CHAPITRE 2: Adaptation aux changements climatiques et processus décisionnel des municipalités

Planification en vue des impacts des changements climatiques

Il n’existe pas d’approche unique en matière d’adaptation aux changements climatiques qui convienne à toutes les collectivités. Chaque municipalité doit faire face à des enjeux uniques liés à la géographie et aux changements climatiques. Le système juridique, les lois, les établissements et les traditions culturelles divergent d’une région à l’autre. Les ressources qu’une collectivité peut consacrer à la planification de l’adaptation varient aussi considérablement. Dans les grandes zones métropolitaines, il peut y avoir un grand nombre d’urbanistes et de décideurs qui consacrent une partie de leur temps à examiner les enjeux liés à l’adaptation, alors que dans les hameaux éloignés, il est probable qu’aucun urbaniste ne soit en poste. Les approches devraient reposer sur les plans d’utilisation des terres et des immobilisations et être adaptées aux réalités de l’endroit où elles seront mises en œuvre.

Les mesures d’adaptation prises actuellement par les collectivités canadiennes sont variées. La plupart de ces mesures sont intégrées aux stratégies et aux plans actuels des municipalités (voir l’encadré). Dans certaines collectivités, les employés municipaux et les partenaires de la collectivité ont élaboré des plans, des politiques, des règlements ou des programmes propres à l’adaptation aux changements climatiques. Ces plans peuvent viser un enjeu ou une mesure d’adaptation ou être de grande envergure en s’attaquant à de nombreux enjeux climatiques et en mobilisant divers ministères, voire des organisations externes. Une telle planification peut cibler des citoyens, y compris les propriétaires de maison et d’entreprise, ou être axée sur les activités internes et l’infrastructure d’une municipalité.

Ingrédients clés pour une planification réussie de l’adaptation

Compréhension de la vulnérabilité

L’évaluation de la vulnérabilité est une partie intégrante de la plupart des processus de planification de l’adaptation. La vulnérabilité aux changements climatiques est la mesure dans laquelle un système est sensible – et incapable de faire face – aux effets néfastes des changements climatiques, y compris la variabilité climatique et les phénomènes météorologiques extrêmes. C’est en comprenant sa vulnérabilité au climat qu’une municipalité sera en mesure d’établir ses priorités.

Intégration de l’adaptation aux processus, aux politiques et aux mécanismes actuels

L’adaptation peut souvent être intégrée efficacement aux processus, aux politiques et aux mécanismes existants. Plutôt que d’élaborer de nouveaux plans et de nouvelles stratégies, il peut être plus facile du point de vue logistique et plus prudent financièrement pour les municipalités d’intégrer des facteurs climatiques à long terme à une vaste gamme d’activités et de services municipaux, y compris des décisions sur l’infrastructure, des plans d’immobilisations, des plans d’utilisation des terres et des cadres de gestion de mesures d’urgence.

L’analyse débute par une évaluation de la vulnérabilité de la municipalité au climat actuel à l’aide des données sur les impacts antérieurs des événements climatiques sur la collectivité, les mesures prises et leur degré de réussite (RNCan, 2004). La prochaine étape consiste à examiner la mesure dans laquelle les risques liés au climat changeront à l’avenir; ces risques sont établis à l’aide de prévisions relatives au climat et aux conditions sociales et économiques à l’avenir. La participation des intervenants est essentielle à toutes les étapes de l’évaluation.

Gestion du risque

L’adaptation peut être considérée simplement comme une façon de gérer les risques que posent les changements climatiques. Les risques liés au climat peuvent être traités de la même façon que tous les autres risques (c.-à-d., financiers, politiques, démographiques, techniques) auxquels font face les municipalités. Bon nombre de décideurs municipaux connaissent bien la gestion du risque, laquelle est une approche pratique et crédible pour choisir le meilleur plan d’action en situation d’incertitude. La gestion du risque aide les décideurs à établir, à comprendre, à analyser et à communiquer les risques.

L’évaluation de la vulnérabilité est un élément commun des approches de gestion du risque. Elle aide à relever et à classer les risques éventuels pour les politiques, les programmes, l’infrastructure et les autres biens des municipalités. Le processus de sélection des plans et des mesures d’adaptation d’une collectivité peut être officiel ou ad hoc. L’approche officielle présente comme avantage qu’elle procure des justifications claires et structurées et qu’elle tient compte des incertitudes inhérentes aux prévisions des conditions climatiques, sociales et économiques à l’avenir.

Pour chaque impact des changements climatiques, il existe diverses réponses possibles dont la durée, la complexité et le coût varient. Bon nombre de solutions entrent dans les grandes catégories suivantes (Pew Center, 2009) :

• sans regret : mesures procurant des avantages peu importe les impacts des changements climatiques;
• bénéfices-possibilités : mesures qui tirent parti des changements climatiques afin d’obtenir des avantages nets;
• gagnant-gagnant : mesures qui réduisent la vulnérabilité aux changements climatiques tout en contribuant aux autres buts économiques, sociaux ou environnementaux (y compris la réduction des émissions de gaz à effet de serre);
• faible regret : mesures à rendement élevé dont les coûts sont relativement faibles;
• évitement des investissements non durables : mesures qui limitent ou empêchent les nouveaux investissements dans les zones où les risques liés au climat sont déjà élevés et où les changements climatiques accentueront probablement les impacts;
• évitement des risques catastrophiques : politiques ou mesures visant à éviter des pertes élevées inacceptables causées par des événements climatiques.

Scénarios de changements climatiques

Les scénarios de changements climatiques sont un outil pouvant aider à faire connaître davantage les risques liés aux changements climatiques et, dans certains cas, à planifier en vue d’impacts particuliers. Ils présentent les différences entre les conditions climatiques antérieures et les conditions vraisemblables à l’avenir. Les scénarios viennent appuyer les prévisions relatives aux changements socioéconomiques que bon nombre de collectivités utilisent régulièrement dans le cadre de leur processus de planification à long terme (voir l’annexe A). Voici des sources clés d’information sur les scénarios au Canada :

• Réseau canadien des scénarios de changements climatiques – www.cccsn.ca
• Ouranos – www.ouranos.ca
• Pacific Climate Impacts Consortium – www.pacificclimate.org

Recensement des synergies et lutte contre les conflits

L’adaptation est étroitement liée au développement durable. Des politiques, des plans et des investissements s’échelonnant sur plus de 20 ans peuvent ne pas être durables s’ils ne tiennent pas compte des changements climatiques. En comprenant les liens entre les mesures à l’égard des changements climatiques et les buts en matière de développement durable, les municipalités seront en mesure d’accroître l’efficacité de leurs mesures d’adaptation en attribuant stratégiquement les ressources pour obtenir des résultats multiples.

Les décideurs municipaux doivent également être conscients des conflits pouvant découler du choix des mesures d’adaptation. Par exemple, un ouvrage longitudinal peut protéger des propriétés côtières des dommages causés par les tempêtes violentes, mais il peut aussi avoir une incidence négative sur la santé des écosystèmes côtiers (p. ex., perturbation d’espèces de poisson vulnérables et des aires de reproduction des oiseaux) et sur l’érosion ou la sédimentation ailleurs le long de la côte. Les discussions constituent un important moyen de résoudre les conflits dans la collectivité et d’arriver à un consensus. Bon nombre de collectivités canadiennes qui ont mis en œuvre avec succès des plans et des mesures d’adaptation ont tenu des consultations publiques pour discuter librement des coûts, des avantages, des points forts et des points faibles de diverses solutions, et donner ainsi aux citoyens la possibilité de formuler leurs commentaires concernant la meilleure façon de procéder.

Sensibilisation, leadership et partenariats

Il est essentiel de faire connaître les impacts éventuels des changements climatiques sur les collectivités et l’importance de prendre des mesures dès le début afin de réduire les incidences négatives. Étant donné que l’adaptation demande souvent des investissements proactifs afin de prévenir des dommages à l’avenir, il est nécessaire de sensibiliser la population et les décideurs.

Un excellent leadership est souvent requis pour passer de la sensibilisation aux mesures. La prévoyance, la détermination et la patience sont nécessaires pour inciter une municipalité à prendre des mesures d’adaptation et à mener à bien les étapes de la mise en œuvre. Dans bien des cas, un ou plusieurs champions sont requis (de l’administration municipale ou de l’extérieur) pour poursuivre les projets d’adaptation en dépit des nombreuses priorités concurrentes de la municipalité. Les collectivités qui ont fait preuve d’initiative et qui ont mis en œuvre avec succès des programmes et des mesures d’atténuation des changements climatiques peuvent tirer parti de ce leadership en vue d’accélérer les efforts en matière d’adaptation.

En outre, les partenariats interdisciplinaires et la collaboration peuvent s’avérer utiles pour relever les défis complexes que posent les changements climatiques. Les décideurs et les urbanistes qui doivent planifier en tenant compte des changements climatiques devront faire appel à des spécialistes de l’extérieur, en particulier à l’étape de l’évaluation de la vulnérabilité. Ces partenariats avec des spécialistes des changements climatiques sont particulièrement importants parce que les municipalités devront expliquer clairement les enjeux complexes à des citoyens déjà aux prises avec de nombreuses priorités concurrentes.

Les études de cas présentées dans le chapitre 3 illustrent les approches que des collectivités canadiennes ont prises pour sensibiliser leurs citoyens et établir des partenariats ainsi que les mesures qui en sont découlées.

Outils d’adaptation et guides

Il existe divers outils pouvant aider les municipalités à intégrer l’adaptation aux changements climatiques à leurs plans nouveaux et actuels, notamment :

• des guides (format électronique ou papier) renfermant les étapes clés du processus décisionnel de bon nombre de plans et de stratégies d’adaptation;
• un processus de gestion du risque pour sélectionner les meilleurs plans d’action en situation de grande incertitude;
• des études de cas donnant des exemples de la façon dont des collectivités ont relevé des défis particuliers liés aux changements climatiques.

Certaines sources d’information canadiennes importantes sont énumérées ci-dessous. On peut trouver des renseignements et des outils supplémentaires dans les sites Web énumérés à l’annexe B.

Adapting to Climate Change: A Risk-based Guide for Local Governments in British Columbia (Black et coll., 2010)

Ce guide, qui repose sur les principes directeurs de la gestion du risque de l’Association canadienne de normalisation, présente une approche simple et pratique pour relever et classer les risques, puis sélectionner la meilleure façon de les réduire. Des versions du guide sont offertes en Colombie-Britannique, en Alberta, en Ontario et dans le Nord du Canada, et un guide générique renfermant des annexes propres aux régions sera offert en 2011.

Veuillez faire parvenir un courriel à Adaptation@RNCan.gc.ca afin d'obtenir une copie.

Changing Climate, Changing Communities: Guide and Workbook for Municipal Climate Adaptation (ICLEI Canada)

Ce guide procure un cadre que les administrations municipales canadiennes peuvent utiliser pour élaborer un plan d’adaptation qui traite des plus importants risques liés au climat et des possibilités pour leur collectivité. L’approche en cinq étapes du plan d’adaptation consiste à 1) mettre en marche, 2) étudier, 3) planifier, 4) mettre en œuvre et 5) surveiller. Le cahier de consultation connexe renferme des outils et des exercices pratiques aidant les professionnels au cours du processus de planification.

Élaborer un plan d’adaptation aux changements climatiques – Guide destiné au milieu municipal québécois (Ouranos)

Ce guide en français renferme cinq étapes pour aider les municipalités à relever les risques liés au climat, à établir les priorités en matière d’adaptation et à mettre en œuvre des stratégies d’adaptation efficaces.

http://ouranos.ca/media/publication/111_PlanadaptationCC-Guidemunicipalites-Ouranos.pdf (PDF, 6,2 Mo)

Partenaires dans la protection du climat – Ressources municipales servant à s’adapter au changement climatique (Fédération canadienne des municipalités)

Cette publication présente sept municipalités qui envisagent des plans d’adaptation pour leur collectivité. On y trouve également des ressources scientifiques et des outils de planification utilisés par d’autres municipalités.

Infrastructure Climate Risk Protocol (Ingénieurs Canada)

Ce protocole s’adresse aux utilisateurs qui possèdent, exploitent ou conçoivent des infrastructures matérielles. Il procure une procédure en cinq étapes permettant d’évaluer du point de vue technique la vulnérabilité des infrastructures aux changements climatiques. Le protocole aide les utilisateurs à évaluer systématiquement les risques liés aux changements climatiques pour tous les éléments de l’infrastructure.

www.pievc.ca

Climate Change Adaptation Framework Manual (ministère du Développement durable des ressources de l’Alberta)

Ce manuel aide les organisations à prévoir les impacts économiques et écologiques des changements climatiques et à bien s’y préparer de façon détaillée et cohérente.