Audit des responsabilités partagées pour des arrangements interministériels de service de soutien internes (AU1504)

TABLE DES MATIÈRES

SOMMAIRE

INTRODUCTION

Depuis quelques années, le gouvernement fédéral encourage les ministères à travailler ensemble dans le cadre d’arrangements de services interministériels. Dans les 19^e et 20^e rapports annuels au Premier ministre sur la fonction publique du Canada ainsi que dans l’initiative Destination 2020, le gouvernement fédéral s’engage à accroître la collaboration et la simplification entre les ministères.

Par « arrangement de services interministériel », on entend une relation qui s’établit lorsqu’un ministère fournit un service à un autre ministère. Habituellement, les arrangements peuvent s’appuyer sur le principe du paiement à l’acte (relation client-fournisseur) ou sur une entente entre au moins deux ministères qui décident de réunir leurs ressources pour créer ou livrer ensemble un service ou un projet (relation de collaboration). Les arrangements de services interministériels sont avantageux en raison des économies d’échelle et de l’efficience qui en découlent, mais ils entraînent également des risques particuliers compte tenu du nombre de ministères qui participent et de la complexité des ententes de collaboration.

L’audit des responsabilités partagées dans le cadre des arrangements de services interministériels, effectué par le Bureau du contrôleur général (BCG), a été approuvé par le sous‑ministre dans le cadre du Plan de vérification axé sur les risques pour 2014-2015. Le BCG avait prévu un audit horizontal dans le cadre de son plan d’audit pluriannuel qui visait Ressources naturelles Canada (RNCan) et huit autres grands ministères. La Direction de l’audit de RNCan doit s’occuper de la phase de l’audit portant sur la conduite, et en communiquer les résultats au BCG dans le cadre de l’audit horizontal effectué par celui-ci. Entre-temps, la Direction de l’audit de RNCan a également profité de l’occasion pour élargir encore davantage la portée de l’audit, afin d’explorer les besoins et défis particuliers potentiels de RNCan, et de rendre compte de ses constatations au Comité ministériel de vérification au moyen de son propre rapport d’audit interne.

L’audit visait à déterminer si RNCan avait mis en application un cadre de contrôle pour établir et gérer des arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes. Il avait également pour objectif de garantir de façon raisonnable l’efficacité du cadre de contrôle de gestion mis en place pour établir et gérer des arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes.

POINTS FORTS

Le Ministère a établi des structures de gouvernance qui lui permettent de veiller à ce que des arrangements conformes à ses objectifs soient élaborés et gérés avec une diligence raisonnable. Les comités de la gestion et des opérations sont en place; leurs rôles, leurs responsabilités et leurs pouvoirs respectifs sont clairement définis en ce qui a trait à l’élaboration, à la mise en œuvre et à la gestion des ententes importantes.

Toutes les ententes examinées satisfaisaient aux exigences de la Directive sur les services de soutien internes.

La surveillance et l’établissement de rapports sont effectués à l’échelle ministérielle, avec la participation directe des cadres supérieurs du Ministère. Le niveau de l’effort déployé est proportionnel à la nature et au niveau des risques ainsi qu’à la complexité des arrangements de services.

DOMAINES À AMÉLIORER

L’audit a permis de cerner deux possibilités d’amélioration.

Premièrement, l’audit a révélé qu’il n’existe pas de liste complète des arrangements de services interministériels. Une liste complète de ces ententes permettrait au Ministère d’effectuer une surveillance plus efficace. Grâce à l’audit, on a également constaté que les capacités existantes en matière d’établissement de rapports ne sont pas toutes utilisées. Si le Ministère misait sur ces capacités, les arrangements de services interministériels pourraient tous être créés et surveillés périodiquement sans qu’un engagement important ne doive être pris en matière de temps et de ressources.

Deuxièmement, l’audit a révélé que le Ministère a la possibilité de communiquer les exigences de la Directive sur les services de soutien internes et l’orientation connexe aux gestionnaires ayant des responsabilités liées aux arrangements de services interministériels, afin de garantir la sensibilisation et la conformité continue à ceux‑ci.

CONCLUSION DE L’AUDIT ET OPINION

En règle générale, la Direction de l’audit peut garantir de façon raisonnable que RNCan a mis en place des structures de gouvernance et de contrôle efficaces pour l’établissement et la gestion d’arrangements de services interministériels. Toutefois, des possibilités ont été cernées en ce qui trait à l’élaboration de procédures permettant de s’assurer de la surveillance et de l’établissement de rapports à l’échelle ministérielle à l’appui de la supervision effectuée par le Ministère et le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, je suis d’avis que l’audit est conforme aux normes relatives à la vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Christian Asselin, CPA, CA, CMA, CFE
Dirigeant principal de la vérification

REMERCIEMENTS

L’équipe d’audit aimerait remercier tous ceux qui ont contribué à ce projet et, plus particulièrement, les employés qui ont fait part de leurs observations et de leurs commentaires dans le cadre du présent audit.

INTRODUCTION

Ces dernières années, le gouvernement du Canada a mis l’accent sur le regroupement des efforts à l’échelle de sa structure en vue d’accroître son efficacité opérationnelle. Dans les 19e et 20e rapports annuels au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, ainsi que dans les initiatives Objectif 2020 et Destination 2020, le gouvernement fédéral s’engage à simplifier ses opérations et à veiller à ce qu’elles soient novatrices et axées sur la collaboration. Pour que cette nouvelle approche fonctionne, les ministères doivent réunir leurs ressources et moderniser leurs façons de faire, tout en réduisant leurs coûts.

Tant Objectif 2020 que l’initiative qui y donne suite, c’est‑à‑dire Destination 2020, établissent la vision du greffier du Conseil privé pour l’avenir de la fonction publique. Un des quatre principes directeurs faisant partie d’Objectif 2020 est la mise en œuvre d’une approche pangouvernementale permettant d’améliorer la prestation de services et l’optimisation des ressources en regroupant les processus et systèmes opérationnels. Un principe semblable, appelé « Pratiques novatrices et réseautage », est formulé dans le rapport Destination 2020. L’initiative des Services administratifs ministériels partagés a été lancée par le SCT pour explorer la faisabilité d’adopter une approche fondée sur des services partagés pour l’exécution des fonctions organisationnelles et administratives à l’échelle du gouvernement fédéral. Les services partagés sont des regroupements de systèmes communs et de fonctions communes visant à permettre la réalisation de gains en efficience, la réduction du chevauchement et la normalisation de l’information produite.

La récente initiative de collaboration du gouvernement fédéral a encouragé les ministères à simplifier et à regrouper leurs activités, leurs systèmes et leurs fonctions dans le but d’accroître leur efficacité opérationnelle. Les ministères ont entrepris un tel effort, en partie, dans le cadre d’arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes. Ces arrangements permettent la mise en commun des efforts et des ressources à l’échelle des ministères, afin de normaliser les processus et d’optimiser encore davantage les ressources.

Par « arrangement de services interministériel », on entend un type de relation de service qui s’établit lorsqu’un ministère fournit un service à un autre ministère. Habituellement, les arrangements peuvent s’appuyer sur le principe du paiement à l’acte (relation client‑fournisseur) ou sur une entente entre au moins deux ministères qui décident de réunir leurs ressources pour créer ou livrer ensemble un service ou un projet (relation de collaboration).

Les arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes peuvent porter sur les types de services suivants : services de gestion des ressources humaines, services de gestion financière, services de gestion de l’information, services des technologies de l’information, services de communication, services de gestion des biens immobiliers, services de gestion du matériel, services de gestion des acquisitions et services de soutien internes.

La plupart des arrangements de services interministériels sont officialisés au moyen d’ententes de service écrites qui peuvent rehausser la gouvernance, la reddition de comptes et la qualité des services en définissant clairement les rôles, les responsabilités, les processus et les attentes de rendement. La pratique qui consiste à établir des ententes de service est fortement recommandée dans tout type de relation de collaboration ou de relation entre un client et un fournisseur. Voici les types d’entente dont il peut s’agir :

• Protocole d’entente (PE) : Ce type d’entente définit les grands paramètres de la relation de service entre les parties de l’entente, la vision des services et la façon dont les pouvoirs décisionnels doivent être exercés.

• Entente‑cadre (EC) : L’entente‑cadre est un document global qui énonce les services visés, les conditions liées à la gestion d’un ensemble de services et les détails opérationnels qui concernent tous les services. L’EC établit aussi un cadre en vue de l’élaboration de multiples accords sur les niveaux de service (habituellement un accord par service visé par l’EC).

• Accord sur les niveaux de service (ANS) : Ce type d’entente établit les paramètres de fonctionnement et les attentes sur le plan du rendement qui régissent les parties d’une entente. En règle générale, un ANS est établi pour chaque catégorie de service ou de projet.

Les types d’entente peuvent être utilisés de façon indépendante ou être harmonisés afin de documenter et d’établir l’entente de service. À titre d’exemple, dans les cas où les arrangements sont simples, les organisations peuvent décider d’utiliser des PE pour documenter les ententes de service. Lorsqu’il s’agit de relations plus complexes et davantage axées sur la collaboration, les trois types d’entente peuvent être intégrés et utilisés ensemble.

Il est important de retenir qu’il n’existe aucune politique du Conseil du Trésor portant précisément sur les arrangements de services interministériels. Cependant, les instruments de politique ci‑dessous fournissent une orientation dans ce domaine :

• Directive sur les services de soutien internes : L’objectif de cette directive consiste à veiller à ce que les arrangements interministériels axés sur la prestation de services de soutien internes autorisés par l’article 29.2 de la Loi sur la gestion des finances publiques soient gérés de façon intègre, transparente et responsable, et en tenant compte des risques.

• Ligne directrice sur les ententes de service : Synthèse : Cette ligne directrice donne aux gestionnaires et aux cadres responsables des programmes et services un aperçu des concepts et des étapes clés de l’établissement d’ententes de service.

• Ligne directrice sur les ententes de service : Éléments essentiels : Ce document fournit des conseils, des directives ainsi que des modèles et des exemples pratiques à l’intention des personnes responsables de l’élaboration d’une entente de service ou de l’examen d’une entente de service préparée par l’autre partie dans le cadre d’une relation de service en évolution.

La mise en œuvre de la Directive sur les services de soutien internes du SCT est une exigence obligatoire pour les ministères. La Directive établit que les gestionnaires et les dirigeants principaux des finances des ministères doivent appuyer leur administrateur général en supervisant la mise en œuvre et la surveillance de la Directive au sein de leurs ministères. La Ligne directrice sur les ententes de service du SCT renferme des pratiques exemplaires, notamment en matière d’orientation, ainsi que des exemples pratiques et des modèles pouvant être utilisés à la discrétion de la direction pour l’élaboration d’arrangements de services interministériels.

OBJECTIF DE L’AUDIT

L’audit visait à déterminer si RNCan avait mis en application un cadre de contrôle pour établir et gérer des arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes. Il avait également pour objectif de garantir de façon raisonnable l’efficacité du cadre de contrôle de gestion mis en place pour établir et gérer des arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes.

Plus précisément, le document évalue la mesure dans laquelle :

• il existe des structures de gouvernance à l’échelle du Ministère pour gérer les arrangements de services interministériels;

• le Ministère a des structures de contrôle pour garantir l’établissement et la gestion de chaque arrangement de services interministériel;

• Le Ministère a mis en place des procédures lui permettant de garantir une surveillance constante de l’administration des arrangements de services interministériels et un processus uniforme pour l’établissement de rapports à cet égard à l’échelle ministérielle.

RISQUE POUR LE MINISTÈRE

Les arrangements de services interministériels sont avantageux en raison des économies d’échelle et de l’efficience qui en découlent. Même si les arrangements de services entre des ministères fédéraux présentent un faible niveau de risque inhérent en matière financière, ils entraînent des risques particuliers liés au nombre de ministères qui participent et à la complexité des ententes de collaboration. En outre, dans un environnement où les lois et politiques sont axées sur la responsabilisation ministérielle, l’augmentation des arrangements interministériels a créé un nouveau défi pour les ministères en ce qui a trait au partage des responsabilités.

L’omission d’établir et de gérer adéquatement les responsabilités partagées dans les arrangements interministériels entraîne les risques clés suivants :

Transformation :

• Le Ministère risque de conclure des arrangements de services sans tenir suffisamment compte de tous les risques associés aux changements dans leur environnement opérationnel (p. ex. restrictions budgétaires, initiatives centralisées).

Harmonisation et établissement des priorités :

• Les arrangements de services interministériels risquent de ne pas être harmonisés avec les grandes priorités du gouvernement fédéral ou avec les priorités ministérielles, notamment en ce qui a trait aux changements dans l’environnement (c.‑à‑d. technologie, lois, politiques) susceptibles d’entraîner une utilisation inefficace ou non efficiente des ressources.

Processus opérationnels :

• Il risque de ne pas y avoir de ressources, de processus et de structures de contrôle en place pour veiller à l’établissement et à la gestion efficace des arrangements de services interministériels. Si les arrangements de services interministériels sont gérés de façon inefficace, cela peut mener à leur échec pour le fournisseur de services et le bénéficiaire.

PORTÉE

La portée de cet audit englobe les activités de contrôle de gestion (cadres de contrôle) menées par RNCan pour établir et gérer les arrangements de services interministériels en place pendant l’exercice prenant fin le 31 mars 2014. On s’attend à ce que les éléments du cadre de contrôle applicable aux arrangements de services interministériels soient conformes à la Directive sur les services de soutien internes, à la Ligne directrice sur les ententes de service : Synthèse, et à la Ligne directrice sur les ententes de service : Éléments essentiels, le cas échéant.

La portée englobe également un examen des opérations financières liées aux arrangements de services interministériels. En menant un tel examen, nous voulions veiller à ce que ces opérations soient codées et enregistrées de façon précise à l’appui de la surveillance et de l’établissement de rapports ministériels (critère 3.1 de l’audit).

La portée exclut les solutions d’entreprise et les services communs du gouvernement fédéral désignés précisément dans les lois (p. ex. Loi sur Services partagés Canada et Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux) ou les politiques (p. ex. Politique sur les services communs du Conseil du Trésor), puisque la Direction de l’audit de RNCan a abordé ces questions liées aux services communs dans le cadre d’autres engagements en matière d’audit et de consultation.

Il est également important de retenir que, même si l’audit n’a pas permis d’évaluer la qualité des services fournis aux bénéficiaires, il nous a permis de nous pencher sur les arrangements qui définissent la prestation de services, dont les éléments liés au rendement et les mécanismes de recours pour régler toute situation de non‑conformité aux normes de service.

Étant donné qu’aucune liste répertoriant tous les arrangements de services interministériels de RNCan n’a été établie à l’échelle ministérielle, l’échantillon d’ententes sélectionné aux fins d’examen dans le cadre de l’audit a été désigné au terme d’une analyse de l’information financière contenue dans le système financier du Ministère concernant les ententes interministérielles. La sélection a été effectuée en fonction de la portée définie ci‑dessus; elle ne visait que les arrangements de services interministériels dépassant le seuil d’importance relative établi à 100 000 $. Voici les ententes sélectionnées aux fins d’examen :

• système financier SAP de RNCan – hébergé par Agriculture et Agroalimentaire Canada;
• système de gestion de l’information GCDocs – hébergé par Citoyenneté et Immigration Canada;
• services de soutien de l’Administration du pipe‑line du Nord fournis par RNCan à titre de recouvrement des coûts.

L’audit nous a également permis de constater qu’il est possible que RNCan participe à des arrangements de services interministériels dans le cadre desquels aucun montant d’argent n’est échangé (p. ex. services en nature). Étant donné que la sélection de l’échantillon a été effectuée en fonction d’opérations financières contenues dans le système financier de RNCan, les arrangements pour des services en nature n’ont pas été inclus dans l’audit.

APPROCHE ET MÉTHODE

L’approche et la méthode utilisées lors de cet audit sont conformes aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, définies par l’Institut des auditeurs internes (normes de l’IIA). Ces normes exigent que l’audit soit planifié et exécuté de manière à donner l’assurance raisonnable que les objectifs seront atteints.

L’audit comportait diverses épreuves, jugées nécessaires pour donner cette assurance. Les auditeurs internes effectuent l’audit de façon indépendante et objective comme le définissent les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

La méthode d’audit était fondée sur les lignes directrices de vérification interne et comprenait les tâches suivantes :

• mener des entrevues auprès du personnel clé responsable des arrangements de services interministériels;
• examiner les principaux documents et la documentation de référence pertinente;
• examiner le processus et les pratiques liés aux cadres de contrôle;
• mettre à l’essai les opérations financières relatives aux arrangements de services interministériels.

CRITÈRES

Reportez‑vous à l’annexe A pour obtenir la liste des critères détaillés qui ont orienté les travaux d’audit sur le terrain et constitué le fondement de la conclusion globale de l’audit.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

GOUVERNANCE

Constatation générale

Le Ministère a mis en place une structure de gouvernance, de sorte que les ententes de service soient élaborées et gérées avec grand soin, dans le respect de ses objectifs. Des comités responsables de la gestion et des opérations ont donc été mis sur pied avec le mandat précis de s’acquitter de l’élaboration, de la mise en œuvre et de la gestion des principales ententes.

Observations pertinentes

Reddition de comptes et surveillance

Comme nous l’avons noté plus haut, l’audit a porté sur trois ententes visant à évaluer l’efficacité des structures de gouvernance et de responsabilisation de RNCan; ces travaux ont en outre examiné la définition des rôles et des responsabilités, ainsi que les pouvoirs de gestion de ces arrangements de services interministériels.

Les auditeurs ont confirmé l’existence de structures de gouvernance et de responsabilisation, lesquelles encadrent les rôles, les responsabilités et les pouvoirs de gestion et de surveillance des arrangements de services interministériels.

Parmi les organes de gouvernance et de responsabilisation en place lors de l’élaboration et de la mise en œuvre de grands arrangements de services interministériels – touchant les produits SAP et GCDocs, par exemple –, citons notamment le Comité de transformation des activités (CTA) de la haute direction de RNCan.

Il est intéressant de préciser que le Secteur de la gestion et des services intégrés fait office de secrétariat pour le CTA du Ministère. Présidé par le sous‑ministre délégué, ce comité oriente la transformation des pratiques de RNCan dans le but de maximiser les gains d’efficacité. Plus précisément, le CTA a pour mandat de transformer les mécanismes internes dans l’optique : d’optimiser l’utilisation des ressources humaines et financières; d’améliorer la gestion de l’information, des technologies informatiques et des biens immobiliers; et d’accroître la capacité et l’adaptation de RNCan. Par ailleurs, le CTA prend des décisions touchant des procédures courantes au sein de RNCan et d’autres partenaires fédéraux, dont les possibilités de regroupement pouvant favoriser les économies de coûts et les relations de service prioritaires. Le CTA s’occupe également de définir les arrangements de services interministériels les plus avantageux pour le Ministère. Il supervise d’une part la gestion des risques associés aux fonctions et aux biens du Ministère et, d’autre part, l’amélioration des procédures opérationnelles, dont la mise en œuvre d’initiatives pangouvernementales ayant une influence sur les pratiques et les processus administratifs de RNCan. Du reste, le CTA est appelé à fournir une orientation aux promoteurs de projets ou à présenter des conseils et des recommandations au sous-ministre pour appuyer les processus décisionnels et les délibérations finales du Comité de direction.

Ajoutons que l’audit a également confirmé la présence de comités responsables de la gestion et des opérations ayant des rôles, des responsabilités et des pouvoirs clairement définis relativement à l’élaboration, à la mise en œuvre et à la gestion des ententes.

Les auditeurs ont en outre cherché à confirmer s’il existe une stratégie à l’échelle du Ministère pour encadrer la préparation des arrangements de service interministériels et, le cas échéant, si cette stratégie fait l’objet de discussion à l’échelon de la haute direction. Encore que les auditeurs n’aient pas observé la présence d’une stratégie globale à l’échelle du Ministère, ils ont néanmoins noté que des stratégies de service sont élaborées en fonction des besoins ponctuels et que ces dernières font l’objet de discussion à l’échelle de la haute direction, y compris le CTA. Cela permet de donner une approche taillée sur mesure en fonction des risques, de l’importance relative et du degré de complexité des ententes de service.

Plus précisément, le processus de planification du Ministère fait en sorte que chaque secteur doit définir ses objectifs et ses priorités en fonction des analyses environnementales (selon le discours du Trône, les priorités du gouvernement, les budgets et les sommes attribuées, les besoins en matière d’infrastructure, par exemple). Les relations de service et les services prioritaires sont d’abord définis puis intégrés au processus de planification globale du Ministère (y compris le Plan d’activités intégré du Ministère), avant d’être incorporés dans les plans et dans les priorités du Ministère. Comme nous l’avons mentionné précédemment, le système financier SAP et le système de gestion d’information GCDocs ont appelé la mise en œuvre d’initiatives majeures de transformation et de services au sein de RNCan. À cet égard, les auditeurs ont d’ailleurs constaté que ce sont les plus hauts dirigeants de RNCan qui supervisent ces arrangements de services interministériels.

Du reste, les auditeurs ont observé l’exécution d’exercices de proposition de valeur à l’étape des projets pour les nouveaux processus opérationnels et les stratégies de service. Ceux‑ci doivent d’ailleurs recevoir l’aval du CTA avant d’être incorporés dans une entente de service. Précisons que les décisions touchant le système financier SAP et le système d’information GCDocs ont été soumises à l’approbation de la haute direction, par l’intermédiaire du CTA, avant la conclusion de l’entente.

Gestion des risques

Les auditeurs ont vérifié la présence d’un processus de gestion des risques servant à soupeser la valeur des arrangements de services interministériels lors de leur introduction au Ministère. Ils ont constaté que les risques liés aux grands arrangements de services interministériels faisaient bel et bien l’objet d’un examen, lequel s’est avéré approprié à l’échelle du Ministère.

Lors de l’élaboration et de la mise en œuvre d’ententes de grande envergure – comme le système financier SAP et le système d’information GCDocs, par exemple –, le CTA examine les risques avant de donner son aval à l’entente de services. Dans le cadre du processus d’approbation des analyses de rentabilisation, la haute direction procède à une évaluation des facteurs de risque. Les auditeurs ont remarqué que, pour remplir son rôle de surveillance, le CTA exerce une action continue de suivi et de conseil quant aux risques nouveaux et naissants. Par exemple, le changement récent de fournisseur de service pour le système GCDocs a été initié par le CTA, qui en assure un suivi rigoureux.

Dans le cadre de l’élaboration du Profil de risque ministériel, les risques organisationnels liés aux objectifs stratégiques et à l’environnement opérationnel du Ministère et des grandes ententes sur l’échange de renseignements (EER) ont fait l’objet d’un examen. Plus précisément, les grandes EER ont été incluses dans l’évaluation du Ministère en tant que facteurs de risque. Ajoutons que le Plan d’activités intégré du Ministère pour 2013‑2016 prévoyait des risques opérationnels découlant d’une certaine EER de grande envergure.

Orientation ministérielle

Les auditeurs ont vérifié si le Ministère recourt à des instruments d’orientation (des politiques, des directives ou des guides, par exemple) et s’il fournit un soutien interne suffisant pour permettre l’élaboration d’arrangements de services interministériels.

La Direction des finances et de l’approvisionnement, laquelle fait partie du Secteur de la gestion et des services intégrés (SGSI) de RNCan, a le mandat d’offrir des conseils et du soutien, tant à l’échelle du Secteur que du Ministère, concernant la mise en œuvre et le maintien de politiques, de systèmes et de procédures qui répondent aux besoins du Ministère en matière de finances.

Les auditeurs ont constaté que la Direction des finances et de l’approvisionnement a nommé un coordonnateur responsable des règlements interministériels afin d’orienter les agents financiers qui inscrivent ces règlements dans le système financier. À cet égard, des lignes directrices sur le codage financier à utiliser pour les transactions de règlements interministériels ont été publiées sur l’intranet de RNCan. De plus, la Direction des finances et de l’approvisionnement a mis au point des procédures et des mécanismes permettant l’examen et le traitement des transactions présentant un risque élevé, c’est à dire dont le seuil significatif dépasse 100 000 dollars. À la lumière de leur examen des transactions financières liées aux arrangements de services interministériels retenues pour l’audit, les auditeurs ont constaté que celles ci étaient codées et consignées avec exactitude.

Dans un même temps, les auditeurs ont pris acte des structures de responsabilité établies par la Direction des finances et de l’approvisionnement. En plus de définir les rôles, les responsabilités et les pouvoirs en la matière, ces structures assurent une reddition de compte quant à la gestion des passations de marchés de services reposant sur des PE entre deux ou plusieurs ministères. Toutefois, les auditeurs ont constaté que les gestionnaires du Ministère n’ont pas eu vent de la Directive sur les services de soutien internes ni de la directive du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sur les arrangements de services interministériels.

Les auditeurs ont noté que la Charte de délégation des pouvoirs de signer des documents financiers et l’Instrument de délégation des pouvoirs de signature en matière financière ont tous deux été actualisés et approuvés par le ministre et le sous-ministre le 29 juillet 2014. Grâce à cette mise à jour, la matrice de délégation de pouvoirs précise davantage les pouvoirs de signature et les délégations de pouvoirs relativement aux arrangements de services interministériels entre les entités fédérales et d’autres administrations.

GESTION DES ENTENTES INTERMINISTÉRIELLES

Constatation générale

RNCan s’est doté de structures de gouvernance pour gérer les arrangements de services interministériels.

Toutes les ententes retenues pour l’audit respectaient les exigences prescrites dans la Directive sur les services de soutien internes. De fait, chaque entente écrite comprenait les éléments exigés, notamment : une description de la portée des services offerts; une distinction claire entre les rôles et les responsabilités; un mécanisme de prise de décision et de résolution des conflits; la durée de l’entente et le délai du préavis en cas de retrait; le niveau de service et les attentes de rendement; les bases de la tarification et de la facturation; ainsi que la nature des renseignements personnels recueillis et divulgués dans le cadre de l’entente.

En outre, toutes les ententes soumises à l’examen comprenaient des éléments liés à la gouvernance, aux opérations, aux dispositions financières, au rendement et à la mise en œuvre; tous ces éléments font suite à la Ligne directrice sur les ententes de service du SCT. Ajoutons que toutes reposaient sur une structure adéquate, laquelle cadrait avec la portée, l’importance et la complexité de l’entente, la nature des services offerts et la durée de la relation. Néanmoins, les auditeurs ont mis en lumière des éléments à améliorer concernant la rapidité de signature des ententes.

Observations pertinentes

Comme nous l’avons mentionné précédemment, les auditeurs se sont penchés sur l’entente conclue par RNCan pour la gestion du système financier SAP, lequel relève d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). Dans le cadre de ce partenariat, AAC, l’Agence canadienne d’inspection des aliments et RNCan utilisent le même système, le SAP, actuellement exploité par AAC, ainsi que des processus de soutien opérationnel communs. La haute direction de RNCan et d’AAC a approuvé en 2009 l’analyse de rentabilisation initiale. C’est en 2011 que RNCan a officiellement mis en branle cette entente.

L’accord sur les niveaux de service (ANS) touchant SAP qui a fait l’objet de l’audit est en fait un renouvellement de l’entente précédente, laquelle a pris fin en mars 2013. Ce renouvellement s’étend du 1^er avril 2013 au 31 mars 2018. Au moment de l’audit, l’ANS était arrivé à échéance, et le nouveau n’avait pas encore été signé. L’accord a certes été signé depuis, mais les auditeurs estiment que la signature des changements apportés et du renouvellement de l’entente aurait dû être apposée plus rapidement.

L’ANS sur SAP se compose de quatre ententes de services sous la forme d’addendas ajoutés à l’ANS global. Ces addendas touchent : la formation et l’accès; la gestion de version; ainsi que la gestion des incidents, des demandes de services et des problèmes. Toutes ces ententes de services sont d’un seul tenant et indissociables de l’ANS.

L’audit a révélé, d’une part, que la structure de l’ANS se fondait sur la complexité de la relation de service et, d’autre part, que l’accord comprenait les éléments exigés, notamment : une description de la portée des services offerts; une distinction claire entre les rôles, les responsabilités et la gouvernance; un mécanisme de prise de décision et de résolution des conflits; la durée de l’entente et le délai du préavis en cas de retrait; le niveau de service et les attentes de rendement; les bases de la tarification et de la facturation; ainsi que la nature des renseignements personnels recueillis et divulgués dans le cadre de l’entente. Par ailleurs, il est ressorti de l’audit que les renseignements obligatoires sur le rendement ont été ajoutés aux ententes de service, notamment les produits et les résultats découlant de la relation de service, ainsi que les mécanismes de recours en cas de non-respect des normes de service. Du reste, l’entente a satisfait aux exigences de la Directive sur les services de soutien internes.

Les auditeurs ont également examiné l’entente conclue par RNCan pour la gestion du nouveau système de gestion de l’information GCDocs, lequel relève de Citoyenneté et Immigration Canada^{Note de bas de page1}. GCDocs est la nouvelle solution de gestion du contenu du gouvernement du Canada qui est conçue pour assurer une gestion normalisée des documents et des dossiers électroniques dans la fonction publique.

Le dirigeant principal de l’information a signé un PE, en vigueur depuis juin 2013, pour encadrer la prestation des services de GCDocs avant la rédaction de l’ANS. Ce PE prescrivait l’élaboration d’un modèle de service comprenant un ANS régissant la prestation d’une maintenance et d’un soutien technique continuels pour GCDocs. Le PE décrivait également la portée des services offerts à RNCan.

L’ANS, qui était encore en rédaction au moment de l’audit, encadre à la fois la période de l’entrée en service, les normes de services continus et la durée du service à compter de la signature. Cet ANS prend fin le 31 mars 2015. L’analyse de rentabilisation sur GCDocs tient compte des principales étapes de la mise en œuvre. L’ANS présente les détails de la structure de gouvernance du projet, y compris un comité directeur à l’échelon du sous‑ministre adjoint responsable de l’approbation et du suivi de la gestion des opérations, du rendement et du Bureau de gestion des projets d’entreprise.

Les auditeurs ont constaté que l’accord respecte les prescriptions de la Directive sur les services de soutien internes. Ils ont toutefois cerné des possibilités d’amélioration concernant la clause d’audit et les dispositions sur la reprise après catastrophe dans l’ANS.

La troisième entente soumise à l’audit concernait l’Administration du pipeline du Nord (APN). Rappelons que l’APN est l’organisme de réglementation fédéral du Gazoduc transalaskien au Canada. Relevant du ministre des Ressources naturelles, l’APN a confié la prestation d’un large éventail de services à RNCan. C’est ainsi que RNCan est appelé à offrir des services dans les domaines des finances, des ressources humaines, de la gestion de l’information, de la technologie de l’information, de l’immobilier, de l’accès à l’information et des renseignements personnels au nom de l’APN selon un principe de recouvrement des coûts.

En l’occurrence, l’entente de l’APN est un renouvellement des deux ententes précédentes. La première entente de partenariat de service entre RNCan et l’APN a été conclue en 2007, puis elle a été actualisée en 2009 et en 2011. Conclue avant l’entrée en vigueur de la Directive sur les services de soutien internes, cette entente nomme RNCan comme fournisseur de services de soutien internes selon un principe de recouvrement des coûts. Il est à noter que la documentation sur l’évaluation des risques était introuvable au moment de l’audit. Cela dit, cette entente n’entraîne aucune incidence notable sur les procédures et les pratiques au sein de RNCan. En conséquence, puisqu’elle ne représente qu’un faible risque, cette entente ne figure pas parmi les risques élevés du Ministère. En dernière analyse, les auditeurs ont constaté que la structure de l’ANS se fonde sur la complexité de la relation de service et que l’entente satisfait aux exigences de la Directive sur les services de soutien internes.

À l’heure actuelle, les agents du Secteur de la gestion et des services intégrés et de la Division de la planification et des opérations travaillent sur la nouvelle version de l’Entente de partenariat de service avec l’APN. D’après les prévisions, la rédaction du nouvel ANS devrait se faire à l’automne 2014.

En conclusion, toutes les ententes ayant fait l’objet d’un examen respectaient les prescriptions de la Directive sur les services de soutien internes, et chaque entente écrite comprenait les renseignements obligatoires.

SURVEILLANCE ET RAPPORTS

Constatation générale

La surveillance et la production de rapports sont réalisées à l’échelle ministérielle selon la nature du risque ou la complexité de l’entente de services, et le Ministère a mis des processus de gouvernance et de responsabilisation en place pour surveiller les ententes de services importantes par l’intermédiaire de comités de la haute direction. En outre, l’audit a révélé que les arrangements de services interministériels sont surveillés individuellement en vue de déterminer si l’on en réalise les objectifs.

Toutefois, l’audit a révélé qu’une liste de toutes les relations de service interministérielles de RNCan n’a pas été dressée et qu’il existe des capacités de production de rapports que l’on pourrait utiliser à meilleur escient afin d’améliorer la surveillance. De même, dans l’audit, on a indiqué qu’il y avait une possibilité de communiquer les exigences de la Directive aux gestionnaires ayant des responsabilités relatives à ces types d’entente afin de veiller à ce qu’ils en soient au courant et à ce qu’ils s’y conforment.

Observations pertinentes

Surveillance et production de rapports à l’échelle ministérielle

Dans l’audit, on a vérifié si le Ministère avait mis des pratiques en place à l’échelle ministérielle dans le but de surveiller l’administration des arrangements de services interministériels. Tel qu’il est mentionné précédemment, l’audit révèle que les ententes de services comportant des changements et des risques importants en ce qui touche les activités et les processus opérationnels de RNCan font l’objet d’une surveillance de la haute direction, c’est‑à‑dire la surveillance assurée par le CTA de RNCan dirigé par le sous‑ministre délégué. L’audit révèle également que les arrangements de services interministériels sont surveillés individuellement en vue de déterminer si l’on en réalise les objectifs.

Plus particulièrement, on a indiqué que l’ANS du SAP et les quatre ententes de services présentent les rôles et les responsabilités à divers niveaux de la structure de gouvernance en matière de production de rapports en fonction des objectifs et des mesures de rendement établis, ainsi que de surveillance à cet égard. À titre d’exemple, la production de rapports sur le rendement en ce qui touche les ententes de services relatives à la formation et à l’accès consiste en l’établissement de rapports mensuels présentés lors de réunions de comités sur les normes de formation et les rapports connexes de même que les évaluations postérieures à la formation. En outre, l’entente de services sur les demandes de service relatives aux incidents et à la gestion de problèmes comprend la production des rapports mensuels sur le rendement requis. Les processus de gestion du changement et des versions comprennent des procédures de surveillance et de production de rapports. De plus, le comité directeur responsable des partenariats relatifs au SAP reçoit régulièrement des comptes rendus relativement aux opérations et à la fonctionnalité.

À propos de GCDocs, le comité exécutif de gouvernance reçoit des rapports d’étape périodiques, notamment des rapports de tableau de bord fournissant des renseignements sur l’état d’avancement du projet et des éléments livrables dans leur ensemble, ainsi que les cotes de risque relatives à la mise en œuvre du projet et les exigences en matière de surveillance et de production de rapports. En outre, le fournisseur de services ayant signé l’entente et RNCan sont tenus de surveiller les niveaux de service et d’apporter les modifications requises aux ressources afin d’atteindre les objectifs s’y rattachant.

En ce qui a trait à l’entente de services conclue par RNCan avec l’APN, l’audit a révélé que la Direction de la planification et des opérations assure régulièrement la surveillance et la production de rapports financiers.

L’audit révèle qu’il n’existe aucune liste complète de tous les arrangements de services interministériels. Une liste complète de toutes ces ententes permettrait au Ministère d’assurer la surveillance plus efficacement. Dans l’audit, on indique également que les capacités de production de rapports existantes ne sont pas utilisées pleinement. Si le Ministère misait sur ces capacités, il serait possible d’assurer la création et la surveillance périodique de toutes les ententes de services sans y consacrer beaucoup de temps et de ressources.

Surveillance de la conformité avec la Directive sur les services de soutien internes

La Directive sur les services de soutien internes précise que les gestionnaires ministériels et les agents principaux des finances sont chargés d’appuyer leur administrateur général en supervisant la mise en œuvre et la surveillance de cette directive.

L’audit a révélé que, bien que la surveillance et la production de rapports soient assurées relativement aux ententes de services individuelles, la surveillance de la conformité avec la Directive sur les services de soutien internes n’est pas assurée.

Tel qu’il est mentionné précédemment à la section « Orientation ministérielle », la Direction de la gestion financière a offert une orientation limitée relativement aux services de soutien internes. En outre, il a été observé que la Directive n’a pas été communiquée à ceux ayant des responsabilités relatives à l’arrangement de services interministériel visant la prestation de services de soutien internes. Dans le cadre d’entrevues, il a été observé que seul un des trois gestionnaires de projet préparant les arrangements de services interministériels examinés dans le cadre de l’audit avait pris connaissance de la Directive sur les services de soutien internes et de l’orientation connexe. Par conséquent, il serait possible de communiquer les exigences de la Directive aux gestionnaires ayant des responsabilités liées à ces types d’ententes afin de veiller à ce qu’ils en soient au courant et à ce qu’ils s’y conforment.

RISQUE ET RÉPERCUSSIONS

Un manque de connaissance des exigences de la Directive sur les services de soutien internes ainsi que l’absence d’une liste complète de tous les arrangements de service interministériels à l’appui des activités de surveillance du Ministère et du SCT pourraient donner lieu à l’établissement d’ententes de services inefficaces et improductives et causer des retards dans la prestation de services et la mise en place de stratégies correctives.

RECOMMANDATIONS

1. Le directeur général de la Direction des finances et de l’approvisionnement doit continuer de renforcer la capacité de production de rapports afin de produire une liste de tous les arrangements de services interministériels et des renseignements connexes à l’appui de la surveillance ministérielle.

2. Le directeur général de la Direction des finances et de l’approvisionnement doit veiller à ce que les gestionnaires ayant des responsabilités relatives aux arrangements de services interministériels prennent connaissance des exigences de la Directive sur les services de soutien internes et à ce qu’ils s’y conforment.

RÉPONSE ET PLAN D’ACTION DE LA DIRECTION

La direction est d’accord.

En réponse à la recommandation 1, tout au long de l’audit, l’unité responsable des systèmes financiers a la capacité de vérifier l’information transactionnelle en tout temps. La direction fera appel à cette capacité pour produire une liste des arrangements de services interministériels au sein du Ministère, au besoin. De plus, une copie des accords relatifs aux arrangements de services interministériels comportant des paiements supérieurs à 100 000 $ sera enregistrée dans GCDocs en tant que dépôt ministériel.

Date d’achèvement prévue : Novembre 2014

La direction est d’accord.

En réponse à la recommandation 2, la révision effectuée en juillet 2014 de l’instrument et du tableau de délégation des pouvoirs de signature en matière financière a donné lieu à l’ajout d’une nouvelle section portant expressément sur les protocoles d’entente conclus entre les entités de la Couronne.

Dans le cadre de la prochaine révision de l’instrument de délégation des pouvoirs de signature en matière financière de RNCan, on y ajoutera une référence à la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor énonçant les responsabilités des gestionnaires relativement aux ententes de service interministérielles.

Un communiqué portant sur la révision de l’instrument et du tableau de délégation des pouvoirs de signature en matière financière de RNCan sera publié sur la Source, lorsque le tout sera terminé.

Date d’achèvement prévue : Le 31 mars 2015

ANNEXE A – CRITÈRES D’AUDIT

Cette annexe présente des détails sur les critères précis de l’audit liés à chacun des objectifs de l’audit ainsi que les sources utilisées pour les critères (voir * plus bas).

L’objectif consistait à évaluer si RNCan a mis en œuvre un cadre de contrôle pour l’établissement et la gestion des arrangements de services interministériels visant la prestation de services internes, ainsi qu’à fournir une assurance raisonnable relativement à l’efficacité de son cadre de contrôle de gestion en matière d’établissement et de gestion des arrangements de services interministériels visant la prestation de services internes.

Sous-objectifs de l’audit	Critères d’audit
Sous‑objectif 1 : Gouvernance de RNCan RNCan a mis en place des structures de gouvernance pour la gestion des arrangements de services interministériels.	1.1 RNCan a établi des structures de responsabilisation, notamment la définition des rôles et des responsabilités, les pouvoirs et les responsabilités relatives à la gestion des arrangements de services
	1.2 RNCan a mis un processus en place qui intègre la gestion des risques afin de déterminer si la négociation d’un arrangement de services interministériel fournira de la valeur à l’échelle ministérielle.
	1.3 RNCan utilise des outils, notamment des documents d’orientation (c.‑à‑d. des politiques, des directives ou des guides) et offre un soutien interne pour permettre l’établissement d’arrangements de services interministériels.
Sous‑objectif 2 : Gestion d’arrangements de services interministériels particuliers RNCan a des structures de contrôle pour garantir l’établissement et la gestion de chaque arrangement de services interministériel.	2.1 RNCan a déterminé le type de structure d’arrangement de services interministériel pour chaque arrangement de services interministériel particulier, selon la complexité de la relation de service.
	2.2 RNCan a établi la portée des services relatifs à un arrangement de services interministériel, notamment le but, les principes, les rôles et les responsabilités, les modes de prestation et l’incidence sur la capacité des parties de respecter les mandats ministériels.
	2.3 RNCan a établi une structure de gouvernance pour chaque arrangement de services interministériel, y compris les rôles, les responsabilités et les répercussions juridiques.
	2.4 RNCan a relevé des questions critiques relatives aux activités courantes et à la prestation de services, dont elle a tenu compte dans le cadre de l’établissement d’un processus de résolution.
	2.5 RNCan a établi des accords financiers, notamment le modèle de financement, le barème tarifaire, les ententes de mise en commun des ressources, la transparence des coûts, les écarts et les rajustements et les ententes de recouvrement des coûts dans les ententes de services.
	2.6 RNCan a intégré des éléments de rendement aux ententes de service, notamment les extrants et les résultats de la relation de service ainsi que les conséquences et les mécanismes de recours pour donner suite aux cas de non‑conformité avec les normes de service.
	2.7 RNCan a intégré un plan de mise en œuvre dans ses ententes de services comprenant des activités de transition, les rôles et les responsabilités en matière de transition, des jalons, les engagements relatifs aux ressources et les facteurs à considérer en ce qui touche les ressources humaines.
Sous‑objectif 3 : Gestion d’arrangements de services interministériels particuliers RNCan a des procédures en place pour garantir la surveillance constante de l’administration des arrangements de services interministériels et la production de rapports à cet égard.	3.1 RNCan veille à ce que les opérations financières relatives aux arrangements de services interministériels soient codées et consignées avec exactitude à l’appui des activités ministérielles de surveillance et de production de rapports.
	3.2 RNCan a des pratiques en place à l’échelle ministérielle pour surveiller l’administration des arrangements de services interministériels et la production de rapports à cet égard.
	3.3 Les administrateurs généraux ou leurs délégués fournissent de l’information ou des rapports concernant les services de soutien internes au secrétaire du Conseil du Trésor, le cas échéant.
	3.4 Les agents principaux des finances ou leurs délégués veillent à ce que la surveillance de la conformité avec la Directive sur les services de soutien internes soit assurée, le cas échéant.

* Les critères ont été élaborés à l’aide des principales mesures de contrôle présentées dans les mesures de contrôle de gestion de base du Conseil du Trésor, le cadre de responsabilisation de gestion et les politiques, les procédures et les directives connexes pertinentes.