La politique du gouvernement du Canada

La politique des minéraux et des métaux
du gouvernement du Canada

I. Introduction

La politique des minéraux et des métaux du gouvernement du Canada - Des partenariats pour un développement durable établit, à l’intérieur des domaines de compétence fédérale, le rôle, les objectifs et les stratégies du gouvernement pour ce qui est de la mise en valeur durable des ressources en minéraux et en métaux du Canada.¹ Cette politique repose sur des initiatives stratégiques du gouvernement fédéral, comme Pour la création d’emplois - Pour la relance économique, la stratégie minière, le Guide de l’écogouvernement et la Politique de gestion des substances toxiques (PGST). Elle s’inspire aussi du document Le développement durable, et les minéraux et les métaux - Un exposé des enjeux, qui a été diffusé par la ministre des Ressources naturelles en septembre 1995. Ce document présente un cadre conceptuel pour l’application des principes du développement durable au secteur des minéraux et des métaux.

Le gouvernement s’engage à
renforcer des partenariats…

Cette politique constitue une étape importante dans la démarche entreprise par le gouvernement fédéral pour mettre en oeuvre les principes et les objectifs de l’Initiative minière de Whitehorse (IMW). Les participants à cette initiative, soit l’industrie, des environnementalistes, des groupes autochtones, des syndicats, des universitaires et les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ont inséré dans leur Accord du Conseil de direction une vision commune : «[ ... ] une industrie minière qui soit prospère et durable, sur les plans social, économique et environnemental, étayée par un consensus politique et communautaire».

Pour élaborer ce document, le gouvernement a consulté de nombreux intervenants, dont les gouvernements provinciaux et territoriaux, et d’autres parties qui s’intéressent à l’IMW.

En vertu de cette politique, le rôle du gouvernement du Canada à l’égard de l’industrie des minéraux et des métaux en est un de soutien empreint de flexibilité. La présente politique reconnaît les responsabilités des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que leur besoin – partagé avec l’industrie – d’agir en fonction des circonstances et des défis qui leur sont propres. Cette politique n’est pas un plan d’action uniformisant à l’échelle nationale la mise en valeur des minéraux ou la concrétisation des principes du développement durable. Un tel plan d’action serait incompatible avec la structure de la fédération canadienne, et avec les réalités d’un pays immense et diversifié et d’une industrie des minéraux et des métaux hétérogène.

Le ministre des Ressources naturelles est le principal responsable pour ce qui est de cette politique. Toutefois, cette dernière touche les responsabilités et mandats de plusieurs autres ministres fédéraux. En outre, cette politique se veut conforme aux politiques gouvernementales approuvées qui sous-tendent les stratégies économiques, sociales et environnementales du gouvernement, notamment celles qui sont reliées, par exemple, aux zones protégées, aux substances toxiques et aux questions fiscales.

Le but

La présente politique contribue à la réalisation de trois volets centraux du programme du gouvernement fédéral :

Favoriser la croissance économique et la création d’emplois

…l’industrie des minéraux
et des métaux contribue
beaucoup au mieux-être
économique du pays…

Le fait que l’industrie des minéraux et des métaux contribue beaucoup au mieux-être économique du pays constitue une des pierres angulaires de cette politique. Cette industrie est également fondamentale pour la cohésion sociale et économique de nombreuses collectivités rurales et éloignées. La présente politique reconnaît que le Canada doit faire face à une concurrence mondiale accrue sur les marchés des investissements et des capitaux et que, si cette concurrence n’est pas suffisamment endiguée, la capacité de l’industrie de générer de la prospérité et des emplois pour les Canadiens et les Canadiennes diminuera sérieusement. Le présent document traite donc les domaines de compétence fédérale qui sont importants pour attirer de nouveaux investissements et établir un climat internationalement propice à l’investissement.

Promouvoir une fédération efficiente et efficace

La présente politique aide le gouvernement fédéral à honorer son engagement de définir une relation nouvelle et plus efficace avec les provinces et les territoires dans le domaine des minéraux et des métaux. Ce document repose sur la reconnaissance fondamentale par le gouvernement du Canada du fait que les provinces possèdent et gèrent les ressources minérales qui se trouvent à l’intérieur de leurs limites territoriales. Dans ce contexte, cette politique détermine pour le gouvernement fédéral un rôle envers l’industrie canadienne des minéraux et des métaux qui est axé sur les responsabilités premières de ce gouvernement.

Relever le défi du développement durable

Le gouvernement est fermement résolu à relever le défi du développement durable dans ses politiques et ses programmes. La présente politique soutient cet objectif en définissant le développement durable par rapport aux minéraux et aux métaux. Elle décrit également une approche fédérale assurant un processus décisionnel fondé sur le développement durable pour les questions touchant les minéraux et les métaux. Enfin, ce document renferme des orientations stratégiques et scientifiques pour le traitement d’enjeux particuliers liés aux minéraux et aux métaux, dans le contexte du développement durable.

L’importance des minéraux et des métaux pour le canada

Les minéraux et les métaux sont, et continueront d’être au cours des prochaines années, d’un intérêt crucial pour le Canada, donc, également pour la politique et les programmes fédéraux. En voici les deux raisons :

La contribution des minéraux et des métaux à l’économie

Notre industrie des minéraux et des métaux²:

est l’une des plus importantes sources mondiales de nombreux produits minéraux et métalliques. Elle exporte environ 80 p. 100 de ces produits.
nécessite beaucoup de capitaux et de techniques de pointe. Elle joue un rôle important dans «l’économie nouvelle» du pays en tant qu’acheteur de biens et de services relevant de la technologie avancée, fournisseur de nouveaux matériaux et important employeur.
est l’un des quelques secteurs industriels qui contribuent immanquablement à la balance commerciale du pays. Plus du tiers de notre excédent sur marchandises lui a été attribuable en 1995.
représente presque 60 p. 100 de toutes les marchandises transportées par nos chemins de fer et sur nos cours d’eau intérieurs.
emploie à l’heure actuelle plus de 340 000 Canadiens et Canadiennes, et constitue la raison d’être ou contribue à la viabilité économique de plus de 150 collectivités qui sont pour la plupart situées dans des régions rurales et éloignées.
crée de nombreux emplois pour les Canadiens et les Canadiennes, non seulement dans les champs de la recherche, de la production et du traitement de minéraux mais également dans le domaine des services environnementaux et dans divers secteurs de soutien, de valeur ajoutée et d’aval comme le transport, l’entretien d’équipement, la construction, et la fabrication de matériel spécialisé, de biens semi-ouvrés et ouvrés.

Bon nombre des facteurs qui influent sur la capacité de l’industrie des minéraux et des métaux de maintenir cette contribution s’inscrivent dans la sphère de compétence politique du gouvernement fédéral.

La mondialisation de l’industrie des minéraux et des métaux

Deux réalités indissociables expliquent également que les minéraux et les métaux continueront d’être importants pour le gouvernement fédéral :

le caractère de plus en plus mondial de cette industrie;
la nécessité grandissante que les gouvernements de partout dans le monde unissent leurs efforts pour trouver des solutions aux préoccupations environnementales et à d’autres problèmes.

le Canada doit continuer
d'exercer son influence et de
jouer un rôle efficace sur la
scène internationale

La mondialisation de l’industrie et la portée internationale de nombreux dossiers, notamment en environnement, ont modifié la toile de fond de l’élaboration de la politique de diverses façons qui sont actuellement examinées par le gouvernement fédéral. Il arrive souvent, et quelquefois inopinément, que de nouveaux enjeux prennent naissance à l’extérieur de nos frontières et que le gouvernement doive y répondre avec flexibilité et efficacité. Les organismes internationaux et les établissements institutionnels constituent aujourd’hui des forums importants pour résoudre les problèmes sociaux, économiques et environnementaux. Par conséquent, le Canada doit continuer d’exercer son influence et de jouer un rôle efficace sur la scène internationale, tant au niveau multilatéral que bilatéral. Nous devrons former des partenariats plus solides avec les pays qui partagent nos vues et nos inquiétudes, et user de dynamisme et de persuasion pour défendre nos intérêts dans toutes les sphères internationales afin de gérer efficacement notre participation au sein de processus, de relations et d’organismes internationaux.

La mondialisation représente à la fois des défis et des opportunités pour le Canada. Les mesures prises successivement par les membres du GATT et de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour libéraliser les échanges ont débouché sur une ouverture des marchés pour les exportations canadiennes de minéraux, de métaux, et de biens manufacturés minéraux et métalliques. À l’issue des négociations commerciales multilatérales de l’Uruguay Round qui se déroulent dans le cadre de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ces marchés devraient s’ouvrir au commerce des services et, éventuellement, à l’investissement étranger.

le Canada doit
exercer une concurrence
dynamique pour obtenir
une part des capitaux
d'investissement disponibles

Parallèlement à cette tendance au commerce ouvert et à l’utilisation de règles commerciales, s’est manifesté un changement notable d’attitude à l’égard de l’investissement étranger. De nombreux gouvernements qui hésitaient à accepter cet investissement dans leur secteur des minéraux et des métaux cherchent maintenant à l’attirer. Par conséquent, le Canada doit exercer une concurrence dynamique pour obtenir une part des capitaux d’investissement disponibles. Tous les gouvernements en poste au Canada doivent unir leurs efforts pour faire en sorte qu’un climat propice à l’investissement soit maintenu et que les investisseurs étrangers soient informés de ce que le Canada a à leur offrir.

En tant que l’un des chefs de file mondiaux en exploration minière, en production et en exportation de minéraux, de métaux et de biens minéraux et métalliques, et en fourniture de services connexes sur les marchés intérieurs et extérieurs, le Canada possède un intérêt et une expertise considérables dans les dossiers mettant en relation les minéraux et les métaux d’une part, et la santé des humains et l’environnement d’autre part. Au Canada, l’industrie et les gouvernements ont réalisé des progrès importants pour ce qui est d’éviter ou de limiter les répercussions environnementales des activités liées aux minéraux et aux métaux ainsi que de l’usage de biens manufacturés minéraux et métalliques. Cependant, il faut continuer de coordonner tous les travaux reliés à la politique afin de promouvoir l’utilisation efficace des ressources, notamment celles du domaine scientifique.

L’influence grandissante sur les enjeux nationaux des initiatives et des tendances d’envergure internationale doit transparaître dans les processus nationaux d’élaboration de la politique et de prise des décisions. Dans le cadre d’une économie planétaire, le gouvernement fédéral doit faire écho aux événements internationaux en vue de maintenir la compétitivité et d’assurer que les mesures stratégiques au niveau international ne nuisent pas aux intérêts nationaux. En conséquence, le gouvernement doit tenir compte des facteurs internationaux au moment d’évaluer et de traiter les nouvelles questions nationales pouvant avoir des répercussions sur l’industrie des minéraux et des métaux.

Le rôle du gouvernement fédéral dans le secteur des minéraux et des métaux

La compétence des provinces

Les gouvernements
provinciaux sont
responsables de
l’activité minière…

Les gouvernements provinciaux sont responsables de l’activité minière qui a cours sur le territoire relevant de leur compétence. Cette activité consiste en la recherche, la mise en valeur et l’extraction des ressources minérales, en la construction des mines et en la gestion, la fermeture et la restauration des sites miniers. La participation directe, comparable du gouvernement fédéral à la réglementation de l’activité minière est limitée et particulière. Elle englobe l’uranium dans le contexte du cycle du combustible nucléaire (c.-à-d. de l’exploration à l’élimination définitive, en passant par les déchets de réacteur et les résidus miniers), l’activité minière liée aux sociétés d’État fédérales, et les travaux miniers sur les terres fédérales et dans les régions extracôtières.

Par l’entremise du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, le gouvernement fédéral est en outre responsable de l’activité minière au nord du 60e parallèle, notamment de la recherche et de l’extraction des minéraux, de l’aménagement, de la gestion et de la restauration des sites miniers, ainsi que de la perception des recettes et des redevances issues de l’exploitation des ressources au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest. Toutefois, le gouvernement est déterminé à diminuer son rôle au nord du 60^e parallèle en déléguant aux gouvernements territoriaux des responsabilités de type provincial. Ce transfert aura pour effet de confier aux territoires le soin de prendre les décisions à l’égard de l’exploitation de leurs ressources minérales.

Les responsabilités premières du gouvernement fédéral

Le gouvernement a pris
cette mesure parce qu’il s’est
engagé…à n’oeuvrer que
dans les domaines de
compétence fédérale…

Depuis 1994, le gouvernement fédéral a réduit et réorienté son rôle dans le secteur des minéraux et des métaux. Ainsi, il s’est retiré de programmes en vertu desquels il fournissait une aide financière directe à l’industrie et a beaucoup rationalisé l’organisation et le budget de Ressources naturelles Canada, qui est, au niveau fédéral, le centre nerveux de l’activité concernant les minéraux et les métaux. Le gouvernement a pris cette mesure parce qu’il s’est engagé, notamment dans le discours du Trône de 1996, à n’oeuvrer que dans les domaines de compétence fédérale et ce, en recherchant un bon rapport coût-efficacité.

Bien que la participation directe du gouvernement fédéral à l’activité minière soit limitée et que ses travaux dans le domaine des minéraux et des métaux soient réduits et rationalisés, ce gouvernement est conscient de l’importance de cette industrie pour les Canadiens et les Canadiennes. De plus, il comprend tout à fait que ses politiques, particulièrement celles d’ordre financier, et ses responsabilités réglementaires sur des plans comme la protection de l’environnement, la gestion des pêches, les eaux navigables et la fiscalité ont des retombées notables sur l’industrie des minéraux et des métaux. Les responsabilités premières du gouvernement fédéral à l’égard de l’industrie comprennent :

les affaires internationales, le commerce et l’investissement;
la politique monétaire et fiscale;
les sciences et la technologie;
les affaires concernant les Autochtones;
les sociétés d’État et les terres fédérales;
la protection et la préservation de l’environnement (une responsabilité partagée avec les provinces);
la gestion intégrée des activités relatives aux océans;
la gestion des pêches et de l’habitat du poisson;
la gestion des eaux navigables;
la santé (une responsabilité partagée avec les provinces);
la coordination nationale des réponses fédéralesprovinciales aux questions de politique;
l’aide au développement international;
la réglementation de toutes les activités liées au développement minier dans les territoires;
l’information et les statistiques nationales sur les minéraux et les métaux;
l’énergie nucléaire, notamment l’extraction de l’uranium.

Le progrès grâce à des partenariats

Les partenariats avec les provinces en tant que propriétaires et gestionnaires des ressources minérales constituent une caractéristique essentielle et fondamentale de la manière dont le gouvernement fédéral procède, et continuera de procéder, dans le domaine des minéraux et des métaux. En outre, les partenariats avec d’autres intervenants, particulièrement l’industrie et les organismes non gouvernementaux, jouent un grand rôle dans l’approche retenue par le gouvernement fédéral pour gérer les questions relatives aux minéraux et aux métaux qui relèvent de sa compétence.

La consultation de même que la création et le renforcement de partenariats sont tout aussi importants pour que le Canada continue d’exercer son influence auprès d’organisations internationales et d’autres forums d’envergure planétaire qui s’occupent de questions liées aux minéraux et aux métaux.

Par conséquent, en priorité, le gouvernement exercera ses responsabilités et trouvera des solutions en consolidant les mécanismes existants de collaboration et de consultation. S’il y a lieu, de nouveaux instruments bilatéraux et multilatéraux seront élaborés en vue de tenir compte de la diversité des intérêts des intervenants.

Tout en privilégiant ces organes de partenariat, le gouvernement demeure résolu à éliminer toute inefficacité qui persisterait encore en raison du partage des responsabilités, et à prendre des arrangements plus efficaces et plus efficients pour la fourniture des services.

Définir le développement durable dans le contexte de l’exploitation des minéraux et des métaux

…le développement
« qui répond aux besoins
du présent sans
compromettre la capacité
des générations futures
de répondre aux leurs ».

La Commission mondiale de l’environnement et du développement (la Commission Brundtland) a défini comme durable le développement «qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs». Cette définition, qui a été acceptée par le gouvernement du Canada, sert de point de départ pour appliquer le concept du développement durable à l’exploitation des minéraux et des métaux. En tant qu’élément constitutif de cette politique, le développement durable dans le contexte de l’exploitation des minéraux et des métaux inclut les éléments suivants :

trouver et extraire des minéraux et des métaux, en fabriquer des biens, augmenter la valeur de ces biens, utiliser, réutiliser et recycler ces biens et, au besoin, les éliminer de la manière la plus efficiente, la plus concurrentielle et la plus écologique possible et en utilisant les meilleures méthodes.
respecter les besoins et les valeurs de tous les utilisateurs de la ressource, et intégrer ces besoins et ces valeurs au processus décisionnel du gouvernement.
maintenir ou améliorer la qualité de vie et l’environnement au profit des générations actuelles et futures.
s’assurer que les intervenants, les individus et les collectivités contribuent et participent à la prise des décisions.

Au moment de définir le développement durable dans le contexte de l’exploitation des minéraux et des métaux, il faudrait prendre en compte que les avantages sociaux et économiques d’une telle exploitation ne sont pas tous consommés par la génération actuelle. Tout ce qui est investi aujourd’hui dans le capital humain et matériel procurera des avantages aux générations futures tout comme il en apporte aux générations contemporaines.

Les objectifs de la politique des minéraux et des métaux

Ayant à coeur de répondre au désir des Canadiens et des Canadiennes de voir s’installer dans leur pays la création d’emplois et la croissance économique, une fédération plus efficiente et plus efficace ainsi que la mise en oeuvre du développement durable, le gouvernement du Canada se donne, dans ce document, six grands objectifs stratégiques :

intégrer le concept du développement durable au processus décisionnel fédéral touchant l’industrie des minéraux et des métaux.
assurer la compétitivité internationale de l’industrie canadienne des minéraux et des métaux dans le contexte d’un schéma de libéralisme et d’ouverture pour l’investissement et le commerce à l’échelle de la planète.
mettre de l’avant le concept du développement durable du secteur des minéraux et des métaux au niveau international en formant des partenariats avec d’autres pays, des intervenants, et des institutions et organismes multilatéraux.
faire du Canada un leader mondial de la promotion de l’utilisation sûre des minéraux, des métaux et des biens manufacturés minéraux et métalliques.
promouvoir la participation des Autochtones aux activités concernant les minéraux et les métaux.
fournir un cadre pour l’avancement et l’application des sciences et de la technologie afin d’améliorer la compétitivité et la gérance environnementale de l’industrie.

Ces grands objectifs sont assortis d’initiatives et d’approches particulières qui constituent la stratégie du gouvernement du Canada pour les minéraux et les métaux. Conformément aux objectifs budgétaires de ce gouvernement, toutes les activités devront tenir compte des ressources financières disponibles.

¹ Dans ce document, on entend par «minéraux», les minéraux industriels non métalliques et le charbon, et par «métaux», toutes leurs formes, c.-à-d. les minéraux métalliques, les composés, les solutions, les alliages, etc.

² Aux fins de cette politique, l’industrie des minéraux
et des métaux se compose des étapes suivantes :
Étape I : production de minéraux primaires
(exploration, extraction et concentration)
Étape II : production de métaux (fusion et affinage)
Étape III : fabrication de biens minéraux et
métalliques semi-ouvrés
Étape IV : fabrication de biens métalliques ouvrés