fournis par les bénéficiers de contributions. Les données fournies par les promoteurs du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants répondaient aux exigences en matière de rapports financiers précisées dans les accords de contribution, mais une analyse économique des données relatives aux coûts (telles qu’elles ont été fournies) aurait nécessité la formulation d’hypothèses et la réalisation d’analyses et de modélisations supplémentaires, ce qui dépassait la portée de la présente évaluation. Il était donc impossible de faire une analyse économique. Il est à souligner toutefois que la Division des politiques et des programmes sur les carburants a commandé une analyse financière sur les producteurs participant au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, quoiqu’après la période visée par l’évaluation. Ainsi, cette analyse financière n’est pas présentée comme source d’information dans le présent rapport.

Malgré l’assurance de la confidentialité, les responsables des installations hésitaient à fournir des informations qu’ils croyaient propriétaires et qui n’ont pas été précisées comme exigence en matière d’établissement de rapports dans l’entente de financement. Par conséquent, il a fallu modifier la méthodologie des études de cas afin d’éliminer les liens directs entre les informations sur les installations et les réponses des interviewés, ce qui a nui à la capacité d’examiner l’efficacité des installations, surtout les économies d’échelle, lors des études de cas.

Pertinence

Besoin continu

écoÉNERGIE pour les biocarburants : Étant donné que l’industrie des biocarburants est naissante et celle du biodiesel en particulier, les subventions du gouvernement sont considérées comme importantes pour favoriser sa croissance et sa capacité concurrentielle. Dans le cadre de la Stratégie concernant les carburants renouvelables et puisque de nombreux bénéficiaires du financement ne semblent pas encore pouvoir maintenir leurs opérations sans l’apport des mesures incitatives, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants répond toujours à un besoin, et ce, jusqu’à la fin du Programme en 2016-2017. Une évaluation du besoin continu de la Stratégie concernant les carburants renouvelables dépasse la portée de cette évaluation.

PEE : Ce programme a eu pour résultat la construction ou l’expansion de neuf installations de production d’éthanol. Le PEE est maintenant à l’étape du remboursement et en ce moment, l’introduction d’une capacité supplémentaire de production d’éthanol par l’offre de mesures incitatives à l’investissement en capital n’est pas nécessaire. Le PEE a pour objectif à long terme la réduction des émissions de GES. Étant donné les questions de coût-efficacité que l’analyse documentaire a permis de relever, le besoin continu de programmes visant l’éthanol de première génération comme moyen principal de réduire les émissions de GES n’a pu être déterminé.

IDNDR : L’initiative est terminée et ses cibles de rendement ont été atteintes, malgré le fait qu’elle a pris fin un an plus tôt que prévu à l’origine afin de respecter la date de mise en vigueur accélérée du règlement sur le volume de carburant renouvelable dans les stocks de distillat.

Même si l’IDNDR a atteint ses objectifs, il se peut qu’une initiative telle que l’IDNDR soit toujours nécessaire, et ce, afin de réaliser plus de recherches techniques sur le biodiesel de la prochaine génération ainsi que des analyses supplémentaires quant à l’incidence possible des règlements courants régissant les carburants renouvelables et d’autres politiques sur l’approvisionnement en carburant au Canada et sur la sécurité de cet approvisionnement.

Fonctions stratégiques, financières et techniques : Les intervenants considèrent RNCan comme une source importante d’information sur le secteur des biocarburants. Bon nombre d’intervenants voudraient continuer à consolider leurs relations avec la Division des politiques et des programmes sur les carburants. La Division a appuyé l’élaboration d’outils pratiques tels qu’un modèle financier ainsi que le modèle GHGenius, qui est devenu un outil de plus en plus important pour l’élaboration de politiques et de règlements fédéraux et provinciaux.

Surveillance du FBPG : Les interviewés de RNCan ont mentionné le besoin de surveillance fédérale tant que TDDC assure la prestation du Fonds de biocarburants ProGen (FBPG). En date de décembre 2011, aucun projet n’avait été approuvé pour un financement du FBPG.

Alignement sur les priorités fédérales et ministérielles

La promotion de la production nationale d’éthanol et de biodiesel s’aligne sur les priorités du gouvernement fédéral soulignées dans la Stratégie concernant les carburants renouvelables ainsi que dans des discours du Trône, soit l’énergie propre, la réduction des émissions de GES et le développement de l’économie rurale. De plus, les activités et programmes dont la sous-sous-activité est composée appuient le résultat stratégique de RNCan en matière de responsabilité environnementale et les priorités du Ministère quant à l’énergie propre. À la différence du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, le PEE comprend un résultat stratégique portant précisément sur la réduction des émissions de GES.

Caractère légitime et approprié du rôle

L’offre de mesures incitatives financières aux fabricants constitue une approche légitime en vue de soutenir le développement d’une industrie des biocarburants qui soit concurrentielle et d’accroître l’approvisionnement en biocarburants aux fins du respect du règlement sur la teneur de carburant renouvelable dans les stocks. Les politiques et programmes sur les biocarburants sont de compétence tant fédérale que provinciale et les deux ordres de gouvernement ont mis en place des mandats et des programmes incitatifs en matière de carburants renouvelables afin de soutenir le secteur.

Le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux se sont engagés dans des mesures relatives à la demande (le règlement sur la teneur en carburant renouvelable) ainsi qu’à l’offre (les mesures incitatives). Toutefois, rien ne suggère un chevauchement ou un double emploi inutile dans l’offre de mesures incitatives à l’industrie pour la production de biocarburants, ce qui correspond aux intentions du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, ces programmes ayant été conçus pour minimiser le double emploi.

Rendement (l’efficacité)

La sous-sous-activité CRT a atteint ou est en bonne voie d’atteindre la plupart de ses cibles de rendement, à l’exception de la cible de production de biodiesel pour 2012. La création d’un secteur concurrentiel des carburants renouvelables est un résultat à long terme qui reste à réaliser et vu les nombreux facteurs externes ayant une incidence sur le secteur, la réponse de l’industrie alors que les mesures incitatives cessent en 2016-2017 est inconnue.

Accroissement de la production nationale de carburants renouvelables — le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

Le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants ont eu pour effet d’accroître considérablement la capacité nominale de production de biocarburants au Canada, de 186 millions de litres en 2003 à 1,86 milliard de litres,Note de bas de page 1 soit la production prévue pour décembre 2012. On s’attend à une croissance de la capacité de production des installations ayant signé un accord de contribution jusqu’à un maximum de 20,3 milliards de litres après décembre 2012 : 1,98 milliard de litres d’éthanol et 538 millions de litres de biodiesel.

  • Le PEE a atteint 94 pourcent de sa cible de production à long terme. En 2010, les neuf installations participantes avaient produit 942 millions de litres d’éthanol supplémentaires, s’approchant de la cible de production d’un milliard de litres d’éthanol supplémentaires.

Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants s’approche de ses cibles de production d’éthanol, mais est en deçà de ses cibles de production de biodiesel.

  • En décembre 2011, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants avait atteint 83 pourcent de sa cible de production d’éthanol pour décembre 2012, ayant incité une production réelle de 1,66 milliard de litres d’éthanol par rapport à sa cible d’une production réelle de 2,0 milliards de litres d’éthanol.
  • En date de décembre 2011, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants n’a atteint que 25 pourcent de sa cible de production de biodiesel pour décembre 2012, ayant incité une production réelle de 123 millions de litres de biodiesel par rapport à sa cible de production réelle de 500 millions de litres de biodiesel.

Le tableau 1 présente un résumé des progrès du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants quant à la capacité de production de biocarburants (la capacité des installations ayant signé un accord de contributions ainsi que celle des installations établies) et à la capacité de production réelle.

Tableau 1 : écoÉNERGIE pour les biocarburants - capacité de production et production réelle d’éthanol et de biodiesel (en litres)
  Capacité de production des installations ayant signé un accord de contribution en date de décembre 2012 Capacité de production des installations construites en date de décembre 2011 Production réelle de janvier à décembre 2011
Éthanol 1,8 milliard 1,7 milliard 1,7 milliard
Biodiesel 507 millions 225 millions 123 millions

Réalisation d’une industrie des biocarburants qui soit concurrentielle

Une industrie nationale de production de carburants renouvelables qui soit concurrentielle est l’un des résultats finaux du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. D’après la production en 2011 (cinq ans avant la fin du Programme) et compte tenu des facteurs externes ayant une incidence sur l’industrie, il est impossible de déterminer si les entreprises sont sur la voie de la rentabilité. Toutefois, les preuves dont on dispose suggèrent que la rentabilité du biodiesel est moins probable que celle de l’éthanol.

En décembre 2011, la capacité de production de biodiesel des installations établies était de 225 millions de litres, alors que la production réelle était de 123 millions de litres par an (un peu moins de la moitié de la capacité de production des installations établies n’était pas utilisée). Les préférences des raffineurs pour un biodiesel de type plus avancé constituent un important facteur d’influence sur la production de biodiesel. Il s’agit du diesel renouvelable produit par hydrogénation (DRPH), qui n’est pas produit au Canada actuellement, mais qui est importé afin de respecter les exigences réglementaires.

Parmi d’autres facteurs expliquant la faiblesse des ventes et de la production de biodiesel, mentionnons le règlement fédéral récent (juillet 2011) qui a rendu obligatoire l’utilisation de biocarburants, les coûts des matières premières biologiques ainsi que les prix du carburant et les politiques sur les biocarburants de pays étrangers dont le Blenders’ Tax Credit (crédit d’impôt pour les mélangeurs de biocarburants) aux É.-U., annulé récemment.

Il est possible que sans des mesures incitatives à la production, les grandes installations de production d’éthanol à intégration verticale ou les installations capables de vendre des coproduits soient toujours viables à l’avenir. Selon les représentants de l’industrie, la rentabilité des installations de production d’éthanol est plus probable que celle des installations de production de biodiesel classique pour les trois raisons suivantes : la maturité de l’industrie de l’éthanol; la technologie moins coûteuse de la production d’éthanol; la production de coproduits dont les drêches de distillerie sèches, d’une importance croissante dans les aliments du bétail et dans la fabrication de boissons gazeuses pour le dioxyde de carbone qu’elles renferment.

Faire des prévisions sur la capacité concurrentielle des biocarburants à l’avenir est difficile en raison de la myriade de facteurs externes ayant une incidence sur l’industrie. Selon les preuves obtenues des documents et des entrevues, la capacité concurrentielle de l’industrie des biocarburants dépend surtout des prix des matières premières biologiques et du pétrole. En outre, l’évolution de la technologie au cours des dix prochaines années pourrait réduire les coûts de la production. Les technologies de prochaine génération, notamment les technologies cellulosiques susceptibles de réduire les coûts de la production (ainsi que la concurrence avec les produits alimentaires) sont actuellement à l’étape d’élaboration ou de démonstration, et la viabilité de ces technologies est encore incertaine.

Au-delà des exigences précisées dans les règlements fédéraux et provinciaux, il y a de l’incertitude quant au potentiel d’exportation des biocarburants à l’avenir. Par le passé, les politiques en matière de biocarburants d’autres compétences, notamment les États-Unis n’ont permis qu’un accès limité ou variable au marché pour les biocarburants provenant du Canada.

Réduction des émissions de GES (pour le PEE seulement)

Au moyen d’une analyse du cycle de vie des carburants (notamment au moyen du modèle GHGenius), RNCan estime que de 2004–2005 à 2009–2010, les installations participant au PEE ont permis de réduire les émissions de GES d’environ 4,5 mégatonnes (Mt) au total. La cible a été atteinte en 2009–2010 et en 2010–2011, la production des installations participant au PEE lors de chacun de ces deux exercices étant d’un peu plus d’un milliard de litres au total. Il est toutefois à souligner que ces réductions estimées ne peuvent être attribuées uniquement au PEE, car les installations ont également profité du crédit pour la taxe d'accise et ensuite, elles ont bénéficié de mesures incitatives à la production dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants à partir de janvier 2009.

Par suite de recherches, le remplacement des carburants classiques par des biocarburants comme mesure économique de réduire les émissions de GES a été remis en question, surtout dans le cas de l’éthanol de première génération. Il faut plus de recherches dans un contexte canadien pour mieux comprendre cet enjeu politique central en vue de la Stratégie concernant les carburants renouvelables.

L’IDNDR, les fonctions politiques, financières et techniques et la surveillance du FBPG

L’IDNDR : Cette initiative a permis de démontrer la faisabilité technique d’un mélange de biodiesel d’une teneur de deux pourcent (mélange de type B2) dans des conditions canadiennes et a contribué à l’élaboration et la mise en œuvre du Règlement sur les carburants renouvelables du gouvernement fédéral. Cependant, la production de biodiesel accuse toujours un retard, et d’après la concurrence des importations de biodiesel de la prochaine génération, il faut mener des recherches supplémentaires sur la faisabilité technique et financière d’une production nationale.

La surveillance du FBPG : Selon les interviewés de RNCan, la surveillance assurée par le Ministère (de pair avec Environnement Canada) du Fonds de biocarburants ProGen, qui est administré par Technologies du développement durable Canada (TDDC), permet d’assurer une responsabilité financière, puisque les fonds sont versés des deux ministères à parts égales et que tous deux sont responsables des activités de surveillance.

Les fonctions politiques, financières et techniques : Selon les intervenants (interviewés de RNCan, d’autres ministères, des gouvernements provinciaux et territoriaux et de l’industrie), ces fonctions ont eu pour effet d’accroître leur capacité de prendre des décisions éclairées. l’emploi du modèle GHGenius et du modèle financier ainsi que l’engagement des intervenants dans des activités diverses (p. ex., le Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel et les Principes directeurs visant les biocarburants durables au Canada).

Les interviewés de RNCan soulignent que l’élaboration de politiques en ce qui concerne les biocarburants de prochaine génération est entravée par la structure de prestation par un tiers régissant le FBPG, et ce, parce que cette structure limite la quantité d’informations détaillées relatives à l’industrie que RNCan reçoit.

Résultats inattendus

Le processus d’évaluation environnementale fédérale s’applique aux projets financés par le gouvernement fédéral, dont les installations recevant du financement du PEE ou du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. Malgré la variabilité des règlements et exigences en matière de l’environnement, en général, les provinces exigent un certificat d’approbation pour pouvoir produire de l’éthanol et du biodiesel. Dans certains cas, cela nécessite une évaluation environnementale (EE). L’échange accru d’informations entre des intervenants provinciaux et fédéraux constitue l’un des résultats inattendus positifs des EE réalisées sur les installations de production de biocarburants. D’après les entrevues menées auprès de représentants de RNCan, l’échange accru d’informations a peut-être donné lieu à un respect plus rigoureux des règlements fédéraux et provinciaux en matière d’environnement (p. ex., la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et ses règlements).

Le débat international sur l’utilisation de cultures alimentaires pour produire les matières premières nécessaires à la production de biocarburants se poursuit. Un certain nombre d’études souligne la complexité de la question, notamment le fait que des facteurs multiples en plus de la croissance de la production de biocarburants ont contribué à la hausse des prix des aliments à l’échelle mondiale dont le prix du pétrole et la dévaluation du dollar américain. Les interviewés ont mentionné que l’impact sur le prix des aliments au Canada est probablement minimal, étant donné que le pourcentage de matières premières biologiques servant à la production de biocarburants est inférieur à celui d’autres pays, dont les États-Unis.

Économie et efficience

La sous-sous-activité CRT est économique et efficiente, étant donné le faible coût de son administration par dollar de contribution. Le rapport coût-contribution de l’administration du PEE est estimé à deux cents par dollar de contribution au total. Le coût du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants est d’environ quatre cents par dollar de contribution. Le coût de la prestation de ces programmes est donc parmi les plus faibles pour les programmes de contributions.

Le ratio de levier financier du PEE est estimé à 1:6.05 (un dollar d’investissement public pour 6,05 $ d’investissement privé). Toutefois, dans le cadre de cette évaluation, les données nécessaires pour déterminer avec exactitude le ratio de levier financier du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants étaient insuffisantes.

La coordination du soutien de l’industrie des biocarburants est assurée par le conseil d’administration de la Stratégie concernant les carburants renouvelables (AAC, EC et RNCan) et dans le cadre de relations non officielles entre les représentants des programmes.

Les pratiques exemplaires ont été observées dans le cadre des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT :

  • le déploiement d’équipes multidisciplinaires aux initiatives en matière de biocarburants;
  • l’engagement des principaux intervenants dès le début dans la conception et la prestation des programmes et dans l’élaboration des politiques;
  • des dispositions relatives au cumul du financement limitant les subventions du gouvernement fédéral (notamment du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants) et des gouvernements provinciaux dont les projets disposaient.

Un cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats n’a pas été créé pour la Stratégie concernant les carburants renouvelables. Certains des interviewés ont suggéré qu’un cadre permettrait d’établir des relations plus officielles entre les ministères, de préciser les rôles et les responsabilités et d’améliorer les communications au niveau de la haute direction ainsi que l’obligation de rendre compte, et ce, par l’évaluation de la Stratégie concernant les carburants renouvelables à l’égard de ses objectifs multiples.

Il y a eu des retards dans la préparation et la signature des accords de contribution dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants en raison d’une formation insuffisante du personnel et d’un manque de soutien fonctionnel.

L’évaluation suggère que deux leçons ont été tirées :

  • le bien-fondé de la mise en place d’une structure de gouvernance officielle pour établir une obligation de rendre compte plus rigoureuse, préciser les rôles et les responsabilités et améliorer les communications dans le cadre d’initiatives horizontales;
  • la reconnaissance que la gestion d’un important programme de contributions est complexe et nécessite la formation du personnel et le soutien d’experts financiers et juridiques.

Plusieurs améliorations ont été suggérées, dont davantage de renforcement des liens entre la sous-sous-activité CRT et l’industrie, le développement des connaissances au sein de RNCan quant à l’étape d’utilisation finale (notamment l’infrastructure de distribution) de l’industrie des biocarburants et l’élaboration d’une stratégie fédérale plus coordonnée concernant les carburants de transports.

Conclusion

Les programmes de la sous-sous-activité CRT sont pertinents et correspondent aux priorités fédérales ainsi qu’à celles de RNCan, surtout en ce qui concerne l’énergie propre et la Stratégie concernant les carburants renouvelables du gouvernement fédéral. Étant donné que de nombreuses installations participant au programme écoÉNERGIE pour les carburants ne semblent pas encore pouvoir maintenir leurs opérations sans les mesures incitatives et que le Programme fait partie intégrante de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, jusqu’en 2017, le Programme correspond toujours à un besoin.

Les programmes de la sous-sous-activité CRT ont atteint la plupart de leurs cibles de rendement ou sont en bonne voie de les atteindre. La production d’éthanol et de biodiesel s’est accrue considérablement grâce à ces programmes. Cependant, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants risque de ne pas atteindre ses cibles pour la production de biodiesel. Bien que les tendances en ce qui concerne l’éthanol soient assez encourageantes, les perspectives quant à un secteur des biocarburants concurrentiel en 2017 sont incertaines, et ce, en raison d’un ensemble de facteurs externes complexes ayant une incidence sur l’industrie. Vu le défi que pose le diesel renouvelable produit par hydrogénation (DRPH) pour l’industrie nationale de biodiesel, il faut plus d’information pour déterminer si la production nationale de ce biodiesel de pointe est rentable.

Les travaux publiés remettent en question le caractère économique des biocarburants de première génération pour réduire les émissions de GES. Le PEE a pour objectif explicite de réduire les émissions de GES, ce qui n’est pas le cas pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. La réduction des émissions de GES est pourtant clairement énoncée dans la Stratégie concernant les carburants renouvelables comme une priorité et les interviewés s’entendent pour dire qu’il s’agit d’une priorité implicite du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.

Le PEE et la Stratégie concernant les carburants renouvelables (notamment le FBPG)  intègrent des éléments visant le soutien des biocarburants de prochaine génération. Le PEE n’a pas réussi à établir la première usine commerciale d’éthanol à base de cellulose au Canada. En date de décembre 2011, aucune installation commerciale de production de biocarburants de prochaine génération n’existait au Canada. Le potentiel des technologies de prochaine génération pour réduire les coûts de production et la concurrence avec les produits alimentaires n’a pas encore été réalisé, étant donné que les technologies sont encore à l’étape de démonstration. Une stratégie fédérale sur les biocarburants de prochaine génération sera peut-être nécessaire.

En 2017, les objectifs économiques et énergétiques du gouvernement fédéral et ses objectifs en matière des changements climatiques ainsi qu’un examen plus large de la Stratégie concernant les carburants renouvelables détermineront si le gouvernement fédéral doit considérer des mesures de soutien pour la production de biocarburants. Entretemps, il est important que RNCan continue de surveiller les programmes de la sous-sous-activité CRT, tout comme la conjoncture du marché, pour orienter l’élaboration de politiques et de programmes.

À la lumière des constatations de l’évaluation et compte tenu de la nature des composantes continues de la sous-sous-activité CRT, deux recommandations ont été formulées, et ce, pour assurer la diligence continue en ce qui concerne le respect des obligations de RNCan et le maintien de la capacité d’informer la prise de décisions stratégiques à l’avenir.

Recommandations Réponse de la direction Agent/secteur responsable
(Date cible)
1. La Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan continuera de surveiller et de rendre compte du rendement des programmes de la sous-sous-activité CRT. Le Secteur de l’énergie accepte cette recommandation.

La Division des politiques et des programmes sur les carburants (l’Office de l’efficacité énergétique) surveillera le rendement et les progrès des programmes de la sous-sous-activité CRT et en fera rapport régulièrement à la haute direction.

Les mises à jour hebdomadaires sur le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants se poursuivront par le biais du rapport « tableau de bord » du sous-ministre, et le suivi de tous les autres activités, jalons et résultats du Programme se poursuivra dans le Système de compte rendu pour une meilleure efficacité énergétique (système BEERS), AMI (l’infrastructure de compteurs avancés) et dans les rapports trimestriels.

Des rapports à la haute direction seront préparés au besoin.
SMA/
Secteur de l’énergie

Décembre 2012
2. La Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan continuera de suivre la conjoncture du marché pertinent aux biocarburants en vue de guider l’élaboration des politiques. Le Secteur de l’énergie accepte cette recommandation.

La Division des politiques et des programmes sur les carburants suivra la conjoncture du marché pertinent aux biocarburants à l’aide de données détaillées sur le Programme ainsi que de sources externes.

La Division des politiques et des programmes sur les carburants participera à des réunions régulières avec les agents de Sécurité de l'approvisionnement en pétrole et des sables bitumineux (Direction des ressources pétrolières) et élaborera des documents d’information communs en vue guider l’élaboration de politiques.
SMA/
Secteur de l’Énergie

Décembre 2012

1.0 Introduction et contexte

1.1 Introduction et portée

Ce rapport présente les constatations d’une évaluation de la sous-sous-activité Carburants de remplacement pour le transport (CRT) de Ressources naturelles Canada (RNCan) qui comporte les activités et les programmes suivants :

  • le Programme d’expansion de l’éthanol (PEE);
  • le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants;
  • l'Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR);
  • les fonctions stratégiques, financières et techniques dans le cadre de la sous-sous-activité (y compris le modèle GHGenius);
  • le rôle de surveillance que joue RNCan de l’accord de financement conclu en matière du Fonds de biocarburants ProGen (FBPG).

Cette évaluation, qui couvre les dépenses de 2005–2006 à 2010–2011 (et depuis 2004–2005 pour le PEE, puisque ce programme n’a pas encore fait l’objet d’une évaluation) ainsi que les données sur le rendement jusqu’en décembre 2011, répond à l’exigence d’évaluer la sous-sous-activité CRT précisée dans le plan d’évaluation de RNCan.

L’Enveloppe des nouvelles possibilités et le Fonds du Programme d’incitation à l’expansion des marchés du gaz (PIEMG) font également partie de la sous-sous-activité CRT, mais n’ont pas fait l’objet de cette évaluation. Ils étaient tous deux pratiquement inactifs au cours de la période évaluée et donc n’ont pas été inclus dans la portée de l’évaluation.

La portée de l’évaluation se limite à l’évaluation des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT et ne comprend pas un examen de la pertinence et du rendement de la Stratégie concernant les carburants renouvelables en général. Aucune stratégie de mesure du rendement horizontal n’a été mise en place pour évaluer cette stratégie.

La mesure dans laquelle le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a permis de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) n’a pas fait l’objet de l’évaluation puisque la réduction des GES n’est pas l’un des résultats dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. La réduction des GES est attribuable à la composante relative aux mesures législatives sur la teneur en carburant renouvelable de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, dont Environnement Canada assure l’administration. Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants vient appuyer les règlements fédéraux et provinciaux par le soutien de la production nationale de carburants renouvelables. Ainsi, le rapport coût-efficacité de ce programme en ce qui a trait à la réduction des émissions de GES n’a pas été évalué.

1.2 Survol de la sous-sous-activité CRT

La figure 1 présente les composantes et les dépenses globales (537,4 millions de $) des activités et programmes de la sous-sous-activité CRT de 2004–2005 à 2010–2011.

Figure 1 : Dépenses de la sous-sous-activité CRT par programme/activité 2004-2005 à 2010-2011

Figure 1 : Dépenses de la sous-sous-activité CRT par programme/activité 2004-2005 à 2010-2011
Version texte - figure 1

La figure 1 présente les composantes et les dépenses globales des activités et programmes de la sous-sous-activité CRT entre 2004–2005 et 2010–2011. Les dépenses du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants étaient de 432 M$, soit 80 % des dépenses totales. Les dépenses du Programme d’expansion de l’éthanol (PEE) étaient de 99 M$, représentant 18 % des dépenses au total. Dans le cadre de l’Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR), 3,6 M$ ont été dépensés, soit environ 1 % des dépenses totales. À 2,7 M$, les dépenses pour assurer les fonctions stratégiques et la surveillance ont également représenté environ 1 % des dépenses totales.

 

RNCan a soutenu la sous-sous-activité en fournissant des fonds du programme PEE pour la construction ou l’expansion de neuf installations de production d’éthanol et des fonds du programme écoÉnergie pour les biocarburants à 33 installations de production d’éthanol et de biodiesel, ainsi que des fonds de l’IDNDR pour sept projets de démonstration et une étude.

La production et l’utilisation accrues de carburants de remplacement constituent le résultat attendu de la sous-sous-activité CRT. Les principaux objectifs de rendement pour le PEE et le programme écoÉnergie pour les biocarburants sont les suivants :

  • la production d’un milliard de litres supplémentaires d’éthanol, financée par le PEE (aucune date cible n’a été précisée);
  • la production nationale de deux milliards de litres de carburants renouvelables de remplacement à l'essence, financée par le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants (d’ici décembre 2012);
  • la production nationale de cinq cents millions de litres de carburants renouvelables de remplacement au diesel, financée par le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants (d’ici décembre 2012). Note de bas de page 2

Tel qu’il est présenté dans la figure 2, les programmes et activités de la sous-sous-activité CRT qui ont fait l’objet de l’évaluation ont eu cours sur des périodes différentes.

Figure 2 : Calendrier des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT

Figure 2 : Calendrier des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT
Version texte - figure 2

La figure 2 présente le calendrier des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT. Le Programme d’expansion de l’éthanol (EEP), un programme hérité, a été lancé en 2003-2004 dans le cadre du Plan du Canada sur les changements climatiques, se poursuivant jusqu’en 2007-2008. Depuis 2008-2009, le PEE assure la gestion des accords de contribution remboursables et continuera à le faire jusqu’en 2017. Le soutien à l’élaboration de politiques sur les carburants renouvelables et de remplacement pour le transport était continu pendant la période de l’évaluation, soit de 2005-2006 à 2010-2011. Les programmes et activités de soutien à la Stratégie concernant les carburants renouvelables sont continus, de 2006-2007 à 2015-2016. La Stratégie concernant les carburants comprend également : le programme écoÉnergie pour les biocarburants, en vigueur de 2008-2009 à 2016-2017; l’Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable, en vigueur de 2008-2009 à 2010-2011; le rôle continu de RNCan relativement au Fonds des biocarburants de la prochaine génération, de 2007-2008 à 2014-2015.

 

La sous-sous-activité CRT a également des liens avec d’autres priorités de RNCan : l’énergie propre reliée au transport, relevant du Bureau de recherche et de développement énergétiques; la recherche et développement, relevant de CanmetÉNERGIE; l’évaluation des matières premières biologiques, relevant du Service canadien des forêts; la cartographie des matières premières, relevant du Secteur des sciences de la Terre aux fins de l’élaboration de stratégies pour les biocarburants de prochaine génération.

1.3 Alignement sur la Stratégie concernant les carburants renouvelables

La plupart des programmes et activités faisant partie de la sous-sous-activité CRT de RNCan correspondent aux composantes de la Stratégie concernant les carburants renouvelables.Note de bas de page 3 Annoncée en décembre 2006 par suite de discussions entre les ministres fédéraux et provinciaux responsables des carburants renouvelables, cette stratégie visant les biocarburants compte quatre volets, ayant pour objectif les éléments suivants :

  • réduire les émissions de GES résultant de l'utilisation du carburant;
  • favoriser une production accrue de biocarburants;
  • accélérer la commercialisation des nouvelles technologies;
  • ouvrir de nouveaux marchés pour les producteurs agricoles et les collectivités rurales.Note de bas de page 4

La Stratégie concernant les carburants renouvelables oriente les activités et la collaboration dans le domaine de carburants renouvelables au sein de RNCan, d’Environnement Canada (EC) et d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC).Note de bas de page 5 Le tableau 2 présente la manière dont les programmes et activités faisant partie de la sous-sous-activité CRT de RNCan s’alignent sur les composantes diverses de la Stratégie concernant les carburants renouvelables. RNCan a soutenu la première composante par l’administration de l’IDNDR. L’administration du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a permis de soutenir la deuxième composante. La troisième composante a été soutenue par la surveillance du Fonds de biocarburants ProGen (FBPG) de Technologies du développement durable Canada, de pair avec EC. Les fonctions stratégiques, financières et techniques de la Division des politiques et des programmes sur les carburants soutiennent les trois composantes.

Tableau 2 : Composantes de la Stratégie concernant les carburants renouvelables et les programmes de soutien connexes de la sous-sous-activité CRT
Composante Programmes de la sous-sous-activité CRT
1. Accroître l’accès aux postes de ravitaillement en carburants renouvelables au moyen de mesures législatives
  • L’IDNDR
  • Les fonctions stratégiques, financières et techniques
2. Soutenir l’expansion de la production canadienne de carburants renouvelables
  • Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants
  • Les fonctions stratégiques, financières et techniques
3. Accélérer la commercialisation des nouvelles technologies
  • La surveillance du FBPG
  • Les fonctions stratégiques, financières et techniques
4. Aider les agriculteurs à tirer parti des nouveaux débouchés dans ce secteurNote de bas de page 6
  • Aucun

Source : Gouvernement du Canada. (2011). écoÉNERGIE : La stratégie concernant les carburants renouvelables : /ecoaction/.

Veuillez noter que le Programme d’expansion de l’éthanol (PEE) a été établi dans le cadre du Plan du Canada sur les changements climatiques.

Un important élément de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, c’est la conception et la mise en œuvre du Règlement sur les carburants renouvelables du Canada. En décembre 2006, EC a communiqué un avis d’intention d'élaborer et de mettre en œuvre un règlement fédéral exigeant une teneur en carburant renouvelable de cinq pourcent en fonction du stock d’essence d’ici 2010, et de deux pourcent de carburant renouvelable dans le carburant diesel et le mazout de chauffage d’ici 2012. La date a été devancée à 2011 par la suite.Note de bas de page 7 Un projet de règlement visant l’essence a été publié en avril 2010 dans la Partie I de la Gazette et après une période de consultation, le règlement définitif a été publié dans la Partie II de la Gazette, en septembre de la même année. Le nouveau règlement est entré en vigueur le 15 décembre 2010.Note de bas de page 8 Des modifications apportées au règlement pour inclure un mandat de biodieselNote de bas de page 9 ont été publiées dans la Partie I de la Gazette en février 2011 et sont entrées en vigueur le 1er juillet 2011.Note de bas de page 10 On s’attend à ce que ces deux dispositions réglementaires de pair avec les règlements provinciaux permettent de réduire les GES d’environ quatre mégatonnes par an, soit l’équivalent en GES du retrait de près d'un million de véhicules de la circulation.Note de bas de page 11

L’une des caractéristiques importantes de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, c’est le fait qu’elle renferme des composantes visant tant l’offre que la demande dans le marché des biocarburants. En exigeant des quantités de carburant renouvelable dans les stocks d’essence et de distillat au Canada, les règlements sur l’éthanol et le biodiesel créent une demande de carburants renouvelables sur le marché. En même temps, les mesures incitatives à la production offertes dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants agissent sur ce qui relève de l’offre sur le marché, soutenant les activités des producteurs de biocarburants.Note de bas de page 12

1.4 Résultats attendus

Le modèle logique présenté à l’annexe A est un résumé des principaux résultats attendusNote de bas de page 13 des programmes et activités dont la sous-sous-activité CRT est composée.

  • PEE : on s’attend à ce que les principaux extrants et les résultats immédiats comme la construction d’usines d’éthanol donnent lieu aux résultats intermédiaires : une expansion de la production, une adoption plus large par les consommateurs et l’établissement de la première usine d’éthanol à base de cellulose au Canada. Ces résultats intermédiaires contribuent au résultat final qui consiste à « réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports (à mesure que l’éthanol remplacera les carburants classiques.) ».Note de bas de page 14
  • écoÉNERGIE pour les biocarburants : on s’attend à ce que les activités et extrants encouragent la participation, permettant ainsi d’accroître la production nationale de carburants de remplacement et de favoriser le respect du règlement sur la teneur en carburant renouvelable. En fin de compte, on s’attend à ce que le Programme facilite le développement d’une industrie des carburants renouvelables qui soit concurrentielle et l’expansion de la production de carburants renouvelables au Canada.Note de bas de page 15
  • IDNDR : on s’attendait à ce que les principaux extrants et les résultats immédiats — des données de démonstration en vue de l’élaboration d’un règlement, le soutien des intervenants quant au bien-fondé et à la faisabilité d’un règlement et l’acceptation du règlement dans le marché cible — contribuent à la conception, le développement et la mise en œuvre du règlement fédéral sur la teneur en carburant renouvelable dans les stocks de distillat. On s’attend à ce que ce règlement fédéral entraîne le développement d’une industrie nationale de production de carburants renouvelables.Note de bas de page 16
  • Les fonctions stratégiques, financières et techniques de la Division des politiques et des programmes sur les carburants : on s’attend à ce que ces fonctions informent les décisions sur les politiques, programmes, activités et règlements en matière de carburants renouvelables et soutiennent l’atteinte des résultats liés à d’autres programmes et activités.

À l’exception du PEE, un programme hérité, on s’attend à ce que ces programmes et activités contribuent à l’atteinte des résultats attendus de la Stratégie concernant les carburants renouvelables. Le PEE et l'exonération de la taxe d'accise pour l’éthanol ont été des précurseurs à la stratégie : il s’agit de mesures mises en place au niveau fédéral à l’origine pour soutenir la production de biocarburants au Canada.

  • La surveillance du Fonds de biocarburants ProGen (FBPG) sera examinée par rapport au rôle de surveillance de RNCan et non pas par rapport aux résultats attendus du FBPG, dont Technologies du développement durable Canada (TDDC) assure l’administration.

1.5 Intervenants et bénéficiaires

Les intervenants et bénéficiaires des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT sont nombreux. Il s’agit entre autres des intervenants et bénéficiaires suivants :

  • d’autres divisions et directions générales au sein de RNCan, notamment CanmetÉNERGIE, la Direction des ressources pétrolières et le Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE);
  • d’autres ministères et organismes fédéraux (notamment EC, AAC et Transports Canada) par la collaboration sur la Stratégie concernant les carburants renouvelables et en raison de l’usage qu’ils font du soutien stratégique et technique de la Division des politiques et des programmes sur les carburants;
  • les gouvernements provinciaux et territoriaux (qui ont collaboré avec le gouvernement fédéral pour élaborer la Stratégie concernant les carburants renouvelables et qui représentent des utilisateurs potentiels du soutien stratégique et technique de la Division des politiques et des programmes sur les carburants, en particulier le modèle GHGenius);
  • les producteurs, mélangeurs, raffineurs, détaillants, installations d’essai, concepteurs de technologie, négociants et utilisateurs de carburants renouvelables;
  • les associations industrielles (notamment l'Association canadienne des carburants renouvelables, la Canadian Independent Petroleum Marketers Association, l’Institut canadien des produits pétroliers et l’Alliance canadienne de véhicules au gaz naturel);
  • les associations de recherche et les universités (notamment par la mise en œuvre de projets de démonstration dans le cadre de l’IDNDR).Note de bas de page 17

1.6 Gouvernance

La Division des politiques et des programmes de RNCan gère la sous-sous-activité CRT. En date de décembre 2011, elle comptait 33 équivalents temps plein (ETP), une augmentation par rapport aux 16 ETP en 2007.

1.7 Ressources

Au cours de la période de l’évaluation (2004–2005 à 2010–2011), les dépenses de la sous-sous-activité CRT ont été de 537,4 millions de $ au total; de ce montant, 513,3 millions de $ (96 pourcent) ont servi au versement de contributions pour soutenir l’expansion d’usines et fournir des mesures incitatives à la production de biocarburants. Le tableau 3 présente la répartition des dépenses de la sous-sous-activité CRT par programme.

Tableau 3 : Les dépenses prévues et réelles de la sous-sous-activité CRT (2004-2005 à 2010-2011) (en M$)
Programme Dépenses prévues Dépenses réelles
PEENote de bas de page 18 100,0 99,0
écoÉNERGIE pour les biocarburants* 841,5 432,0
IDNDR 4,2 3,6
Fonctions stratégiques, financières et techniques s.o. 2,8
Surveillance du FBPG* s.o. s.o.
Total 945,7 537,4

Source : Les dossiers financiers de la Division des politiques et des programmes sur les carburants
* Les programmes prennent fin en 2017 (pour le FBPG, l’étape de remboursement se poursuivra par la suite, jusqu’en 2027).

L’annexe B présente des renseignements supplémentaires sur les dépenses prévues et réelles par programme.

1.8 Les programmes et activités de la sous-sous-activité CRT

Voici un résumé des programmes et activités dont la sous-sous-activité se compose :

1.8.1 Programme d’expansion de l’éthanol (PEE)

Ce programme a financé la construction d’installations de production d’éthanol de première génération ou l’expansion d’installations existantes. Au total, neuf installations ont reçu un financement, au coût de 99,0 millions de $. La construction de toutes ces installations est terminée et ensemble, elles ont une capacité nominale de production de plus d’un milliard de litres d’éthanol par an. Les neuf installations au complet sont actuellement à l’étape de remboursement, quoique seulement quatre d’entre elles soient suffisamment rentables pour effectuer des paiements. Elles ont toutes participé au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.

Objectifs du PEE

Le PEE avait pour but d’accroître la production d’éthanol qui, mélangé à l’essence, permet de réduire les émissions de GES des transports. Dans le cadre du Programme, des contributions remboursables d’incitation à l’investissement en capital ont été offertes à des organismes prévoyant la construction ou l’expansion d’installations de production d’éthanol.Note de bas de page 19 On s’attendait à ce que le PEE, en favorisant le développement du marché de l’éthanol au Canada, contribue au remplacement partiel des carburants classiques par des carburants renouvelables et donc à la réduction des émissions de GES du secteur des transports. Les projets sont évalués annuellement en fonction de critères de remboursement jusqu’en 2017 et le remboursement en est exigé lorsqu’elle est déclenchée. L’échéance des derniers remboursements est le 30 janvier 2017. À ce moment-là, si la contribution n’est pas remboursée au complet, le montant qui reste à rembourser est pardonné.

Mécanismes de prestation et gouvernance du PEE

Le Programme verse des contributions assorties de modalités de remboursement pour la construction de nouvelles installations de production d’éthanol ou l’expansion d’installations existantes. Le montant de la contribution versée à un promoteur retenu a été établi en multipliant la production de l’usine par un taux de contribution en dollars par litre de production d’éthanol (ou lors du volet II, en dollars par litre de capacité nominale de production).Note de bas de page 20 La détermination du taux de contribution a été fondée sur un taux que le promoteur proposait, en divisant les coûts admissibles que le promoteur demandait pour réaliser le projet par la production annuelle d’éthanol que le promoteur proposait.Note de bas de page 21 Selon la conception de la contribution, le remboursement dépendait d’une conjoncture favorable du marché (p. ex., l’usine rembourse 20 pourcent des profits au-dessus de 0,20 $ le litre).

Le PEE était une composante de l’Initiative des carburants de l'avenir dont l’Office de l’efficacité énergétique (OEE) de RNCan et AAC ont assuré la gestion conjointement par le biais d’un comité de gestion conjointe.Note de bas de page 22 RNCan a la responsabilité financière du Programme et assure la surveillance des réalisations des projets. RNCan a travaillé avec AAC et d’autres ministères fédéraux sur l’élaboration d’une demande de propositions et lors de l’examen des soumissions et la sélection des propositions retenues, mais le Ministère était l’unique responsable du versement des fonds aux demandeurs retenus, de la surveillance et de la vérification des projets financés. Puisque le PEE est maintenant à l’étape de remboursement, l’Unité de l'Analyse financière et des marchés de la Division des politiques et des programmes sur les carburants assure la surveillance du PEE.

1.8.2 écoÉNERGIE pour les biocarburants

En date de décembre 2011, RNCan avait signé des accords avec 33 entreprises qui assuraient ensemble une capacité de production annuelle de 1 807 millions de litres d’éthanol et de 507 millions de litres de biodiesel.Note de bas de page 23 Pour la période de 2008-2009 à 2016-2017, on prévoit le versement de contributions d’environ 1,23 milliard de $ au total à ces 33 projets. Selon le personnel de la Division des politiques et des programmes sur les carburants, des accords sont signés avec toutes les entreprises jugées admissibles à un financement dans le cadre du programme. Le Programme n’accepte plus de demandes.

Objectifs du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

Le programme écoÉNERGIE est un programme sur neuf ans (2008-2009 à 2016-2017) offrant des mesures incitatives à la production non remboursables pour favoriser la croissance d’une industrie nationale de carburants renouvelables qui soit concurrentielle et la production de carburants de remplacement aux carburants classiques de transport et pour répondre aux exigences du règlement fédéral en matière de carburants renouvelables.Note de bas de page 24

Mécanismes de prestation et gouvernance du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

Le Programme offre un financement sur un maximum de sept ans par usine, sous forme de contributions non remboursables pour favoriser la production d’éthanol et de biodiesel au Canada. Par suite des modifications au programme en décembre 2009, les demandeurs doivent dorénavant avoir construit des installations de production d’éthanol ou de biodiesel (« producteurs existants ») ou avoir été en mesure de montrer « l’état avancé de préparation » de leurs projets au plus tard le 31 mars 2010 (« nouveaux producteurs »).Note de bas de page 25 La construction des installations doit être réalisée au plus tard le 30 septembre 2012, soit l’échéance obligatoire pour la réalisation de la construction, conformément aux modalités du Programme.
La structure des mesures incitatives a changé au fur et à mesure depuis le lancement du Programme :

  • À l’origine, le taux incitatif a été établi à 50 pourcent de la différence entre la marge nécessaire à l’industrie pour générer un taux de rendement (sans dépasser 20 pourcent) et la marge réelle obtenue (la marge de l’industrie). On s’attendait à ce que le financement provincial comble tout écart supplémentaire. Le taux incitatif réel (calculé tous les trimestres) des montants versés à l’ensemble des usines variait en fonction de la rentabilité réelle de l’industrie et en plus, était limité à des taux établis d’avance qui diminuaient avec le temps. De plus, le montant total à verser à tout producteur au cours d’une année donnée était limité à un maximum égal à 30 pourcent du volume maximal établi pour l’éthanol et le diesel par le Programme.
  • Les changements au Programme en 2008 ont eu pour effet de modifier le taux de calcul, éliminant l’écart entre la marge de profit et la marge de l’industrie (par une contribution fédérale de 100 pourcent plutôt que de 50 pourcent); en plus, le calcul a été modifié de manière à ce que le montant du financement reçu dépende des contributions provinciales (c’est-à-dire qu’en cas de versement d’un financement provincial, la contribution du fédéral serait réduite).
  • Les changements les plus récents au concept et au mode de prestation du Programme sont entrés en vigueur en décembre 2009. Afin de réduire l’incertitude des producteurs quant au financement, le mécanisme pour le versement des fonds a été modifié : d’un taux incitatif variable à un taux incitatif fixe annuel qui diminuerait progressivement. Il y a eu augmentation des taux incitatifs pour la production de biodiesel et le plafond des contributions aux projets de production de biodiesel a été modifié : d’un plafond lié au volume à un plafond financier, et ce, afin de favoriser la construction d’usines plus importantes.Note de bas de page 26 De plus, les fonds du Programme ont été réaffectés afin de « mieux aligner les fonds sur les volumes réels prévus pour la durée restante du Programme », permettant au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants de financer plus de projets et d’augmenter la quantité de carburant renouvelable produit.Note de bas de page 27 La date limite de construction a également été changée et fixée à septembre 2012.

Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants est géré par l’unité responsable au sein de la Division des politiques et des programmes sur les carburants. Le directeur adjoint est responsable de diverses activités, y compris l’élaboration du Programme et la gestion en général, l’élaboration des politiques opérationnelles, l’examen des demandes, le versement des fonds, l’élaboration et le contrôle des accords de contribution, l’examen des évaluations environnementales, l’établissement de rapports sur le rendement du Programme, la vérification des bénéficiaires et des projets et les demandes de paiement des mesures incitatives. En plus, après avoir évalué l’impact potentiel sur l’environnement des projets réalisés dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, le personnel chargé des évaluations environnementales en signe l’approbation. Le personnel chargé des fonctions stratégiques et techniques fournit aussi un soutien au Programme.

L’Unité de l'Analyse financière et des marchés est responsable de faire des analyses financières compréhensives et de faire preuve de diligence raisonnable relativement aux subventions et contributions sous la gestion du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. Les responsabilités du personnel de l’Unité comprennent le processus de paiement y compris la vérification des paiements, ainsi que l’assurance de la conformité aux exigences en matière de rapports financiers y compris l’examen des rapports annuels et semestriels des promoteurs.

Des groupes à l’extérieur de RNCan apportent aussi un soutien à la gouvernance du Programme. AAC et EC travaillent en collaboration avec RNCan pour s’assurer de la complémentarité entre le Programme et d’autres piliers de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, les associations industrielles aident à promouvoir le Programme et à développer l’infrastructure d’approvisionnement en carburant aux utilisateurs et les gouvernements provinciaux et territoriaux optimisent le financement du Programme par la collaboration sur l’élaboration de programmes complémentaires sur leurs territoires respectifs.

1.8.3 L'Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR)

L’IDNDR a fourni un soutien financier aux bénéficiaires admissibles pour des projets de démonstration évaluant la faisabilité technique de l’incorporation d’un volume de carburant renouvelable de 2 pourcent en moyenne dans les stocks de distillat d’ici 2012. En tout, l’Initiative a financé sept projets de démonstration d’une valeur de 2,3 millions de $ et une étude d’infrastructure.Note de bas de page 28 Tous les projets financés ont maintenant pris fin et ont rendu compte de leurs résultats. Il est important de souligner que lorsque le gouvernement du Canada a devancé la date du règlement relatif au diesel de 2012 à 2011, il a fallu que l’IDNDR soit réalisée à la mi-2010, soit un an plus tôt que prévu.

Objectifs de l’IDNDR

En décembre 2006, dans le cadre de sa stratégie concernant les carburants renouvelables, le gouvernement a annoncé son intention de réglementer l’ajout d’une moyenne annuelle de deux pourcent de carburant renouvelable dans le diesel et le mazout de chauffage au plus tard en 2012, après la démonstration réussie de l’utilisation de diesel renouvelable dans diverses applications et dans les conditions climatiques au Canada. Annoncée en 2008, l’IDNDR a été créée afin de soutenir le projet de règlement par le financement de projets de démonstration abordant les questions des intervenants au sujet de l’utilisation de diesel renouvelable au Canada. Elle a également appuyé une étude visant à examiner l’état de préparation de l’infrastructure en vue du règlement.Note de bas de page 29 Afin de déterminer les priorités des projets de démonstration, les responsables de l’IDNDR ont consulté des producteurs de carburant et des organismes représentant les utilisateurs finaux. Après avoir pris conscience de leurs questions et avoir obtenu les suggestions et commentaires de comités techniques et multisectoriels, ils ont soutenu ces organismes dans l’élaboration et la prestation de projets de démonstration pour répondre aux questions de leurs secteurs. Les résultats attendus de l’IDNDR étaient les suivants :

  • obtenir les données techniques essentielles afin de déterminer le potentiel du règlement et en vue de la conception et de la mise en application de ce règlement;
  • aborder les préoccupations des intervenants en ce qui concerne l’utilisation du diesel renouvelable, en particulier la qualité, l’exploitabilité, la distribution, le stockage, la compatibilité avec le diesel à ultra faible teneur en soufre et relativement à la technologie naissante de réduction des émissions des moteurs et aux composants des moteurs et systèmes;
  • favoriser l’adoption du règlement dans le marché cible.
Mécanismes de prestation et gouvernance de l’IDNDR

RNCan a offert des contributions non remboursables aux projets admissibles, jusqu’à concurrence de 50 pourcent des coûts totaux des projets (l’aide gouvernementale totale ne dépassant pas 75 pourcent). Des organismes à but lucratif et non lucratif, des associations de recherche et de l’industrie ainsi que des universités au Canada ont figuré parmi les bénéficiaires admissibles. Parmi les projets, mentionnons un comité directeur et technique multipartite pour faciliter l’adoption des résultats par les intervenants. Pour ce qui est du diesel renouvelable et du diesel de base servant aux projets de démonstration, il s’agissait de carburants dont on disposerait au Canada et qui répondent aux normes de l’industrie.

La Division des politiques et des programmes sur les carburants a assuré l’administration de l’IDNDR. Le directeur de la Division des politiques et des programmes sur les carburants a surveillé le rendement de l’Initiative et s’est assuré qu’elle était en bonne voie d’atteindre les résultats attendus.

La production d’un rapport final à EC (l’organisme de réglementation) au plus tard l’été 2010 constituait l’un des principaux éléments livrables de l’IDNDR, et ce, pour informer l’élaboration de règlements.

Les intervenants externes étaient responsables du soutien de la gouvernance de l’IDNDR. EC a participé à la sélection des projets. AAC a travaillé en collaboration avec RNCan pour assurer la complémentarité entre l’IDNDR et d’autres éléments de la Stratégie concernant les carburants renouvelables. Enfin, des associations industrielles, des gouvernements provinciaux et territoriaux et d’autres intervenants ont soutenu la réalisation des projets de démonstration et y ont contribué des fonds et de l’expertise.

1.8.4 Fonctions stratégiques, financières et techniques

Activités liées aux fonctions stratégiques, financières et techniques

La Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan soutient la Stratégie concernant les carburants renouvelables ainsi que les politiques relatives aux carburants de remplacement pour le transport. Son soutien est offert à l’interne par le biais de conseils stratégiques, techniques, financiers et commerciaux, et par une rétroaction sur la conception et la gestion des programmes. À l’externe, son soutien prend la forme de collaboration avec d’autres intervenants gouvernementaux.

L’Unité de l'Élaboration des politiques et des programmes est responsable des activités liées aux fonctions stratégiques et techniques, assurant l’analyse et le compte rendu de données clés en matière de biocarburants – et sur d’autres carburants de remplacement pour le transport – aux intervenants divers de l’interne et de l’externe. L’Unité a fourni du soutien et des données analytiques aux fins de l’élaboration du Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel dans le secteur du transport canadien. Le personnel technique de l’Unité de l'Élaboration des politiques et des programmes soutient la gestion du modèle GHGenius, un outil d’analyse du cycle de vie des carburants permettant d’analyser les émissions d’un grand nombre d’agents polluants liés à la production et à l’utilisation de carburants classiques et de remplacement pour le transport. De plus, le modèle GHGenius peut faire la modélisation des niveaux d’émission aux fins de scénarios possibles en lien avec les carburants de transport à l’avenir, jusqu’en 2050. Le modèle GHGenius est le seul outil de son genre au Canada, servant au gouvernement du Canada et des gouvernements provinciaux aux fins de l’élaboration de politiques.

L’Unité de l'Analyse financière et des marchés est responsable des analyses financières compréhensives et de la diligence raisonnable en matière de paiements de subventions et contributions sous la gestion de la Division des politiques et des programmes sur les carburants. L’Unité gère le processus de paiement pour le programme écoÉNERGIE sur les biocarburants, y compris la vérification des paiements, en plus d’assurer la conformité aux exigences en matière de rapports financiers, notamment l’examen des rapports annuels et semestriels des promoteurs. Enfin, l’Unité constitue la ressource centrale pour obtenir des connaissances sur le marché relativement au secteur des biocarburants (la production, la consommation et la commercialisation d’éthanol et de biodiesel, etc.) qui servent au positionnement stratégique et à l’élaboration de politiques. Les informations de sources tant internes que publiques obtenues et présentées dans des rapports réguliers offrent un aperçu des conditions du marché et de l’industrie des biocarburants. En décembre 2011, aucun rapport n’avait été produit et ainsi, n’a pu faire l’objet de cette évaluation.

La Division des politiques et des programmes sur les carburants offre son soutien à divers groupes de travail (p. ex., le Groupe de travail sur les carburants renouvelables relevant de la Conférence annuelle des ministres de l’Énergie et des Mines et le groupe de travail interministériel sur la politique en matière de biocarburants). La Division collabore aussi avec d’autres ministères (notamment par le biais du conseil d’administration de la Stratégie concernant les carburants renouvelables et le sous-groupe sur les carburants de remplacement du groupe de travail sur les émissions produites par l’aviation) et des organismes internationaux (notamment l’Agence internationale de l’énergie, l’Organisation mondiale du commerce et l’Organisation de coopération et de développement économiques). De plus, il fait l’analyse d’enjeux clés dont les suivants : l’impact des politiques et de la structure des programmes; le rôle des carburants renouvelables et de remplacement dans la politique énergétique; les catégories de carburants renouvelables; la durabilité des carburants de remplacement pour le transport; l’examen annuel de la rentabilité de l’industrie des biocarburants (y compris des rapports trimestriels sur le marché des biocarburants); l’analyse annuelle des données de rapports sur l’environnement et des renseignements sur les tendances.

Gouvernance des fonctions stratégiques, financières et techniques

Le chef de l’Unité de l'Élaboration des politiques et des programmes et le chef de l’Unité de l'Analyse financière et des marchés relèvent du directeur de la Division des politiques et des programmes sur les carburants.

1.8.5 Surveillance de l’accord conclu en matière du Fonds de biocarburants ProGen (FBPG)

En ce qui concerne le FBPG, seul le rôle de surveillance de RNCan relativement à l’entente de financement connexe a fait l’objet de cette évaluation.

Objectifs du FBPG

Le FBPG soutient les efforts dans le secteur privé visant à construire des installations de démonstration novatrices pour la production de carburants de remplacement de prochaine génération.Note de bas de page 30 On s’attend à ce que ces efforts permettent d’améliorer les avantages environnementaux découlant de l’utilisation des carburants renouvelables au Canada et de favoriser la croissance de l’expertise ainsi que les capacités d’innovation pour la production de combustibles renouvelables de la prochaine génération au Canada.Note de bas de page 31

Gouvernance

La législation fédéraleNote de bas de page 32 prescrit l’examen parlementaire ainsi que des vérifications et des rapports au Parlement pour s’acquitter de l’obligation de rendre compte relativement au FBPG. La Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan assure la surveillance de l’entente de financement en matière du FBPG de pair avec EC, en versant des fonds et en surveillant la conformité à l’entente. Puisque les fonds sont versés à parts égales des deux ministères, tous deux sont responsables des activités de surveillance.

Technologies du développement durable Canada (TDCC) – une fondation sans lien de dépendance créée par le gouvernement fédéral – assure la prestation du FBPG. Pour justifier les demandes de trésorerie, TDDC doit fournir à RNCan et à EC des déclarations annuelles des flux de trésorerie et les détails sur les projets approuvés. TDDC doit également présenter ses rapports annuels à EC et à RNCan, à déposer au Parlement par la suite. Les rapports annuels doivent comprendre les états financiers, un rapport du vérificateur et un résumé des activités et résultats réalisés.  

En date de novembre 2010, aucun projet n’avait reçu un financement du FBPG. En raison surtout du ralentissement de l’économie, l’accès à un financement du secteur privé demeure un problème pour certaines entreprises qui souhaitent un financement; une réévaluation de l’état de préparation de la technologie est à l’étape de planification.

2.0 Approche et méthodologie de l’évaluation

2.1 Portée et objectifs de l’évaluation

L’évaluation portait sur des questions liées aux éléments suivants :

  • la pertinence de la sous-sous-activité CRT en ce qui concerne la réponse à un besoin continu, l’alignement sur les priorités du gouvernement fédéral ainsi que la correspondance avec le rôle de ce dernier;
  • l’efficacité de la sous-sous-activité CRT, c’est-à-dire la mesure dans laquelle elle a permis d’atteindre les résultats attendus;
  • le caractère efficient et économique des programmes et activités de la sous-sous-activité CRT.

L’évaluation couvre la période de 2005–2006 à 2010–2011 (et pour le PEE, depuis 2004–2005).

2.2 Méthodes de l’évaluation

  • L’examen de documents (135 documents)
  • L’analyse documentaire (axée sur les sujets suivants : les prévisions sur la demande de biocarburants; les tendances en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports routiers; le potentiel de réduction des émissions de GES par l’utilisation de biocarburants; les forces et les faiblesses de l’analyse du cycle de vie des carburants.)
  • Des entrevues auprès de répondants clés :
    À partir d’une liste de répondants clés possibles fournie par la Division des politiques et des programmes sur les carburants, des entrevues ont été menées auprès de 48 personnes des groupes suivants :
    • la Division des politiques et des programmes sur les carburants (21);
    • d’autres divisions de RNCan (7);
    • des représentants d’autres ministères fédéraux (4);
    • des représentants de gouvernements provinciaux (5);
    • des représentants de l’industrie (11).
  • Une étude sur l’industrie :
    • un examen du marché (comportant un examen de documents sur la situation financière de l’industrie des biocarburants au Canada et aux É.-U. et des facteurs ayant une incidence sur la rentabilité de l’industrie);
    • un examen des installations financées (31).
  • Études de cas
    Dix études de cas ont été réalisées (dans six installations de production d’éthanol et trois installations de production de biodiesel, ainsi qu’une étude de cas sur l’utilisation du modèle GH Genius par le gouvernement de la Colombie-Britannique). Les études de cas dans les installations de production de biodiesel se sont fondées sur des entrevues auprès de 13 représentants des usines. Pour l’étude de cas sur le modèle GHGenius, il s’agissait d’un examen des documents et d’entrevues auprès de représentants de RNCan et du gouvernement provincial de la Colombie-Britannique.

2.3 Limites de l’évaluation

Deux défis et limites se sont posés dans le cadre de cette évaluation :

  1. Même si les données fournies par les promoteurs du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants répondent aux exigences en matière de rapports financiers qui ont été précisées dans les accords de contribution, une analyse économique des données relatives aux coûts sous la forme dans laquelle elles ont été fournies aurait nécessité la formulation d’hypothèses et la réalisation d’analyses et de modélisations supplémentaires, ce qui dépassait la portée de la présente évaluation. Il était donc impossible de faire une analyse économique. Remarque : dans le cas des installations dont la production s’approchait de la capacité nominale, des rapports financiers ayant fait l’objet d’une vérification ont servi pour déterminer la marge brute.Note de bas de page 33
  2. Malgré l’assurance de la confidentialité, les responsables des installations hésitaient à fournir des informations qu’ils croyaient propriétaires et qui n’ont pas été précisées comme exigence en matière d’établissement de rapports dans l’entente de financement. Par conséquent, il a fallu modifier la méthodologie des études de cas afin d’éliminer les liens directs entre les informations sur les installations et les réponses des interviewés, ce qui a nui à la capacité d’examiner l’efficacité des installations, surtout les économies d’échelle, lors des études de cas.

3.0 Constatations de l’évaluation

3.1 Pertinence

3.1.1 Besoin continu

Question d’évaluation Méthodes Constatation
Y a-t-il un besoin continu pour les programmes et les activités?
  • Examen de documents
  • Entrevues
Le besoin du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, des fonctions stratégiques, financières et techniques et de la surveillance du FBPG est continu. Le Programme d'expansion de l'éthanol (PEE), qui est à l’étape de remboursement et l’Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR), qui est terminée ne répondent plus à un besoin.

 

Résumé :

Besoin continu
PEE : Le Programme d’expansion de l’éthanol est maintenant à l’étape de remboursement. Il s’agissait d’un programme d’investissement de capital unique qui a soutenu l’expansion initiale de l’industrie de production d’éthanol, mais il n’est plus nécessaire puisque des mesures incitatives à la production, offertes dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, sont en place pour soutenir l’industrie. Étant donné les questions de coût-efficacité que l’analyse documentaire a permis de relever, le besoin continu de mesures incitatives à l’investissement en capital pour l’éthanol de première génération comme moyen principal de réduire les émissions de GES n’a pu être déterminé.

écoÉNERGIE pour les biocarburants : le Programme a été conçu pour l’établissement d’une industrie nationale de production de biodiesel qui soit concurrentielle comme mesure d’approvisionnement complémentaire au règlement récent. Vu que de nombreux bénéficiaires de financement ne semblent pas encore pouvoir maintenir leurs opérations sans les mesures incitatives, surtout dans le cas de la production de biodiesel, le Programme répond à un besoin continu. Dans le contexte de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, ce programme est nécessaire pour stimuler les stocks nationaux de biocarburants afin de soutenir la demande créée par le règlement sur la teneur en carburants renouvelables jusqu’en 2017. Une évaluation du besoin continu de la Stratégie concernant les carburants renouvelables dépasse la portée de cette évaluation.

Après 2017, il faudra un examen plus large de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, et de la manière dont la stratégie s’aligne sur les objectifs en matière d’énergie et de changements climatiques du gouvernement fédéral à ce moment-là pour déterminer s’il faut toujours des programmes fédéraux pour soutenir la production nationale de biodiesel.

IDNDR : L’Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR) a pris fin, ayant atteint ses cibles de rendement un an plus tôt que prévu. Même si l’IDNDR a atteint ses objectifs, il se peut que des initiatives de son genre soient toujours nécessaires pour réaliser des recherches techniques supplémentaires sur le biodiesel de prochaine génération. D’autres analyses, quant aux impacts possibles du règlement actuel régissant le carburant renouvelable et d’autres politiques sur l’approvisionnement en carburant au Canada et sur la sécurité de cet approvisionnement seraient d’un apport précieux.

Fonctions stratégiques, financières et techniques : Les intervenants considèrent RNCan comme une source importante d’information sur le secteur des carburants de remplacement (p.ex., le modèle GHGenius). Bon nombre d’intervenants voudraient continuer à développer leurs relations avec la Division des politiques et des programmes sur les carburants.

Surveillance du FBPG : Les interviewés de RNCan ont mentionné le besoin de surveillance fédérale tant que TDDC assure la prestation du Fonds de biocarburants ProGen (FBPG).

Le besoin du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

Dans le cadre de la Stratégie concernant les carburants renouvelables et vue que de nombreux bénéficiaires du financement ne semblent pas encore pouvoir maintenir leurs opérations sans l’apport des mesures incitatives, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants répond à un besoin continu jusqu’en 2017. Les accords de contribution pour le Programme sont en place jusqu’en 2016-2017.

Étant donné que l’industrie des biocarburants est naissante et celle du biodiesel en particulier, les subventions du gouvernement sont considérées comme importantes pour favoriser sa croissance et sa capacité concurrentielle. Avant le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, peu de mesures gouvernementales existaient et la production de biodiesel était faible. La production d’éthanol s’est accrue depuis la mise en œuvre de ces programmes, de 185 millions de litres en 2003 à environ 1,7 milliard de litres en décembre 2011, alors que la production de biodiesel s’est accrue de 99 millions de litres en 2008 à 123 millions de litres en décembre 2011.

Maintenant à l’étape de remboursement, le PEE a permis l’ajout d’une capacité nominale de production en 2010 de 942 millions de litres d’éthanol au Canada. Le PEE, qui offrait des mesures incitatives à l’investissement en capital était essentiel au développement initial de l’industrie de production d’éthanol. D’après les interviewés et les formulaires de demande au PEE, de nombreuses installations n’auront pas pu obtenir le financement privé de leurs projets sans le Programme. Les interviewés ont expliqué que la réticence à investir dans des installations de production de biocarburants au Canada avant le lancement du PEE était due en partie à l’incapacité des installations de faire concurrence à l’industrie des biocarburants aux É.-U., fortement subventionnée, et au risque lié à l’investissement dans une nouvelle industrie peu connue. Actuellement, le Programme n’est plus nécessaire pour inciter la production puisque les installations de production d’éthanol bénéficiant des mesures incitatives offertes dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants font des progrès vers les cibles de production. Une augmentation de la capacité nominale de production n’est plus nécessaire afin de respecter les exigences réglementaires.

La réduction des émissions de GES du secteur des transports est un résultat à long terme du PEE. Toutefois, une analyse documentaire techniqueNote de bas de page 34 remet en question le caractère économique des biocarburants et en particulier, celui de l’éthanol de première génération pour réduire les émissions de GES. Ainsi, le besoin continu d’un programme de production d’éthanol de première génération dont l’objectif premier consiste en la réduction des émissions de GES n’a pu être déterminé.Note de bas de page 35

Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants offrait des mesures incitatives à la production et a été essentiel à l’expansion de l’industrie de production d’éthanol et au développement de l’industrie de production de biodiesel. Selon bon nombre de représentants d’installations, le Programme a été nécessaire pour obtenir un financement du secteur privé. Plusieurs interviewés ont également souligné que le Programme a remplacé l’exemption de la taxe d’accise, sur laquelle les installations ont fondé leurs modèles d’entreprise. Selon eux, le Programme ou bien l’exonération de la taxe d’accise était nécessaire pour que les installations au Canada fassent concurrence à celles des É.-U. qui ont pu profiter du  Volumetric Biodiesel Excise Tax Credit (crédit pour la taxe d’accise volumétrique pour le biodiesel) ou du Volumetric Ethanol Excise Tax Credit (crédit pour la taxe d'accise volumétrique pour l'éthanol) qui existaient à l’époque pour les producteurs d’éthanol.Note de bas de page 36

D’après les entrevues et l’analyse documentaire, sans les mesures incitatives du gouvernement, l’industrie canadienne des biocarburants ne se serait pas développée assez rapidement pour produire au Canada la quantité d’éthanol nécessaire afin de répondre à la demande qu’ont créé les règlements. Cela souligne l’importance de la cohérence des règlements afin de favoriser la demande, et celle du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants afin de favoriser l’offre au Canada. Les intervenants de l’industrie et les données financières examinées soulignent également que les mesures incitatives à la production sont nécessaires pour maintenir les niveaux de production de biocarburants au Canada et pour les accroître à l’avenir.

L’Office national de l’énergie prévoit que la mise en œuvre du Règlement sur les carburants renouvelables au Canada de pair avec divers règlements provinciaux aura pour résultat que la part de la demande du secteur des transports que les biocarburants représentent augmentera, de 1,1 pourcent en 2009 à 3,3 pourcent de la demande totale des transports dans le scénario de référence d’ici 2035.Note de bas de page 37 RNCan s’attend à ce que d’ici 2034-2035, la demande d’éthanol et de biodiesel augmentera d’encore 800 millions de litres et de 275 millions de litres, respectivement. Note de bas de page 38

Le besoin d’autres composantes de la sous-sous-activité

IDNDR : cette initiative axée surtout sur le biodiesel de première génération a pris fin et a atteint ses cibles de rendement. L’IDNDR ne répond plus à un besoin continu, quoique le rapport finalNote de bas de page 39 a souligné des recherches supplémentaires à réaliser, notamment sur : la formation de sédiments dans les mélanges de biodiesel par temps froid;Note de bas de page 40 les impacts possibles du projet de règlement et d’autres politiques sur l’approvisionnement en carburant au Canada et la sécurité de cet approvisionnement;Note de bas de page 41 la possibilité d’élaborer une norme pour les diesels renouvelables plus avancés (dont le DRPH) alors qu’ils deviennent plus largement disponibles pour utilisation générale dans les automobiles.Note de bas de page 42 Les représentants de l’industrie se sont dits intéressés par des recherches supplémentaires sur le rendement par temps froid du biodiesel de première génération, notamment pour les navires océaniques et aux fins de l’élaboration de normes et de spécifications supplémentaires. Selon les entrevues, des recherches récentesNote de bas de page 43 et certains documents,Note de bas de page 44 le DRPH, un diesel renouvelable plus avancé, représente une approche de remplacement importante, mais la faisabilité de sa production au Canada sur le plan technique et financier nécessite des recherches supplémentaires.

Le soutien stratégique et technique : RNCan, d’autres ministères et des représentants de l’industrie ont dit qu’ils obtiennent des informations précieuses des activités et extrants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants et ils soulignent l’importance de continuer à recevoir un soutien stratégique et technique. Par exemple, le modèle GHGenius est un outil précieux pour l’analyse du cycle de vie des carburants dont divers intervenants se servent y compris RNCan, d’autres ministères, des gouvernements provinciaux et des représentants de l’industrie. Il devient un outil de plus en plus important pour l’élaboration de politiques et de règlements fédéraux et provinciaux. Les interviewés ont mentionné d’autres informations qu’ils souhaitent obtenir, notamment des statistiques sur la capacité, la production et l’utilisation de biocarburants, ainsi que d’autres études sur la faisabilité de l’utilisation de biocarburants dans diverses conditions canadiennes. Les intervenants de l’industrie se sont dits intéressés par la tenue de discussions stratégiques au sujet du développement continu de l’industrie des biocarburants et de la R-D dans le domaine.

Le besoin de surveillance financière du FBPG : Les interviewés de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont souligné qu’une surveillance fédérale est nécessaire tant que Technologies du développement durable Canada (TDDC) assure la prestation du FBPG afin de s’acquitter de l’obligation de rendre compte en matière de finances. Puisque les fonds sont versés de façon égale par Environnement Canada et RNCan, tous deux sont responsables des activités de surveillance.

3.1.2 Alignement sur les priorités du gouvernement

Question d’évaluation Méthodes Constatation
Les activités et programmes s’alignent-ils sur les priorités du gouvernement et les objectifs stratégiques de RNCan?
  • Examen de documents
  • Entrevues
La promotion de la production nationale d’éthanol et de biodiesel correspond aux priorités actuelles du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques de RNCan.

 

Résumé :

Alignement sur les priorités du gouvernement
Les activités et programmes dont la sous-sous-activité est composée correspondent avec les priorités du gouvernement et les objectifs stratégiques de RNCan. Ensemble, les éléments de la sous-sous-activité visent l’expansion de la production et de l’utilisation de biocarburants, ce qui s’aligne sur les objectifs de la Stratégie concernant les carburants renouvelables du gouvernement du Canada. De plus, étant donné la mention fréquente de biocarburants, d’énergie propre et de réduction des émissions de GES dans les discours du Trône et les budgets, on peut dire des activités et programmes qu’ils appuient les priorités du gouvernement. Ils soutiennent le résultat stratégique de RNCan en matière de responsabilité environnementale et ont aussi des liens avec le résultat stratégique du Ministère en matière de concurrence économique, vu que les programmes sont axés sur la création d’une industrie nationale de production de biocarburants.

Alignement sur les priorités du gouvernement fédéral

La sous-sous-activité CRT s’aligne sur les priorités de la Stratégie concernant les carburants renouvelables et les priorités du gouvernement fédéral en matière d’énergie propre et de réduction des émissions de GES.

La sous-sous-activité CRT a pour objectif l’expansion de la production et l’utilisation de carburants de remplacement pour le transport routier. Elle soutient trois des quatre éléments de la Stratégie concernant les carburants renouvelables :

  • accroître l'accès aux postes de ravitaillement en carburants renouvelables au moyen de mesures législatives;
  • soutenir à l'expansion de la production canadienne de carburants renouvelables;
  • accélérer la commercialisation des nouvelles technologies.

Les éléments moteurs de la Stratégie concernant les carburants renouvelables sont environnementaux et économiques — elle vise à réduire les émissions de GES des transports routiers, accélérer la commercialisation de nouvelles technologies de production de biocarburants et aussi, aider les exploitants agricoles et les communautés rurales à tirer parti de nouveaux débouchés.Note de bas de page 45 Étant donné que la réduction des émissions de GES constitue l’un des objectifs de la Stratégie concernant les carburants renouvelables et que les programmes de la sous-sous-activité CRT favorisent la production et l’utilisation de biocarburants – ce qui, d’après bon nombre d’études sur les analyses du cycle de vie des carburants,Note de bas de page 46 produit moins d’émissions de GES que les carburants pétroliers qu’ils remplacent – la sous-sous-activité CRT s’aligne sur les éléments moteurs environnementaux de la Stratégie concernant les carburants renouvelables. Toutefois, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants n’a pas pour objectif explicite de réduire les émissions de GES. Bien que le Programme appuie la production de carburants qui répondent aux exigences du règlement sur la teneur en carburant renouvelable, les cibles de réduction des émissions relèvent exclusivement du règlement.

De plus, le PEE a été conçu pour s’aligner sur l’ancien Programme sur la qualité de l’air et sur le Plan du Canada sur les changements climatiques, tous deux visant la réduction des émissions de GES. À la différence du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, le PEE compte des objectifs explicites pour la réduction des émissions de GES.

Depuis 2006, les biocarburants sont surtout associés aux priorités du gouvernement fédéral en matière d’énergie propre et de réduction des émissions de GES et ensuite,Note de bas de page 47 au développement économique dans les communautés ruralesNote de bas de page 48 tel que bon nombre de discours du Trône et de budgets permettent de s’en apercevoir. Avant 2006 et par rapport au PEE, les engagements dans le cadre du Protocole de Kyoto ont fait l’objet du discours du Trône de 2002 et dans le budget 2003, deux milliards de dollars ont été affectés à la mise en œuvre de mesures dans le cadre du Plan du Canada sur les changements climatiques.

Alignement sur l’objectif stratégique et les priorités de RNCan en matière de responsabilité environnementale

Le résultat attendu de l’objectif stratégique de RNCan en matière de responsabilité environnementale est d’inscrire le Canada comme chef de file mondial en matière de responsabilité environnementale sur le plan de la mise en valeur et de l'utilisation des ressources naturelles. Les activités, sous-activités et sous-sous-activités dont l’Architecture des activités de programme (PAA) de RNCan est composée et qui soutiennent l’objectif stratégique du Ministère en matière de responsabilité environnementale comptent des résultats attendus, notamment la production et l’utilisation accrues de carburants de remplacement, l’amélioration de l’efficacité énergétique et la réduction des répercussions environnementales. Un grand nombre de représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont confirmé que la sous-sous-activité CRT permet d’aborder les priorités environnementales liées aux objectifs en matière de changements climatiques et à la réduction des émissions de GES. De plus, ils soulignent qu’elle appuie l’objectif stratégique en matière de responsabilité environnementale, surtout en raison de la réalisation d’évaluations environnementales et l’établissement de rapports sur les installations de production de biocarburants financées par le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.

Les priorités énoncées dans les Rapports sur les plans et les priorités (RPP) du Ministère pour 2009-2010 et 2011-2012 font état de la correspondance des carburants de remplacement à la priorité de RNCan en matière d’énergie propre :

  • Dans son RPP de 2010–2011, l’énergie propre figure comme l’une des priorités clés de RNCan, affirmant qu’un « leadership fort du gouvernement fédéral est essentiel pour que l’ensemble des ressources énergétiques continue à contribuer à l’économie du pays tout en répondant aux attentes nationales et internationales pour une production et une utilisation propre et durable de l’énergie ».Note de bas de page 49 Pour réaliser cette priorité, le Ministère prévoit « trois thèmes principaux orientant les actions du Ministère : l’efficacité énergétique, les énergies renouvelables et l’électricité propre, et les combustibles fossiles moins polluants et les énergies de remplacement ».Note de bas de page 50 Le dernier de ces thèmes englobe les programmes administrés dans le cadre de la sous-sous-activité CRT.
  • Dans son RPP pour 2009–2010, RNCan affirme que « promouvoir l'énergie propre pour faire face aux changements climatiques et améliorer la qualité de l'air » constitue une priorité importante, en énonçant son objectif à cet égard, soit « renforcer la durabilité de la production et de la consommation d'énergie au Canada ».Note de bas de page 51 Il traite précisément de ses programmes écoÉNERGIE, en soulignant ceci : « Ces programmes financent diverses initiatives touchant la rénovation d'immeubles, les véhicules, le développement technologique, l'électricité propre et les biocarburants ».Note de bas de page 52

Selon quelques représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants et d’autres divisions de RNCan, la sous-sous-activité CRT soutient aussi des objectifs économiques tels que la création d’une industrie nationale de production de biocarburants, le développement économique rural et la création d’emplois.

3.1.3 Rôle du gouvernement

Question d’évaluation Méthodes Constatation
Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer dans ces programmes et activités?
  • Analyse documentaire
  • Examen de documents
  • Entrevues
Oui, le gouvernement fédéral a un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer dans les programmes et activités de la sous-sous-activité CRT.

 

Résumé :

Le rôle du gouvernement fédéral
La Loi sur l’efficacité énergétique soutient le caractère légitime du rôle de soutien de la production et de l’utilisation de carburants de remplacement dans les transports que joue RNCan. Le rôle du gouvernement est approprié, étant donné son appui de longue date (depuis les années 1980) de l’élaboration de carburants de remplacement. Les biocarburants relèvent de la compétence tant fédérale que provinciale et les deux ordres de gouvernement ont mis en œuvre des règlements et des programmes sur les carburants renouvelables afin de soutenir le secteur.

Selon les données obtenues en entrevue, un programme national facilite une réponse pancanadienne, sans réduire la capacité des provinces et territoires à s’engager dans des programmes et des politiques ayant pour but de suppléer à l’approvisionnement en biocarburants.

Le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux s’engagent dans des mesures relatives à la demande (le règlement sur la teneur en carburant renouvelable) ainsi qu’à l’offre (les mesures incitatives), mais aucune preuve ne suggère un chevauchement ou un double emploi quant à la prestation de programmes d’incitation à la production. Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a été conçu pour minimiser le double emploi.

Les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral/de RNCan

Les interviewés ont mentionné le fait que le gouvernement du Canada soutient l’élaboration de carburants de remplacement depuis les années 1980, surtout sous forme de recherche et développement. Au cours des années 1990, le gouvernement fédéral a fait preuve de son soutien de l’industrie de production de biocarburants par l’exemption de la taxe d’accise sur les carburants dans le cas de l’éthanol et du biodiesel, dans le but de favoriser la production et l’utilisation de biocarburants. Des mesures incitatives constituent une approche légitime pour soutenir un plus grand approvisionnement en biocarburants. En avril 2008, des mesures incitatives à la production ont remplacé l’exemption de la taxe d’accise fédérale.Note de bas de page 53 De plus, des règlements fédéraux sur la teneur en carburant renouvelable dans les stocks d’essence et de distillat ont été mis en vigueur en 2010 et 2011, respectivement.

Par ailleurs, le règlement sur la teneur en carburant renouvelable du gouvernement fédéral est issu de consultations fédérales-provinciales et d’une coordination dans le cadre du Groupe de travail sur les carburants renouvelables du Conseil des ministres de l'Énergie (CME).

Les représentants de gouvernements provinciaux ont souligné que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ont un rôle à jouer dans les politiques et programmes sur les biocarburants, mais que le rôle précis de l’un ou de l’autre n’est pas toujours clair et peut varier en fonction de la politique ou du programme dont il est question (développement économique, changements climatiques, soutien aux agriculteurs, etc.). Les représentants d’installations de production de biocarburants croient que ces deux ordres du gouvernement ont un rôle conjoint à jouer dans le soutien de l’industrie des biocarburants : l’établissement de règles de jeu équitables, la réglementation des taux de mélange et de l’utilisation ainsi que l’assurance du caractère concurrentiel de l’industrie. Certains des interviewés de RNCan ont mentionné que les programmes et règlements provinciaux assurent le développement à l’échelle locale en prenant des mesures pour attirer l’industrie dans leurs provinces respectives et ensuite pour la développer.

La Loi sur l’efficacité énergétique de 1992 soutient le caractère légitime du rôle de soutien de la production et de l’utilisation de carburants de remplacement dans les transports que joue RNCan, en stipulant qu’afin de promouvoir l’efficacité énergétique et l’utilisation des énergies de substitution, le ministre de RNCan peut :

  1. procéder ou collaborer à des activités de recherche et développement, à des essais, à des études et à la tenue de démonstrations et d’expositions;
  2. divulguer, notamment par des publications, tous renseignements, recherches ou résultats d’essais;
  3. fournir son aide à tout ministère ou organisme fédéral ou provincial, ou d’une façon générale à quiconque, les consulter ou collaborer ou conclure des accords avec eux;
  4. accorder des subventions et des contributions;
  5. entreprendre tous programmes, opérations ou activités qu’il estime utiles à cette fin.Note de bas de page 54

L’article ci-dessus de la Loi est mentionné explicitement dans les documents décrivant le mandat des programmes de RNCan sur les carburants de remplacement pour le transport, notamment les CGRR du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, du PEE et de l’IDNDR.Note de bas de page 55 De plus, ces programmes sont compris dans le mandat de RNCan, soit de renforcer le développement et l’utilisation responsables des ressources naturelles du Canada, y compris le carburant.

Chevauchement et double emploi

Le gouvernement fédéral et la plupart des gouvernements provinciaux à l’ouest de l’Ontario ont des mandats en ce qui concerne la teneur en carburant renouvelable et ont fourni un soutien financier à l’industrie des biocarburants. Cela ne veut pas dire qu’il y a double emploi dans les activités et programmes du gouvernement fédéral et ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux. Chaque province et territoire a le droit d’offrir des incitatifs axés sur la demande (règlements sur la teneur en carburants renouvelables) et sur l’offre (production et mélange de carburants renouvelables) en fonction des programmes de développement énergétique et régional propres à eux. Il s’agit d’une compétence conjointe et il est donc difficile de conclure à un chevauchement ou un double emploi inutile dans les programmes provinciaux et territoriaux. L’évitement d’un mélange disparate de règlements provinciaux et territoriauxNote de bas de page 56 constituait l’une des justifications pour un règlement fédéral sur la teneur en carburant renouvelable, mais une discussion d’un chevauchement possible dans les mandats provinciaux et territoriaux en ce qui concerne la teneur en carburant renouvelable ne fait pas partie de la portée de cette évaluation.

En ce qui concerne des programmes d’incitation à la production et à l’investissement en capital, les deux ordres de gouvernement ont offert des subventions et des prêts à faible taux d’intérêt afin de favoriser la construction d’usines de biocarburants ainsi que des mesures incitatives à la production pour respecter les mandats décrits ci-dessus. Depuis 2008, le gouvernement fédéral avait au moins cinq programmes en place pour soutenir la création ou l’expansion de la capacité de production de biocarburants. Trois d’entre eux – le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, l’Initiative pour un investissement écoagricole dans les biocarburants (IIEB) et le FBPG – ont eu cours dans le cadre de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, à l’intention de divers bénéficiaires (producteurs de biocarburants, agriculteurs et des producteurs de biocarburants de prochaine génération, respectivement). En plus du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants du gouvernement fédéral, quatre provinces ont des programmes d’incitation à la production en place dont les critères de chacun diffèrent légèrement. Au moins trois provinces – la Colombie-Britannique, l’Ontario et le Québec – offrent aux consommateurs des crédits d’impôt ou des exemptions pour favoriser l’utilisation d’éthanol et de biodiesel.

Voici deux facteurs ayant une incidence sur toute conclusion quant à un chevauchement ou un double emploi dans les programmes incitatifs :

  • Le besoin de financement : Le nombre de demandes de soutien et la demande globale de soutien par rapport à la volonté du gouvernement à soutenir les demandes constituent l’un des facteurs pour déterminer s’il y a double emploi dans le financement. Dans le cas du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, un total de 108 demandes individuelles de financement ont été reçues au cours de la période d’évaluation, ce qui dépassait de loin la cible originale de 30 demandes. Des accords de contributions ont été conclus avec les promoteurs de 33 projets. Toutefois, le fait que les projets non retenus ne répondaient pas aux exigences du Programme, notamment pour ne pas avoir réussi à démontrer un état de préparation avancé, suggère que les ressources étaient suffisantes pour répondre à la demande (tel que les 33 accords de contribution permettent de conclure).
  • Dispositions relatives au cumul du financement : Le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants renferment des dispositions relatives au cumul du financement limitant le soutien global du gouvernement dont les projets individuels disposent. Par exemple, les modalités du PEE précisent que le financement total du fédéral, des provinces et des municipalités ne doit pas dépasser la moitié des coûts du projet.Note de bas de page 57 De plus, les bénéficiaires du PEE doivent rendre compte de toutes les mesures incitatives gouvernementales reçues (p. ex., du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et des provinces) dans le calcul de leurs revenus bruts. Après les modifications au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants en 2008, on a continué à tenir compte du soutien provincial que les bénéficiaires recevaient, mais le calcul des taux incitatifs pour tenir compte de ce soutien provincial a été modifié. Ces programmes sont conçus pour éviter le double emploi dans l’ensemble des programmes offerts par les multiples ordres de gouvernement.Note de bas de page 58

Les comités composés de représentants fédéraux, provinciaux et territoriaux font en sorte que le chevauchement, ou le double emploi dans les initiatives provinciales et les activités et programmes de la sous-sous-activité CRT sont encore moins probables.Note de bas de page 59 De tels efforts de coordination et de collaboration permettent à chacun des ordres de gouvernement de rester informé des initiatives prévues ou en cours dans le domaine des carburants de remplacement.

3.2 Rendement

3.2.1 Efficacité – le Programme d'expansion de l'éthanol (PEE) et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

Question d’évaluation Méthodes Constatation
Dans quelle mesure le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants ont-ils permis d’atteindre les résultats prévus pour ces programmes?
  • Analyse documentaire
  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Étude sur l’industrie
  • Études de cas
Le PEE et le programme écoÉNERGIE ont réalisé de bons progrès quant à la plupart des cibles de rendement, à l’exception surtout des cibles de production de biodiesel du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. Le résultat à long terme, soit un secteur des carburants renouvelables concurrentiel, n’est pas encore réalisé.

 

Résumé :

Le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants :

Ces programmes ont facilité le développement d’une capacité nominale de production nationale d’environ deux milliards de litres d’éthanol et de biodiesel (d’après les accords de contribution) en date de décembre 2011.

Le PEE n’a pas atteint sa cible de production à court terme en 2007 d’une production supplémentaire de 600 millions de litres d’éthanol, mais en 2010, il a atteint 94 pourcent de sa cible à long terme d’une production supplémentaire d’un milliard de litres d’éthanol.

En date de décembre 2011, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a atteint 83 pourcent de sa cible de production d’éthanol pour 2012, ayant incité une production réelle d’environ 1,7 milliard de litres d’éthanol par rapport à sa cible d’une production réelle de deux milliards de litres d’éthanol. Par contre, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants n’a atteint que 25 pourcent de sa cible de production de diesel pour 2012, ayant incité une production réelle de 123 millions de litres de biodiesel par rapport à sa cible d’une production réelle de 500 millions de litres de biodiesel.

Sans subvention, il est incertain que l’industrie des biocarburants soit rentable et concurrentielle en 2017 en raison d’un ensemble complexe de facteurs externes. Les tendances en ce qui concerne l’éthanol sont prometteuses, mais le marché de l’énergie en 2017, et plus précisément le marché des carburants de remplacement, est difficile à prévoir. Le caractère concurrentiel de l’industrie dépend fortement des prix du pétrole et des matières premières biologiques. Selon un examen de la base de données du PEE, les coûts de la production d’éthanol varient de 0,56 $ à 1,55 $ le litre. Les coûts de production sont normalement plus faibles dans les grandes installations par rapport aux installations plus petites. Sans mesures incitatives, le caractère concurrentiel de l’industrie des biocarburants d’ici 2017 est incertain.

Selon les analyses du cycle de vie des carburants, le PEE a atteint ses cibles pour la réduction des émissions de GES. Toutefois, d’après les recherches, les biocarburants et en particulier l’éthanol de première génération ne représentent pas une méthode économique pour réduire les émissions de GES des transports.

Le tableau 4 présente un sommaire des réalisations du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants selon les résultats et les cibles de rendement précisés dans les cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats de ces programmes.

Tableau 4 : Survol de l’atteinte des résultats — Programme d’expansion de l’éthanol (PEE) et programme écoÉNERGIE pour les biocarburants
Résultat Objectif de rendement Réalisations
PEENote de bas de page 60
Résultat immédiat
La construction de nouvelles usines d’éthanol

La construction de plusieurs nouvelles usines ou l’expansion d’usines est terminée.
(le CGRR ne précise pas de calendrier)

  • Neuf usines ont été construites ou élargies.
  • La cible a été atteinte.
Résultats intermédiaires
L’expansion de la production d’éthanol, l’adoption plus large par les consommateurs et le développement de marchés pour l’éthanol au Canada Cible de production du PEE à court terme
  • Production supplémentaire annuelle de 600 millions de litres d’éthanol
  • Utilisation annuelle accrue de 600 millions de litres d’éthanol
Cible de production du PEE à long terme
  • Production supplémentaire annuelle d’un milliard de litres d’éthanol
  • Utilisation annuelle accrue d’un milliard de litres d’éthanol
Production de base : En 2003, 185 millions de litres (base de données du PEE)
  • Les installations participant au PEE ont produit :Note de bas de page 61
    • 295 (479-185) millions de litres en 2007;
    • 942 (1 127-185) millions de litres en 2010.
  • La cible à court terme n’a pas été atteinte en 2007.
  • La cible à long terme a presque été atteinte en 2010.
La première usine commerciale d’éthanol à base de cellulose au Canada À court terme
  • Établir un processus de discussion officiel avec l’industrie de l’éthanol à base de cellulose
À long terme
  • Construire la première usine commerciale d’éthanol à base de cellulose au Canada avant 2010–2012
  • Des discussions ont eu lieu avec l’industrie de l’éthanol à base de cellulose.
  • La cible à court terme a été atteinte.
     
  • La première usine commerciale d’éthanol à base de cellulose au Canada n’a pas été construite dans le cadre du PEE; toutefois, une usine de démonstration a été financée par le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.
     
  • La cible à long terme n’a pas été atteinte dans le cadre du PEE.
Résultat final
La réduction des émissions de GES du secteur des transports (à mesure que l’éthanol remplace les carburants classiques) La réduction annuelle des émissions de GES du secteur des transports en tonnes (de 1,3 à 1,6 Mt environ, fondée sur le remplacement de l’essence par un milliard de litres d’éthanol). La date cible a été déterminée d’après l’objectif du Programme des carburants de l'avenir (dont le PEE faisait partie) selon lequel en 2010, environ un milliard de litres d’éthanol devait s’ajouter aux stocks d’essence et servir pour remplacer l’essence.
  • La réduction des émissions de GES au cours de leur cycle de vie (estimation d’après le modèle GHGenius) de :Note de bas de page 62
    • de 1,3 à 1,6 Mt en 2010.
  • La cible a été atteinte.
Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburantsNote de bas de page 63
Résultats immédiats (1 à 4 ans)
La connaissance accrue des programmes canadiens pour les producteurs de carburants renouvelables 30 demandes
  • 108 demandes individuelles ont été reçues. Au total, 123 demandes ont été examinées (55 en décembre 2009 et 68 après le remaniement du programme en décembre 2009).
  • La cible a été atteinte.
La participation plus large aux programmes (c.-à-d., l’industrie profite des mesures incitatives pour produire des carburants renouvelables de remplacement à l’essence et au diesel) 80 pourcent des installations admissibles reçoivent des fonds
  • Toutes les installations ayant signé des accords de contribution ont été jugées admissibles.
  • La cible a été atteinte.
Résultats intermédiaires (3 à 5 ans)
L’expansion de la production nationale de carburants renouvelables de remplacement à l’essence et au dieselNote de bas de page 64 Cibles de production du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants : en 2012, la production nationale de deux milliards de litres de carburants renouvelables de remplacement à l’essence et de 500 millions de litres de carburants renouvelables de remplacement au diesel
  • En décembre 2011, le programme a incité une production d’éthanol de  1 661 millions de litres, soit 83 pourcent de la cible de production d’éthanol.
  • En décembre 2011, le programme a incité une production de biodiesel de 123 millions de litres, soit 25 pourcent de la cible de production de biodiesel.
Des mesures pour favoriser le respect du règlement fédéral sur la teneur en carburant renouvelable L’offre de carburants renouvelables produits au Canada pour favoriser le respect du règlement fédéral
  • Tel qu’il a été noté ci-dessus, la production nationale de biocarburants augmente.
  • La cible a été atteinte.
Résultats finaux
Le développement d’une industrie nationale des carburants renouvelables qui soit concurrentielle
  • En 2017, 30 installations au Canada
  • Une capacité de production nationale de 3 milliards de litres au total
  • Des accords de contribution ont été signés avec 33 installations en date de décembre 2011.
  • Une capacité de production nationale prévue de 2,2 milliards de litres en décembre 2011
  • Résultat à long terme – il est impossible de prévoir avec exactitude la concurrence dans l’industrie des biocarburants renouvelables en 2017, mais les perspectives de l’industrie du biodiesel sont moins favorables que celle de l’industrie de l’éthanol.
L’expansion de la capacité et de la production nationales de carburants renouvelables de remplacement à l’essence et au diesel, contribuant au rôle du Canada dans le développement et l’exploitation des ressources naturelles Cibles de production à long terme du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants : en 2017, une production nationale de deux milliards de litres de carburants renouvelables de remplacement à l’essence et de 500 millions de litres de carburants renouvelables de remplacement au diesel (devancée à 2012 pour répondre aux exigences du règlement)
  • En décembre 2011, le Programme a atteint 83 pourcent de sa cible de production d’éthanol et 25 pourcent de sa cible de production de biodiesel
  • De nombreux facteurs externes font obstacle au développement de l’industrie du biodiesel au Canada.

La section qui suit traitera en plus grand détail de la mesure dans laquelle les résultats suivants ont été atteints :

  • L’augmentation de la production nationale des carburants renouvelables de remplacement;
  • Le développement d’une industrie nationale de carburants renouvelables qui soit concurrentielle;
  • La première usine commerciale d’éthanol à base de cellulose au Canada (résultat du PEE);
  • La réduction des émissions de GES du secteur des transports (à mesure que l’éthanol remplace les carburants classiques) (résultat du PEE).
Une production nationale accrue (le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants)

Cette section examinera les progrès quant aux cibles de production ainsi qu’une analyse des tendances dans la production et l’utilisation de biocarburants au Canada.

La production nationale de biocarburants a augmenté depuis la mise en œuvre du Programme d’expansion de l’éthanol (PEE) et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. Les deux programmes ont contribué à la croissance de la capacité nominale de production,Note de bas de page 65 de 186 millions de litres en 2003 à 1,86 milliard de litres,Note de bas de page 66 soit la production prévue pour décembre 2012. On s’attend à une croissance de la capacité de production des installations ayant signé un accord de contribution jusqu’à un maximum de 20,3 milliards de litres après décembre 2012 : 1,98 milliard de litres d’éthanol et 538 millions de litres de biodiesel.

Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants est en bonne voie d’atteindre ses cibles de production d’éthanol; cependant, il risque de ne pas atteindre ses cibles pour la production de biodiesel.

Tableau 5 : Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants -  capacité de production et production réelle d’éthanol et de biodiesel (en litres)
  Capacité de production des installations ayant signé un accord de contribution en date de décembre 2012 Capacité de production des installations construites en date de décembre 2011 Production réelle de janvier à décembre 2011
Éthanol 1,81 milliard 1,74 milliard 1,66 milliard
Biodiesel 507 millions 225 millions 123 millions

Les cibles de production du PEE

Selon les données du PEE, sa cible à court terme n’a pas été atteinte, mais sa cible de production à plus long terme d’une production supplémentaire d’un milliard de litres d’éthanol a presque été atteinte.
 

  • En 2007, après que le PEE a pris fin, les neuf installations ayant participé au Programme ont produit 479 millions de litres d’éthanol. Par rapport à la production de base (185 millions de litres) en 2003, la production s’était accrue de 295 millions de litres, ce qui était en deçà de la cible à court terme du Programme de 600 millions de litres supplémentaires annuellement.
  • En 2010, ces installations avaient produit environ 1,1 milliard de litres d’éthanol. Par rapport à la production de base de 185 millions de litres en 2003, la production d’éthanol s’était accrue de 942 millions de litres, ce qui était légèrement en dessous (6 pourcent) de la cible du Programme d’un milliard de litres supplémentaires annuellement. Les installations restantes participant au PEE ont été terminées en 2008-2009 et ont contribué à l’atteinte de cette cible. Cependant, il est probable que la croissance de la production est aussi attribuable au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants (lancé en janvier 2009), puisque toutes les installations participant au PEE reçoivent aussi des mesures incitatives à la production du fédéral. 

Les cibles de production du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants fait de bons progrès vers l’atteinte de ses cibles de production d’éthanol.

  • En décembre 2011, le Programme a incité la production réelle d’environ 1,7 milliard de litres d’éthanol, soit 83 pourcent de sa cible de production de deux milliards de litres d’éthanol en 2012.
  • La plupart des installations de production d’éthanol ont une production égale ou presque égale à la capacité nominale (en date de décembre 2011) :Note de bas de page 67
    • huit installations ont une production supérieure à leurs capacités nominales respectives (100  à 118 pourcent);
    • quatre installations ont une production de 78 à 99 pourcent de leurs capacités nominales respectives;
    • trois installations ont une production de 51 à 67 pourcent de leurs capacités nominales respectives.

Étant donné que l’utilisation de l’éthanol au pays était supérieure à la production de 2007 à 2010,Note de bas de page 68 des importations répondent à une partie de la demande d’éthanol. Le besoin de faire appel aux importations pour répondre à la demande à court terme n’était pas inattendu. Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR)Note de bas de page 69 avait prévu que la capacité de production nationale existante et la capacité créée par le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants pourraient assurer la majorité de l’approvisionnement en carburant renouvelable nécessaire pour répondre à la demande créée par le Règlement sur les carburants renouvelables et les mandats provinciaux.Note de bas de page 70 Cependant, le REIR a reconnu le fait que malgré la construction d’installations de production de carburants renouvelables au Canada et la croissance de la production de ces installations à la capacité nominale, le Canada aurait besoin d’importer des carburants renouvelables des États-Unis et d’ailleurs.

Pour ce qui est ces cibles de production de biodiesel, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants risque de ne pas atteindre ses cibles. Il faut souligner que l’industrie des biocarburants est naissante, et ce, plus encore que l’industrie de l’éthanol. De plus, la mise en vigueur du règlement du gouvernement fédéral sur la teneur en carburants renouvelables dans les stocks est toute récente.

  • La production de biodiesel a augmenté de 32 millions de litres (de 93 millions de litres en 2007Note de bas de page 71 à 123 millions de litres en décembre 2011; toutefois, la capacité de production des installations construites à ce moment-là était de 225 millions de litres).Note de bas de page 72
  • En décembre 2011, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a incité la production de 123 millions de litres de biodiesel, soit 25 pourcent de sa cible de production de biodiesel qui était de 500 millions de litres en 2012. En décembre 2011, seulement trois des quatorze installations de production de biodiesel ayant signé un accord de contribution avaient une production proche de la capacité nominale :
    • trois installations ont une production de 85 à 105 pourcent de leurs capacités nominales respectives;
    • trois installations ont une production de 54 à 77 pourcent de leurs capacités nominales respectives;
    • une installation a une production de 49 pourcent de sa capacité nominale;
    • deux installations ont une production de 14 à 23 pourcent de leurs capacités nominales respectives;
    • dans le cas de cinq installations, la production est de 2 pourcent de leurs capacités nominales respectives, ou bien n’a pas encore commencé.
  • Quelques installations de production de biodiesel ont été fermées ou la production a été ralentie/arrêtée, apparemment jusqu’à ce qu’une meilleure situation financière leur permet de produire et de vendre des biocarburants.

Il y a de l’incertitude quant à l’atteinte des cibles de production de biodiesel pour 2012 compte tenu du fait qu’en décembre 2011, presque 50 pourcent de la capacité nominale de production des installations construites n’était pas utilisée.Note de bas de page 73 Parmi les principales raisons, mentionnons la préférence des raffineurs pour un biodiesel de type plus avancé (le biodiesel importé pour satisfaire aux exigences réglementaires) et le biodiesel des installations de production à grande échelle, assurant une qualité de produit et un approvisionnement stable que les raffineurs se disent incapables de trouver au Canada.Note de bas de page 74 Les questions à cet égard et d’autres facteurs ayant une incidence sur l’industrie seront examinés plus profondément dans la section suivante du rapport. En ce qui concerne le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, le processus de signature des accords de contribution a pris plus longtemps que prévu, ce qui a retardé le début de la production dans certaines installations.

L’incidence du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants sur la production accrue

Il est difficile d’estimer avec exactitude la mesure dans laquelle la production accrue est attribuable au PEE et au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, étant donné d’autres programmes incitatifs offerts par les provinces visant le développement de l’industrie des biocarburants ainsi que l’ancien crédit pour la taxe d’accise. Cependant, la production et l’utilisation de biocarburants ont sans doute augmenté depuis le lancement du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. Les données obtenues de l’Agence du revenu du Canada montrent une augmentation importante de la production d’éthanol en 2007. La production d’éthanol a augmenté, de 258 millions de litres en 2006 à 786 millions de litres en 2007Note de bas de page 75 (voir la figure 3). Cette augmentation coïncide avec la construction ou l’expansion de sept des neuf usines avant 2007.Note de bas de page 76 Depuis le lancement du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, la production nationale d’éthanol a augmenté de 841 millions de litres (de 820 millions de litres en 2008 à 1 661 millions de litres en 2011). Il est vrai que les cibles de production de diesel risquent de ne pas être atteintes, mais il y a eu des augmentations importantes dans la production à partir de 2006 (46 millions de litres en 2006, atteignant 93 millions de litres en 2007 et 139 millions de litres en 2010)Note de bas de page 77 (voir la figure 4). Dans un premier temps, les politiques et programmes provinciaux étaient probablement les facteurs motivant l’augmentation de la production de biodiesel à partir de 2006. Il n’empêche que le lancement du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants coïncide avec des augmentations supplémentaires dans la production et l’utilisation de 2009 à 2010.

D’après les entrevues menées auprès de représentants des installations, l’augmentation de l’offre d’éthanol et de biodiesel produits au Canada par suite du lancement du programme écoÉNERGIE sur les biocarburants et l’augmentation de l’approvisionnement en biocarburants en vue de satisfaire au règlement fédéral sur la teneur en carburant renouvelable indiquent que le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a contribué à la production nationale, surtout de l’éthanol.

Les éléments portant sur la demande et sur l’offre inhérents à la Stratégie concernant les carburants renouvelables ont nécessité non seulement la promulgation de normes sur le contenu, mais aussi de nouveaux fonds pour inciter la production (par le biais du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants). Étant donné qu’en décembre 2011, la grande majorité des installations de production de biocarburants au Canada participaient au PEE ou au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, il est fort probable que les augmentations dans la capacité nominale de production de biocarburants au Canada depuis la mise en œuvre de ces programmes sont surtout attribuables au financement fédéral et provincial. 

Figure 3 : La production d’éthanol au Canada, de 2005 à 2011

Figure 3 : La production d’éthanol au Canada, de 2005 à 2011

Source : Données fournies par la Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan. Source originale des données de 2005 à 2008 : l’Agence du revenu du Canada; source originale des données de 2009 à 2011 : Ressources naturelles Canada (écoÉNERGIE pour les biocarburants).

Version texte - figure 3

La figure 3 est un graphique à barres qui présente la production annuelle d’éthanol au Canada en millions de litres, de 2005 à 2011. Dans le graphique, trois flèches indiquent les dates approximatives du lancement des volets I et II du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. La première flèche indique que le volet I du PEE a été lancé en 2003-2004. En 2005, la production d’éthanol au Canada était légèrement inférieure à 200 millions de litres. La deuxième flèche indique que le volet II du PEE a été lancé entre 2005 et 2006. En 2006, la production d’éthanol au Canada a été de 258 millions de litres. En 2007, la production d’éthanol a été de 786 millions de litres et en 2008, la production a été de 820 millions de litres. La troisième flèche indique que le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a été lancé entre 2008 et 2009. En 2009, la production d’éthanol s’est élevée à environ 1 300 millions de litres. En 2010, la production d’éthanol a été de 1 400 millions de litres. Enfin, la production d’éthanol a été de 1 661 millions de litres en 2011. Les données ont été fournies par la Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan. L’Agence du revenu du Canada est la source originale des données de 2005 à 2008 et Ressources naturelles Canada (le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants) est la source originale des données de 2009 à 2011.

 

Figure 4 : La production de biodiesel au Canada, de 2005 à 2010

Figure 4 : La production de biodiesel au Canada, de 2005 à 2010

Source : Données fournies par la Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan. Source originale des données : U.S. Energy Information Administration. Les données pour 2011 ne sont pas encore disponibles.

Version texte - figure 4

La figure 4 est un graphique à barres présentant la production annuelle de biodiesel au Canada en millions de litres, de 2005 à 2010. Dans le graphique, une flèche présente la date approximative du lancement du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. En 2005, la production de biodiesel au Canada a été de 12 millions de litres. La production de biodiesel au Canada a été de 46 millions de litres en 2006, de 93 millions de litres en 2007 et de 99 millions de litres en 2008. La flèche dans le graphique indique que le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a été lancé entre 2008 et 2009. En 2009, la production de biodiesel a été de 122 millions de litres et enfin, en 2010, la production de biodiesel au Canada a été de 139 millions de litres. Les données ont été fournies par la Division des politiques et des programmes sur les carburants de RNCan. La U.S. Energy Information Administration est la source originale des données. Les données pour 2011 ne sont pas encore disponibles.

 

Entre 2007 et 2011, un certain nombre de programmes provinciaux d’incitation à la production et à l’investissement en capital ont également été lancés, surtout dans les provinces qui sont d’importantes productrices de maïs et de blé. En voici des exemples :

  • Le programme Liquid Biofuels from Biomass, en Colombie-Britannique : un programme de contributions lancé en 2008 visant l’expansion de la capacité de la production de biocarburants. Des huit projets approuvés, six proposaient la production de biodiesel. Le budget du Programme était de 10 millions de $ au total.Note de bas de page 78
  • Le Bioenergy Producer Credit Program, en Alberta : un programme d’aide à la production de biocarburants ou de biogaz (de 2007 à 2011) dans le cadre duquel 209 millions de $ en crédits ont été accordés à des producteurs commerciaux de biocarburants. Le versement minimal était de neuf cents le litre, soit l’équivalent de la taxe sur le carburant en Alberta.Note de bas de page 79
  • La Saskatchewan Biofuels Investment Opportunity : un programme de 80 millions de $ (de 2008-2009 à 2011-2012) offrant des contributions remboursables pour la construction ou l’expansion d’installations de production de biocarburants et exigeant un investissement minimal de 5 pourcent dans la communauté ou à l’intention des agriculteurs.Note de bas de page 80
  • Les programmes de subventions pour la production d’éthanol et de biodiesel du gouvernement du Manitoba : l’offre de mesures incitatives aux producteurs d’éthanol et de biodiesel (2010 à 2015). Dans le cadre du programme pour la production d’éthanol, on offre une mesure incitative de 20 cents le litre d’éthanol pendant deux ans et de 15 cents le litre pendant les trois ans subséquents. Dans le cadre du programme de subventions pour la production de biodiesel, on offre 14 cents le litre de biodiesel pendant cinq ans.Note de bas de page 81
  • Le Fonds ontarien de développement de la production d'éthanol : un programme de 520 millions de $ comprenant 32,5 millions de $ en aide à l’investissement pour compenser les coûts de la construction d’installations de production d’éthanol. Les subventions d’exploitations sont offertes de 2007 à 2017.Note de bas de page 82

Tous les bénéficiaires du financement ont clairement dit que le financement du secteur privé, essentiel dans un premier temps pour la construction d’usines, ainsi que les marges de crédit d’exploitation dépendaient de l’engagement initial du gouvernement. Étant donné que la production de biocarburants au Canada est une industrie naissante, et vu l’importance de l’infrastructure nécessaire, le financement du secteur public était essentiel au développement rapide de l’industrie. En effet, les subventions du gouvernement se sont avérées l’un des principaux facteurs motivant dans la croissance globale du secteur des biocarburants.Note de bas de page 83

Le développement d’une industrie de biocarburants qui soit concurrentielle

Une industrie concurrentielle est l’un des résultats ultimes visés par le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, mais à partir de 2011 (cinq ans avant la fin du Programme), l’évaluation n’a pas permis de déterminer avec exactitude si le secteur des biocarburants sera concurrentiel en 2017 et au-delà.

Les perspectives sont incertaines quant à un secteur des biocarburants concurrentiels en 2017 en raison d’un ensemble complexe de facteurs externes. Au moment de rédiger le présent rapport, quatre installations de production d’éthanol semblent suffisamment rentables (compte tenu des mesures incitatives à la production du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants) pour commencer à rembourser les contributions versées par le PEE  — toutefois, de nombreuses installations continuent de fonctionner à perte. Note de bas de page 84 À la différence des usines d’éthanol, les usines de biodiesel ont des perspectives beaucoup moins prometteuses quant à l’atteinte de la rentabilité. Bien que les experts de l’industrie osent espérer qu’en 2017, certaines des grandes usines d’éthanol seront rentables sans aide gouvernementale, aucun des interviewés n’était en mesure de prévoir si l’un ou plusieurs des usines de biodiesel survivront au-delà de 2017 sans un soutien public continu.

Selon les interviewés, les installations ont intégré les mesures incitatives à la production du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants dans leurs modèles d’entreprise. Les représentants des installations ont expliqué que ces mesures les aident à gérer les fluctuations dans les prix du carburant et les coûts des matières premières biologiques, et à couvrir certains de leurs coûts alors qu’ils avancent vers une capacité de production nationale et qu’ils établissent les relations nécessaires pour avoir des sources sûres d’approvisionnement en matières premières biologiques et des acheteurs de biocarburants. Tous les groupes d’interviewés ont dit que les installations de production d’éthanol ont plus de chances que les installations de production de biodiesel de poursuivre la production sans l’aide du gouvernement. Ils ont toutefois fait une mise en garde quant à la possibilité que toutes les installations de production d’éthanol ne soient pas capables de poursuivre leurs activités sans des subventions après que les accords de contribution arrivent à échéance.

Une évaluation des données financières du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a permis d’obtenir les informations suivantes :

Éthanol

  • En 2009, compte tenu des mesures incitatives du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, trois des neuf installations recevant un financement du PEE ont été suffisamment rentables (c.-à-d. qu’ils ont eu une marge brute moyenne d’au moins 0,20 $ le litre) pour déclencher le remboursement des contributions reçues du PEE. Depuis, une autre installation a atteint une rentabilité suffisante pour déclencher le remboursement des contributions qu’elle a reçues du PEE.
  • Les sept installations de production d’éthanol qui ont une production égale ou presque égale à la capacité nominale ont une marge brute positive. La marge brute peut donner une indication du rendement d’une installation, mais elle ne tient pas compte de l’interfinancement interne et des affectations de coûts qui peuvent avoir lieu entre les lignes d’activité ou les installations au sein d’une société mère. De plus, elle comprend les mesures incitatives du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. En outre, les états financiers sont préparés à des fins d’impôts ou de financement par actions et ne représentent pas forcément les coûts économiques réels d’une activité en particulier :Note de bas de page 85
    • deux des installations ayant participé au PEE ont une marge brute de moins de 25 millions de $; le remboursement des contributions qu’elles ont reçues du PEE n’a pas été déclenché;
    • trois des installations ayant participé au PEE ont une marge brute de 25 à 49 millions de $; le remboursement des contributions que deux d’entre elles ont reçues du PEE a été déclenché;
    • deux installations, dont une a participé au PEE, ont une marge brute de plus de 50 millions de $; le remboursement des contributions que l’installation ayant participé au PEE a reçu du PEE a été déclenché.
  • Malgré le fait que certaines des installations de production d’éthanol commencent à réaliser des profits, les mesures incitatives du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants représentent toujours la presque totalité de leurs revenus. Le coût de production des neuf installations participant au PEE varie de 0,56 $ à 1,55 $ le litre.Note de bas de page 86 En général, il semble que le coût de production des installations plus importantes est inférieur à ceux des installations plus petites. Les rapports du PEE indiquent qu’effectivement, le Programme a couvert de 0,05 $ à 0,10 $ du coût de production le litre.Note de bas de page 87

Les revenus des installations recevant des fonds du PEE qui participent au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants sont générés des sources suivantes : les ventes d’éthanol représentent de 56 à 76 pourcent des revenus; les ventes de coproduits représentent de 4 à 18 pourcent des revenus; les mesures incitatives à la production du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants représentent de 10 à 13 pourcent des revenus.Note de bas de page 88 Étant donné l’existence probable d’économies d’échelle, les grandes installations à intégration verticaleNote de bas de page 89 ou capables de vendre des coproduits sont vraisemblablement plus en mesure d’atteindre la viabilité sans l’apport de mesures incitatives. Les économies d’échelle (la baisse du coût unitaire en augmentant la quantité de la production) sont associées à une rentabilité accrue. L’intégration verticale est d’ailleurs un concept bien établi dans le domaine de l’économie.

Biodiesel

  • Le résultat net des trois installations de production de biodiesel dont la production est à au moins 60 pourcent de la capacité nominale n’est pas positif. Les représentants de l’industrie croient que la plupart des installations de production de biodiesel ne sont pas rentables. Selon tous les groupes d’interviewés, le maintien de l’industrie du biodiesel est impossible sans des mesures incitatives à la production.
Facteurs ayant une incidence sur la capacité concurrentielle du secteur des biocarburants

Un grand nombre de facteurs ont une incidence sur la rentabilité des installations et sur la capacité concurrentielle du secteur des biocarburants. Les facteurs principaux sont décrits ci-dessous.

Facteurs économiques 

La capacité concurrentielle du secteur des biocarburants par rapport à celui des carburants fossiles dépend fortement des prix du pétrole et ceux des matières premières biologiques.  Pour les producteurs d’éthanol, une situation où les prix de pétrole sont plus élevés et les prix de matières premières biologiques sont plus faibles est optimale. Par contre, lorsque les prix du pétrole sont faibles et ceux des matières premières biologiques sont élevés, la production d’éthanol est moins rentable.Note de bas de page 90 Voilà ce qui souligne l’une des difficultés de prévoir la durabilité du marché des biocarburants à l’avenir.

Les interviewés ont mentionné le fait que les prix des matières premières biologiques sont volatiles et peuvent représenter une partie importante des coûts de production. Au Canada, le maïs et le blé constituent les principales matières premières biologiques servant à la production d’éthanolNote de bas de page 91 et on estime qu’ils représentent environ 50 pourcent du coût de la production de l’éthanol au pays.Note de bas de page 92  En effet, d’après les estimations préparées par des représentants du Programme (fondées sur les données du PEE), entre 2007 et 2011, le coût des premières matières biologiques a représenté environ 75 pourcent des coûts de la production d’éthanol. Les matières premières biologiques représentent le coût d’intrant le plus important dans la production de biodiesel. Au Canada, il s’agit surtout de gras d’animaux et d’huile de canola.Note de bas de page 93 Il est probable que des ristournes sont accordées, exerçant une pression à la baisse sur les coûts des producteurs plus importants ou des installations où la production des matières premières biologiques est intégrée.

Plus important encore, les intervenants de l’industrie ont souligné que le contexte financier depuis la crise en 2008 rend toujours difficile l’obtention de financement continu. Après la crise, même si la croissance de la capacité des usines de biocarburants s’est poursuivie, il est probable que la crise a ralenti la croissance de l’industrie.Note de bas de page 94

Type de biocarburant

Les interviewés ont dit que la rentabilité des installations de production d’éthanol est plus probable que celle des installations de production de biodiesel, et ce, pour trois raisons principales. D’abord, l’industrie de l’éthanol est plus « mature » que l’industrie du biodiesel, ce qui veut dire que les exploitants des usines ont pu faire des rajustements progressifs pour améliorer l’efficacité et exploiter les économies d’échelle. Ensuite, la technologie de la production d’éthanol est moins coûteuse que celle de la production de biodiesel, possiblement en raison du fait que des matières premières très diverses sont utilisées pour produire du biodiesel, ce qui rend le développement d’une technologie de traitement uniforme plus difficile. Enfin, mentionnons les deux principaux coproduits issus de la production d’éthanol — les drêches de distillerie, de plus en plus importantes pour nourrir les animaux d’élevage et le dioxyde de carbone, qui sert dans la fabrication de boissons gazeuses.Note de bas de page 95 Selon une étude américaine, les drêches de distillerie et le dioxyde de carbone sont des facteurs importants dans la réduction des coûts nets des matières premières pour la production d’éthanol à partir de maïs, permettant une réduction de coûts de jusqu’à 35 pourcent.Note de bas de page 96

Selon certains éléments de preuve dans les travaux publiés, il se peut que les coproduits contribuent considérablement à la rentabilité des usines de biocarburants. En général, le processus de production d’éthanol permet d’obtenir des drêches de distillerie sèches et humides. L’huile de maïs, issu de la production d’éthanol à partir de maïs en particulier peut être utilisée dans la production de biodiesel et aussi, dans la production d'aliments pour animaux et de semoule de gluten de maïs, servant aux produits alimentaires (pour consommation humaine ou animale) et non alimentaires. Par exemple, même si les prix du maïs ont doublé depuis le début de 2010, certaines usines d’éthanol aux É.-U. ont pu poursuivre leurs activités en vendant des drêches de distillerie, qui peuvent être vendues à un prix majoré par rapport au maïs, comme aliments pour animaux.Note de bas de page 97 Au Canada par contre, les prix des drêches de distilleries sont généralement plus faibles que celui du maïs.Note de bas de page 98 On peut obtenir de la glycérine par le raffinage du glycérol, un coproduit du processus de production de biodiesel (du type ester); toutefois, le marché du glycérol non raffiné est très restreint.Note de bas de page 99

Taille des installations

Selon les interviewés, les installations plus importantes sont mieux placées pour faire des profits parce qu’elles profitent d’économies d’échelle et ont plus de pouvoirs de négociation (notamment les prix du carburant et des matières premières biologiques). De même, de nombreuses preuves suggèrent que le coût moyen de la production de biocarburants baisse à mesure que l’échelle de production augmente,Note de bas de page 100 ce qui peut se traduire par des défis de taille pour les petites installations qui essaient de faire concurrence aux installations plus importantes qui peuvent produire des extrants de manière plus économique. Il se peut donc que la production d’éthanol se concentre dans un plus petit nombre d’installations de plus grande taille à mesure que les incitatifs s’achèvent.

En 2007, dans une discussion sur les coûts estimés de la production pour les usines d’éthanol à partir de maïs de petite et de grande taille aux É.-U., Eidman souligne que malgré le crédit d’impôt d’une valeur de 1,5 G$ US pour les petits exploitants, les usines de production d’éthanol de plus grande taille ont toujours un avantage concurrentiel parce que leurs coûts d’investissement, de gestion des ressources humaines, de marketing et de transport sont plus faibles.Note de bas de page 101 Dans cet ordre d’idées, selon une étude aux É.-U. menée par Gallagher et coll., les installations plus importantes dont la production est d’environ 103 millions de gallons par an (390 millions de litres par an) devraient être considérées comme les plus rentables.Note de bas de page 102 Il est à noter que plus des trois quarts des usines d’éthanol actives au Canada sont moins de la moitié de la taille de ces installations.Note de bas de page 103 Des 19 usines d’éthanol actives au Canada en 2010, neuf avaient une capacité de plus de 100 millions de litres par an.Note de bas de page 104 De toute vraisemblance, les mêmes économies d’échelle s’appliquent aux usines canadiennes telles que ces études permettent de constater.

Lieux des installations

Les interviewés ont constaté l’incidence de la proximité des sources de matières premières biologiques et des marchés pour les biocarburants sur les coûts de production des installations. L’infrastructure post-production, comprenant notamment des installations spécialisées de transport continuera aussi à avoir un effet sur la rentabilité de l’industrie des biocarburants au Canada. À mesure que la consommation de biocarburants augmente, l’industrie devra soutenir une infrastructure spécialisée de transport, de stockage et de distribution.Note de bas de page 105 Les coûts liés au transport des biocarburants au sein du Canada où de vastes distances séparent les marchés de l’Est et de l’Ouest, nuisent davantage à la rentabilité. L’échange nord-sud avec les É.-U. est une solution logique au problème, surtout que l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) permet le libre échange commercial des biocarburants produits au pays. Tel qu’il en sera discuté dans la sous-section suivante, la politique des É.-U. en matière de biocarburants peut créer des possibilités autant qu’elle peut poser des limites en ce qui concerne l’échange nord-sud.

Quelques-uns des représentants de RNCan se sont dits préoccupés par la distribution inégale des installations de production de biocarburants au Canada dont certaines provinces n’en ont aucune. Puisque le lieu d’une usine de biocarburants dépend de la proximité aux matières premières biologiques et à d’autres intrants, ainsi que de la proximité aux marchés, on peut s’attendre à ce que les usines soient regroupées dans certaines régions afin de profiter des économies que cela permet de faire quant à la production. Le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants est un programme national, mais rien n’est prévu dans les modalités pour assurer la production de biocarburants dans toutes les régions (c.-à-d. toutes les provinces et tous les territoires).

Politiques internationales

L’expansion de la demande au-delà de celle que les mandats fédéraux et provinciaux ont créée dépend en partie de l’accès à d’autres marchés. Par le passé, les politiques américaines sur les biocarburants ont permis un accès limité ou incertain au Canada.Note de bas de page 106 Par exemple, le U.S. Blenders’ Tax Credit (BTC) pour le biodiesel, en vigueur depuis 2004 et jusqu’en décembre 2011, a une incidence sur l’exportation de biodiesel produit au Canada. Avant la mise en vigueur du règlement fédéral canadien, le BTC a fourni un marché pour le biodiesel produit au Canada. En 2008, il y a eu un changement dans la politique américaine selon lequel il était possible de réclamer le BTC seulement si le mélange de carburant contenant du biodiesel produit ailleurs qu’aux É.-U. était utilisé aux É.-U. Le biodiesel produit aux É.-U. et exporté dans d’autres produits était toujours admissible au BTC. D’ailleurs, le BTC a été retiré pendant environ un an (2009), entrainant à ce moment-là une part de marché inférieure pour les exportations de biodiesel du Canada.

Des modifications récentes à la U.S. Renewable Fuel Standard (RFS)Note de bas de page 107 risquent dans certains cas de restreindre les exportations de biocarburants du Canada aux É.-U. en raison d’exigences relatives à l’inscription et à l’établissement de rapports. La norme révisée (RFS2) précise que les installations ailleurs qu’aux É.-U. qui veulent produire des carburants admissibles doivent s’inscrire auprès de la Environmental Protection Agency (EPA), ce qui oblige les producteurs à faire faire un examen technique par un tiers.Note de bas de page 108

Aux termes de la RFS2, l’éthanol à partir de blé n’est pas considéré comme un carburant renouvelableNote de bas de page 109 et de rigoureuses exigences en matière de rapports s’appliquent à l’éthanol à partir de maïs qui n’est pas produit aux É.-U. En date de septembre 2011, les carburants à partir de canola sont admissibles et sujets à des exigences en matière de rapports moins onéreuses. Note de bas de page 110

Voici le volume des exportations d’éthanol aux É.-U., selon les données de Statistique Canada : 10,9 millions de litres en 2008, 33,7 millions de litres en 2009, 25,8 millions de litres en 2010 et 19,4 millions de litres en 2011. Note de bas de page 111 Le Global Agricultural Information Network (GAIN) prévoit qu’une hausse des échanges commerciaux est peu probable à court ou à moyen terme, étant donné que le Canada ne dispose pas d’une capacité excédentaire de production d’éthanol. GAIN souligne également que les questions en matière de transport, de distribution et d’infrastructure seraient à résoudre. Selon les prévisions, les importations de biodiesel au Canada augmenteront en 2011 et en 2012, étant donné que la croissance de la capacité à un rythme suffisamment rapide pour répondre au mandat fédéral est peu probable.Note de bas de page 112

Biocarburants de prochaine génération

Selon les recherches techniques actuelles, le diesel renouvelable produit par hydrogénation (DRPH), un diesel de type plus avancé offre d’importants avantages. Par rapport au biodiesel du type ester produit au Canada actuellement, il offre un meilleur rendement par temps froid (le point de trouble est inférieur, jusqu’à -25° Celsius) et les besoins en matière d'infrastructure sont moins importants.Note de bas de page 113 Plusieurs pays produisent le DRPH, dont la Finlande, l’Indonésie, la Suède, l’Irlande, l’Australie et l’Italie.Note de bas de page 114

Une première étude sur la question – commandée dans le cadre du Projet d’infrastructure de l'Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR) – a évalué l’infrastructure, le calendrier et les coûts des investissements et autres nécessaires pour la mise en œuvre d’un règlement national exigeant une teneur en diesel renouvelable de 2 pourcent. Dans le cadre de l’étude, une estimation des exigences incrémentielles relatives au diesel y compris le DRPH a également été effectuée. Une analyse des travaux publiés et une consultation auprès de producteurs de pétrole ont permis d’obtenir les données dans le cadre de cette étude. Les répondants de l’étude ont prévu que l’utilisation du DRPH permettrait de répondre à seulement 10 pourcent des exigences énoncées dans le règlement fédéral et qu’il faudrait l’apport du biodiesel du type ester produit au Canada et aux États-Unis pour y répondre entièrement.Note de bas de page 115

Selon une étude plus récente (2011) commandée par RNCan, la plupart des raffineurs et mélangeurs de carburant interrogés dans le cadre de ce projet, dans l’idéal, ils opteraient pour un mélange de diesel et de DRPH, vu les propriétés physiques favorables du DRPH, la fiabilité et la bonne réputation des fournisseurs existants et le fait que la plupart des installations de production de DRPH déjà construites sont relativement grandes.Note de bas de page 116 De plus, la plupart des répondants ont dit que s’il se produisait une croissance de l’offre et une réduction des coûts du DRPH assez importantes, il était probable que pour satisfaire aux exigences relatives au volume de carburant renouvelable, ils se procureraient du biodiesel nécessaire surtout auprès des producteurs de DRPH.

Fait important, l’étude commandée en 2011 prévoit qu’à court et à long terme, les exigences relatives au volume de biodiesel produit au Canada dans les mandats provinciaux et fédéraux ne seront satisfaites qu’environ à 10 pourcent, et que la vaste majorité du volume nécessaire sera importé :

  • 45 à 53 pourcent du volume exigé proviendra des É.-U.;
  • 48 à 54 pourcent sera composé de DRPH, importé d’outre-mer.

L’éthanol produit de la biomasse cellulosique, notamment les résidus agricoles ou forestiers ou les déchets urbains, constitue une autre forme de biocarburant de prochaine génération. Certaines études soulignent le potentiel de ce type de biocarburant d’être plus efficace pour réduire les émissions de GES par rapport aux biocarburants de première génération et permettre de réduire la concurrence avec les produits alimentaires.Note de bas de page 117 Cependant, les biocarburants à partir de la biomasse cellulosique ne sont pas encore à l’étape où il est rentable de les exploiter et aucune production à l’échelle commerciale de ces biocarburants n’existe au Canada. Un certain nombre de défis reste à relever, notamment ceux liés aux matières premières biologiques (les coûts, l’approvisionnement, la récolte, la manutention, etc.) et à la technologie de conversion (p. ex., une technologie de prétraitement économique).Note de bas de page 118

En 2007, la U.S. Renewable Fuel Standard a été révisée, pour inclure des exigences relatives à l’augmentation du volume de biocarburants avancés et à partir de la biomasse cellulosique chaque année. D’ici 2022, la majorité des biocarburants devront être du type cellulosique ou avancé.Note de bas de page 119 Toutefois, les exigences font l’objet d’un examen chaque année et possiblement, seront révisées en fonction de l’offre de biocarburants de prochaine génération. Depuis 2010, les volumes de biocarburants cellulosiques à cet égard ont été réduits en fonction d’une évaluation des plans et progrès des producteurs quant à la production.Note de bas de page 120 Selon une étude américaine, sans avancée technologique majeure, il est peu probable que le mandat sur le biocarburant cellulosique de 16 milliards de gallons en 2022 soit respecté, étant donné qu’aucune installation de conversion de la biomasse cellulosique en carburant viable sur le plan commercial n’existe.Note de bas de page 121

Au Canada, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants finance un petit projet de démonstration. De plus, les sociétés GreenField et Enerkem ont annoncé une initiative conjointe de production de bioéthanol cellulosique. Enfin, le lancement des activités d’une installation commerciale de production d’éthanol à partir de déchets est prévu en 2012.Note de bas de page 122

Adaptation à la fin des mesures incitatives

Les représentants des installations ont dit qu’ils considèrent ou entreprennent un certain nombre de mesures pour s’adapter aux taux incitatifs décroissants. Ils essaient notamment de réaliser des gains d’efficacité par les moyens suivants : des améliorations technologiques et aux processus telles qu’une réduction de l’usage de l’eau, de l’énergie et des produits chimiques; l’utilisation d’enzymes plus efficaces; la mise en œuvre d’un nouveau processus de séchage; la réutilisation de la chaleur; la réduction des coûts indirects; la transition à un calendrier d’exploitation sur un an/365 jours; l’augmentation des volumes de production. Une autre stratégie consiste à négocier des ententes à long terme avec des fournisseurs et des clients. Certains ont également mentionné qu’ils envisagent la mise en œuvre de mesures pour accroître la valeur des coproduits.

Construction d’une installation de production d’éthanol cellulosique (PEE)

Le PEE visait la construction de la première installation de production d’éthanol cellulosique au Canada et pourtant, cela ne s’est pas réalisé. Les représentants du Programme et de l’industrie ont expliqué qu’au lancement du PEE, l’industrie de l’éthanol au Canada était à ses débuts. À ce moment-là, on croyait que les installations de production de biocarburants cellulosiques étaient à plus forte intensité de capital et que les coûts d’exploitation étaient plus élevés que dans les installations de production de carburants de première génération. Une entreprise s’est dite intéressée par la construction de l’installation, mais n’était pas prête à entreprendre le projet sans une garantie d’emprunt du gouvernement fédéral. L’emprunt n’a pas été accordé et le projet ne s’est pas réalisé. Une autre entreprise a néanmoins construit une petite installation de démonstration pour la production d’éthanol cellulosique par la suite, dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. Depuis septembre 2007, le Fonds de biocarburants ProGen (FBPG) administré par Technologies du développement durable du Canada (TDDC) en a le mandat.

Réduction des émissions de GES (PEE)Note de bas de page 123

Les émissions de GES des transports

Les émissions de GES provenant des transports – soit le deuxième secteur en importance pour les émissions de GES au CanadaNote de bas de page 124 – ont augmenté de 1990 à 2008. Elles ont diminué légèrement en 2009, probablement à cause de la récession alors que la consommation de carburants pour le transport a été réduite. En 2009, les émissions de GES des transports étaient de 190 mégatonnes au total,Note de bas de page 125 soit de 30 pourcent plus élevées qu’en 1990. Une situation semblable existe pour le transport routier, source de 69 pourcent des émissions de GES, tous modes de transport confondus. Les émissions de GES des transports routiers étaient de 131 mégatonnes en 2009, ce qui représente une augmentation de 36 pourcent par rapport à 1990. Les camions légers à essenceNote de bas de page 126 (augmentation de 21,0 mégatonnes) et les véhicules routiers lourds à moteur diesel (augmentation de 18,2 mégatonnes) étaient les principaux contributeurs à l’augmentation générale des émissions de GES des transports routiers. Les émissions de GES des automobiles à essence ont diminué de 4,1 mégatonnes au cours de cette période. Selon Environnement Canada (EC), cette réduction est attribuable à une plus grande efficacité du carburant puisque le nombre de véhicules est demeuré constant.

D’après EC, pour atteindre l'objectif du Canada, qui consiste à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 17 pourcent par rapport aux niveaux de 2005 d'ici 2020, les émissions doivent être réduites à 607 Mt.Note de bas de page 127 Selon les projections d’EC, grâce aux mesures existantes du gouvernement y compris le règlement sur la teneur en carburant renouvelable, les émissions de GES en 2020 seront d’environ 785 mégatonnes, ce qui représente un progrès, mais toujours en deçà de la cible. EC souligne qu’il faut prendre des mesures supplémentaires pour réduire davantage les émissions de GES.

On estime que les exigences réglementaires quant aux stocks d’essence et de distillat dans le cadre de la Stratégie concernant les carburants renouvelables ainsi que les règlements provinciaux, une fois entièrement mis en œuvre permettront ensemble de réduire les émissions de GES jusqu’à quatre mégatonnes annuellement.Note de bas de page 128 Au cours d’une période de 25 ans, on estime que le Règlement fédéral entrainera une réduction cumulative de 43,6 Mt de CO2e (équivalents de dioxyde de carbone) dans les émissions de GES (soit une réduction différentielle annuelle moyenne de deux mégatonnes de CO2e par an).Note de bas de page 129

Estimations de la réduction des émissions découlant du PEE

Comme mise en garde, il faut souligner que les ouvrages techniques sur les biocarburants et leurs effets sur les émissions de GES offrent une analyse complexe sur divers éléments. La mesure dans laquelle l’utilisation de biocarburants permet de réduire les émissions de GES dépend de plusieurs considérations : le type de biocarburant, les matières premières biologiques utilisées, l’efficacité du processus de production, les activités de raffinage, les pratiques agricoles, l’utilisation des terres et d’autres facteurs.Note de bas de page 130  Ainsi, les prévisions quant à la mesure dans laquelle les programmes visant les biocarburants contribueront à la réduction des GES doivent se faire à la lumière de ces considérations.

Étant donné les difficultés que représente l’estimation des émissions de GES de la consommation de carburant pour le transport, des outils de modélisation du cycle de vie des carburants ont été utilisés. Il s’agissait de faire une quantification systématique des émissions de GES, « du puits aux roues ». Cela comprend les étapes de la collecte des matières premières, la production du carburant et la consommation.

Des modèles d’analyse du cycle de vie (ACV) différents peuvent fournir des données incohérentes, et ce, en raison des diverses hypothèses et variables considérées pour l’analyse dont la période de temps, le lieu et la technologie.Note de bas de page 131 Des différences méthodologiques peuvent également avoir une incidence sur le caractère variable des divers modèles d’ACV.Note de bas de page 132 De plus, il y a de l’incertitude quant aux estimations fondées sur une ACV, puisque les changements indirects de l'utilisation des terresNote de bas de page 133 n’y sont pas considérés.Note de bas de page 134 Normalement, il est impossible d’inclure ces impacts en raison d’un manque de données et aussi, puisqu’aucune méthode quantitative acceptée à l’échelle internationale n’existe pour composer avec l’incertitude et la variabilité des paramètres d’entrée, surtout en ce qui concerne les émissions découlant du changement de l’utilisation des terres.Note de bas de page 135 Tout en gardant à l’esprit ces mises en garde, un grand nombre d’études sur le cycle de vie ont conclu que l’éthanol de première génération permet de réduire légèrement les émissions de GES.Note de bas de page 136

Le PEE a été établi comme composante clé du Programme des carburants de l'avenir, un élément du Plan du Canada sur les changements climatiques dont l'objectif était que 25 pourcent de l'essence vendue au Canada d'ici l'an 2010 contienne 10 pourcent d'éthanol-carburant en volume.

D’après l’objectif du Programme des carburants de l’avenir, il faut qu’environ un milliard de litres d’éthanol soit utilisé dans les stocks d’essence au Canada. L’utilisation d’un tel volume d’éthanol pour remplacer l’essence en 2010 au plus tard permettrait de réduire la réduction des GES de 1,3 à 1,6 mégatonneNote de bas de page 137 annuellement,Note de bas de page 138 ce qui représente environ 1 pourcent des émissions de GES de la consommation de carburant pour le transport.Note de bas de page 139

Selon les estimations sur le cycle de vie du modèle GHGenius, les installations participant au PEE ont permis de réduire les émissions de GES d’environ 4,5 Mt entre 2004-2005 et 2009-2010.Note de bas de page 140 La cible a été atteinte en 2009-2010 et 2010-2011 alors que ces installations produisaient plus d’un milliard de litres lors de chacun de ces deux exercices. Il est toutefois à souligner que ces réductions estimées ne peuvent être attribuées uniquement au PEE, car les installations ont également profité du crédit pour la taxe d’accise et ensuite, elles ont bénéficié de mesures incitatives à la production dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.

D’après les entrevues menées dans le cadre de cette évaluation, certains des intervenants de l’industrie remettent en question la mesure dans laquelle il y aura des bienfaits pour l’environnement grâce au règlement. Quelques-uns ont suggéré que le règlement devrait mettre plus d’accent sur la réduction de l’intensité des émissions de carbone. Selon les interviewés de l’externe, le but primaire des biocarburants consiste à réduire les émissions de GES, mais que la capacité des biocarburants de première génération à générer des retombées positives pour l'environnement demeure incertaine. Selon eux, les biocarburants ne sont peut-être pas aussi efficaces qu’ils le croyaient au départ pour réduire les émissions de GES.

Rapport coût-efficacité

Les documents publiés sur le rapport coût-efficacité ont été examinés en ce qui concerne les coûts de la réduction des émissions de GES. Cet examen est pertinent au PEE puisque la réduction des émissions de GES constitue le résultat à long terme de ce Programme. Comme il a déjà été mentionné, des résultats pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants n’ont pas été clairement définis pour la réduction des GES. Une analyse compréhensive du rapport coût-efficacité nécessiterait un examen de la Stratégie concernant les carburants renouvelables par rapport à ses objectifs multiples.

Selon les études sur le rapport coût-efficacité, les options en matière de biocarburants et surtout les biocarburants liquides représentent généralement des options plus coûteuses pour l’atténuation des GES par rapport à des options non liées aux biocarburants, notamment des améliorations de l’efficacité énergétique, des stratégies d’amélioration du rendement énergétique, les technologies de chauffage et d’énergie renouvelables, le chauffage au moyen de la biomasse (granulés de bois) ou la séquestration du carbone dans les forêts.Note de bas de page 141 De plus, les études menées au Canada font état des coûts élevés des biocarburants pour réduire les émissions de GES par rapport aux options non liées aux biocarburants.Note de bas de page 142 Ces études ont laissé apparaître des divergences dans les coûts des divers biocarburants pour réduire les émissions de GES. Par exemple, un certain nombre d’études indiquent que par rapport à d’autres types de biocarburants pour réduire les émissions de GES, l’éthanol à partir de la canne à sucre est le plus rentable.Note de bas de page 143

3.2.2 Efficacité – Autres initiatives et activités de la sous-sous-activité CRT

Question d’évaluation Méthodes Constatation
Dans quelle mesure les résultats escomptés en ce qui concerne l’IDNDR, les fonctions stratégiques, financières et techniques et la surveillance du FBPG ont-ils été atteints?
  • Analyse documentaire
  • Examen des documents
  • Entrevues
L’IDNDR et les fonctions stratégiques, financières et techniques permettent d’atteindre les résultats escomptés. La surveillance du FBPG permet d’assurer une responsabilité financière.

 

Résumé :

L’IDNDR :Cette initiative a permis de démontrer la faisabilité technique du biodiesel selon les conditions canadiennes, d’obtenir l’acceptation du marché pour le biodiesel de contribuer à l’élaboration et à la mise en œuvre du Règlement sur les carburants renouvelables en ce qui concerne le biodiesel. Au cours de la période de l’IDNDR, il y a eu des préoccupations quant à l’infrastructure, les calendriers et les coûts. D’autres préoccupations demeurent quant au rendement du biodiesel de première génération par temps froid et relativement au contrôle de la qualité et la gestion de la chaîne d’approvisionnement (le processus de mélange, la manutention et le stockage). Selon les interviewés, il faut plus de recherches sur les formes avancées de biodiesel afin d’établir la faisabilité financière de la production nationale de ces biocarburants.

Les fonctions stratégiques, financières et techniques : Grâce à sa participation aux groupes de travail et son utilisation du modèle GHGenius et du modèle financier, et par l’engagement d’intervenants dans diverses activités (p. ex., le Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel et les Principes directeurs visant les biocarburants durables au Canada), le Ministère a pu développer sa capacité de prendre des décisions éclairées. Le modèle GHGenius, créé par la Division des politiques et des programmes sur les carburants est devenu un outil de planification largement utilisé par d’autres ministères et des gouvernements provinciaux/territoriaux.

La surveillance du FBPG : La surveillance du FBPG par RNCan permet d’assurer une responsabilité financière. Toutefois, hors de la portée de telle surveillance, les interviewés de RNCan soulignent que l’une des conséquences de la structure de prestation par un tiers régissant le FBPG, c’est que la Division des politiques et des programmes sur les carburants n’a pas suffisamment d’accès aux données détaillées sur les installations, ce qui nuit au processus d’élaboration de politiques.

L'Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR)

Objectifs de l’IDNDR

Le but de l’IDNDR était de soutenir l’élaboration du règlement sur le plan scientifique et technique. De plus, elle a financé des projets de démonstration technologiques. En général, l’IDNDR a atteint l’ensemble de ses objectifs de rendement, mais d’autres recherches sont nécessaires sur la formation de sédiments dans les mélanges de biodiesel par temps froidNote de bas de page 144 et sur les impacts du projet de règlement et d’autres politiques quant à l’approvisionnement en carburant au Canada et à la sécurité de cet approvisionnement.Note de bas de page 145 Il faudrait peut-être aussi travailler sur la modification des normes actuelles sur le diesel afin de permettre l’utilisation de carburants renouvelables plus avancés (dont le DRPH) comme composé de base si les carburants renouvelables deviennent plus largement disponibles comme carburant pour utilisation générale, Note de bas de page 146 ce qui pourrait nécessiter un soutien stratégique de la part de la Division des politiques et des programmes sur les carburants. Certains des représentants de l’industrie ont manifesté leur intérêt pour les recherches axées sur le rendement par temps froid du biodiesel de première génération, par exemple pour les navires océaniques, et aux fins de l’élaboration de normes et de spécifications supplémentaires.

Rendement de l’IDNDR

Le tableau 6 présente un sommaire des réalisations de l’IDNDR selon les résultats et les cibles de rendement précisés dans son CGRR.

Tableau 6 : Résultats escomptés — réalisations de l’IDNDR
Résultat Objectif de rendement Réalisations
Résultats immédiats (1 à 3 ans)
Des données de démonstration quant au potentiel d’un règlement ou pour la conception d’un règlement, à l’intention de l’organisme de réglementation Jusqu’à six rapports sur des projets
  • Huit rapports sur des projets
  • La cible a été atteinte.
Le soutien du bien-fondé scientifique/de la faisabilité d’un règlement par les intervenants L’appui des résultats des projets par les promoteurs
  • Dans la conclusion du rapport de faisabilité technique sur l’IDNDR de RNCan, il est énoncé que « Les intervenants se disent en général satisfaits des réponses données à leurs questions techniques sur l’utilisation d’un mélange de type B2 dans leurs opérations ».Note de bas de page 147
  • La cible a été atteinte.
La réception favorable du règlement dans le marché cible L’appui de la cible et du calendrier précisés dans le règlement par les intervenants
  • Les intervenants ont fourni à RNCan des déclarations selon lesquelles les éléments du projet de règlement, certains assortis de restrictions, sont faisables sur le plan technique.
  • La cible a été atteinte.
Résultats intermédiaires (3 à 5 ans)
Contribution en vue de la conception, le développement et la mise en œuvre d’un règlement fédéral sur la teneur en carburant renouvelable dans les stocks de distillat Rapport sur les résultats à l’organisme réglementaire
  • Publication du  « Rapport de faisabilité technique – Ajout d'une moyenne annuelle de 2 pourcent de diesel renouvelable dans le stock de distillat du Canada d’ici 2011 ».Note de bas de page 148
  • La cible a été atteinte (octobre 2010).

L’IDNDR a financé sept projets de démonstration pour aborder les préoccupations des intervenants en ce qui concerne « l'utilisation de mélanges de diesel renouvelables durant les froids hivers canadiens et les quatre saisons ainsi que leurs températures très variables. »Note de bas de page 149 De plus, l’IDNDR a financé une étude ayant pour but d’évaluer l’état de préparation de l’infrastructure. Afin de déterminer les questions qui se posaient dans l’industrie quant à la viabilité du biodiesel au Canada et d’établir les priorités des projets de démonstration, les représentants de l’IDNDR ont consulté les producteurs de carburant et les organismes représentant les utilisateurs finaux. Ensuite, des promoteurs de l’industrie ont élaboré et réalisé les projets de démonstration à l’aide des conseils d’experts dans l’industrie. Le tableau 7 décrit les questions sur lesquelles les projets de l’IDNDR se sont penchés.

Tableau 7 : Les projets de l’IDNDR
Projet Description Montant (en 000 $)
Accords de contribution
Chemin de fer Canadien Pacifique Le projet visait à évaluer l’utilisation de biodiesel dans l’exploitation de ses locomotives, notamment l’incidence du temps froid sur la capacité opérationnelle et l’incidence du biodiesel sur l’alimentation directe des locomotives en carburant, les composantes du moteur et les systèmes de chauffage. 858 
FPInnovations Le projet a évalué la faisabilité de l’utilisation de mélanges de biodiesel dans la construction et le secteur forestier et a examiné les moyens de surmonter les défis liés aux infrastructures des systèmes d’alimentation en carburant vers les endroits reculés. 810 
Le Saskatchewan Research Council Il s’agissait d’un projet pour faire la démonstration de l’utilisation de mélanges de biodiesel de 5 pourcent en hiver et de 10 pourcent en été dans le secteur agricole en Saskatchewan, évaluant en particulier l’incidence de l’entreposage hors saison du biodiesel sur la qualité du carburant. 782 
La Compagnie Pétrolière Impériale Le projet avait pour objectif de répondre aux préoccupations au sujet du rendement à froid du produit final et de la stabilité du diesel renouvelable stocké à long terme au moyen de mises à l’essai à l’installation de Sarnia Research. 202 
Hydro Manitoba Le projet s’est penché sur l’utilisation de mélanges de biodiesel renouvelable sous des conditions de froid extrême dans des génératrices d’une collectivité du nord du Manitoba. De plus, il a étudié l’incidence du stockage à long terme sur le colmatage du filtre de distributeurs et d’autres questions relatives à la présence d’impuretés dans le carburant. 171 
Autres accords
Le Prairie Agricultural Machinery Institute (accord de mise en œuvre de projet) Le projet consistait à évaluer l’incidence du stockage à long terme sur la qualité de mélanges de biodiesel dans les conditions réelles d’exploitation du secteur agricole (dans des réservoirs d’équipements de récolte pendant neuf mois et dans des réservoirs hors sol pendant deux ans). 71 
Collège militaire royal du Canada (protocole d’entente) Le projet a étudié la cinétique de la formation de particules saturées à base de monoglycéride dans le biodiesel au moyen de diverses méthodes scientifiques pour acquérir des connaissances en vue de la filtration de ces particules qui se trouvent dans le carburant. 70 
ÉcoRessources Consultants Il s’agissait de travaux pour évaluer les infrastructures existantes et nécessaires pour le mélange et la distribution de carburants renouvelables et pour déterminer l’infrastructure supplémentaire requise. De plus, il a fourni une estimation des coûts du secteur pétrolier en aval et le délai de production requis pour faire la mise à jour de l’infrastructure. 33 

Source : Les rapports des projets de l’IDNDR.

L’IDNDR avait pour objectif de fournir des résultats permettant de déterminer la faisabilité technique de l’utilisation d’un volume de 2 pourcent de diesel renouvelable au Canada en vue du projet de règlement sur les carburants renouvelables. Pour ce faire, quatre facteurs ont été évalués : l’état de préparation de la technologie des carburants; l’état de préparation des applications des utilisateurs finaux; l’état de préparation de l’infrastructure; l’acceptation sur le marché.

Les résultats des huit projets soutenus par l’IDNDR, de pair avec les constatations issues d’autres recherches en dehors de l’IDNDR ont permis de démontrer la faisabilité technique du biodiesel dans des conditions canadiennes et le potentiel du diesel renouvelable pour « satisfaire aux normes acceptées de l’industrie ».Note de bas de page 150 Par suite des résultats obtenus grâce à l’IDNDR, Environnement Canada (EC) a confirmé la poursuite du projet de règlement pour une teneur en carburant renouvelable de 2 pourcent dans le diesel.

Le rapport final sur l’IDNDR  a conclu que l’accélération des délais pour la mise à niveau de l’infrastructure afin de respecter les dates d’entrée en vigueur précisées dans le règlement peut donner lieu à des économies de coûts importantes et ne sera peut-être pas possible dans certains cas.Note de bas de page 151

La plupart des déclarations des intervenants ont été favorables quant à la faisabilité technique du projet de règlement. Toutefois, ils ont aussi fait des suggestions et commentairesNote de bas de page 152 sur le contenu du règlement et sur les processus de mise en œuvre hors du mandat de RNCan, mais qui seraient utiles pour l’organisme de réglementation. Par exemple, les intervenants ont suggéré les éléments suivants : que le règlement comprenne des dispositions relatives aux taux de mélange et pour l’élaboration de normes (y compris des restrictions pour des conditions de froid extrême); qu’un programme de formation soit mis en place pour aider les intervenants à comprendre le règlement (y compris une ligne téléphonique d’aide aux consommateurs); qu’il y ait plus d’accent sur le contrôle de la qualité et la gestion de la chaîne d’approvisionnement; que l’on offre aux intervenants des crédits pour l'efficacité énergétique. L’un des intervenants a aussi demandé que les résultats de l’analyse du marché réalisée par RNCan sur l’incidence du transport du biodiesel autrement que par pipelines soient rendus publics.

Le rapport final de RNCan sur l’IDNDR constate aussi que l’Initiative a contribué à l’acceptation sur le marché du biodiesel, Plus précisément, il constate que : Note de bas de page 153

  • Les intervenants se disent en général satisfaits des réponses données à leurs questions techniques sur l’utilisation d’un mélange de type B2 dans leurs opérations;
  • En général, les producteurs de carburants et les utilisateurs finals n’ont posé aucune autre question sur la faisabilité technique concernant l’utilisation d’un mélange de type B2 moyen dans du distillat moyen, dans leurs exploitations.

Néanmoins, dans leurs déclarations jointes en annexe au rapport de faisabilité technique de RNCan sur l’IDNDR, certains intervenants ont également mentionné des domaines de recherche supplémentairesNote de bas de page 154, par exemple, les recherches nécessaires pour évaluer le rendement du biodiesel dans les navires océaniques et l’industrie marine. Les intervenants ont également souligné un besoin de plus de contrôle de la qualité et de gestion de la chaîne d’approvisionnement du diesel, y compris l’élaboration de normes et la création d’infrastructures supplémentaires.

Il est à noter qu’en 2011, dans le cadre de sa fonction stratégique, la Division des politiques et des programmes sur les carburants a commandé et réalisé une étude sur les préférences des raffineurs relativement aux options en matière de biodiesel, y compris le DRPH.Note de bas de page 155

Les entrevues menées lors de cette évaluation ont également permis de relever certaines préoccupations dans l’industrie à propos du biodiesel.

  • Quelques représentants de l’industrie suggèrent que le report de la mise en œuvre du règlement sur les carburants renouvelables relativement au biodiesel jusqu’à ce que l’IDNDR soit réalisée au complet a créé des doutes quant à la viabilité du carburant et a retardé le développement de la capacité de production de biodiesel au Canada.
  • Certains ont dit que même si l’IDNDR a permis d’éliminer certaines des incertitudes quant au rendement du biodiesel, certaines questions demeurent sur le biodiesel par temps froid. Ils ont aussi fait part des préoccupations de l’industrie au sujet des coûts liés au biodiesel.
  • Les intervenants de l’industrie ont dit que l’IDNDR a fait ressortir le besoin de nouvelles infrastructures pour mélanger et distribuer le biodiesel. L’étude sur la capacité de l’infrastructure a souligné que les délais pour les mises à niveau requises des terminaux ou des raffineries sont d’un à trois ans environ.
La surveillance financière du FBPG

RNCan et EC assurent la surveillance du NGBF, dont la prestation est assurée par TDDC. Ce dernier sélectionne les projets pour financement, mais RNCan (et EC) sont responsables du versement des fonds à TDDC en fonction de ses besoins de trésorerie prévus (aux fins du financement des projets). Note de bas de page 156 La surveillance comprend l’examen des rapports annuels pour assurer que les frais administratifs se situent dans la fourchette permise; l’examen des demandes annuelles de trésorerie; la gestion du budget annuel – y compris toute demande de réaffectation de fonds non utilisés; l’examen des sommaires sur les projets pour veiller au respect des modalités et s’assurer du bien-fondé des demandes de trésorerie.  

TDDC a tiré 13 pourcent de son financement (66 millions de $) de RNCan et d’EC. La majorité de ce financement a été transféré à TDDC par RNCan et EC en 2008-2009 en fonction des relevés de trésorerie pour soutenir un projet dont l’étape de l’étude technique a été approuvée par le Conseil de TDDC, mais pour lequel un contrat n’a jamais été signé et qui donc n’aura pas lieu. En 2010, TDDC avait dépensé environ 4 millions de $ en coûts d’exploitation.

Rendement

Les représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont confirmé que RNCan reçoit l’information nécessaire pour gérer les finances du FBPG, notamment les états de trésorerie, les rapports annuels et des informations détaillées sur les projets sélectionnés pour financement (afin de vérifier l’admissibilité des projets) fournis par TDDC. De plus, TDDC participe à des réunions régulières de mise à jour avec RNCan.

Les fonctions stratégiques, financières et techniques

Objectifs des fonctions stratégiques, financières et techniques

On s’attend à ce que les fonctions stratégiques, financières et techniques informent les décisions concernant les politiques, programmes, activités et règlements en ce qui concerne les carburants de remplacement. De plus, on s’attend à ce qu’elles soutiennent l’atteinte des résultats liés à d’autres programmes et activités en matière de carburants de remplacement.

Activités et rendement des fonctions stratégiques, financières et techniques

Dans le cadre de ces fonctions, divers outils ont été élaborés pour éclairer le processus décisionnel.

  • Le modèle GHGenius : il s’agit d’un modèle d’analyse du cycle de vie (ACV) canadien, conforme aux normes de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) qui permet d’estimer la consommation d’énergie et les émissions de GES et de PPA (principaux polluants atmosphériques) liées à la production et à la consommation de divers carburants classiques et de remplacement dans les transports.Note de bas de page 157 Il calcule les émissions attribuables aux éléments principaux du cycle de vie d’un carburant, et ce, du moment de la culture ou la récolte des matières premières jusqu’au moment où, transformées en carburant, elles servent à alimenter un véhicule – soit « du puits aux roues ».

En date de décembre 2011, le modèle GHGenius comptait environ 3 900 utilisateurs enregistrés y compris diverses divisions au sein de RNCan, d’autres ministères, des universités, des associations industrielles et des producteurs de pétrole.Note de bas de page 158 L’Unité de l'Élaboration des politiques et des programmes au sein de la Division des politiques et des programmes sur les carburants gère le modèle GHGenius à l’aide d’une moyenne d’environ 1,4 ETP par an.

La plupart des intervenants de l’industrie et de nombreux représentants d’autres divisions de RNCan, de ministères fédéraux et de gouvernements provinciaux ont parlé de l’utilisation du modèle GHGenius aux fins de recherche sur le potentiel de divers projets pour réduire les GES, et pour éclairer le processus décisionnel. Selon les représentants provinciaux interviewés qui se servent du modèle GHGenius à des fins réglementaires et stratégiques, il était déterminant dans l’élaboration de règlements et estimé par les principaux intervenants, dont les producteurs de carburant et les représentants internationaux. Qui plus est, des publications récentes faisant la comparaison de divers modèles d’ACV ont constaté que les documents sur le modèle GHGenius sont transparents et compréhensifs, complétant les documents publiés à son égard et permettent la vérification factuelle des intrants.Note de bas de page 159

Plus précisément, le modèle GHGenius de RNCan a servi à de fins suivants :

  • guider l’élaboration du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation aux fins du Règlement sur les carburants renouvelables;
  • l’élaboration de la Renewable and Low Carbon Fuel Requirement (exigence en carburant renouvelable et à faible teneur en carbone) de la Greenhouse Gas Reduction Act  de la Colombie-Britannique et de la Renewable and Low Carbon Fuel Requirement Regulation, à partir de 2007. Depuis son lancement en janvier 2010, le modèle GHGenius a été utilisé pour mettre à jour, surveiller et évaluer l’incidence de ces règlements;
  • guider l’élaboration de politiques en Colombie-Britannique sur les carburants renouvelables et de remplacement;
  • déterminer le potentiel des véhicules à gaz naturel pour réduire les émissions de GES;
  • appuyer les évaluations environnementales entreprises avant la signature des accords de contribution avec les installations participant au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.

Selon les données obtenues des études de cas, l’emploi du modèle GHGenius a également eu une incidence sur les décisions des fournisseurs de carburant relativement aux achats et à l’exploitation. Grâce à l’emploi du modèle dans leurs rapports de conformité, les fournisseurs sont plus conscients de l’incidence de divers produits et processus d’exploitation sur l’intensité carbonique. Ainsi, ils sont plus en mesure de prendre des décisions éclairées en vue de réduire l’intensité carbonique et, ce faisant, augmenter ou maintenir leurs parts du marché.

  • Modèle financier :Le modèle financier de RNCan soutient la prise de décisions (les modifications aux taxes, déduction pour amortissement, taux incitatifs, etc.). Il sert aussi à évaluer l’efficience des installations de production de biocarburants et prévoir le rendement du capital investi prévu. RNCan, d’autres ministères fédéraux et le milieu universitaire ont utilisé le modèle tout comme des investisseurs, des producteurs et les provinces. Par exemple, la Division des politiques et des programmes sur les carburants s’est servie du modèle financier pour offrir des conseils à Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC)  relativement aux incitatifs à l’investissement en capital dans le cadre de l’Initiative pour un investissement écoagricole dans les biocarburants (IIEB).
  • Documents d’orientation :Certains des intervenants de l’industrie, représentants d’autres divisions de RNCan et de gouvernements provinciaux ont participé à l’élaboration des Principes directeurs visant les biocarburants durables au Canada ou aux tables rondes pour la création du Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel.
    • Quelques représentants des gouvernements provinciaux et intervenants de l’industrie ont dit avoir rendu publics les Principes directeurs visant les biocarburants durables au Canada.
    • Le Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel servira à l’élaboration de politiques et programmes à l’avenir sur le gaz naturel dans le secteur des transports. Des représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont dit que des programmes de formation et de sensibilisation ainsi que des codes et des normes sont en cours d’élaboration.
  • Études : L’Unité de l'Élaboration des politiques et des programmes a commandé des études pour mieux comprendre la situation de l’industrie des biocarburants de prochaine génération, de l’industrie du DRPH et de l’acceptation par le marché, ainsi que les préférences des raffineurs dans la sélection de carburants à mélanger pour satisfaire aux exigences réglementaires.
  • Conseils et soutien stratégique : La Division des politiques et des programmes sur les carburants a fourni des conseils relatifs aux questions de commerce international. L’information et les conseils fournis ont facilité les efforts en vue d’échanges avec l’Europe. De plus, la Division des politiques et des programmes sur les carburants fait des contributions régulières au Economic Monitor, qui traite des principales évolutions sur les marchés en ce qui concerne les carburants de remplacement pour le transport.

Les responsables des fonctions stratégiques, financières et techniques participent à de nombreux groupes de travail intégrant des représentants de RNCan, d’autres ministères fédéraux et des gouvernements provinciaux. Ces groupes de travail facilitent l’échange d’informations et ce faisant, développent la capacité du Ministère à prendre des décisions éclairées.

Contraintes à l’élaboration de politiques

Des représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont fait part de certaines contraintes à l’élaboration de politiques relativement au FBPG. La contrainte la plus importante c’est de ne pas avoir suffisamment accès aux données détaillées sur les installations dont ils ont besoin pour élaborer des politiques. Par exemple, ils ont expliqué que la structure de prestation par un tiers du FBPG a empêché le Ministère d’acquérir une bonne compréhension des projets faisant l’objet d’un financement. Bien que TDDC participe aux réunions avec EC et RNCan afin de fournir des mises à jour non officielles sur les projets, les détails sur les installations individuelles ne sont pas communiqués. Par conséquent, RNCan a entrepris une étude indépendante pour mieux comprendre les obstacles, les défis et les occasions que le FBPG présente.

3.2.3 Résultats inattendus

Question d’évaluation Méthodes Constatation
Y a-t-il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?
  • Analyse documentaire
  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Étude sur l’industrie
  • Études de cas
Les programmes et activités ont eu quelques résultats inattendus.

 

Résumé :

Une meilleure communication et plus de coordination entre les acteurs provinciaux et fédéraux constituent un résultat inattendu positif des évaluations environnementales sur les installations de production de biocarburants, ce qui a peut-être favorisé le respect des règlements fédéraux et provinciaux en matière d’environnement.

L’accès au marché pour les exportations de biodiesel aux É.-U. avant la mise en œuvre du règlement canadien sur le biodiesel a permis aux producteurs de biodiesel au Canada de produire et de vendre leurs produits dans l’intérim. 

L’utilisation de cultures alimentaires comme matières premières pour la production de biocarburants a suscité un débat important. La mesure dans laquelle la production d’éthanol a fait augmenter les prix des aliments n’a pas été déterminée. 

Les interviewés ont fourni les exemples suivants de résultats inattendus positifs des activités de la sous-sous-activité CRT :

  • La coordination et la communication régulière entre les gouvernements fédéraux et provinciaux participant aux processus d’évaluation environnementale et de surveillance ont eu pour résultat un meilleur échange d’informations sur les installations, ce qui a peut-être favorisé le respect des règlements provinciaux et fédéraux en matière d’environnement;
  • Avant la mise en œuvre du règlement sur le biodiesel, les producteurs de biodiesel ont pu produire du biodiesel pour exportation aux É.-U. grâce à la U.S. Blenders’ Tax Credit (ils ont pu profiter d’un marché intérimaire avant la mise en œuvre du règlement national).

Un exemple de résultat inattendu négatif possible lié aux programmes soutenant la transformation d’aliments en carburant est ceci : elles mettent en lumière le débat « la nourriture et le carburant ». L’évaluation a permis de constater ce qui suit :

  • Les interviewés ont souligné que les biocarburants font l’objet d’une couverture médiatique importante, mettant en lumière le débat « la nourriture et le carburant ». Selon eux, l’incidence sur les prix des aliments au Canada est probablement faible, étant donné que le pourcentage des matières premières biologiques utilisé pour la production de biocarburants au Canada est moins important que celui d’autres pays, dont les É.-U. Certaines données dans les documents publiés appuient la possibilité qu’une production accrue de biocarburants ait contribué à l’augmentation des prix des aliments,Note de bas de page 160 mais en général, le sujet reste controversé. Diverses études contestent l’incidence de la production de biocarburants sur les prix des aliments.Note de bas de page 161 Certaines études soulignent la complexité du sujet et la présence de facteurs multiples ayant contribué à l’augmentation des prix des aliments à l’échelle mondiale, notamment les suivants :
    • les prix du pétrole;
    • la croissance économique rapide dans certains pays en développement, entraînant une hausse de la demande;
    • les conditions météorologiques et les maladies des cultures en 2006–2007;
    • la dévaluation du dollar américain;
    • la croissance de la production de biocarburants.Note de bas de page 162

3.2.4 Économie et efficience : concept et mode de prestation du PEE, de l’IDNDR et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

Question d’évaluation Méthodes Constatation
À quel point les activités et programmes sont-ils économiques et efficients?
  • Examen des documents
  • Entrevues
La sous-sous-activité CRT est économique et efficiente dont les coûts d’administration sont relativement faibles par dollar de contribution.

 

Résumé :

Concept et mode de prestation des programmes
Les coûts d’administration et de fonctionnement du PEE sont estimés à environ deux cents par dollar de contribution. Les coûts du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants sont d’environ quatre cents par dollar de contribution. Les coûts de l’IDNDR sont légèrement supérieurs à 50 cents par dollar versé aux bénéficiaires pour administration; toutefois, cela témoigne du fait que le personnel de cette unité de RNCan assure un soutien technique aux projets de recherche financés dont les budgets sont relativement faibles. La grande diversité des extrants du PEE, du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et de l’IDNDR ne permettent pas une comparaison valide de l’efficience de ces programmes.

Plusieurs suggestions d’amélioration ont été faites, notamment les suivants : renforcer davantage les liens entre les programmes de la sous-sous-activité CRT et l’industrie; favoriser une meilleure compréhension quant à l’étape d’utilisation finale (p. ex., l’infrastructure de distribution) de l’industrie des biocarburants au sein de RNCan; élaborer une stratégie fédérale plus coordonnée concernant les carburants pour le transport. Parmi d’autres suggestions pour améliorer la Stratégie concernant les carburants renouvelables, mentionnons plus de recherche et développement sur les biocarburants de prochaine génération.

Optimisation des fonds – le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants
Selon les données partielles disponibles, le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants ont permis d’optimiser environ 1 G$ en investissements privés dans l’industrie des biocarburants. Plus précisément, le PEE a permis d’optimiser 671 millions de $ (compte tenu des neuf installations) alors que le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a permis d’optimiser environ 392 millions de $ (d’après les données sur 12 des 31 installations).

Concept et mode de prestation des programmes

La présente section aborde les éléments suivants :

  • les coûts d’administration des programmes (le PEE, écoÉNERGIE pour les biocarburants et l’IDNDR);
  • les mécanismes horizontaux et de coordination ou de gouvernance;
  • la nature et les répercussions des changements apportés aux programmes;
  • les améliorations et d’autres approches possibles.

Les coûts d’administration et de fonctionnement des programmes (du PEE, du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et de l’IDNDR)

Le tableau 8 présente les coûts d’administration et de fonctionnement du PEE, du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et de l’IDNDR par dollar de contribution versé aux bénéficiaires, permettant de déterminer que ceux du PEE sont les moins élevés, suivis de ceux du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. Il est très important de ne pas comparer le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants à l’IDNDR sur le plan de l’efficience. Étant donné qu’il s’agit d’une contribution remboursable, le temps consacré par le personnel à la conception et à l’administration du Programme ne représente qu’une petite fraction du coût très élevé des investissements liés à la construction d’une usine d’éthanol (la réduction possible des coûts du PEE en raison des contributions remboursées n’a pas été considérée). Dans cet ordre d’idées, le nombre de fichiers (environ 123 demandes reçues et 33 accords de contribution gérés) liés aux mesures incitatives offertes par le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants est restreint par rapport à la valeur importante des mesures incitatives accordées.

À la différence de ces programmes, l’IDNDR assure une fonction scientifique et technique dans le cadre de laquelle le personnel gère des accords de contribution et des protocoles d’entente pour des projets de recherche et de démonstration. Les membres du personnel sont des partenaires actifs lors des enquêtes et en plus, ils entreprennent d’autres recherches. Ainsi, une comparaison des activités de l’IDNDR aux activités de subvention autres dans le cadre de la sous-sous-activité CRT n’est pas valide.

Tableau 8 : Les coûts d’administration et de fonctionnement par rapport aux contributions versées (en millions de $)
Programme Coûts d’administration et de fonctionnement Contributions Coûts d’administration et de fonctionnement par dollar de contribution
PEE (2004-2005 à 2010-11) 2.0 97,0 0,02
écoÉNERGIE pour les biocarburants (2007-2008 à 2010-2011) 15,7 416,3 0,04
IDNDR (2008-2009 à 2010-2011) 1,2 2,3 0,52

Le coût de la contribution d’un dollar constitue le moyen le plus simple pour mesurer l’efficience administrative d’un programme de subventions et de contributions (S-C). Il est important de comprendre le contexte des programmes de S-C, car l’efficience administrative apparente peut varier considérablement. Au début du programme, alors que les clients peuvent avoir besoin de beaucoup de soutien afin de demander du financement, une surveillance particulière est parfois nécessaire. De plus, les demandes et les activités sont parfois complexes. L’administration de contributions simples dont les critères d’admissibilité sont peu nombreux est beaucoup moins coûteuse que l’administration de contributions complexes, dont le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, ayant des critères de haute technicité.

Les coûts d’administration et de fonctionnement représentent les coûts pour le gouvernement seulement, à l’exclusion des coûts pour les bénéficiaires (demandes et rapports). Voici les coûts par dollar versé du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, de deux et de quatre cents, respectivement, par rapport à d’autres programmes de S-C, dont les suivants :Note de bas de page 163

  • 16,4 cents par dollar – Programme de consolidation des arts et du patrimoine canadiens, de Patrimoine canadien;
  • 11,1 cents par dollar – Programme Échanges Canada, de Patrimoine canadien;
  • 22 cents par dollar – Programme de développement du Nord de l’Ontario, de FedNor.

Encore une fois, l’efficience apparente du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants témoigne de la très grande valeur des contributions par rapport au nombre de demandeurs et à l’administration continue nécessaire pour gérer chacun des dossiers.

Mécanismes horizontaux et de coordination/de gouvernance/de surveillance

La coordination du soutien offert à l’industrie des biocarburants et l’échange d’informations sont facilités par la participation du fédéral, des provinces et de l’industrie au grand nombre de groupes de travail et par les relations interministérielles. Plus particulièrement, pour appuyer la nature horizontale de la Stratégie concernant les carburants renouvelables :

  • Des représentants des trois ministères fédéraux responsables siègent au Conseil d’administration de la Stratégie concernant les biocarburants;
  • RNCan a fourni à Environnement Canada (EC) l’information dont il avait besoin (notamment du modèle GHGenius et de l’IDNDR) pour élaborer le Règlement sur les carburants renouvelables;
  • RNCan et Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) ont travaillé ensemble pour coordonner le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et l’Initiative pour un investissement écoagricole dans les biocarburants (IIEB) :
    • AAC a fourni à RNCan des données sur les changements proposés au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants; certains des changements ont permis de mieux faire correspondre ce Programme et l’IIEB (notamment les critères d’admissibilité);
    • RNCan a révisé l’échéance pour la construction des installations du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants aux fins de la correspondance avec l’IIEB;
    • AAC a participé au processus d’examen des demandes du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants (notamment par des informations sur les capacités commerciales).

Quelques-uns des interviewés de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont mentionné qu’un cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CHGRR) n’a pas été créé pour la Stratégie concernant les carburants renouvelables. Selon ces interviewés, le manque d’un CHGRR n’aura pas d’incidence négative sur la collaboration interministérielle, mais un CHGRR aurait permis de rendre les relations officielles et d’assurer l’évaluation de la Stratégie concernant les carburants renouvelables au complet.

Les représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont mentionné que les processus pour gérer les aspects financiers du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants sont complexes et chronophages. En effet, selon les interviewés de la Division des politiques et des programmes sur les carburants, le nombre d’ETP nécessaire pour la gestion financière du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a augmenté de 0,5 à 4 ETP. Les représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants ont souligné les ressources considérables utilisées pour vérifier l’exactitude des rapports soumis par les installations comme l’une des raisons de l’augmentation des ressources humaines nécessaires. Dans un effort pour maîtriser les coûts de la surveillance, RNCan a récemment remanié les bases de données servant à la surveillance des installations bénéficiant des mesures incitatives. De plus, les éléments financiers du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants sont gérés par les mêmes personnes pour plus d’efficacité et d’uniformité lors de l’examen des données financières et la prise de décisions.

Le Système de compte rendu pour une meilleure efficacité énergétique (système BEERS) est utilisé pour assurer le suivi du rendement. Ce système s’aligne sur les modèles logiques du Programme et contient des informations détaillées sur le rendement. Les processus de suivi du rendement du PEE ont été améliorés grâce aux recommandations issues d’une vérification du Programme en 2006.

Nature et incidence des changements apportés aux programmes

Plusieurs changements ont été apportés au concept du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants :

  • En 2008, le calcul du taux incitatif a été modifié pour éliminer l’écart entre la marge de profit et la marge de l’industrie. En 2009, le taux incitatif a été converti, d’un taux variable à un taux fixe diminuant progressivement, et le calendrier des paiements a été modifié, remplaçant les paiements trimestriels par des paiements mensuels. Ces changements ont permis d’accroître la bancabilité et la prévisibilité des fonds du Programme à verser aux entreprises pour la production de biodiesel.
  • En 2009, il y a eu augmentation des taux incitatifs pour le biodiesel et le plafond sur les contributions a été modifié : d’un plafond lié au volume à un plafond financier. De plus, le processus de sélection des projets a changé : du principe « premier arrivé, premier servi »  à un processus de sélection en fonction du mérite. Enfin, l’échéance pour la construction des installations a été prolongée, du 30 septembre 2011 au 30 septembre 2012. Ces changements ont permis d’assurer que les installations les plus viables et les plus conformes sur le plan environnemental recevaient le financement.

Selon quelques-uns des représentants des installations, ces changements ont eu l’effet de retarder les paiements du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants d’environ six mois. Cela dit, il a également été souligné que le changement d’un taux incitatif variable à un taux incitatif fixe a permis aux promoteurs essayant de démarrer leurs projets de planifier avec plus de certitude. Selon les représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants, les processus de prise de décision quant à l’approbation d’accords de contribution dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants sont lourds et ont pris plus de temps que prévu, bien que certains soulignent la nécessité de ce processus pour assurer la diligence raisonnable en ce qui concerne le Programme. Ils ont dit qu’en raison de ces retards, certaines installations n’ont pas reçu les mesures incitatives à la production en temps opportun.

Selon les représentants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants, les changements au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants ont eu les effets suivants :

  • l’admissibilité au Programme d’un plus grand nombre d’installations et un meilleur alignement sur l’IIEB;
  • la priorité d’évaluation des projets les plus viables (par l’évaluation de producteurs existants en premier lieu, plutôt que sur le principe « premier arrivé, premier servi »);
  • la réaffectation des fonds du Programme aux fins d’une meilleure correspondance avec les volumes de production prévus;
  • la simplification du calcul des paiements, mais aussi, un plus grand volume de travail puisqu’il faut préparer les paiements et les rapports environnementaux tous les mois (plutôt que tous les trimestres); la mise en place de paiements mensuels plutôt que trimestriels avait pour but d’améliorer les flux de trésorerie des installations;
  • l’offre du même taux incitatif à l’ensemble des installations, sans égard au rendement (lorsque le taux incitatif offert était variable, les paiements ont été calculés trimestriellement en fonction du taux de rendement moyen de toutes les installations participantes; ainsi, sous l’effet de la situation financière d’un petit nombre de grandes installations, le taux moyen déterminant les paiements versés à toutes les installations pouvait changer; les installations n’ont pu anticiper les changements au taux incitatif sous l’effet des situations financières des autres).

Le concept de l’IDNDR n’a pas été modifié, mais la durée en était réduite, de trois ans à deux ans, pour que le règlement sur le biodiesel soit mis en place en 2011 plutôt que 2012. Par conséquent, même si la portée des projets réalisés dans le cadre de l’IDNDR n’a pas changé, la durée des projets de démonstration a été réduite, de douze mois à six mois. Les intervenants de la Division des politiques et des programmes sur les carburants et de l’industrie ont observé que quelques questions de recherche demeurent sans réponse, notamment en ce qui concerne le rendement du biodiesel et des biodiesels de deuxième génération par temps froid.

Améliorations possibles

Les interviewés ont suggéré des améliorations possibles à apporter en ce qui concerne la prestation et l’efficacité des programmes.
Pour ce qui est de la prestation des programmes, voici certaines améliorations possibles :

  • la création de liens plus solides entre la Division des politiques et des programmes sur les carburants et l’industrie, permettant de mieux déterminer les coûts liés à une meilleure capacité concurrentielle;
  • davantage de coordination entre la Division des politiques et des programmes sur les carburants et d’autres secteurs de RNCan pour une meilleure intégration des sciences et des politiques; il est à noter que l’évaluation a permis de relever un certain nombre d’exemples de liens solides entre la Division des politiques et des programmes sur les carburants et d’autres secteurs de RNCan; les interviewés ont fait part des bonnes relations entre la Division des politiques et des programmes sur les carburants et certaines des autres divisions (p. ex., la Division des politiques et des programmes sur les carburants a donné une rétroaction sur des propositions de R-D pour CanmetÉNERGIE); il y a eu un échange de personnel entre la Division des politiques et des programmes sur les carburants et le Secteur de l'Innovation et de la technologie énergétique (SITE), donnant lieu à un enrichissement mutuel); certains interviewés ont souligné pourtant qu’il faut des liens plus officiels entre le Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE), la Division des politiques et des programmes sur les carburants et CanmetÉNERGIE pour une meilleure intégration des sciences et des politiques; en particulier, un meilleur alignement au sein de la direction est nécessaire pour compléter les communications et les initiatives relevant de cette direction;
  • une connaissance plus large au sein de RNCan de l’ensemble des activités et programmes offerts par la Division des politiques et des programmes sur les carburants (p. ex., le travail de la Division des politiques et des programmes sur les carburants concernant le gaz naturel);
  • plus de capacité ou d’expertise en ce qui concerne l’étape d’utilisation finale (le mélange, le raffinage, la distribution, le commerce de détail, etc.) de l’industrie des biocarburants (surtout des biocarburants de prochaine génération) afin d’orienter les investissements dans la technologie pertinente et de mieux comprendre la relation entre les industries des carburants et des carburants renouvelables.

La Stratégie concernant les carburants renouvelables ne relève pas du mandat de la Division des politiques et des programmes sur les carburants, mais les interviewés avaient les suggestions suivantes à son égard :

  • plus d’efforts de recherche et développement pour mettre au point une technologie de production offrant un bon rapport coût-efficacité, surtout pour la production de biocarburants de prochaine génération;
  • la considération de mandats de production et de mesures incitatives à la production, précisés pour faire avancer l’industrie des biocarburants de prochaine génération;
  • une orientation stratégique globale relativement aux biocarburants de prochaine génération;
  • l’élaboration d’une stratégie fédérale coordonnée sur les biocarburants de prochaine génération.

D’autres approches

À part l’offre de mesures incitatives à la production, d’autres approches pour assurer un approvisionnement adéquat en biocarburants comprennent les suivantes : inciter les investissements en capital (p. ex., le PEE), importer des biocarburants et imposer des taxes d’accise. Dans le cadre d’une évaluation des options, il faut également tenir compte d’autres objectifs stratégiques clés (la réduction des émissions de GES, le développement des communautés rurales, etc.).

Lors d’une comparaison des mesures incitatives à l’investissement en capital par rapport à des mesures incitatives à la production, les interviewés ont dit qu’à l’exception des grandes installations ayant des coproduits à vendre, les installations de l’industrie des biocarburants ont besoin de mesures incitatives à la production pour demeurer rentables. Bien que les incitations à l’investissement en capital permettent une infusion de fonds à court terme, l’offre de mesures incitatives à la production représente un engagement à plus long terme permettant de stabiliser l’industrie, ce qui est particulièrement important compte tenu de la récession économique qui a eu lieu en 2008.

Certains interviewés ont dit que le rétablissement de l’exemption de la taxe d’accise, soit une approche axée sur le marché, constitue une option plus faisable que l’offre de mesures sur l’industrie des biocarburants.

Il est à noter qu’avant la mise en œuvre de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, un crédit pour la taxe d’accise était offert au Canada : dix cents le litre d’éthanol et quatre cents le litre de biodiesel. L’éthanol importé tout comme les biocarburants produits au Canada étaient admissibles aux exemptions de la taxe d’accise, ce qui a entraîné la croissance des importations de biocarburants des États-Unis et du Brésil avant avril 2008, la date où la taxe d’accise a été annulée.Note de bas de page 164

Selon les données obtenues de l’analyse documentaire et en entrevue,Note de bas de page 165 l’importation de biocarburants (l’éthanol à partir de canne à sucre du Brésil en particulier) constitue une option plus efficace actuellement par rapport au développement d’une industrie nationale pour l’approvisionnement en biocarburants. Il faut toutefois une comparaison de ces deux options à la lumière des objectifs stratégiques et en vue d’offrir des avantages aux Canadiens dans leur ensemble, puisque l’importation d’éthanol du Brésil ne contribue pas au développement d’une industrie nationale de production de biocarburants.

Optimisations – le PEE, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, l’IDNDR et le modèle GHGenius

Le PEE et le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants ont permis d’optimiser les investissements du secteur privé dans l’industrie des biocarburants.

  • Selon les accords de contribution des neuf projets du PEE, l’investissement total dans les installations du Programme était de 782 millions de $, soit :
    • 111 millions de $ (14 pourcent) en fonds gouvernementaux (97 millions de $ du PEE et 14 millions de $ des provinces);
    • 671 millions de $ (86 pourcent) en investissements du secteur privé.
  • Compte tenu de la contribution réelle de 97 millions de $ du PEE et des contributions estimées des provinces et du secteur privé dans les accords de contribution, le ratio de levier financier moyen du PEE est estimé à environ 6,05 $ en investissements privés pour chaque dollar de fonds publics.
  • Le ratio de levier financier du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants a été estimé à partir de renseignements sur 12 des 31 installations (en date de mai 2011). Le calcul du ratio de toutes les installations n’était pas possible, car les demandes de 19 d’entre elles ne fournissaient aucun renseignement sur le financement du secteur privé (qu’il s’agissait de renseignements manquants ou de renseignements ne faisant pas partie du matériel fourni aux fins de cette évaluation).
  • L’investissement total dans les 12 installations du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants était de 628 millions de $, soit :
    • des contributions du secteur public de 236 millions de $ (38 pourcent) au total : une contribution maximum de 212 millions de $ au total dans le cadre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants en fonction d’accords de contribution jusqu’en 2017 et 22 millions de $ en financement d’autres sources gouvernementales telles que le PEE, TDDC, l’IIEB, l’Enveloppe des nouvelles possibilités, Financement agricole Canada et les gouvernements provinciaux;
    • des fonds du secteur privé de 392 millions de $ (62 pourcent) au total : il est à noter que le montant des investissements du secteur privé est estimé en fonction d’investissements fermes et conditionnels précisés au moment de la présentation des demandes au programme écoÉNERGIE pour les biocarburants;
    • le ratio de levier financier, déterminé à partir des 12 installations sur lesquelles ces renseignements étaient disponibles, est de 1,67 $ en investissements privés pour chaque dollar de fonds publics.

Parmi les ressources pour soutenir les travaux entrepris dans le cadre de l’IDNDR, mentionnons de nombreuses contributions en nature : (i) les intervenants externes qui ont soutenu la gouvernance de l’IDNDR (p. ex., EC a participé à la sélection des projets; EC et AAC ont coordonné avec RNCan pour assurer la complémentarité entre l’IDNDR et d’autres éléments de la Stratégie concernant les carburants renouvelables); (ii) la participation des associations industrielles, des gouvernements provinciaux ou territoriaux et d’autres intervenants aux groupes consultatifs et dans l’examen des rapports.

Pour assurer la gestion et le fonctionnement du modèle GHGenius, RNCan compte sur un équivalent temps plein. En plus de conclure des contrats avec le secteur privé pour la mise en œuvre du modèle, des améliorations sont aussi apportées (p. ex., d’autres débouchés pour les carburants de remplacement) par l’optimisation de l’expertise et des ressources d’autres intervenants (notamment l’Association canadienne du gaz, l’Association canadienne des producteurs pétroliers; l’Institut canadien des produits pétroliers et Environnement Canada). Par exemple, l’Association canadienne du gaz a donné accès aux données permettant à RNCan de réaliser une évaluation de l’intensité carbonique du gaz naturel. De plus, RNCan a partagé les coûts de la mise à jour du modèle GHGenius avec Environnement Canada, et un protocole d’entente a été établi avec Agriculture et Agroalimentaire Canada pour le transfert de fonds à RNCan aux fins de la mise à jour ou l’utilisation du modèle GHGenius.

3.2.5 Leçons tirées et pratiques exemplaires

Question d’évaluation Méthodes Constatation
Quelles sont les leçons tirées ou les pratiques exemplaires issues des politiques et programmes de la sous-sous-activité CRT?
  • Entrevues
  • Études de cas
L’évaluation a permis de constater que des leçons ont été tirées et que des pratiques exemplaires sont issues de la sous-sous-activité CRT.

Les interviewés ont fait part des pratiques exemplaires ci-dessous qui sont employées actuellement :

Résumé :

Pratiques exemplaires : 1) le déploiement d’équipes multidisciplinaires aux initiatives en matière de biocarburants; 2) l’engagement des intervenants dans la conception et la prestation du programme et dans l’élaboration des politiques aussitôt que possible; 3) des dispositions relatives au cumul du financement du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, limitant les subventions gouvernementales provinciales et fédérales dont les projets disposaient et donc atténuant le risque de chevauchement.

Leçons tirées : 1) la Stratégie concernant les carburants renouvelables est composée d’éléments interdépendants; une structure de gouvernance interministérielle plus officielle pour les initiatives horizontales permettrait d’établir une obligation de rendre compte plus rigoureuse, de préciser les rôles et les responsabilités, d’améliorer les communications et d’encourager un engagement continu envers la stratégie; 2) la reconnaissance que la gestion d’un important programme de contributions nécessite une capacité adéquate et le soutien d’experts financiers et juridiques. 

  • Les équipes multidisciplinaires (agents de programme, analystes de la politique, ingénieurs et scientifiques) sont importantes pour la réalisation des travaux dans le cadre d’initiatives sur les carburants de remplacement, étant donné la complexité technique de ces initiatives et en vue de faciliter l’intégration des programmes et des politiques.
    • Par exemple, en regroupant les programmes et les politiques au sein d’une division, les leçons tirées de l’exploitation des programmes peuvent s’intégrer de manière efficiente dans la planification. De plus, les informations stratégiques obtenues au moyen d’études et d’analyses peuvent orienter les décisions prises relativement aux programmes. Ainsi, la sous-sous-activité CRT dispose d’une capacité et d’une expertise permettant de faciliter l’offre de conseils éclairés aux cadres supérieurs et à d’autres ministères.
  • Les principaux répondants ont suggéré qu’aux fins de l’adoption des programmes et des politiques, il vaut mieux engager les intervenants dans les initiatives aussitôt que possible. Une collaboration a clairement profité aux activités telles que l’IDNDR et le Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel. Les interviewés de l’externe étaient du même avis en ce qui concerne la mise en œuvre du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.
    • Des intervenants clés ont participé au processus de consultation de l’IDNDR et du Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel. Par exemple, l’étude de la capacité de l’infrastructure pour l’IDNDR tenait compte de tous les principaux distributeurs de carburant. Des intervenants clés de l’industrie, des associations, des provinces, des autorités portuaires, des universités et d’organismes non gouvernementaux ont participé au processus de consultation du Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel.
    • L‘IDNDR et le Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel ont souligné l’importance de la consultation des intervenants dès le début du processus. Qui plus est, les intervenants ont participé à toutes les étapes du processus – de la planification jusqu’à la réalisation des projets.
      • En ce qui concerne l’IDNDR, les représentants de l’industrie et d’autres intervenants clés ont joué un rôle de premier plan dans la prise de décisions sur les questions techniques à aborder.
      • En tant qu’étape initiale de l’élaboration du Plan d’action pour le déploiement de l’utilisation du gaz naturel, l’évaluation de la possibilité de nouveaux marchés pour le gaz naturel a été effectuée par des groupes de travail auxquels des intervenants clés ont participé.
  • Les dispositions relatives au cumul du financement du PEE et du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants limitent le soutien global du gouvernement. Cela permet également de veiller à ce que les entreprises ne deviennent trop dépendantes des fonds du gouvernement. Par exemple, selon les modalités du PEE, le financement total du gouvernement (de tous les ordres) ne peut représenter plus de 50 pourcent des coûts d’un projet au total. De plus, les changements au concept du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants en 2008 ont compris la modification du calcul des taux incitatifs pour tenir compte du soutien que les demandeurs recevaient des provinces.

Selon les interviewés, les leçons tirées sont les suivantes :

  • La stratégie sur les carburants renouvelables est une initiative horizontale composée d’éléments interdépendants. Bien qu’on reconnaisse l’efficacité de la gouvernance verticale, une structure de gouvernance interministérielle plus officielle permettrait de mieux préciser les rôles et les responsabilités et de promouvoir les communications et l’engagement continu envers la stratégie. Les interviewés de RNCan ont souligné les éléments suivants :
    • une structure officielle permettrait de réduire le risque de confusion quant aux rôles et responsabilités et d’assurer l’engagement continu envers la Stratégie concernant les carburants renouvelables dans les trois ministères;
    • on a souligné que les communications interministérielles au niveau opérationnel sont bonnes, mais qu’une structure de gouvernance horizontale plus officielle permettrait d’assurer de meilleures communications au niveau de la haute direction;
    • il s’agit d’un dossier horizontal, mais chaque ministère a son propre budget pour la Stratégie concernant les carburants renouvelables; les retards dans le versement de certains fonds ont entravé les progrès d’autres ministères;
    • sans une stratégie pour la mesure du rendement horizontal, aucun engagement officiel n’existe envers l’évaluation des résultats multiples de la stratégie pour les carburants renouvelables.
  • La gestion d’un programme important tel que le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants nécessite un soutien et une formation adéquats pour la planification et la prestation des contributions. Selon les interviewés de RNCan, la Division des politiques et des programmes sur les carburants est parvenue à « relever le défi » de la gestion des contributions. Toutefois, il faut encore que la formation du personnel et le soutien d’experts financiers et juridiques dans le cadre d’un programme d’une telle envergure soient reconnus comme prioritaires.

4.0 Conclusion

Les programmes de la sous-sous-activité CRT sont pertinents et correspondent aux priorités fédérales ainsi qu’à celles de RNCan, surtout en ce qui concerne l’énergie propre et la Stratégie concernant les carburants renouvelables du gouvernement fédéral. Étant donné que de nombreuses installations participant au programme écoÉNERGIE pour les carburants ne semblent pas encore pouvoir maintenir leurs opérations sans les mesures incitatives et que le Programme fait partie intégrante de la Stratégie concernant les carburants renouvelables, jusqu’en 2017, le Programme correspond toujours à un besoin.

Les programmes de la sous-sous-activité CRT ont atteint la plupart de leurs cibles de rendement ou sont en bonne voie de les atteindre. La production d’éthanol et de biodiesel s’est accrue considérablement grâce à ces programmes. Cependant, le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants risque de ne pas atteindre ses cibles pour la production de biodiesel. Bien que les tendances en ce qui concerne l’éthanol soient assez encourageantes, les perspectives quant à un secteur des biocarburants concurrentiel en 2017 sont incertaines, et ce, en raison d’un ensemble de facteurs externes complexes ayant une incidence sur l’industrie. Vu le défi que pose le diesel renouvelable produit par hydrogénation (DRPH) pour l’industrie nationale de biodiesel, il faut plus d’information pour déterminer si la production nationale de ce biodiesel de pointe est rentable.

Les travaux publiés remettent en question le caractère économique des biocarburants de première génération pour réduire les émissions de GES. Le PEE a pour objectif explicite de réduire les émissions de GES, ce qui n’est pas le cas pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. La réduction des émissions de GES est pourtant clairement énoncée dans la Stratégie concernant les carburants renouvelables comme une priorité et les interviewés s’entendent pour dire qu’il s’agit d’une priorité implicite du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.

Le PEE et la Stratégie concernant les carburants renouvelables (notamment le FBPG) intègrent des éléments visant le soutien des biocarburants de prochaine génération. Le PEE n’a pas réussi à établir la première usine commerciale d’éthanol à base de cellulose au Canada. En date de décembre 2011, aucune installation commerciale de production de biocarburants de prochaine génération n’existait au Canada. Le potentiel des technologies de prochaine génération pour réduire les coûts de production et la concurrence avec les cultures alimentaires n’a pas encore été réalisé, étant donné que les technologies sont encore à l’étape de démonstration. Une stratégie fédérale sur les biocarburants de prochaine génération sera peut-être nécessaire.

En 2017, les objectifs économiques et énergétiques du gouvernement fédéral et ses objectifs en matière des changements climatiques ainsi qu’un examen plus large de la Stratégie concernant les carburants renouvelables détermineront si le gouvernement fédéral doit considérer des mesures de soutien pour la production de biocarburants. Entretemps, il est important que RNCan continue de surveiller les programmes de la sous-sous-activité CRT, tout comme la conjoncture du marché, aux fins de l’élaboration de politiques et de programmes.

Annexe A : Composantes et résultats de la sous-sous-activité CRT

Annexe A : Composantes et résultats de la sous-sous-activité CRT

Sources : RNCan. Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le Programme d’expansion de l’éthanol (PEE), 2004; le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, 2007; le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour l'Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR), 2008.

Version texte - annexe A

L’annexe A présente un modèle logique de la sous-sous-activité CRT, résumant les principaux extrants et les résultats prévus des programmes et activités dont la sous-sous-activité est composée.

  • Les extrants du PEE sont les suivants : des fonds permettant la création de plusieurs nouvelles usines d’éthanol; la prolongation du PNEB; un consensus sur les manières de soutenir la première usine d’éthanol à base de cellulose. On s’attend à ce que ces extrants donnent lieu aux résultats immédiats suivants : la construction de nouvelles usines d’éthanol et la prolongation du PNEB (AAC). On s’attend à ce que ces résultats immédiats donnent lieu aux résultats intermédiaires suivants : l’expansion de la production d’éthanol; l’adoption plus large par les consommateurs et le développement des débouchés pour l’éthanol; l’établissement de la première usine commerciale d’éthanol au Canada, prévu entre 2010 et 2012. Ces résultats intermédiaires contribuent au résultat final suivant : la réduction des émissions de GES du secteur des transports (à mesure que l’éthanol remplace les carburants classiques). Le PEE contribue à l’atteinte de l’objectif de la sous-sous-activité Carburants de remplacement pour le transport, qui consiste à accroître la production et l’utilisation de carburants de remplacement pour le transport au Canada. De plus, le PEE contribue à l’attente de l’objectif du programme de réduction des émissions    du Plan du Canada sur les changements climatiques de 2002, soit la réduction des émissions de GES.
  • Les extrants du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants sont les suivants : séances d’information; rapports de décision d’évaluation environnementale; rapports sur les tendances du marché; données de l’industrie; calcul des taux incitatifs; matériel d’information sur le programme; critères précis et transparents pour l’évaluation des projets des producteurs; accords de contribution signés; soutien financier aux projets; rapports sur les activités; outils de surveillance; rapports de vérification. On s’attend à ce que ces extrants donnent lieu aux résultats immédiats suivants : la connaissance accrue des programmes canadiens pour les producteurs de carburants de remplacement pour le transport et la participation plus large aux programmes. On s’attend à ce que ces résultats immédiats donnent lieu aux résultats intermédiaires suivants : l’expansion de la production nationale de carburants renouvelables de remplacement afin de favoriser le respect du règlement fédéral sur la teneur en carburant renouvelable. Enfin, on s’attend à ce que ces résultats intermédiaires donnent lieu aux résultats finaux suivants : l’expansion de la capacité et de la production de carburants renouvelables de remplacement à l’essence et au diesel au Canada et le développement d’une industrie nationale de carburants renouvelables au Canada qui soit concurrentielle. On s’attend à ce que les résultats finaux du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants contribuent à l’atteinte de l’objectif de la sous-sous-activité Carburants de remplacement pour le transport qui consiste à accroître la production et l’utilisation de carburants de remplacement pour le transport routier au Canada, et à l’atteinte des objectifs de la Stratégie concernant les carburants renouvelables de 2007, soit : la réduction des émissions de GES, la production durable d’énergie propre et des débouchés à valeur plus élevée dans le secteur agricole.
  •  Les extrants de l’IDNDR sont les suivants : matériel d’information sur les programmes; évaluation des demandes; accords de contribution signés; rapports sur les activités et résultats; outils de surveillance; données techniques publiques sur l’utilisation du diesel renouvelable au Canada. On s’attend à ce que ces extrants donnent lieu aux résultats immédiats suivants : données de démonstration à l’intention de l’organisme de réglementation pour la conception du règlement; soutien des intervenants quant au bien-fondé scientifique et à la faisabilité du règlement; acceptation du règlement dans le marché cible. On s’attend à ce que ces résultats immédiats donnent lieu au résultat intermédiaire suivant : la contribution à la conception, au développement et à la mise en œuvre du règlement fédéral sur la teneur en carburant renouvelable dans les stocks de distillat. Enfin, on s’attend à ce que ce résultat intermédiaire donne lieu au résultat final, soit le développement d’une industrie nationale des carburants renouvelables qui soit concurrentielle. On s’attend à ce que le résultat final de l’IDNDR contribue à l’atteinte de l’objectif de la sous-sous-activité Carburants de remplacement pour le transport qui consiste à accroître la production et l’utilisation de carburants de remplacement pour le transport routier au Canada, et à l’atteinte des objectifs de la Stratégie concernant les carburants renouvelables de 2007, soit : la réduction des émissions de GES, la production durable d’énergie propre et des débouchés à valeur plus élevée dans le secteur agricole.
  • Les extrants des fonctions stratégiques et techniques à la production de carburants de remplacement sont les suivants : modèles et analyses de l’offre, du marché, de la distribution, du cycle de vie énergétique et des émissions de GES des carburants renouvelables et l’incidence sur les programmes; études sur les enjeux clés; communications et mécanismes de diffusion. On s’attend à ce que ces extrants donnent lieu au résultat immédiat/intermédiaire suivant : l’expansion de la capacité de RNCan, d’autres ministères et des intervenants à prendre des décisions éclairées en matière de politiques, de programmes, d’activités et de règlements sur les carburants renouvelables. On s’attend à ce que ce résultat des fonctions stratégiques et techniques soutienne l’atteinte de résultats liés à d’autres programmes et activités, notamment les résultats finaux du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et de l’IDNDR, ainsi que le résultat final de l’accord de financement avec TDDC pour le Fonds de biocarburants ProGen, qui consiste en l’accélération de la commercialisation de nouvelles technologies pour la production de carburants renouvelables. (Remarque : cette évaluation ne tient pas compte des résultats de cet accord.)
  • Enfin, les extrants des activités de soutien et de surveillance de l’accord de financement avec TDDC pour le Fonds de biocarburants ProGen sont les suivants : versement des fonds; surveillance de l’accord de financement; examen des rapports sur les projets. Ces extrants soutiennent l’atteinte du résultat final de l’accord de financement avec TDDC pour le Fonds de biocarburants ProGen, soit l’accélération de la commercialisation de nouvelles technologies pour la production de carburants renouvelables. (Remarque : cette évaluation ne tient pas compte des résultats de cet accord).

Les sources d’information du modèle logique étaient les suivantes : le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le Programme d’expansion de l’éthanol de RNCan (2004), le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants de RNCan (2007) et le cadre de gestion axé sur les résultats pour l’Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable de RNCan (2008).

 

Annexe B : Ressources par programme

Les ressources du Plan d’expansion de l’éthanol (PEE)

De 2003-2004 à 2005-2006, un montant de 100 millions de $ a été affecté au PEE : 99,3 millions de $ ont été réservés aux contributions et le montant restant, au soutien du fonctionnement du Programme. Le tableau 9 présente les dépenses prévues du PEE. Lors de la mise en œuvre de la Stratégie intérimaire sur les changements climatiques, 35,3 millions de $ en financement sous forme de contributions ont été reportés de l’exercice 2005-2006 à l’exercice 2006-2007.

Tableau 9 : dépenses prévues pour le PEE, 2003–2004 à 2005–2006
  2004–2005 2005–2006 ($)
Fonctionnement du Programme - 200 000 
Processus ministériels - 100 000 
Contributions - 39 700 000 
Total - 40 000 000 

Source : les rapports financiers du PEE.
Veuillez noter que les dépenses prévues pour 2003-2004 étaient de 60 millions de $.

Le tableau 10 présente les dépenses réelles du PEE. Une comparaison des dépenses prévues du PEE et des dépenses réelles suggère que le déploiement du Programme était peut-être plus lent que prévu au départ; par exemple, même si le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) prévoyait le versement de 60 millions de $ en financement au cours de la première année (2003-2004) du Programme, seulement 212 000 $ en contributions ont été versés.

Tableau 10 : dépenses du PEE, 2004–2005 à 2010–2011 ($)
  2004–2005 2005–2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 Total
Services votés (salaires) 141 000  141 000  141 981  177 795  183 809  160 163  70 794  1 016 542 
Fonction-nement du Programme 114 000  95 000  134 552  63 072  200 409  201 352  60 918  869 303 
Processus ministériels - 100 000  - - - - - 100 000 
Contributions 31 159 693  30 517 590  35 297 630  - - - - 96 974 913
Total 31 414 693  30 853 590  35 574 163  240 867  384 218  361 515  131 712  98 960 758 

Source : les rapports financiers du PEE et du Programme.
Remarques : Dans le cadre du PEE, les salaires ont toujours été payés à même les services votés. Aucun montant n’a jamais été affecté aux salaires dans le cadre de ce Programme. Le F et E après 2005-2006 a également été financé par les services votés.

De 2004-2005 à 2006-2007, le PEE a utilisé 1,5 équivalent temps plein (ETP) au total pour assurer la prestation du Programme. De 2007-2008 à 2010-2011, environ 2 ETP en moyenne ont été utilisés annuellement pour assurer la gestion du Programme alors que les installations remboursaient les contributions reçues. Le budget des salaires provenait des services votés.

Les ressources du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants

À l’origine, un financement de 1,48 milliard de $ au total a été autorisé pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants pour la période allant de 2008-2009 à 2016-2017 et dont 1,43 millions de $ (97 pourcent) ont été affectés à des paiements de transfert.Note de bas de page 166 Une partie du financement sous forme de contributions a été reportée à d’autres exercices afin de tenir compte de changements dans la prestation du Programme. Tel qu’il est présenté dans le tableau 11, les dépenses prévues au cours de la période de l’évaluation étaient de 515 millions de $.

Tableau 11 : dépenses prévues pour le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, 2007–2008 à 2010–2011 ($)
Financement 2008–2009 2009–2010 2010–2011 Total
Salaires 1 650 000 1 650 000 1 650 000 4 950 000
RASE (20 %) 330 000 330 000 330 000 990 000
Fonctionnement du Programme 4 811 000 1 463 000 964 500 7 238 500
Processus ministériels 594 500 942 500 1 291 000 2 828 000
Contributions 112 400 000 194 000 000 192 020 000 498 420 000
Total du Ministère 119 785 500 198 385 500 196 255 500 514 426 500
Accommodements de TPSGC* 214 500 214 500 214 500 643 500
Total du programme 120 000 000 198 600 000 196 470 000 515 070 000

Source : les rapports financiers du Programme, y compris les montants reportés.
Remarques : Encore 686,6 millions de $ en dépenses sont prévus entre 2011-2012 et 2016-2017. En 2007-2008, l’OEE a géré le Programme à même ses réserves (voir le tableau 10 pour les dépenses réelles) et les a remboursés des affectations budgétaires de 2008-2009.
*Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Le tableau 12 présente les dépenses réelles du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants. En 2007-2008, une gestion de la trésorerie et des changements dans les services votés (du F et E aux salaires) ont permis de couvrir les dépenses en salaire. Les dépenses au cours de la période de l’évaluation étaient de 432,0 millions de $ au total. Environ 416,3 millions de $ (96 pourcent) des dépenses étaient sous forme de contributions aux installations de production de biocarburants. Au total, 20 ETP de RNCan sont utilisés pour gérer le Programme, ce qui comprend l’administration des contributions ainsi que les travaux stratégiques et techniques liés au Programme.

Tableau 12 : dépenses du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants, 2007–2008 à 2010–2011 ($)
Financement 2007-2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 Total
Salaires 989 877  1 755 329  2 069 729  2 213 597  7 028 532 
RASE (20 %) 197 975  351 066  413 945  442 719  1 405 705 
Étudiants   20 863    7 991  28 854 
Fonctionnement du Programme 440 931  1 472 505  1 219 239  668 290  3 800 965 
Processus ministériels   594 500  942 500  1 291 000  2 828 000 
Contributions   92 322 063  177 293 974  146 676 301  416 292 338 
Total du Ministère 1 628 783  96 516 326  181 939 387  151 299 898  431 384 394 
Accommodements de TPSGC   214 500  214 500  214 500  643 500 
Total du programme 1 628 783  96 730 826  182 153 887  151 514 398  432 027 894 

Source : les rapports financiers du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants.

Les ressources de l'Initiative de démonstration nationale sur le diesel renouvelable (IDNDR)

Tel qu’il est présenté dans le tableau 13, RNCan disposait de 4,2 millions de $ pour l’administration de l’IDNDR au cours de la période allant de 2008-2009 à 2010-2011.Note de bas de page 167

Tableau 13 : dépenses prévues pour l’IDNDR, 2008–2009 à 2010–2011 ($)
Financement 2008–2009 2009–2010 2010–2011 Total
Salaires 209 000  209 000  209 000  627 000 
RASE (20 %) 41 800  41 800  41 800 1 254 000 
Fonctionnement de l’Initiative 50 348  50 348  130 856 231 552 
Processus ministériels 46 682  46 682  61 174  154 538 
Contributions 1 025 000  1 025 000  930 000  2 980 000 
Total du Ministère 1 372 830  1 372 830  1 372 830 4 118 490 
Accommodements de TPSGC 27 170  27 170  27 170  81 510 
Total du programme 1 400 000  1 400 000  1 400 000  4 200 000 

Source : les rapports financiers de l’IDNDR.

Le tableau 14 présente les dépenses réelles de l’IDNDR, de 3,6 millions de $. Les dépenses en 2009-2010 ont été plus élevées que prévu; étant donné que les résultats ont été demandés un an plus tôt que prévu, les activités et dépenses ont été concentrées en 2009-2010 et au début de 2010-2011.

Tableau 14 : dépenses de l’IDNDR, 2008–2009 à 2010–2011 ($)
Financement 2008–2009 2009–2010 2010–2011 Total
Salaires 199 239  231 324  226 885  657 448 
RASE (20 %) 39 848  46 265  45 377  131 490 
Fonctionnement de l’Initiative 20 348  169 429  97 868  287 645 
Processus ministériels 46 682  46 682  61 174  154 538 
Contributions 150 000  1 529 848  640 982  2 320 830 
Total du Ministère 456 117  2 023 548 1 072 286  3 551 951 
Accommodements de TPSGC 27 170  27 170  27 170  81 510 
Total du programme 483 787  2 050 718  1 099 456  3 633 961 

Source : les rapports financiers de l’IDNDR.

Trois ETP ont assuré la prestation de l’IDNDR : deux ETP de la Division des politiques et des programmes sur les carburants et un ETP de CanmetÉNERGIE. L’un de ces ETP réalisait des travaux stratégiques et techniques liés à l’IDNDR.

Les ressources des fonctions stratégiques, financières et techniques

Le tableau 15 présente les dépenses liées aux fonctions stratégiques et techniques à l’exclusion des travaux réalisés dans le cadre du PEE, du programme écoÉNERGIE pour les biocarburants et de l’IDNDR. De 2007-2008 à 2010-2011, les dépenses totales étaient d’environ 2,8 millions de $. Les fonds proviennent des services votés du Ministère.

Tableau 15 : dépenses liées aux fonctions stratégiques, 2008–2009 à 2010–2011
  2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 Total
Salaires 309 216  184 182  523 630  493 347  1 510 375 
Fonctionnement
Surveillance par la Division 194 162  492 688  137 025  93 681  917 556 
Élaboration/soutien des politiques 98 171  - 22 583  20 000  140 754 
GHGenius/analyse du cycle de vie - - 135 091  51 765  186 856 
TOTAL 601 549  676 870  818 329  658 793  2 755 541 

Source : Les rapports financiers de la Division des politiques et des programmes sur les carburants et du Programme.

Ensemble, l’Unité de l'Élaboration des politiques et des programmes et l’Unité de l'Analyse financière et des marchés ont 14 ETP (en date de mars 2011). Il s’agit de personnel analytique et technique.