Longues versions des figures provenant du rapport final sur l’évaluation de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets

Figure 1 Aperçu du système fédéral de règlementation

Cette figure présente un aperçu du système fédéral de règlementation qui s’applique aux grands projets de ressources naturelles. Cette figure a pour objet de présenter le nombre de ministères et d’organismes fédéraux qui interviennent dans le système fédéral de règlementation.

Quatre catégories d’activité apparaissent en haut de la figure, à savoir :  

  1. la planification
  2. le processus d’évaluation environnementale
  3. la délivrance de permis
  4. le suivi.

Ces quatre catégories sont régies par douze lois, une série de règlements, des accords, des plans d’utilisation des terres et les examens des incidences – tous font intervenir au moins un ministère ou un organisme gouvernemental. Ils sont plus précisément les suivants :

  1. la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et, par conséquent, l’Agence canadienne d'évaluation environnementale;
  2. la Loi sur la sûreté et la règlementation nucléaires et, par conséquent, la Commission canadienne de sûreté nucléaire;
  3. les examens des incidences effectués en vertu de plusieurs lois :
    1. la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon qui concerne l'Office d'évaluation environnementale et socio-économique du Yukon;
    2. la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie qui concerne le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Il importe de noter que les revendications territoriales visées par cette loi concernent l’Agence canadienne d’évaluation environnementale.
  4. les plans d’occupation des sols
  5. la Convention définitive des Inuvialuit1 qui concerne le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien;
    Conseils de gestion – Loi sur les terres territoriales et Loi sur les eaux des Territoires du Nord-Ouest
  6. la Loi sur les espèces en péril qui concerne Environnement Canada et Pêches et Océans Canada;
  7. le Règlement sur les effluents des mines de métaux, qui concerne Environnement Canada et Pêches et Océans Canada;
  8. la Loi sur les explosifs, qui concerne Ressources naturelles Canada;
  9. la Loi sur les pêches qui concerne Pêches et Océans Canada;
  10. la Loi sur la protection des eaux navigables, qui concerne Transports Canada;
  11. d’autres lois, notamment :
    1. laLoi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs;
    2. la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales;
    3. la Loi fédérale sur les hydrocarbures;
    4. les accords sur les ressources extracôtières (Canada-Nouvelle-Écosse et Canada-Terre-Neuve);
    5. la Loi canadienne sur la protection de l'environnement.

Ces renseignements ont été communiqués en 2011 par T. Hubbard du Bureau de gestion de grands projets (BGGP) dans le cadre d’une présentation au Symposium du Forum sur le rendement et la planification intitulée Amélioration du rendement du régime de règlementation pour les grands projets de ressources.

1 Dans la CDI, les Inuvialuit acceptent de renoncer à l’occupation exclusive de leurs terres ancestrales en échange de certains autres droits garantis par le gouvernement du Canada. Ces droits ont été accordés sous trois formes : des terres, la gestion de la faune et de l’argent.

Les Inuvialuit détiendraient le contrôle légal et la propriété sur 91 000 kilomètres carrés (35 000 milles carrés) de terre, y compris 13 000 kilomètres carrés (5 000 milles carrés) pour lesquels des droits souterrains sur les ressources pétrolières, gazières et minérales sont accordés. En outre, les Inuvialuit ont fait valoir leurs droits de chasse et de récolte partout dans la région visée par une revendication, en particulier à titre de principaux exploitants agricoles sur certaines terres où la faune est reconnue pour être particulièrement riche. Ils ont également obtenu la responsabilité de veiller aux bonnes pratiques de gestion de la faune, ont formé une équipe de gestion de la faune avec le gouvernement. La CDI était basée sur le développement durable. Source :  http://www.irc.inuvialuit.com/about/finalagreement.html.

Figure 2 Principaux problèmes liés aux problèmes systémiques et de capacité

La figure 2 superpose les problèmes liés aux processus associés au système fédéral de règlementation actuel (c.-à-d. la figure 1).

Neuf problèmes importants se posent à différents stades du système fédéral de règlementation, à savoir :

  1. Le problème no 1 s’applique uniquement à la phase de planification. Il s’agit de la non-participation au tout début qui s’applique à l’activité de planification, ce qui a comme conséquence l’absence d’orientation destinée aux promoteurs.

Les problèmes 2, 3, 4 et 5 s’appliquent à la phase d’évaluation environnementale du système de règlementation.

  1. Le problème 2 porte sur les questions posées en ce qui a trait à la détermination du responsable, ce qui peut entraîner des orientations fédérales contradictoires dont voici un exemple : le projet d’exploitation des sables bitumineux du lac Kearl.
  2. Le problème 3 concerne la portée. Par exemple, la détermination de la portée pour le projet de Galore Creek a pris 8 mois.
  3. Le problème 4 est lié aux chevauchements des tâches au niveau fédéral. À titre d’exemple, les processus de l’ACEE et de l’ONE peuvent tous deux s’appliquer aux évaluations environnementales.
  4. Le problème 5 est d’ordre séquentiel par rapport aux examens simultanés. Par exemple, le Règlement sur les effluents des mines de métaux peut nécessiter de 12 à 18 mois de plus et ne commence pas avant qu’une décision ne soit prise au sujet de l’évaluation environnementale.

Le problème 6 s’applique au point de transition de l’évaluation environnementale à la délivrance de permis dans le système de règlementation et du point de transition de la délivrance de permis à la phase du suivi.

  1. Le problème 6 porte sur les retards dans la délivrance de permis après qu’une décision a été prise au sujet de l’évaluation environnementale. Le même type de retard peut se produire après la phase de délivrance de permis faisant la transition à la phase de suivi du système de règlementation.
  2. Le problème 7 concerne la phase de suivi et détermine qui en est responsable.
  3. Le problème 8 porte sur toutes les phases du système fédéral de règlementation et est lié aux instances gouvernementales fédérales ou provinciales qui peuvent être à l’origine de processus de chevauchement pouvant occasionner des retards.

Problème 9 : Consultations de l’État auprès des Autochtones : p. ex les projets Kemess et Deep Panuke, le système et la capacité du PGM

Le Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (2008) de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (version finale mise à jour) ainsi que la documentation initiale des projets pour l’IBGGP, page 4, sont les sources des données apparaissant dans la figure 2.

Figure 3 Modèle logique de l’IBGGP

Le modèle logique présente les liens entre les activités, les extrants (réalisations concrètes), les résultats immédiats, intermédiaires et à long terme ou finals d’un programme.

Il contient également une section sur les ressources et une section (couche) qui détermine les facteurs internes et externes importants du programme qui influent sur son rendement.

Il ne contient aucune ligne ou flèche reliant les cinq éléments du programme (activités, etc.), car il n’existe aucune correspondance biunivoque entre les éléments. Par exemple, plusieurs activités peuvent contribuer à un résultat.

A. Ressources

La couche des ressources contient les sept éléments suivants :

  1. les fonds d’exploitation de l’IBGGP;
  2. le financement de la capacité pour le processus de règlementation (attribué à cinq ministères et organismes);
  3. le financement de la capacité pour les consultations auprès des Autochtones attribué à cinq ministères et organismes;
  4. les contributions en nature des ministères, organismes et intervenants financés et non financés par l’IBGGP;
  5. les équivalents en temps complet et l’infrastructure de l’IBGGP;
  6. l’expertise scientifique et technique, et le soutien aux transactions, fournis par des équivalents en temps plein de cinq ministères et organismes;
  7. l’expertise scientifique et technique, et le soutien aux transactions en nature, fournis par des équivalents en temps plein.

B. Programmes et activités

Dans le modèle logique de l’IBGGP, la couche des programmes et des activités contient six éléments correspondant aux six étapes du système fédéral de règlementation.  

  1. La première activité s’applique à l’étape de la pré-planification qui consiste à offrir aux promoteurs un point d’entrée unique dans le système fédéral de règlementation;
  2. La deuxième activité porte sur l’étape des évaluations environnementales et comprend la mise en œuvre d’une approche cohérente et coordonnée des évaluations environnementales et des examens de la règlementation;
  3. La troisième activité englobe l’étape des évaluations environnementales et celle des consultations auprès des Autochtones. Elle consiste à intégrer les responsabilités en matière de consultations auprès des Autochtones dans le processus de la règlementation dans son ensemble;
  4. La quatrième activité porte sur l’étape des consultations auprès des Autochtones et celle de l’examen de la règlementation et de prise de décisions, ce qui comprend la surveillance, le suivi du rendement basé sur les ententes de projet et les normes de services ainsi que la préparation de rapports à cet égard;
  5. La cinquième activité se rapporte uniquement à l’étape de l’examen de la règlementation et de la prise de décisions, précisément à l’établissement de mécanismes visant la gouvernance et la surveillance de la haute direction et le soutien à ceux-ci;
  6. La dernière activité de la couche des programmes et des activités du modèle logique de l’IBGGP porte uniquement sur l’étape de suivi et de surveillance. Elle comprend les politiques et la recherche permettant de déterminer, d’évaluer et de mettre en œuvre les améliorations apportées aux processus.

C. Extrants

Dans les modèles logiques, les extrants correspondent aux résultats concrets des activités. Le modèle logique de l’IBGGP comporte les six extrants suivants :

  1. les normes de services (comprenant la réduction des échéanciers);
  2. les ententes de projet;
  3. les plans des consultations auprès des Autochtones, les dossiers du Ministère public et d’autres documents;
  4. les rapports d’étapes, les réunions et le suivi des projets du BGGP;
  5. les réunions du comité des sous-ministres et la collaboration interministérielle et interorganismes ;
  6. la recherche, l’analyse, les études, les rapports, les documents d’orientation et les séances de formation.

D. Résultats immédiats

Dans le modèle logique, les résultats immédiats correspondent aux résultats à court terme des activités et des extrants des programmes. Le sens de « court » varie d’un programme à l’autre et revêt une signification relative (c.-à-d. qu’un court terme a lieu avant le moyen terme qui précède le long terme). En règle générale, la durée du court terme est de trois à quatre ans, du long terme, de 10 ans et plus, et du moyen terme, de cinq à dix ans.

Le modèle logique de l’IBGGP renferme les quatre résultats immédiats et à court terme suivants :

  1. l’approche pangouvernementale cohérente des consultations auprès des Autochtones;
  2. les évaluations environnementales et les examens de la règlementation intégrés et bien coordonnés;
  3. l’amélioration de la transparence et de la responsabilisation du processus fédéral de règlementation;
  4. l’amélioration du processus fédéral de règlementation.

E. Résultats intermédiaires

La couche des résultats intermédiaires du modèle logique de l’IBGGP comprend les deux composantes suivantes :

  1. les responsabilités des consultations auprès des Autochtones assumées de façon cohérente, adéquate et efficace;
  2. les évaluations environnementales et les examens de la règlementation de grande qualité, prévisibles et effectués en temps opportun.

F. Résultats à long terme

La dernière couche du modèle logique de l’IBGGP comprend les deux composantes suivantes :

  1. un système de règlementation efficace et efficient;
  2. une plus grande compétitivité des industries des ressources naturelles du Canada.

G. Facteurs ayant une influence

Le modèle logique de l’IBGGP comporte une couche supplémentaire qui décrit les facteurs internes de l’IBGGP et externes à celle-ci qui influent, ont influé ou influeront sur son rendement. Les sept modèles suivants ont été déterminés par le modèle :

  1. changements dans le contexte économique, les marchés, les tendances régionales et les technologies;
  2. environnement et/ou système fédéral de règlementation complexe;
  3. nombreux intervenants et instances gouvernementales (fédérales et provinciales);
  4. changements dans les priorités du gouvernement aux niveaux fédéral et/ou provincial;
  5. répercussions des modifications législatives et /ou des décisions rendues par la Cour au sujet des évaluations environnementales et/ou des consultations auprès des Autochtones;
  6. besoins de capacité de la règlementation et des consultations auprès des Autochtones du gouvernement fédéral;
  7. changements dans la sensibilisation et les attentes des intervenants et/ou du public au sujet des évaluations environnementales et des consultations auprès des Autochtones et/ou de la transparence associée à ces deux éléments ou à l’un des deux.

Les données contenues dans le modèle logique de l’IBGGP proviennent du cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats, révisé en collaboration avec le comité consultatif pour cette évaluation, soit le comité consultatif d’évaluation interministériel/inter-agences.

Figure 4 Questions horizontales abordées lors des réunions du comité des sous-ministres

Cette figure présente les douze questions horizontales qui ont fait l’objet de discussions par le comité des sous-ministres de l’IBGGP ainsi que le nombre de réunions durant lesquelles les problèmes horizontaux ont été abordés.  

La question qui a été le plus souvent abordée, et ce, lors de 10 réunions, portait sur les causes des retards (dans le système fédéral de règlementation).  

Trois questions horizontales ont été abordées lors de cinq réunions, soit la coordination provinciale, la gestion et le suivi des projets ainsi que la préparation de rapports sur ceux-ci.

Un problème a fait l’objet de discussions lors de quatre réunions, soit les consultations auprès des Autochtones.

Cinq questions horizontales ont été abordées lors de trois réunions, soit l’évaluation et le renouvellement, les modifications législatives, le rendement, les ententes de projet et la formation et la gestion.

Une question horizontale, le processus d’examen de la commission, a été abordée au cours de deux réunions.

Une question horizontale désignée « autre » a fait l’objet d’une discussion.

La source des renseignements contenus dans la figure 4 est un document de 2011 du BGGP intitulé « Mesure du rendement de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets. Les données qu’il renferme ont été confirmées par l’examen de l’ordre du jour des réunions du comité des sous-ministres et des présentations des projets et des enjeux.