Audit des crédits nets (AU1415)
TABLE DES MATIÈRES
SOMMAIRE
INTRODUCTION
Le ministère des Ressources naturelles du Canada (RNCan) finance ses activités par divers moyens, comme les crédits traditionnels, les autorisations de dépenser les recettes et les comptes à fins déterminées. Les crédits traditionnels sont le moyen de financement le plus utilisé dans le cadre de l’exécution de programmes. Ces crédits sont approuvés par le Parlement et autorisent un financement à des fins particulières. Ainsi, les fonds ne peuvent pas être utilisés à d’autres fins sans approbation parlementaire.
Les autorisations de dépenser sont accordées par le Parlement et sont adaptées pour les programmes ou des initiatives visant à l’équilibre ou qui peuvent s’autofinancer partiellement. Ces autorisations comprennent l’autorisation de crédit net et les fonds renouvelables. L’audit est axé sur les activités de RNCan liées à une autorisation de crédit net. Une autorisation de crédit net permet à un ministère de facturer un service, un produit ou l’utilisation d’installations ministérielles, et de dépenser les recettes pour financer des dépenses connexes au cours d’un même exercice. Une autorisation de crédit net permet de dépenser jusqu’à 125 % des recettes prévues pendant l’exercice où elle est reçue et prend fin à la fin de chaque exercice.
L’autorisation d’une activité financée par des crédits nets doit être approuvée chaque année à travers des libellés des crédits d’une loi de crédits. Les rajustements au niveau des autorisations de crédit net doivent être approuvés chaque année au moyen de la mise à jour annuelle des niveaux de référence. Pour l’exercice 2012-2013, le niveau de l’autorisation de crédit net du Ministère était de 31 165 000 $.
L’utilisation d’autorisations de crédit net peut convenir aux activités ayant un mandat stable, une clientèle précise, et qui sont financées en entier ou en partie au moyen de 1) frais d’utilisation ou 2) d’autres sources de recettes internes ou externes.
L’audit des crédits nets a été approuvé par le sous-ministre le 26 avril 2013 dans le cadre du Plan de vérification axé sur les risques du Ministère.
L’objectif général de l’audit est de fournir l’assurance que RNCan a mis en place un cadre de gestion permettant de gérer efficacement ses activités de crédit net. L’audit vise plus précisément à examiner si le Ministère a mis en place des processus de gouvernance efficaces liés aux frais d’utilisation (FU) et aux autres recettes tirées d’une activité de crédit net (ARTACN), si ses ententes sur les ARTACN et les FU sont administrées avec diligence conformément aux politiques et aux exigences législatives et réglementaires connexes du gouvernement du Canada et de RNCan, et si le Ministère exerce un contrôle basé sur le risque, une surveillance et une supervision des activités des FU et des ARTACN.
L’étendue de l’audit visait les ententes sur les ARTACN en vigueur pendant l’exercice 2012-2013 et les FU perçus en 2012-2013. Les activités de crédit net liées au Programme du plateau continental polaire de RNCan ont été exclues de la portée de l’audit puisque la Direction de l’audit de RNCan a récemment effectué un audit de ce programme.
FORCES
Dans l’ensemble, le Ministère a fait des progrès considérables dans la mise en œuvre du modèle révisé d’établissement des coûts qu’il a adopté en 2011, parallèlement à l’adoption et à l’utilisation partielles du système financier de l’organisation (SAP). Des processus sont en place pour veiller à ce que les activités des secteurs et des laboratoires cadrent avec les objectifs et les priorités du Ministère.
POINTS À AMÉLIORER
Les possibilités d’amélioration suivantes ont été relevées :
1) accroître la gouvernance et la surveillance des ARTACN, y compris les rôles et les responsabilités liés à l’établissement et au suivi des ententes;
2) garantir l’exactitude, la documentation et l’application uniforme des décisions relatives à l’établissement des prix et au modèle de prévision des coûts approuvées par le Ministère;
3) établir l’uniformité dans l’utilisation des systèmes, des outils et des modèles.
CONCLUSION DE L’AUDIT ET OPINION
Dans l’ensemble, la Direction de l’audit peut fournir l’assurance raisonnable que les FU sont facturés conformément aux exigences législatives et réglementaires applicables. En ce qui concerne les ARTACN, le cadre de gestion s’est avéré inefficace. Des opportunités d’amélioration ont été identifiées en ce qui a trait à la clarification des rôles et des responsabilités, l’amélioration des directives sur l’établissement des coûts et des prix ainsi d’assurer une surveillance et un suivi.
ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ
Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, l’audit est conforme aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, tel qu’appuyé par les résultats du programme interne d’assurance de la qualité et de l’amélioration.
Christian Asselin, CPA, CA, CMA, CFE
Dirigeant principal de la vérification
REMERCIEMENTS
L’équipe de l’audit tient à remercier les personnes qui ont participé au projet et, plus particulièrement, les employés qui ont présenté leurs points de vue et leurs commentaires dans le cadre du présent audit.
INTRODUCTION
Le ministère des Ressources naturelles du Canada (RNCan) finance ses activités par divers moyens, comme les crédits traditionnels, les autorisations spéciales de dépenser les recettes et les comptes à fins déterminées.
Les crédits traditionnels sont le moyen de financement le plus utilisé dans le cadre de l’exécution de programmes. Ces crédits sont approuvés par le Parlement et autorisent un financement à des fins particulières. Ainsi, les fonds ne peuvent pas être utilisés à d’autres fins sans approbation parlementaire.
Les autorisations de dépenser sont accordées par le Parlement et sont adaptées pour les programmes ou des initiatives visant l’équilibre ou qui peuvent s’autofinancer partiellement. Ces autorisations comprennent l’autorisation de crédit net et les fonds renouvelables. L’audit est axé sur les activités de RNCan liées à une autorisation de crédit net.
Une autorisation de crédit net permet à un ministère de facturer un service, un produit ou l’utilisation d’installations ministérielles, et de dépenser les recettes pour financer des dépenses connexes au cours d’un même exercice. Une autorisation de crédit net permet de dépenser jusqu’à 125 % des recettes prévues pendant l’exercice où elle est reçue et prend fin au terme de chaque exercice.
L’autorisation d’une activité financée par des crédits nets doit être approuvée chaque année par la voix des libellés des crédits d’une loi de crédits. Les rajustements au niveau des autorisations de crédit net doivent être approuvés chaque année au moyen de la mise à jour annuelle des niveaux de référence. Pour l’exercice 2012-2013, le niveau de l’autorisation de crédit net du Ministère était de 31 165 000 $; environ 90 % des recettes en vertu de l’autorisation de crédit net ont été perçues par le Secteur des minéraux et des métaux et le Secteur de l’innovation et de la technologie de l’énergie. Le 10 % restant est réparti parmi tous les autres secteurs de RNCan.
L’utilisation d’autorisations de crédit net peut convenir aux activités ayant un mandat stable et une clientèle précise, et qui sont financées en entier ou en partie au moyen de 1) frais d’utilisation ou 2) d’autres sources de recettes internes ou externes :
- Les frais d’utilisation (FU) sont des frais imposés par RNCan qui sont assujettis à la Loi sur les frais d’utilisation. Les FU visent tous les produits (y compris les cartes, les graphiques, les plans, les levés, les photographies, les impressions et divers produits de données) et comprennent les frais établis par règlement (comme les permis d’explosifs et les certificats d’importation et d’exportation de diamants) et les services fournis exclusivement par RNCan (non négociés). Les recettes des FU de RNCan pour l’exercice 2012-2013 s’élèvent à 3,8 M$ et étaient principalement facturées par le Secteur des minéraux et des métaux (3,2 M$) et le Secteur des sciences de la Terre (0,6 M$).
- Toutes les autres recettes de RNCan perçues en vertu de l’autorisation de crédit net ont été incluses dans la portée de l’audit et sont appelées ci-après « autres recettes tirées d’une activité de crédit net » (ARTACN). Cela comprend les recettes d’autres activités comme la recherche scientifique sous contrat, les essais d’explosifs et les programmes de formation. Les activités de crédit net rapportent la plus grande partie des recettes totales perçues par RNCan en vertu de l’autorisation de crédit net.
BUT ET OBJECTIFS DE L’AUDIT
L’audit des crédits nets a été approuvé par le sous-ministre le 26 avril 2013, dans le cadre du Plan de vérification axé sur les risques du Ministère.
L’objectif général de l’audit est de fournir l’assurance que RNCan a mis en place un cadre de gestion permettant de gérer efficacement ses activités de crédit net et, plus précisément, que :
- le Ministère a mis en place des processus de gouvernance efficaces liés aux FU et aux ARTACN;
- les ententes sur les ARTACN et les FU du Ministère sont administrées avec diligence, conformément aux politiques et aux exigences législatives et réglementaires connexes du gouvernement du Canada et de RNCan;
- le Ministère exerce un contrôle, une surveillance et une supervision axés sur le risque des activités liées aux FU et aux ARTACN.
RISQUES MINISTÉRIELS
Une approche fondée sur le risque a servi à établir les objectifs, la portée et la démarche utilisés pour cette mission d’audit. Voici un résumé des principaux risques sous-jacents qui ont été pris en considération.
- Une transformation ou un changement des processus opérationnels et de la structure organisationnelle peut mener à des difficultés dans l’exécution des ententes sur les ARTACN et des transactions de FU, et à une incapacité de donner suite aux priorités et objectifs généraux de RNCan.
- Une utilisation inégale des systèmes de suivi des renseignements sur les FU et les ARTACN peut mener à une communication incomplète ou inexacte des renseignements aux intervenants, nuisant ainsi à la capacité du Ministère de prendre des décisions opportunes. Cette situation peut aussi nuire à la capacité de suivre et de superviser efficacement les ententes sur les ARTACN du Ministère.
- La complexité des processus opérationnels liés aux ARTACN peut mener à un manque d’uniformité dans leur application au Ministère, donc à de possibles erreurs de traitement et à une situation de non-conformité aux politiques et aux directives pertinentes de RNCan et du Conseil du Trésor (CT).
PORTÉE
L’audit visait aussi les ententes sur les ARTACN en vigueur pendant l’exercice 2012-2013 et les FU perçus en 2012-2013. Les activités issues d’ARTACN liées au Programme du plateau continental polaire de RNCan ont été exclues de la portée de l’audit puisque la Direction de l’audit de RNCan a récemment effectué un audit de ce programme.
D’après les renseignements fournis par les secteurs, 341 ententes sur les ARTACN étaient en vigueur en 2012-2013. La Direction de l’audit a choisi un échantillon de 103 ententes à examiner en détail.
En ce qui concerne les FU perçus pendant l’exercice 2012-2013, un échantillon discrétionnaire de transactions a été choisi pour englober tous les types de FU perçus par RNCan.
DÉMARCHE ET MÉTHODOLOGIE
L’approche et la méthode utilisées lors de cet audit sont conformes aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, définies par l’Institut des auditeurs internes (normes de l’IIA). Ces normes exigent que l’audit soit planifié et exécuté de manière à donner l’assurance raisonnable que les objectifs seront atteints.
L'audit comportait diverses analyses, jugées nécessaires pour offrir une telle garantie. Les auditeurs internes effectuent l’audit de façon indépendante et objective comme le définissent les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
L’approche de l’audit incluait les tâches suivantes :
- examiner les politiques et les procédures applicables du CT et du Ministère;
- examiner les documents importants et les documents de référence pertinents;
- mener des entretiens avec des intervenants clés des secteurs;
- examiner les processus opérationnels liés aux FU et aux ARTACN;
- examiner les rapports périodiques internes et externes;
- analyser un échantillon d’ententes sur les ARTACN et de FU perçus.
CRITÈRES
Les critères d’audit sont des normes raisonnables de rendement et de contrôle qui sont utilisées par la Direction de l’audit pour évaluer l’adéquation des pratiques et des processus liés aux FU et aux ARTACN. Le rendement réel est évalué par rapport aux critères d’audit, ce qui donne lieu soit à une constatation positive, soit à la détermination d'un élément qui peut être amélioré.
L’Annexe A présente le détail des critères d’audit.
CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS
GOUVERNANCE
Résumé des constatations
Le Ministère a mis en place des processus de gouvernance pour la gestion des FU et des ARTACN. Des possibilités d’amélioration ont été cernées en ce qui a trait à l’exercice des rôles et des responsabilités conformément à la Directive sur les frais d’utilisation externe. Plus précisément :
- les directions devraient toujours obtenir l’approbation du Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration (ci-après le Centre d’expertise) de RNCan avant de signer des ententes de plus de 250 000 $;
- les rôles et les responsabilités du Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration relativement au contrôle et à la surveillance devraient être clarifiés;
- les directions devraient conserver en tout temps dans leurs dossiers de projet des documents au sujet de leurs décisions clés (comme le processus de sélection des projets).
Observations connexes
Rôles et responsabilités
Pour appuyer la gestion des FU et des ARTACN, RNCan a élaboré une directive sur les frais d’utilisation externe, qui décrit les rôles et les responsabilités de tous les intervenants.
L’audit a permis de constater que la grande majorité des ententes sur les ARTACN (92 sur 103) ont été signées par la personne ayant l’autorité appropriée, à l’exception de celles identifiées dans deux secteurs. Une lettre de recommandation a été envoyée aux directeurs généraux de ces secteurs. Néanmoins, l’audit a permis de noter que les principaux intervenants n’assument pas tous de façon uniforme leurs rôles et responsabilités en vertu de la Directive. Des exemples sont présentés ci-dessous.
- Conformément à la Directive, toutes les ententes productives de recettes d’une valeur de 250 000 $ ou plus doivent être examinées et approuvées par le Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration avant d’être signées par le bénéficiaire et le mandataireNote de bas de page 1. La Directive est entrée en vigueur en décembre 2010 et le Centre d’expertise a officiellement commencé à faire le suivi des ententes en avril 2012. Dans le cadre de l’audit, aucune preuve d’approbation du Centre d’expertise n’a été trouvée pour 13 des 21 ententes de plus de 250 000 $ examinées. Cinq de ces treize ententes ont été signées après avril 2012.
- Il n’existe aucun registre ni aucune base de données sur les ententes sur les ARTACN à l’échelle du Ministère. L’équipe responsable de l’audit a donc indiqué que le Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration ne possède pas de mécanismes lui permettant d’être mis au courant de la conclusion de nouvelles ententes de plus de 250 000 $.
- Conformément à la Directive, les conseillers financiers sectoriels (CFS) doivent aider les gestionnaires du centre de responsabilité (GCR) à préparer le calcul du coût total au moyen du modèle et des normes de calcul des coûts du Ministère. Grâce aux entrevues réalisées et à l’examen de la correspondance entre le Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration et les GCR, l’équipe responsable de l’audit a observé que les GCR ne savaient pas toujours que les CFS devaient les aider à préparer le calcul ni que les coûts devaient être établis au moyen du modèle et des normes de calcul des coûts du Ministère.
- Il est également exigé dans le cadre de la Directive que la Direction de la gestion financière adopte une approche axée sur le risque pour déterminer la fréquence et la portée des activités de surveillance de la conformité en ce qui trait aux frais d’utilisation externe. L’équipe responsable de l’audit n’a trouvé aucune donnée probante indiquant que cette exigence est respectée.
Harmonisation des objectifs et des priorités du Ministère
Un ministère demandant une autorisation spéciale de dépenser des revenus doit s’assurer que les activités de l’unité responsable du mécanisme appuient les objectifs de programme approuvés par le Ministère. L’audit a permis de noter que les activités des secteurs et des laboratoires des projets choisis cadrent avec les objectifs et les priorités de RNCan. Toutefois, les critères de sélection et l’harmonisation n’étaient pas toujours indiqués dans la proposition de projet ou l’entente et consignés dans les dossiers de projet.
Mécanisme de financement
L’utilisation des crédits nets en tant que mécanisme de financement officialise le degré d’autonomie que les gestionnaires de programme doivent exercer et dont ils doivent tenir compte en gérant les projets dont ils sont responsables devant le Parlement. Toute dépendance à l’égard des crédits parlementaires doit être clairement indiquée, puisque les gestionnaires doivent en rendre compte. L’utilisation des crédits nets peut être appropriée lorsque tous les coûts d’un programme ou certains d’entre eux sont financés au moyen des FU ou d’autres sources de revenus, qu’elles soient internes ou externes au gouvernement.
L’équipe responsable de l’audit a déterminé que les mécanismes de financement s’appuyant sur les FU et les ARTACN étaient appropriés pour les ententes examinées. Quelques exceptions démontrant le contraire ont toutefois été notées pour certaines ententes signées avec d’autres ministères. Toutefois, les risques associés à ces ententes sont faibles, puisqu’elles n’auraient pas d’incidence globale sur les rapports financiers du gouvernement du Canada.
INITIATIVE DE GESTION
Au cours des dernières années, la direction de RNCan s’est employée à clarifier les attentes relatives au processus lié aux crédits nets. Plus précisément, le Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration a élaboré la Directive sur les frais d’utilisation externe et des lignes directrices sur les contrats générateurs de recettes afin d’assurer l’uniformité des activités sur les frais d’utilisation externes, d’améliorer la responsabilisation et de minimiser les coûts administratifs.
RISQUE ET INCIDENCE
Le manque de clarté quant aux rôles et aux responsabilités peut avoir une incidence négative sur le contrôle et limiter l’appui tangible contribuant à l’atteinte des exigences et des objectifs opérationnels. L’absence d’une base de données centrale sur les ententes relatives aux ARTACN peut limiter la capacité du Ministère à assurer une supervision et une surveillance efficaces.
RECOMMANDATIONS
1) Le Sous-ministre adjoint Secteur de la gestion et des services intégrés (SMA du SGSI), en collaboration avec les SMA des secteurs, devrait réviser la directive et les lignes directrices du Ministère pour déterminer le mécanisme permettant d’appuyer les rôles et les responsabilités ainsi que les activités de surveillance, et assurer sa mise en œuvre, au besoin.
2) Le SMA du SGSI, en collaboration avec les SMA des secteurs, devrait clarifier les rôles liés à la supervision des autres recettes tirées d’une activité de crédit net (ARTACN) par le Centre d’expertise et à la surveillance des ententes sur les ARTACN par les secteurs.
RÉPONSE DE LA DIRECTION, PLAN D’ACTION ET ÉCHÉANCE
Étant donné l’importance des constatations qui se dégagent de l’audit, le SGSI et les secteurs opérationnels utiliseront une stratégie de corroboration pour répondre aux recommandations formulées. Une première réunion du groupe de travail a eu lieu récemment. Au cours de la réunion, le groupe, qui se compose des SMA concernés, a convenu de créer une équipe spéciale pour donner suite aux recommandations.
Recommandation 1)
La gestion est en accord avec cette recommandation.
L’équipe spéciale examinera avec attention la Directive et la mettra à jour, au besoin, afin d’en maintenir la pertinence. Elle envisagera en outre un seuil d’examen approprié pour les ententes ministérielles.
Responsable : Directeur général, Direction des finances et de l’approvisionnement, Secteur de la gestion et des services intégrés
Calendrier : 31 décembre 2014
Recommandation 2)
La gestion est en accord avec cette recommandation.
L’équipe spéciale examinera et précisera les rôles du Centre d’expertise et de la direction du secteur concernant la supervision des ARTACN, de même que les mesures requises à ce sujet, mettra à jour la Directive en conséquence et veillera à ce que les nouvelles pratiques soient adoptées une fois qu’elles auront été approuvées par les SMA.
Calendrier : 29 septembre 2014
Responsable : Directeur général, Direction des finances et de l’approvisionnement, Secteur de la gestion et des services intégrés
ÉTABLISSEMENT DES COÛTS ET DES PRIX DES ENTENTES SUR LES ARTACN
Résumé des constatations
Les méthodes d’établissement des coûts et des prix liés aux ARTACN ne sont pas uniformément appliquées au sein du Ministère, tout comme les tarifs des services externes approuvés. Les divers secteurs utilisent différentes variables et catégories pour calculer les coûts et les documents décrivant les hypothèses liées au calcul sont souvent insuffisants ou ne sont pas conservés dans les dossiers.
Observations connexes
Établissement des coûts
L’établissement des coûts est une importante fonction de gestion opérationnelle pour mesurer le rendement, harmoniser les ressources aux résultats, évaluer l’efficacité et redistribuer les ressources. Pour gérer les ARTACN, l’établissement des coûts est une étape nécessaire au calcul de la valeur totale des ressources utilisées pour offrir des produits ou des services. Le Guide d’établissement des coûts du SCT souligne que l’établissement du coût total d’un produit ou d’un service est la première étape pour appuyer les décisions en matière de recouvrement des coûts. Ce coût doit toujours être établi et consigné, peu importe si les coûts seront recouvrés, en totalité ou en partie.
L’estimation est le processus consistant à déterminer les coûts attendus d’un projet. Les exigences en matière de ressources, les tarifs associés aux ressources et l’estimation de la durée d’une activité sont utilisés pour calculer les coûts de chaque activité. Les éléments inclus dans l’estimation du coût d’un produit ou d’un service devraient comprendre tous les coûts directs et indirects engagés par le Ministère pour appuyer l’activité. Diverses méthodes, hypothèses et renseignements sur les risques sont utilisés pour déterminer quelles stratégies et méthodes permettraient d’obtenir les estimations les plus précises.
L’équipe responsable de l’audit a indiqué qu’il existe seulement un nombre limité de directives ministérielles sur l’établissement des coûts, particulièrement sur la méthode commune et les hypothèses connexes que les secteurs doivent utiliser pour calculer le coût total des ententes sur les ARTACN. L’équipe a également découvert que différentes variables et catégories de coûts pour le calcul sont utilisées et appliquées de manière inconstante par les secteurs, sans justification documentée. Les dispositions en cas d’incertitude (comme les frais imprévus) ne sont pas appliquées de façon uniforme entre des ententes semblables. Les documents sur les hypothèses retenues aux fins du calcul des coûts sont souvent insuffisants et ces hypothèses ne sont pas toujours consignées.
La direction s’est employée à adopter une approche plus uniforme en matière d’établissement des coûts, comme le démontre l’établissement de tarifs ministériels de services externes. Depuis 2012, ces tarifs normalisés ont été utilisés pour calculer le coût des services offerts par le Ministère, ce qui permet de s’assurer que des services similaires sont offerts à un prix équitable.
Bien que l’adoption de ces tarifs normalisés reflète une amélioration du processus, l’audit a permis de noter qu’il n’est toujours pas clair à quel moment ces tarifs doivent être appliqués et qu’ils ne sont pas appliqués uniformément par les secteurs. Par exemple, l’équipe a trouvé des cas dans le cadre desquels l’exercice d’établissement des coûts ne tient pas compte du coût total des produits ou des services offerts par l’entremise des ententes sur les ARTACN. Elle a également souligné que certains laboratoires dans le même secteur avaient adopté des approches différentes pour appliquer les tarifs des services externes approuvés. Dans plusieurs cas, les gestionnaires n’avaient pas consigné toutes les hypothèses, tous les processus et tous les calculs utilisés pour produire les renseignements sur les coûts.
Établissement des prix
L’établissement des prix est différent de l’établissement des coûts, puisque cette étape est entreprise à des fins stratégiques plus générales. Il tient compte d’un certain nombre de facteurs, dont la justice et l’équité, l’incidence économique sur les clients et la concurrence avec les fournisseurs du secteur privé. Les secteurs appliquent différentes méthodes d’établissement des prix pour les ententes sur les ARTACN, comme un prix ferme (prix ferme convenu), un taux fixe basé sur le temps (prix basé sur une période de temps réel consacré pour réaliser le travail [heures facturables]) ou un prix ferme avec rajustement (prix ferme avec frais imprévus). L’équipe de l’audit a noté que les secteurs n’appliquent pas de façon uniforme les modalités de paiement pour les ententes sur les ARTACN similaires (y compris des dispositions en cas d’incertitude, comme les frais imprévus). Bien que ces approches différentes en matière d’établissement des prix puissent avoir des avantages, les décisions devraient être inscrites aux dossiers pour pouvoir faire le suivi du processus de réflexion et des considérations des secteurs pour chaque entente sur les ARTACN.
La détermination du coût total d’un produit ou d’un service est la première étape des activités de recouvrement des coûts. Toutefois, cela ne signifie pas toujours que tous les coûts seront recouvrés. Dans certains cas, il peut y avoir un écart entre les coûts de prestation d’un bien ou d’un service et les revenus générés, ce qui peut se justifier par des raisons politiques, programmes ou administratives. Néanmoins, la direction doit être au courant de cet écart et planifier en conséquence. L’équipe responsable de l’audit a remarqué que les autres sources de financement n’étaient pas clairement indiquées lorsque le prix d’une entente est plus bas que le coût estimé associé à la prestation du service ou du produit.
L’utilisation d’un prix ferme permettrait de diminuer le fardeau administratif des deux parties d’une entente sur les ARTACN. Toutefois, il exige une méthode solide et une expérience suffisante en matière d’estimation des ressources et des coûts. Comme nous en avons mentionné dans les observations précédentes, les mesures de contrôle actuelles de l’établissement des coûts comportent des faiblesses et aucune mesure de contrôle compensatoire pour gérer les risques liés au prix ferme n’est en place.
D’un autre côté, l’utilisation d’un tarif fixe basé sur le temps pour établir les prix des ententes sur les ARTACN est utile lorsque l’étendue des travaux, comme la recherche et le développement, ne peut pas être estimée précisément à l’avance. Le paiement se fonde sur la quantité de temps réel consacré au travail et le taux comprend déjà les coûts directs de main-d’œuvre et les coûts indirects. Toutefois, dans de tels cas, l’équipe a noté que la direction n’a pas évalué l’efficacité et l’intégralité de ces mesures de contrôle pendant la mise en place du système de saisie de temps. Cette étape est nécessaire lorsque la facturation se fonde sur le temps réel consacré au travail.
Finalement, lorsqu’il n’est pas possible d’obtenir une estimation réaliste, il peut être nécessaire de prévoir des mesures permettant de rajuster les prix pour protéger les deux parties des importantes fluctuations économiques. Dans ce cas, des dispositions en matière de rajustement peuvent être appliquées. Ces dernières permettent de réviser les prix en cas d’imprévus.
RISQUE ET INCIDENCE
Un manque de directives relativement à l’établissement des prix et des coûts pour les ententes sur les ARTACN peut entraîner des incohérences et une augmentation du risque que RNCan doive faire face à des écarts entre les ARTACN recueillis et les coûts connexes engagés pour offrir les produits et les services.
RECOMMANDATIONS
3) Le Sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion et des services intégrés (SMA du SGSI), en consultation avec les SMA des secteurs, devrait réviser les lignes directrices actuelles du Ministère en matière d’établissement des coûts et des prix et déterminer les processus appropriés nécessaires pour favoriser l’établissement précis et uniforme des prix et des coûts des ententes sur les des autres recettes tirées d’une activité de crédit net (ARTACN).
4) Les directeurs généraux des secteurs devraient s’assurer que les documents clés sont conservés adéquatement (p. ex. les décisions relatives au choix des projets et les hypothèses aux fins du calcul des prix et des coûts).
RÉPONSE DE LA DIRECTION, PLAN D’ACTION ET ÉCHÉANCE
Recommandation 3)
La gestion est en accord avec cette recommandation.
L’équipe spéciale déterminera les besoins des secteurs en matière d’orientation sur l’établissement des coûts et des prix relativement aux ententes sur les ARTACN et établira des directives afin d’assurer l’adoption de méthodes d’établissement des coûts précises et uniformes par les secteurs.
Calendrier : 28 novembre 2014
Responsable : Directeur général, Direction des finances et de l’approvisionnement, Secteur de la gestion et des services intégrés
Recommandation 4)
La gestion est en accord avec cette recommandation.
L’équipe spéciale déterminera les principaux documents à conserver dans les dossiers.
Responsable : Directeur général, Direction des finances et de l’approvisionnement, Secteur de la gestion et des services intégrés
Calendrier : 29 septembre 2014
SUPERVISION ET SURVEILLANCE RELATIVES AUX ARTACN
Résumé des constatations
Le Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration et les secteurs assurent la supervision et la surveillance relativement aux ententes sur les ARTACN, mais leur capacité à s’acquitter de ces fonctions est limitée par plusieurs facteurs, notamment :
- le fait que les procédures normales d’exploitation ne sont pas toujours documentées;
- l’absence de base de données ou de registre central des ententes sur les ARTACN;
- l’absence de lignes directrices communes applicables à l’utilisation des systèmes d’information disponibles.
Observations connexes
Registre central
Dans l’ensemble du Ministère, divers systèmes de gestion de projets sont utilisés relativement aux ententes sur les ARTACN. Il n’existe aucune base de données ni aucun registre central des ententes sur les ARTACN à l’échelle du Ministère. Au début de l’audit, les secteurs n’ont pas été en mesure de fournir en temps opportun des données exactes concernant l’ensemble des ententes sur les ARTACN en vigueur au cours de l’exercice 2012-2013. Dans le cadre de deux audits réalisés en parallèle, les secteurs ont fourni différentes listes d’ententes sur les ARTACN. Ces listes n’ont pas pu être générées directement à partir du système financier du Ministère, puisque les ententes ne sont pas forcément enregistrées dans le système avant la facturation et l’inscription des montants à recevoir. C’est pourquoi la Direction de l’audit ne peut pas assurer l’intégralité des données sur les ARTACN du Ministère. Comme nous l’avons indiqué dans la section sur la gouvernance, l’équipe responsable de l’audit a constaté que le Centre d’expertise pour la production de recettes, le recouvrement des coûts et les ententes de collaboration s’en remet aux secteurs pour présenter les ententes de 250 000 $ ou plus aux fins d’examen; cependant, les secteurs ne respectent pas systématiquement cette exigence.
Surveillance
À l’échelon sectoriel, l’audit a permis de constater qu’il y a possibilité d’améliorer la surveillance des ententes sur les ARTACN, notamment la documentation des procédures relatives à la gestion financière et à la surveillance des ententes (à l’exception des CanmetMINES du SMM). L’audit a permis d’identifier les problèmes qui suivant :
- Les dépenses dépassent les recettes, ou dans certains cas, la valeur des factures produites ou entrées dans le SAP ne correspond pas au prix fixe de l’entente, et aucune justification n’est fournie pour la différence.
- La facturation n’est pas toujours initiée selon les jalons convenus.
- Des inexactitudes ont été notées lors du rapprochement des recettes avec les dépenses connexes et du report des recettes à l’exercice suivant.
- Les recettes et les dépenses ne sont pas rapprochées pour chaque entente, de sorte qu’il est impossible d’établir si les coûts ont été entièrement recouvrés.
À partir d’un échantillon de 103 ententes, la Direction de l’audit a procédé à l’examen financier de 25 projets menés à terme d’une valeur totale de 6 799 869 $. Selon les données enregistrées dans le SAP, les coûts totaux engagés étaient de 7,23 % (491 341 $) supérieurs aux recettes recouvrées. Pour l’instant, les secteurs ne disposent que de directives limitées pour traiter les écarts et établir leur niveau de tolérance aux écarts des coûts à l’échelle des projets. C’est pourquoi le Gestionnaire de centre de responsabilité (GCR) n’est pas toujours en mesure d’assurer de manière efficace la planification et l’exécution des ententes sur les ARTACN.
L’équipe responsable de l’audit n’a pas trouvé les preuves que les heures comptabilisées pour un projet et, en définitive, facturées aux clients ont fait l’objet d’un examen. L’application de saisie de temps (CATS) n’est pas utilisée uniformément pour enregistrer le temps consacré aux projets.
Outils et procédures
L’audit a aussi permis de constater que les secteurs ont recours à différents outils et processus pour examiner et choisir les propositions de projets d’ARTACN. Les processus en place varient de propositions détaillées officielles à de simples listes de contrôles ne fournissant que très peu de renseignements. Le Guide d’établissement des coûts du SCT recommande aux ministères de justifier toutes les hypothèses, les méthodes et les calculs sous-jacents utilisés pour produire des renseignements sur les coûts. NRCan dispose de lignes directrices sur l’établissement de contrats à production de recettes pour aider les gestionnaires et les chargés de projets à étayer et à examiner les propositions. Certains secteurs ont établi des pratiques exemplaires (c’est-à-dire : outils de suivi et d’établissement des coûts), mais elles ne sont pas communiquées aux autres secteurs (cette question a été traitée dans l’audit de la gestion des laboratoires réalisé en 2013-2014).
L’équipe responsable de l’audit s’attendait à ce qu’il existe des preuves d’examen en temps opportun par la direction, et à ce que la direction assume la responsabilité d’identifier tout écart et d’y remédier. L’audit a permis de constater que les secteurs ne procèdent pas tous à un rapprochement des coûts engagés et des recettes perçues. C’est pourquoi l’équipe responsable de l’audit n’a pas été en mesure de déterminer les dépenses réelles engagées et le pourcentage de recouvrement des coûts pour tous les ARTACN projets.
Les post-mortems de projets consistent en des évaluations de projets en cours pour identifier les problèmes rencontrés et les leçons à en tirer, ainsi que pour fournir des orientations et des pistes de solutions à d’éventuels problèmes similaires. La réalisation de ces post-mortems, qui permet aussi d’évaluer et d’améliorer l’établissement des coûts, est considérée comme une pratique exemplaire. Aucun des secteurs examinés, à l’exception d’une direction, n’a effectué de post-mortems de projets d’ARTACN une fois que ces projets ont été menés à terme.
Au cours de l’audit, l’équipe responsable de l’audit a constaté que les secteurs n’appliquent pas systématiquement le codage financier pour les ententes sur les ARTACN (l’Élément d’organigramme technique de projet ou l’Ordre interne du SAP n’est pas appliqué comme il se doit). C’est pourquoi les rapports financiers ne permettent pas toujours d’assurer le suivi des coûts réels des ententes sur les ARTACN (c’est-à-dire : les tarifs de services externes ne sont pas pris en compte pour comptabiliser les coûts de salaires réels, et les coûts de fonctionnement et d’entretien ne sont pas toujours codés par projet). Une comparaison minutieuse des estimations des activités et des coûts réels permettrait d’identifier les projets qui n’ont pas été correctement facturés, les tâches oubliées ou les dépassements de coûts.
RISQUE ET INCIDENCE
L’absence de base de données centralisée limite la capacité du Ministère d’assurer la supervision et la surveillance nécessaires.
En l’absence de mécanismes adéquats de surveillance des coûts associés aux ARTACN, la gestion risque de ne pas être en mesure de déceler d’éventuelles dépenses excédentaires imprévues et de recouvrer les coûts prévus.
En outre, comme les secteurs n’effectuent pas de post-mortems de projets qui leur permettraient d’examiner les leçons apprises, ils ne voient peut-être pas toutes les occasions et les possibilités de réaliser des économies à l’avenir dans le cadre d’activités à production d’ARTACN.
RECOMMANDATIONS
5) De concert avec les SMA des différents secteurs, le Sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion et des services intégrés (SMA du SGSI) devrait adopter une approche standard (p. ex. : l’outil Gestion de projets du SAP) permettant de suivre de manière uniforme et exacte, en temps opportun, les dépenses et les recettes liées aux ententes sur les des autres recettes tirées d’une activité de crédit net (ARTACN).
6) Les directeurs généraux des secteurs devraient veiller à ce que des bilans soient réalisés, selon l’importance relative et le risque, pour favoriser l’application des leçons retenues des projets à production d’ARTACN, afin d’améliorer, entre autres, le recouvrement des coûts à l’avenir.
RÉPONSE DE LA DIRECTION, PLAN D’ACTION ET ÉCHÉANCE
Recommandation 5)
La gestion est en accord avec cette recommandation.
L’équipe spéciale adoptera une approche commune à l’échelle du Ministère afin d’assurer un suivi uniforme et précis, en temps opportun, des ententes sur les ARTACN.
Des efforts significatifs et beaucoup de temps sont nécessaires pour répondre à cette recommandation de l'audit, qui inclura l'évaluation des approches multiples et les systèmes à travers le Ministère d'ici le 30 juin 2014; la rédaction et la confirmation de l'obligation de l’organisation dès le 15 octobre 2014; la configuration de l'approche adoptée pour le 23 décembre 2014; et, le déploiement de l'approche adoptée le 26 février 2015.
Responsable : Directeur général, Direction des finances et de l’approvisionnement, Secteur de la gestion et des services intégrés
Calendrier : 26 février 2015
Recommandation 6)
La gestion est en accord avec cette recommandation.
Dans le but de renforcer les pratiques ministérielles liées aux ARTACN, les directeurs généraux des secteurs veilleront à ce que des post-mortems de projets soient réalisés une fois les projets finalisés.
Responsable : Directeurs généraux des secteurs / Tous les secteurs concernés
Calendrier : 29 septembre 2014
FRAIS D’UTILISATION
Résumé des constatations
Les frais d’utilisation du Ministère sont administrés avec diligence; les tarifs de services externes autorisés ont été utilisés pour établir les frais d’utilisation; les permis délivrés ont fait l’objet de suivis et de mises à jour dans le système.
Observations connexes
Frais utilisés
Les frais d’utilisation, qui sont calculés par secteur après une consultation des clients ou des utilisateurs, doivent être approuvés par le Parlement. La tarification relative aux explosifs du Secteur des minéraux et des métaux (SMM) a été approuvée par le Parlement en 2009, tandis que celle relative aux matériaux de ce secteur a été approuvée en 2002. Conformément à la Directive sur les frais d’utilisation externe, tous les frais d’utilisation doivent être examinés au moins tous les cinq ans. Rien n’indique qu’on a effectué un examen de la tarification relative aux matériaux du SMM depuis 2002. Si les secteurs souhaitent imposer de nouveaux frais ou augmenter les prix, ils doivent consulter la Direction de la gestion financière pour établir si la Loi sur les frais d’utilisation s’applique.
En outre, l’équipe responsable de l’audit a repéré un cas où une réduction des frais d’utilisation imposés à un autre ministère avait été approuvée par une personne à qui on n’avait pas délégué les pouvoirs de signature nécessaires en matière financière.
Pour donner suite à ces observations, une lettre de recommandations a été envoyée au directeur général chargé des matériaux du SMM.
L’échantillon examiné a permis de noter que : les frais d’utilisation sont facturés conformément aux lois et aux règlements applicables; ces frais font l’objet de suivis et de mises à jour dans les bases de données électroniques; et suffisamment de documents étayent les types de permis délivrés ont été disponible. Comme les coûts associés à l’imposition de frais d’utilisation sont faibles, ils ne sont pas rapprochés pour chaque permis. Ils sont plutôt rapprochés de façon globale à l’échelle des secteurs.
ANNEXE A – CRITÈRES D’AUDIT
Les critères d’audit sont tirés de modèles de contrôle généralement reconnus (p. ex. Cadre de responsabilisation de gestion, critères de contrôle [CoCo] de l’ICCA) et des politiques, lois et mesures législatives pertinentes. Le rendement réel a été évalué par rapport aux critères de l’audit menant à des conclusions positives ou à des possibilités d’amélioration.
L’objectif général de l’audit est de fournir l’assurance raisonnable que RNCan a adopté un cadre pour gérer efficacement les frais d’utilisation (FU) et les autres recettes tirées d’une activité de crédit net (ARTACN). Les critères suivants ont été utilisés :
| Sous-objectif | Critère d’audit |
|---|---|
| 1. S’assurer que le Ministère a adopté des processus de gouvernance efficaces pour les FU et les ARTACN. | 1.1 Les ententes sur les FU et les ARTACN cadrent avec les objectifs et les priorités du Ministère. |
| 1.2 Les rôles et les responsabilités sont clairement définis, consignés et compris. | |
| 1.3 Les critères de sélection d’un mécanisme de financement sont pertinents (crédits nets par rapport à d’autres mécanismes de financement) et cadrent avec les pouvoirs ministériels et les exigences législatives. | |
| 2. S’assurer que les ententes relatives aux ARTACN et les FU du Ministère sont administrés avec la diligence requise, et ce, conformément aux politiques et aux exigences réglementaires et législatives connexes du gouvernement du Canada et de RNCan. | 2.1 La gestion des FU et des ARTACN est conforme aux politiques, aux procédures et aux lignes directrices applicables du Conseil du Trésor et de RNCan. |
| 2.2 Des processus opérationnels et des lignes directrices concernant les FU et les ARTACN ont été élaborés et communiqués et sont respectés. | |
| 2.3 La haute direction reçoit des renseignements complets et précis en temps opportun pour la prise de décisions. | |
| 2.4 Une méthode et des modèles appropriés d’établissement des coûts (établissement des prix et des frais) sont utilisés uniformément dans l’ensemble du Ministère. | |
| 3. S’assurer que le Ministère réalise des activités de contrôle, de surveillance et de supervision fondées sur les risques concernant les FU et les ARTACN. | 3.1 Les FU et les ARTACN sont exacts et complets et font l’objet d’une facturation et d’une consignation adéquates dans le système financier du Ministère. |
| 3.2 Les ententes sur les FU et les ARTACN et les dépenses et les revenus connexes font l’objet d’un suivi, d’une surveillance et d’un rapport de façon régulière et en temps opportun. |
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