Évaluation du Fonds pour l’énergie propre (FEP)

Rapport provisoire : Juin 2014

Table des matières

Remerciements :

L'équipe du projet d'évaluation tient à remercier le Bureau de la recherche et du développement énergétiques de RNCan de sa collaboration au cours de l'évaluation. Nous tenons aussi à reconnaître la contribution de tous ceux qui ont fait part de connaissances et de commentaires essentiels à la réalisation de l'évaluation.

Jennifer Hollington, chef de l'évaluation et Gavin Lemieux, directeur actuel de la Division de l'évaluation stratégique ainsi que son prédécesseur, Gerry Godsoe ont assuré la direction de l'équipe du projet d'évaluation. Olive Kamanyana a assuré la gestion de l'équipe du projet d'évaluation avec le soutien d'Edmund Wolfe. Performance Management Network (PMN) Ltd. a assuré les services d'évaluation.

Sommaire

Introduction

Voici une évaluation des activités du sous-programme 2.2.3 de Ressources naturelles Canada (RNCan), Science et technologie de l’énergie propre, financée dans le cadre du Fonds pour l’énergie propre (FEP). L’évaluation porte sur la période de 2009-2010 à 2012-2013 et sur les 281,5 M$ de dépenses de RNCan au cours de la période de quatre ans.Note de bas de page 1

Le Fonds pour l’énergie propre (FEP) a été annoncé dans le budget de 2009 dans le cadre du Plan d’action économique du Canada. L’objectif principal du Programme du FEP consiste à soutenir l’engagement du gouvernement annoncé en novembre 2008 dans le discours du Trône, c’est-à-dire de faire un usage plus général des technologies qui permettent de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) issues de la production d’énergie et ainsi, contribuer aux engagements généraux du gouvernement pour réduire les émissions totales de GES au Canada de 20 % des niveaux de 2006 d’ici 2020,Note de bas de page 2 et pour combler 90 % des besoins en électricité du Canada au moyen de sources non émettrices d’ici 2020.Note de bas de page 3

Le FEP a financé la recherche et le développement (R-D) ainsi que les projets de démonstration à petite et à grande échelle qui appuyait le développement de nouvelles technologies énergétiques pour contribuer à la réduction des GES et d’autres émissions atmosphériques associées à la production, la transmission, la distribution et l’utilisation de l’énergie, et pour créer de nouvelles possibilités alors que le Canada fait la transition vers une économie globale plus écologique.

Enjeux et méthodologie d’évaluation

L’évaluation a été réalisée conformément à l’exigence précisée dans la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor selon laquelle toutes les dépenses de programmes directes sont évaluées aux cinq ans. Elle avait pour objectif d’évaluer la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du programme du FEP et de faire des recommandations pour considération par la direction des programmes de RNCan et les cadres supérieurs.

L’évaluation comportait l’examen de documents, de dossiers de projet et de la littérature, 77 entrevues approfondies avec les gestionnaires de projets, promoteurs de projets et représentants du gouvernement de l’Alberta ainsi que deux études de cas.

Pertinence

Besoin du programme

Selon les constatations issues de l’examen des dossiers, des documents du Programme et de la littérature ainsi que des entrevues, les besoins en R-D sur l’énergie propre sont importants et continus dans les domaines de R-D prioritaires abordés par le FEP. L'évaluation a révélé le besoin continu de R-D pour la réduction des risques liés au développement de la technologie afin d'encourager l'investissement du secteur privé. De plus, les ministères fédéraux ont besoin de capacité — c'est-à-dire d'expertise, d'installations et d'équipements — au soutien de l'élaboration de codes, de normes, de règlements et de politiques.

L’évaluation a permis de constater que le développement et la démonstration de nouvelles technologies tant à petite qu’à grande échelle représentent un besoin continu afin d’assurer que les engagements du Canada en matière de GES sont respectés, tout comme le besoin de répandre ou de multiplier ces technologies au sein du secteur de l’énergie et d’autres industries, le cas échéant. Il y a aussi des preuves d’un besoin continu de soutien de la part du gouvernement fédéral afin de développer et de démontrer davantage ces technologies, compte tenu des activités innovatrices sur des sources d’énergie de rechange.

Conformité aux priorités du gouvernement et aux objectifs stratégiques de RNCan

Les activités ayant été financées dans le cadre du Programme du FEP sont généralement conformes aux priorités du gouvernement et aux objectifs stratégiques de RNCan.

Le Programme du FEP correspond aux priorités du gouvernement du Canada et particulièrement à une croissance économique robuste et un environnement propre et sain.

Par le soutien de la R-D et des démonstrations portant sur les technologies propres, les activités du FEP correspondent au résultat stratégique no 2 de RNCan : Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l'environnement et ils aident RNCan à remplir son mandat.

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Par le soutien d’activités telles que celles ayant été financées par le CEF, le gouvernement fédéral joue un rôle légitime et approprié. Le rôle de RNCan à cet égard est également approprié.

L’évaluation a permis de constater que dans le volet de la R-D, le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans l’offre d’accès aux informations courantes et crédibles issues de la recherche pour orienter les organismes fédéraux, nationaux, provinciaux et municipaux dans la prise de décisions en matière d’énergie propre. Elle a également permis de constater que RNCan possède la structure et les connaissances permettant d’assurer la prestation du volet de la R-D du FEP en raison de son expérience avec le programme interministériel de longue date, le Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE).

En ce qui concerne les démonstrations tant à petite qu’à grande échelle, l’évaluation a révélé que le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans le soutien de l’avancement des technologies vers la commercialisation et RNCan fournit un soutien technique très nécessaire, particulièrement aux organismes plus modestes qui reçoivent du financement.

Rendement

Atteinte des résultats escomptés

L'évaluation a permis de constater le succès du Programme à atteindre certains résultats prévus dans un premier temps. Toutefois, il est trop tôt pour prédire avec justesse les perspectives à plus long terme des technologies d'énergie propre examinées lors de la phase de collecte de données de cette évaluation. Tous les volets du Programme ont réussi à engager une vaste gamme d’intervenants du grand public ainsi que des secteurs privés et sans but lucratif, et à élaborer et à diffuser des produits du savoir. Les volets du Programme ont aussi contribué à l’apport de conseils d’orientation stratégique, la prise de décisions et l’élaboration de règlements, de codes et de normes.

Divers facteurs ont limité l’évaluation de l’atteinte de résultats intermédiaires et à plus long terme de tous les volets, mais pour des raisons différentes.

Les résultats des projets de R-D permettront d'atteindre des résultats immédiats et de plus,  auront une incidence sur les résultats intermédiaires en matière de technologie de programmes ultérieurs comprenant des démonstrations. Il est trop tôt pour voir les effets des résultats des projets de R-D du FEP sur les résultats stratégiques vu le temps qu’il faut pour produire ces effets.

Bon nombre des projets de démonstration à plus petite échelle étaient toujours en cours lors de l’évaluation, ce qui a limité la mesure dans laquelle il était possible d’en mesurer les résultats par rapport aux résultats escomptés. De plus, bon nombre des technologies n’ont pas encore été reproduites ou commercialisées à grande échelle au Canada, ce qui limite la mesure dans laquelle l’ampleur des résultats du FEP à cet égard a pu être évaluée. Par contre, des preuves initiales montrent des progrès vers les résultats intermédiaires et ultimes.

Pendant l’évaluation, les projets de démonstration à grande échelle étaient aux débuts de l’étape de construction seulement; ainsi, les actions qui auraient facilement démontré la mesure dans laquelle les résultats ont été atteints quant à l’adoption de la technologie et les effets connexes n’avaient pas encore été mises en œuvre. Une vaste gamme de facteurs internes et externes ont facilité, ou bien entravé l’atteinte des résultats prévus pour chaque volet. Ces facteurs étaient semblables d’un volet à l’autre.

À l’interne, l’expertise et le soutien du personnel du Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE) ont permis d’assurer la réponse efficace aux questions techniques et aux exigences en matière de responsabilisation et ainsi, de veiller à ce que les exigences du Programme ne nuisent pas aux progrès des projets. De plus, l’adoption de la gouvernance et des processus existants du BRDE ont permis d’assurer le financement, le contrôle et la réalisation des projets avec succès dans le calendrier restreint du Programme du FEP. Cependant, plusieurs personnes interviewées ont suggéré que le calendrier restreint du Programme et les divers éléments des accords de contribution, notamment ceux relatifs au flux de trésorerie des projets, n’auront peut-être pas eu des effets sur les résultats, mais auront eu une incidence sur l’efficience et l’économie du Programme du FEP en raison d’effets sur la prestation des projets.

À l’externe, l’engagement d’intervenants et de partenaires a facilité les progrès et la réussite des projets. Cependant, parmi des facteurs externes entravant le succès du Programme, mentionnons l’accès inadéquat aux outils nécessaires pour réaliser les projets tels que la propriété intellectuelle et les procédés exclusifs, les règlements, les codes et les normes, les ressources humaines et les équipements, ainsi que le ralentissement économique et les mauvaises conditions météorologiques. En général, ces facteurs ont entraîné des retards dans les projets ou le dépassement des coûts pour les promoteurs des projets.

Démonstration d’efficience et d’économie

Les activités du FEP dans le cadre de chacun des volets semblent constituer un moyen économique et efficient pour faire des progrès vers les résultats prévus. Parmi les éléments du Programme particulièrement économiques et efficients, mentionnons la conception et la prestation (l’adoption de la structure de gouvernance et des processus du BRDE) et l’envergure de la mobilisation des ressources. En ce qui concerne le volet de R-D, la coopération interministérielle a été considérée comme efficiente puisqu’elle a permis aux équipes de projet d’avoir accès aux installations et aux équipements dans des laboratoires fédéraux autres. Selon la majorité des personnes interviewées de l’interne, la collaboration avec les partenaires externes a répondu ou a dépassé leurs attentes. De plus, les interviewés ont souligné l'absence apparente d'options au Programme au cours de la période de l'évaluation. Les promoteurs des démonstrations étaient dans l'impossibilité de citer un mécanisme alternatif de prestation des types d'activités réalisées dans le cadre du Programme du FEP. La plupart d’entre eux ont fait part de l’absence de chevauchement ou de dédoublement du financement compte tenu de la portée de leurs projets sur l’énergie propre, ce qui s’explique pour certains de la non-admissibilité au financement des autres mécanismes mentionnés en raison du type de leurs organisations respectives.

L’évaluation a permis de cerner des occasions possibles d’amélioration du fonctionnement d’autres programmes de science et technologie (S-T) de l’énergie propre semblables au Programme du FEP en matière d’efficience et d’économie. Voici quelques exemples de ces améliorations possibles :

  • Un profil de financement fixe (affectation des ressources sur chaque année de façon égale) n’est peut-être pas la meilleure structure de financement, puisqu’il faut du temps pour concevoir et mettre en œuvre de nouveaux programmes de ce genre, ce qui peut créer le besoin de réviser le profil des fonds du programme.
  • Des préoccupations existent quant à la création d’inefficiences pour les promoteurs, surtout de petites et moyennes entreprises (PME), dans les modalités des accords de contribution. Pour les PME, il est souvent difficile de prévoir les dépenses d’un projet avec exactitude sur plusieurs années et de pouvoir gérer la trésorerie de grandes contributions puisque les entreprises plus modestes peuvent avoir de la difficulté à dépenser des sommes importantes sur un projet avant qu’un paiement de S et C ne soit versé par RNCan. Par exemple, en cas de dépréciation du dollar canadien, le coût de l’achat d’équipements d’une source étrangère peut dépasser les estimations initiales, ce qui cause des difficultés particulières pour les entreprises plus modestes;
  • Il est possible de rendre les programmes de recherche, de développement et de démonstration plus efficaces et efficients en offrant aux promoteurs de projets des occasions d’échanger d’idées et d’apprendre des expériences des autres. Cependant, étant donné le calendrier restreint, il y avait peu d’occasions d’échange entre les promoteurs de projets de démonstration.

En général, les principaux éléments du Programme du FEP ayant possiblement limité l’efficience et l’économie (ainsi que l’efficacité) relèvent du calendrier restreint.

Recommandations et réponses de la direction

Le Programme du FEP n’était pas destiné à être refinancé après sa réalisation et ne se poursuivra pas dans son format actuel. Toutefois, l’évaluation a permis de déterminer certaines améliorations possibles d’après l’expérience du Fonds pour l’énergie propre (FEP) lesquelles pourraient être appliquées aux programmes de S-T de l’énergie propre à l’avenir. Ainsi, les recommandations présentées ci-dessous visent l’amélioration de la conception et la prestation de tout programme du Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique (SITE) à l’avenir.

Recommandations Réponse de la direction Agent/secteur responsable (date cible)
  1. La conception et la mise en œuvre de nouveaux programmes de ce genre prennent du temps. Plus d’un an peut donc s’écouler avant l’approbation d’un projet. Ainsi, un profil de financement fixe n’est pas toujours le profil optimal pour de nouveaux programmes. Dans la mesure du possible, il est recommandé que le SITE propose des profils de financement qui tiennent compte du temps nécessaire pour établir de nouveaux programmes et ainsi, régler les problèmes liés à un profil de financement fixe.

RECOMMANDATION ACCEPTÉE

Le BRDE a déjà adopté une telle approche pour le nouveau programme de sciences de l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures. La conception de ce programme ne fait pas appel à des fonds du crédit 10 au cours de la première année afin de permettre suffisamment de temps pour le lancement d’un appel de propositions et l’examen des propositions reçues, et pour réaliser les activités du programme et atteindre les jalons.

Responsable officiel : SMA, SITE

Date cible : Recommandation réalisée. Cette recommandation a déjà été mise en place et intégrée dans la conception du programme de sciences de l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures.

De plus, cette recommandation sera considérée lors de la conception de toute proposition de programme du budget temporaire à l’avenir.

  1. Dans le cas de programmes de ce genre, il est souvent difficile de prévoir les dépenses des projets sur plusieurs années avec exactitude. Le SITE doit travailler en collaboration avec le SGSI, en particulier le Centre d'excellence pour les subventions et contributions, afin de profiter des mécanismes existants permettant la souplesse et d'en explorer d'autres pour aborder les changements dans les dépenses engagées dans le cadre de projets au cours du cycle de vie des projets, tout en réduisant le fardeau administratif.

RECOMMANDATION ACCEPTÉE

Le BRDE travaillera en collaboration avec le Centre d’excellence pour les subventions et contributions afin d’étudier des mécanismes qui permettraient plus de souplesse dans les programmes du budget temporaire courants et ultérieurs.

Il est important de souligner que la prise de certaines décisions au sujet de la souplesse financières ne relève pas directement du BRDE.

Responsable officiel : SMA, SITE

Date cible : printemps 2015

  1. L’offre d’occasions pour les promoteurs de projets d’échanger des idées et d’apprendre des expériences des autres est un élément important des programmes de recherche, de développement et de démonstration aux fins de l’optimisation du rendement des projets. Dans le cas du Programme du FEP et compte tenu du calendrier restreint du Programme, les occasions de ce faire étaient limitées. Le SITE doit néanmoins considérer divers mécanismes officiels et non officiels afin d’assurer l’offre d’occasions d’échange sur les leçons tirées et les pratiques exemplaires, de réseautage et de collaboration aussi tôt et aussi fréquemment que possible dans le cycle de vie de ses programmes.

RECOMMANDATION ACCEPTÉE

Le BRDE travaille sur l’élaboration et l’amélioration de mécanismes favorisant la collaboration entre chercheurs, l’échange d’informations sur les pratiques exemplaires et la diffusion des résultats des projets. Prenons en exemple l’outil Web pour favoriser la collaboration entre demandeurs de fonds conçu pour l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation. Dans le cadre de l’Initiative, les promoteurs sont aussi tenus de préparer et de mettre en œuvre un plan de diffusion pour chaque projet et de préparer un rapport annuel sur les activités.

Le BRDE continuera d’étudier des moyens pour améliorer la collaboration, le réseautage, l’échange sur les leçons tirées et les pratiques exemplaires et la diffusion des résultats des projets lors de la conception de tout nouveau programme.

Responsable officiel : SMA, SITE

Date cible : Cette recommandation sera considérée lors de la conception de toute proposition de programme du budget temporaire à l’avenir.

Introduction et contexte

1.1 Aperçu

Voici une évaluation des activités du sous-programme 2.2.3 de Ressources naturelles Canada (RNCan), Science et technologie de l’énergie propre, financée dans le cadre du Fonds pour l’énergie propre (FEP). L’évaluation porte sur la période de 2009-2010 à 2012-2013 et sur les 281,5 M$ de dépenses de RNCan au cours de la période de quatre ans.Note de bas de page 4

L’évaluation avait pour objectif d’examiner la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du programme du FEP et de formuler des recommandations à l’intention de la direction des programmes et de la haute direction de RNCan.

1.2 Contexte

1.2.1 Aperçu du programme du Fonds pour l’énergie propre

Le Fonds pour l’énergie propre (FEP) a été annoncé dans le budget de 2009 dans le cadre du Plan d’action économique du Canada. L’objectif principal du Programme du FEP consiste à soutenir l’engagement du gouvernement annoncé en novembre 2008 dans le discours du Trône, c’est-à-dire faire un usage plus général des technologies qui permettent de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) issues de la production d’énergie et ainsi, contribuer aux engagements généraux du gouvernement pour réduire les émissions totales de GES au Canada de 20 % des niveaux de 2006 d’ici 2020,Note de bas de page 5 et pour combler 90 % des besoins en électricité du Canada au moyen de sources non émettrices d’ici 2020. L’engagement a été révisé par la suite pour viser une réduction de 17 % des émissions de GES par rapport à 2005 dans le cadre de l’Accord de Copenhague.

Afin de faire progresser la mise au point de nouvelles technologies visant à réduire les émissions, le FEP a été conçu pour exploiter et étendre les aspects de R et D et de démonstration précommerciale de l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie existante (2003-2008) et du Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE). Comme l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie, le FEP finançait les projets de recherche et de développement (R-D) et de démonstration qui appuyaient la mise au point de nouvelles technologies énergétiques contribuant à la réduction des émissions de GES et d’autres émissions atmosphériques associées à la production, la transmission, la distribution et la consommation d’énergie et qui engendraient de nouvelles possibilités à mesure que le Canada effectue la transition vers une économie mondiale plus verte. Le PRDE offre une plateforme de base pour des programmes supplémentaires à court terme de développement technologique ciblé à financement temporaireNote de bas de page 6 et génère de nouvelles connaissances à l’appui des codes, des normes et des règlements.

Le gouvernement du Canada a fourni un financement pour appuyer un ensemble d’options d’énergie propre grâce au FEP. Ces options devaient reconnaître l’importance du processus d’innovation, de la recherche et du développement (R-D) de base jusqu’à la démonstration précommerciale. En conséquence, le FEP est divisé en deux volets : la R-D et la démonstration technologique. Le volet de démonstration a lui-même été divisé en démonstrations à plus petite échelle (énergies renouvelables) et à grande échelle (captage et stockage du carbone). Le volet de R-D du FEP a financé un vaste éventail d’activités, allant de la recherche de base jusqu’aux projets pilotes de pré-démonstration, dans quatre secteurs prioritaires :Note de bas de page 7

  • Réseau intelligent, énergie propre et renouvelable – énergies renouvelables et non émettrices dans trois sous-secteurs prioritaires : i) technologies de réseau intelligent et d’intégration, ii) intégration de l’énergie renouvelable dans les bâtiments et les collectivités et iii) bioénergie.
  • Sables bitumineux – nouvelles technologies pour relever les défis environnementaux auxquels sont confrontés les sables bitumineux.
  • Hydrogène et piles à combustible – Hydrogène et piles à combustible pour les transports et les applications stationnaires.
  • Captage et stockage du carbone – Technologies permettant de réduire les coûts de captage du CO2 et d’accroître les connaissances sur le stockage du CO2.

La première priorité (Réseau intelligent, énergie propre et renouvelable) est constituée de trois technologies connexes; aux fins de la présente évaluation, la liste élargie de six secteurs technologiques prioritaires a été utilisée pour recueillir et structurer les constatations.

Par le volet de démonstration à plus petite échelle, le FEP reconnaît l’importance des technologies d’énergie renouvelables pour la réduction des émissions de GES, alors que par le volet de démonstration à grande échelle, le Fonds reconnaît le rôle critique du captage et stockage du carbone (CSC) dans la réduction des émissions de GES du Canada.

1.2.2 L’AAP

Dans l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) de RNCan, le Fonds pour l’énergie propre contribue au résultat stratégique (RS) 2 de RNCan : Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement. En particulier, le FEP contribue au sous-programme 2.2.3 : Science et technologie de l’énergie propre.Note de bas de page 8

Le BRDE a intégré la gestion des secteurs prioritaires en matière d’énergie propre du FEP dans son programme existant et dans les programmes et sous-programmes de l’AAP en matière de S-T de l’énergie propre en vertu desquels le PRDE et les programmes à financement temporaire sont gérés. Vous trouverez l’AAP de RNCan à l’annexe A.

1.2.3    Modèle logique du FEP

Le modèle logique illustré à la Figure 1 démontre la relation de cause à effet entre les activités du programme du FEP et les résultats immédiats, intermédiaires et finaux attendus.

Figure 1 : Fonds pour l'énergie propre

Figure 1 : Fonds pour l'énergie propre

version textuelle

Figure 1 : Fonds pour l'énergie propre

Modèle logique du Fonds pour l’énergie propre (FEP). Il s’agit d’un organigramme dont les encadrés présentent la logique du programme de bas en haut. Niveau « Activités » : La recherche et développement (R-D) constitue le premier volet, également sous l’étiquette « Résultats stratégiques ». Les démonstrations technologiques constituent le deuxième volet, également sous l’étiquette « Résultats technologiques ». Niveaux « Extrants » : Premier extrant du volet de R-D : Produits de connaissances ciblant les politiques dans les quatre secteurs prioritaires. Deuxième extrant : Engagement direct des intervenants. Premier extrant du volet des démonstrations technologiques : Produits de connaissances qui font progresser la compréhension fondamentale ou le rendement technologique dans les deux domaines prioritaires (du volet des démonstrations technologiques, en bleu) et les quatre domaines prioritaires (du volet de R-D, en rouge). Deuxième extrant du volet des démonstrations technologiques : Engagement direct des intervenants. Les traits rouges indiquent que la R-D contribue aux deux extrants du volet de R-D et aux deux extrants du volet des démonstrations technologiques. Les traits bleus interrompus indiquent qu’au niveau « Extrants », les démonstrations technologiques contribuent seulement aux deux extrants du volet des démonstrations technologiques. Les traits noirs liant les niveaux indiquent que les activités contribuent aux extrants des volets respectifs. Niveau « Résultats immédiats » : Résultat immédiat du volet de R-D : Conseils stratégiques, processus décisionnels et élaboration de règlements éclairés. Premier résultat immédiat du volet des démonstrations technologiques : Rendement des technologies de pointe établi à l’échelle du banc d’essai et du projet-pilote. Deuxième résultat immédiat : Élaboration éclairée de codes et de normes. Les traits rouges indiquent que la R-D contribue au résultat immédiat du volet de R-D et aux deux résultats immédiats du volet des démonstrations technologiques. Les traits bleus interrompus indiquent que les démonstrations technologiques contribuent au résultat immédiat du volet de R-D et au deuxième résultat immédiat du volet des démonstrations technologiques. Résultat intermédiaire du volet de R-D : Politiques et règlements nouveaux et révisés. Premier résultat intermédiaire du volet des démonstrations technologiques : Rendement des technologies de pointe établi à l’échelle des démonstrations (avant-dernière échelle avant la commercialisation). Deuxième résultat intermédiaire : Marché pour la technologie. Troisième résultat intermédiaire : Établissement de l’infrastructure des codes et des normes. Un trait noir montant du niveau « Résultat immédiat » est le seul lien du volet de R-D au niveau « Résultat intermédiaire ». Des traits bleus interrompus lient le volet des démonstrations technologiques au premier et au deuxième résultat intermédiaire du volet des démonstrations technologiques. Une flèche noire relie l’encadré des résultats intermédiaires au niveau « Résultat immédiat ». Niveau « Résultat final » : Réduction des émissions atmosphériques (pollution atmosphérique et GES) pour le Canada. Des flèches noires lient le résultat final aux deux volets. Niveau « Objectif du programme » : Appuyer la mise au point de nouvelles technologies énergétiques de pointe qui sont essentielles à la réduction des gaz à effet de serre et des autres émissions atmosphériques dans la production, la transmission et la distribution d’énergie.

1.2.4 Ressources au niveau du programme et des volets

Le Budget 2009 accordait 1 milliard de dollarsNote de bas de page 9 au FEP. Les allocations initiales au FEP comprenaient 650 millions de dollars pour les projets de démonstration de CSC à grande échelle, 200 millions de dollars pour la démonstration d'autres technologies d'énergie propre et 150 millions de dollars pour la R-D (y compris les coûts d'exécution et d'administration du programme). Les projets de R-D devaient être exécutés par l'un de trois mécanismes : la recherche à l'extérieur du gouvernement fédéral (organismes à but lucratif et sans but lucratif), la recherche dans les laboratoires fédéraux et le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) du Canada.

Dans le Budget de 2010, le financement général du FEP a été réduit à 795 millions de dollars pour fournir des fonds supplémentaires à l’Initiative écoÉNERGIE Rénovations – Maisons. En parallèle avec ces changements au financement total, des changements importants ont été apportés aux allocations initiales du financement du programme et à l’exécution du programme. Le nombre de demandeurs retenu pour les démonstrations à plus petite échelle a été réduit de 38 à 19 et le financement de ce volet a été réduit de 200 à 146 millions de dollars. Le volet de démonstration de CSC à grande échelle a été réduit de 640 à 610 millions de dollars. Le plus gros changement portait sur le volet de R-D, dont le financement a été réduit de 150 à 24 millions de dollars, et les mécanismes de recherche dans les laboratoires fédéraux et du CRSNG proposés ont été abandonnés. En fin de compte, les dépenses totales sur le volet de R-D fédéral s’élevaient à 27,8 millions de dollars.

Les dépenses précises du programme pendant la période couverte par l’évaluation sont indiquées à l’annexe B.

1.2.5 Structure et gouvernance du programme

Le Ministère gère le FEP par l’entremise de son Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE). Le BRDE possède une grande expertise et une vaste expérience de la coordination des réseaux de S-T de l’énergie fédéraux. Cette expertise a été acquise en gérant des activités et des initiatives financées par des mécanismes comme le PRDE, l’Initiative en technologie et en innovation sur les changements climatiques (ITICC), l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie et le programme Mesures d’action précoce en matière de technologie (TEAM). La plateforme de S-T et la structure de responsabilisation existantes, utilisées comme fondement de la structure de gouvernance du FEP, sont parfois appelées « plateforme du PRDE » gérée par le BRDE. Elle a également servi à gérer les activités d’autres mécanismes de financement, avec des modifications au fil du temps ou propres au mécanisme de financement.Note de bas de page 10

L’entité du plus haut niveau dans le processus de sélection et de supervision des projets du FEP est le Groupe des sous-ministres adjoints (SMA), comme le montre la structure de gouvernance du BRDE (Figure 2).Note de bas de page 11 Le Groupe des SMA a été établi pour fournir une orientation et des conseils à RNCan sur la gestion et la gouvernance des activités de la plateforme du PRDE, y compris le FEP. Ce Groupe est constitué de ministères et d’organismes disposant d’importantes capacités en matière de R-D énergétique. Il a également conseillé le sous-ministre (SM) de RNCan sur les projets de démonstration qu’il convenait d’approuver et a approuvé les projets dont le financement s’élevait à 5 millions de dollars ou plus.

Le BRDE, en consultation avec les comités de portefeuille et les comités d’experts fédéraux,Note de bas de page 12 était responsable de définir la portée des demandes de propositions de projet dans le cadre du FEP. Les comités étaient responsables d’examiner toutes les propositions reçues et d’approuver le financement de moins de 5 millions de dollars pour les projets de R-D. Les projets de 5 millions de dollars et plus étaient approuvés par un sous-groupe du Groupe des SMA interministériel en S-T de l’énergie (représentants de RNCan, d’Environnement Canada, d’Industrie Canada et du Conseil national de recherches du Canada).

Figure 2: OERD Governance Structure

Figure 2 : Structure de gouvernance du BRDE

version textuelle

Figure 2 : Structure de gouvernance du BRDE

Structure de gouvernance du Bureau de la recherche et du développement énergétiques. Il s'agit d'un organigramme présentant la structure de la prise de décisions dans la sélection de projets, de bas en haut. L'encadré tout en bas porte l'étiquette suivante : Comité consultatif externe pour chaque comité de portefeuille. Des traits interrompus mènent vers le haut à un groupe d'encadrés qui sont interreliés de traits pleins. Ces encadrés portent les étiquettes suivantes : Comité de portefeuille, bitume, pétrole et gaz naturel. Comité de portefeuille, systèmes de transport propres. Comité de portefeuille, pétrole et gaz naturel des régions pionnières. Comité de portefeuille, production d'énergie décentralisée. Comité de portefeuille, milieu bâti. Comité de portefeuille, charbon propre et captage et stockage du carbone. Comité de portefeuille, systèmes industriels peu polluants. Comité de portefeuille, technologies énergétiques nucléaires de la prochaine génération. Comité de portefeuille, systèmes de bioénergie. Tous les encadrés sont liés à un encadré au-dessus portant l'étiquette suivante : Direction du Programme de recherche et de développement énergétique (PRDE); Ressources naturelles Canada et le Bureau de la recherche et du développement énergétiques (BRDE); Présidents des comités de portefeuille. À la droite, un trait relie l'encadré portant l'étiquette suivante : Comité du DG sur la S-T de l'énergie. Présidé par le DG, BRDE, RNCan. Quinze ministères et organismes à vocation scientifique (MOVS) plus le SCT et le ministère des Finances. Tout en haut, un trait relie l'encadré portant l'étiquette suivante : Groupe d'experts du SMA sur la S-T de l'énergie; Présidé par le SMA, Secteur de l'énergie, RNCan; sept MOVS. Une note en bas de page précise que les sept MOVS sont les suivants : Agriculture et Agroalimentaire Canada; Environnement Canada; Pêches et Océans Canada; Santé Canada; Industrie Canada, le Conseil national de recherches du Canada; Ressources naturelles Canada (SMA du Secteur de l'innovation et de la technologie énergétique, représentant également le Secteur des sciences de la Terre, le Secteur des minéraux et des métaux et le Service canadien des forêts).

2.0 Approche et méthodologie d’évaluation

2.1 Portée et objectifs de l’évaluation

L’évaluation couvre la période s’étendant entre 2009-2010 et 2012-2013 et couvre des dépenses d’environ 281,5 millions de dollars.Note de bas de page 13 L’évaluation a pour objectif d’examiner la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) des activités financées par le FEP, conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor.

L’évaluation aborde les questions et les enjeux d’évaluation suivants :

  • Pertinence
    • Existe-t-il un besoin continu pour chacun des volets du FEP?
    • Les volets du FEP sont-ils conformes aux priorités gouvernementales et aux résultats stratégiques de RNCan?
    • Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer dans le secteur des activités du FEP pour tous les volets? Le rôle de RNCan est-il approprié dans le contexte du rôle des autres?
  • Rendement (Efficacité)
    • En s’appuyant sur les réalisations et les travaux existants d’autres initiatives pour l’énergie propre, dans quelle mesure les volets du FEP ont-ils produit les résultats attendus?
    • Les volets ont-ils produit des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?
  • Rendement (Efficience et économie)
    • Quels sont les facteurs internes et externes qui ont facilité ou entravé la réalisation des résultats attendus de chaque volet?
    • Les activités de chaque volet du FEP constituent-elles le moyen le plus économique et le plus efficient de réaliser des progrès à l’égard des résultats attendus?

2.2 Méthodes d’évaluation et limites

La méthodologie de l’évaluation a été conçue de manière à garantir l’utilisation de multiples sources de données pour aborder chaque question et chaque enjeu. On a employé les méthodologies suivantes :

  • Examen de documents et analyse documentaire : Un examen des documents de base du FEP a été réalisé. Ces renseignements ont aidé à bâtir une description plus complète de programme et une analyse plus approfondie du besoin continu du programme et de son alignement avec les rôles et les priorités du gouvernement. En outre, un examen ciblé de la documentation universitaire et internationale a été réalisé afin d’acquérir une compréhension générale du contexte du FEP, en mettant particulièrement l’accent sur les démonstrations.
  • Examen des dossiers de projet : L’examen des dossiers de projet comprenait un examen des propositions de projet, des rapports d’étape annuels et des rapports finaux. L’examen des dossiers comprenait un échantillon de 32 des 56 projets fédéraux de R-D financés,Note de bas de page 14 2 des 4 projets de la Porte d’entrée de l’énergie de l’Atlantique (PEEA) financés de même que l’ensemble (17)Note de bas de page 15 des projets de démonstration à plus petite échelle. L’examen des dossiers de projet a aidé à répondre aux questions touchant la pertinence, l’efficacité, l’efficience et l’économie du programme.
  • Entrevues : On a réalisé des entrevues approfondies en personne ou par téléphone d’une durée d’une à deux heures auprès des bénéficiaires du financement, de membres de la direction du programme et de représentants du gouvernement de l’Alberta. Au total, 77 personnes ont été interviewées. On a interviewé les chercheurs de 26 projets fédéraux de R-D, 2 personnes des projets de la PEEA, 23 personnes des projets de démonstration à plus petite échelle et 8 personnes des projets de démonstration à grande échelle. En outre, on a interviewé au total neuf représentants de la direction de RNCan ainsi que trois représentants du gouvernement de l’Alberta.
  • Études de cas : Compte tenu de la nature unique, de l’importance et du caractère significatif des deux projets de démonstration à grande échelle, des études de cas ont été réalisées pour chacun des deux projets. Ces études de cas mettaient l’accent sur les questions de pertinence, de conception et d’exécution puisqu’il faudra plusieurs années aux projets pour entrer en fonction. La collecte de données pour les deux études de cas comprenait un examen des dossiers de projet de RNCan, une analyse de la documentation touchant le contexte des projets, des entrevues au niveau du projet et des entrevues avec des hauts fonctionnaires de RNCan et du gouvernement de l’Alberta.

2.3 Limites de l’évaluation et stratégies d’atténuation

La méthodologie d’évaluation a fourni les données nécessaires pour tirer des conclusions à propos de toutes les questions et tous les enjeux. Toutefois, l’évaluation était soumise à certaines limites. Ces limites sont décrites dans le Tableau 1 :

Tableau 1 : Limites de l'évaluation et stratégies d'atténuation
Limites Stratégies d’atténuation
Une comparaison internationale approfondie du FEP avec les programmes offerts dans d’autres pays aurait sans doute été utile mais n’entrait pas dans la portée de cette évaluation. Des comparaisons internationales de projets de CSC ont été intégrées dans la méthodologie des études de cas, mais ces comparaisons se limitaient à ce qui était disponible dans la documentation.
Une quantité considérable de documents et de documentation était disponible aux fins d’examen mais ne pouvait pas être entièrement incluse dans la portée limitée de l’évaluation. Dans la portée de l’évaluation, l’examen était limité aux documents susceptibles de contribuer le plus aux enjeux définis dans la période couverte par l’évaluation (c.-à-d. 2009-2010 à 2012-2013).
Aucune étude de cas n’a été réalisée pour les projets touchant le volet de R-D fédéral et le volet de démonstration à plus petite échelle. Les entrevues réalisées ont été associées directement aux projets examinés dans le cadre de l’examen des dossiers. Par conséquent, bien qu’aucune étude de cas officielle n’ait été réalisée, l’équipe d’évaluation a pu acquérir une compréhension approfondie des projets inclus dans les échantillons.

3.0 Constatations de l’évaluation

3.1 Pertinence

3.1.1 Existe-t-il un besoin continu pour chacun des volets du FEP?

Résumé :

Volet de R-D fédéral

Selon les constatations issues de l’examen des dossiers, des documents du Programme et de la littérature ainsi que des entrevues, les besoins en R-D sur l’énergie propre sont importants et continus dans les domaines de R-D prioritaires abordés par le FEP.  Les besoins particuliers en R-D dans chaque secteur sont uniques et peuvent inclure : des améliorations du rendement, des réductions des coûts, de meilleures données (p. ex. rendement de la technologie, potentiel de la ressource), des essais de validation de principe à l’échelle du banc d’essai, l’intégration des systèmes et les essais sur le terrain. Le financement de la R-D par le gouvernement du Canada fournit les capitaux patients nécessaires pour réduire les risques liés au développement technologique inhérents aux premières étapes du cycle d’innovation et pour encourager l’investissement du secteur privé. L’investissement dans la R-D fédéral est également nécessaire pour maintenir la capacité (expertise, installations et équipements) du gouvernement d’entreprendre les recherches nécessaires pour éclairer les normes, les politiques et les codes canadiens et pour garantir la participation continue du Canada au système international d’innovation.

Volet de démonstration à plus petite échelle

Les constatations issues de l'évaluation ont révélé que le financement du FEP est nécessaire au soutien de projets de démonstration en raison du besoin continu de répondre aux préoccupations environnementales, étant donné que de nouvelles sources d'énergie propre s'accompagnent toujours de  défis économiques. Au Canada, le besoin de financer les démonstrations d'innovation et d'énergie propre se poursuit, ce que permettent actuellement les mécanismes de financement de suivi gérés par RNCan, dont l'initiative écoÉNERGIE sur l'innovation qui prend fin en 2015-2016. 

Volet de démonstration à grande échelle

On a démontré le besoin de la présence du gouvernement du Canada et de RNCan dans le cadre des deux projets de démonstration à grande échelle examinés. On n’a recueilli aucune donnée (à l’égard des indicateurs) indiquant que le besoin serait moins que continu à court et à moyen terme, compte tenu de la nature précoce des démonstrations de CSC.

Analyse :

Générale

La création du FEP découle de la détermination de plusieurs priorités et plusieurs lacunes dans le cadre des études suivantes et des recommandations subséquentes formulées au cours des deux ou trois années précédant 2009. Ces études ont été entreprises par :

  • le Groupe consultatif national sur les sciences et technologies relatives à l'énergie durable, réuni à la demande de RNCan et relevant de ce ministère;
  • le Groupe de travail sur la technologie énergétique (GTTE) fédéral-provincial-territorial (FPT), réuni sous l’égide de la Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines (CMÉM);Note de bas de page 16
  • la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) dans le cadre d’une étude indépendante;
  • L’Académie canadienne du génie dans le cadre d’une étude indépendante.

Le fonds était aligné avec le rôle du captage et stockage du carbone (CSC) dans la réduction des émissions de GES du Canada, mais reconnaissait également que les technologies écologiques afférentes étaient nécessaires pour respecter le dernier engagement du gouvernement à l’égard d’une réduction de 17 % des émissions de GES d’ici 2020 par rapport aux niveaux de 2005.

Volet de R-D fédéral

  • La documentation du programme indique que le volet de R-D a été conçu pour appuyer la R-D fondamentale et appliquée, les essais sur le terrain et les démonstrations à l’échelle pilote nécessaires pour atténuer les risques liés au développement technologique et pour faire avancer les technologies choisies dans la chaîne d’innovation jusqu’au point où des essais « dans le monde réel » (projets de démonstration) peuvent être entrepris par l’industrie. Un groupe de travail fédéral sur la R-D a cerné les quatre secteurs prioritaires de R-D comprenant six technologies qui présentaient le plus grand besoin et les plus grandes possibilités en matière de R-D fédéral, de même que les lacunes propres à chaque secteur (de la recherche fondamentale aux projets pilotes de pré-démonstration, inclusivement). Comme on l’a cerné dans le cadre de l’examen des dossiers des projets de R-D du FEP, les besoins particuliers en R-D de chaque secteur prioritaire de R-D du FEP sont uniques et peuvent inclure : des améliorations du rendement, des réductions des coûts, de meilleures données (p. ex. rendement de la technologie, potentiel de la ressource), des essais de validation de principe à l’échelle du banc d’essai, l’intégration des systèmes et les essais sur le terrain.
  • Comme l’ont décrit plusieurs personnes interviewées dans le domaine de la R-D, les laboratoires fédéraux peuvent posséder l’expertise et l’équipement canadiens uniques nécessaires pour combler les lacunes dans les données, générer de nouvelles connaissances par des activités de R-D fondamentale et appliquée et faire la démonstration du rendement de la technologie au moyen d’études de validation de principe et d’essais pilotes à petite échelle. Par exemple, selon deux personnes interviewées, le complexe de Bells Corners de RNCan possède la seule installation d’essai intégré au Canada, requise pour réaliser les essais à l’échelle pilote et à l’échelle du banc d’essai des systèmes de conversion de l’énergie à haute pression (dans le cadre de l’effort de recherche sur le captage et stockage du carbone). Les essais de validation de principe à l’échelle pilote permettront d’optimiser les systèmes de CSC avant de s’engager à construire de très coûteuses installations de démonstration à l’échelle industrielle.  
  • Plusieurs personnes interviewées dans le domaine de la R-D et plusieurs gestionnaires de programme du FEP ont mentionné que des investissements continus dans le réseau de laboratoires fédéraux sont nécessaires pour maintenir la capacité du gouvernement (expertise du personnel, installations, équipement) en vue d’éclairer les normes, les politiques et les codes canadiens et d’appuyer la participation du Canada aux codes internationaux et aux organismes de normalisation.
  • La documentation du programme a montré qu’en ce qui concerne le volet de R-D, la demande dépassait l’offre, ce qui indique un intérêt et un besoin pour le financement de la R-D en matière d’énergie au sein du réseau des laboratoires fédéraux. La demande de propositions a donné lieu à 114 soumissions totalisant 80,5 millions de dollars en financement demandé (ce qui représente un rapport de 3:1 du financement demandé sur le financement disponible). La majorité des personnes interviewées a fait remarquer que le volet de R-D du FEP avait aidé à prolonger le financement temporaire au-delà de la cessation de l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie prévue pour 2008. Les récentes réductions dans le financement de programme du PRDE combinées avec la réduction du financement de base en science et en recherche (à RNCan et dans d’autres ministères fédéraux) rendent les programmes spéciaux non permanents comme le FEP de plus en plus importants et nécessaires pour maintenir la capacité de R-D dans le système fédéral.

Volet de démonstration à plus petite échelle

  • Les documents examinés lors de l'évaluation et les interviews réalisés confirment le besoin continu d'activités de démonstration du type de celles menées par le FEP. Toutes les personnes interviewées en rapport avec les démonstrations à plus petite échelle convenaient de l’existence d’un besoin continu de financement des projets de démonstration pour des raisons environnementales (c.-à-d. pour attiser l’intérêt pour l’énergie renouvelable et ainsi contribuer aux objectifs de réduction des émissions de GES du Canada) et économiques (optimiser les possibilités économiques associées à la technologie, minimiser les risques économiques associés aux nouvelles technologies et/ou atténuer les dissuasifs économiques associés à l’énergie renouvelable). En outre, les personnes interviewées ont fait remarquer le besoin continu d’appuyer l’innovation, de veiller à ce que le travail soit accompli au Canada et d’appuyer les démonstrations. Ces besoins se reflétaient également dans la documentation et dans les documents stratégiques du gouvernement étudiés. Les personnes interviewées dans le domaine des démonstrations à plus petite échelle convenaient que le programme du FEP répond à ces besoins.

Volet de démonstration à grande échelle

Les entrevues et les documents examinés dans le cadre des études de cas laissent croire que le projet Shell Quest et le projet Enhance de pipeline principal de l’Alberta pour le carbone répondaient à un besoin de démonstration existant, un besoin de mieux faire comprendre au public le captage et stockage du carbone (CSC) et de montrer que la mesure, la surveillance et la vérification (MSV) confirment la sûreté et l’efficacité de cette technologie.

Selon les promoteurs des projets, le besoin continu de fonds pour continuer de faire progresser les projets ou d’autres démonstrations de CSC ne doit pas être déterminé :

  • avant que les projets aient démontré que l’intégration des trois technologies (captage, transport et stockage) est réalisable et pratique;
  • avant que l’on puisse démontrer que les systèmes de CSC peuvent être reproduits pour d’autres projets majeurs d’émissions stationnaires;
  • avant que l’on puisse démontrer qu’un soutien financier supplémentaire est nécessaire pour encourager le déploiement du CSC.
3.1.2 Les volets du FEP sont-ils conformes aux priorités gouvernementales et aux résultats stratégiques de RNCan?

Résumé :

Volet de R-D fédéral

Les constatations tirées de l’analyse de la documentation du programme, de l’examen de dossiers et des entrevues montrent que les secteurs prioritaires et les projets de R-D du FEP étaient conformes aux priorités fédérales et aux résultats stratégiques de RNCan. La documentation du programme montre des liens clairs entre les secteurs prioritaires de R-D du FEP et les priorités stratégiques de RNCan et les portefeuilles pertinents. En outre, les constatations issues de l’examen de dossiers et des entrevues illustrent des liens clairs entre les activités des projets financés et les résultats attendus.

Volet de démonstration à plus petite échelle

D’après l’analyse des propositions de projet, les projets de démonstration à plus petite échelle étaient conformes aux priorités fédérales et aux résultats stratégiques de RNCan.

Les personnes interviewées dans le domaine des démonstrations à plus petite échelle ont généralement indiqué qu’elles ne connaissaient pas très bien les priorités du gouvernement du Canada. Toutefois, les personnes interviewées dans le domaine des démonstrations à plus petite échelle et du programme du FEP ont fait remarquer que le programme était conforme aux objectifs touchant la réduction des émissions de GES et la prospérité économique, tous deux des priorités au moment du lancement du FEP.

Les projets de démonstration à plus petite échelle ont été exécutés dans les domaines des réseaux intelligents, de l’énergie propre et renouvelable (ancienne priorité en matière d’intégration des systèmes d’énergie renouvelable) et de la bioénergie.

Volet de démonstration à grande échelle

Le volet de démonstration à grande échelle est aligné avec les priorités et les résultats du gouvernement du Canada comme de RNCan, comme le décrivent les liens avec les objectifs et les stratégies de réduction des émissions dans les rapports techniques d’examen de documents et d’analyse documentaire de la présente évaluation.

Analyse :

Générale

Pendant la période couverte par l’évaluation, le gouvernement du Canada avait trois priorités : une croissance économique forte, un environnement propre et sain et un pays sécuritaire et sécurisé. Le FEP était aligné avec les deux premières priorités. En ce qui concerne la conformité aux résultats stratégiques de RNCan, le FEP contribue au Résultat stratégique 2 de l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) de RNCan : Le Canada est un chef de file mondial en matière de responsabilité environnementale sur le plan de la mise en valeur et de l’utilisation des ressources naturelles.

Volet de R-D fédéral

Le volet de R-D du FEP a été conçu et mis en œuvre dans le cadre de la structure existante du portefeuille du PRDE. Il existe par conséquent des liens clairs entre ce volet et les priorités et résultats stratégiques de RNCan. Le Tableau 2 illustre comment les secteurs prioritaires de R-D du FEP établissent un lien avec les neuf anciens portefeuilles de S-T de l’énergie du BRDE et les six secteurs stratégiques prioritaires de RNCan.

Tableau 2 : Harmonisation des priorités stratégiques et des portefeuilles de RNCan aux secteurs prioritaires du FEP
Priorité stratégique Portefeuilles Secteurs prioritaires du FEP Nouvelle structure du portefeuille (2013) Note de bas de page 17
1. Pétrole et gaz 1.1 Bitume, pétrole et gaz naturel Sables bitumineux
(13 projets)
Combustibles fossiles
1.2 Pétrole et gaz naturel des régions pionnières Non admissible au FEP
2. Énergie propre reliée au transport 2.1 Systèmes de transport propres Hydrogène et piles à combustible
(7 projets)
Utilisation finale
3. Systèmes énergétiques propres pour les bâtiments et les collectivités 3.1 Milieu bâti Énergie propre – Intégration dans les bâtiments et les collectivités
(13 projets)
4. Systèmes énergétiques propres pour l’industrie 4,1 Systèmes industriels peu polluants Non admissible au FEP
5. Production d’électricité propre 5.1 Production d’énergie décentralisée Énergie propre – Technologie d’énergie renouvelable
(14 projets)
Énergies renouvelables et électricité propre
5.2 Charbon propre et captage et stockage du dioxyde de carbone CSC Combustibles fossiles
5.3 Technologies énergétiques nucléaires de la prochaine génération (Génération IV) Non admissible au FEP Énergies renouvelables et électricité propre
6. Bioénergie durable 6.1 Systèmes de bioénergie Énergie propre – Bioénergie
(4 projets)
Énergies renouvelables et électricité propre
  • Les personnes interviewées dans le domaine de la R-D ont mentionné que le volet de R-D abordait leurs priorités ministérielles touchant l’environnement et la réduction des émissions de GES en place lorsque le FEP a été lancé en 2009. Les membres de la direction du FEP interviewés ont mentionné que les priorités fédérales ont changé depuis ce temps et que l’on met maintenant davantage l’accent sur les moteurs économiques plutôt que sur les moteurs environnementaux. Toutefois, dans la mesure où les technologies d’énergie propre appuient les priorités environnementales aussi bien qu’économiques, ces personnes interviewées ont convenu que le volet de R-D continue de se conformer aux priorités actuelles.
  • Les deux personnes de la PEEA interviewées ont mentionné que le financement du FEP les avait aidées à chercher à l’extérieur des frontières de leur province des technologies qui appuient les objectifs de réduction des émissions de GES et avait créé un environnement positif dans lequel les technologies énergétiques pouvaient être mises au point et perfectionnées.

Volet de démonstration à plus petite échelle

  • Le volet de démonstration à plus petite échelle du FEP a financé un éventail de projets dans les secteurs prioritaires de RNCan : Réseau intelligent, Énergie propre et renouvelable (EP) – énergies renouvelables et non émettrices, y compris l’intégration des technologies d’énergie renouvelable dans le réseau électrique canadien et l’environnement bâti.Note de bas de page 18
  • Dans l’ancienne structure de portefeuille et priorité stratégique du programme de Science et technologie de l’énergie propre de RNCan, le volet de démonstration à plus petite échelle a financé 13 projets touchant la priorité « Systèmes à énergie renouvelable intégrés » et 4 projets touchant la priorité « systèmes bioénergétiques ».
  • Les personnes interviewées dans le domaine des démonstrations à plus petite échelle ont généralement indiqué qu’elles ne connaissaient pas très bien les priorités du gouvernement du Canada. Toutefois, beaucoup d’entre elles ont fait remarquer que le programme était aligné avec des objectifs de réduction des émissions de GES et de prospérité économique. Six personnes interviewées ont fait remarquer que les préoccupations environnementales semblent avoir été plus importantes aux débuts du programme qu’elles ne le sont aujourd’hui.

Volet de démonstration à grande échelle

  • On estime que les deux projets du FEP à grande échelle, soit le projet de pipeline principal de l’Alberta pour le carbone d’Enhance Energy et le projet Quest de Shell, devraient pouvoir piéger environ 2,2 mégatonnes de CO2 par an. Le Canada a besoin d’une réduction des émissions annuelles de 124 mégatonnes d’équivalent CO2 d’ici 2020 pour respecter les engagements de réduction de 17 % pris à Copenhague.Note de bas de page 19 En outre, on s’attend à ce que les deux projets crééent plus de 20 000 années-personnesNote de bas de page 20 d’emploi au cours des quatre prochaines années. De plus, le projet de pipeline principal de l’Alberta fournira un important élément de l’infrastructure pour le CO2.
3.1.3 Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer dans le secteur des activités du FEP pour tous les volets? Le rôle de RNCan est-il approprié dans le contexte du rôle des autres?

Résumé :

Volet de R-D fédéral

Les constatations issues des entrevues, de l’analyse documentaire, de l’examen de documents et de l’examen de dossiers montrent un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral dans le volet de R-D du FEP. Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour s’assurer que des renseignements de recherche crédibles et à jour soient disponibles pour guider les organismes fédéraux, nationaux, provinciaux et municipaux dans leurs processus décisionnels touchant l’énergie propre (p. ex. codes et normes, politiques énergétiques et environnementales). La R-D financée et exécutée par le gouvernement fédéral peut également s’attaquer aux obstacles à la commercialisation (p. ex. coût, durabilité et intégration de la technologie dans les réseaux énergétiques existants). Les constatations tirées des entrevues montrent que le financement du FEP visait d’importantes lacunes dans les connaissances ou les données qui n’auraient pas été comblées autrement.

En ce qui concerne le rôle de RNCan, les personnes interviewées (à RNCan et dans d’autres ministères fédéraux) ont indiqué que RNCan possède (dans ses laboratoires et dans le BRDE) la structure et les connaissances nécessaires pour exécuter ce volet, comme l’ont établi le PRDE et les programmes de R-D antérieurs. Les intervenants du programme perçoivent le rôle de RNCan comme étant à la fois nécessaire et approprié dans le contexte du rôle des autres.

Volet de démonstration à plus petite échelle

D’après les propositions de projets, le financement du FEP était nécessaire pour de nombreuses raisons; par exemple, pour optimiser le potentiel des possibilités économiques et commerciales, pour aider à accélérer le processus de mise en œuvre, pour aider à réduire les risques associés à l’innovation et pour mieux faire connaître la technologie et/ou éviter de devoir réduire la taille du projet de démonstration. En outre, certains promoteurs ont fait remarquer qu’ils seraient incapables de mettre en œuvre leur projet sans le FEP. Cela indique qu’il existe un rôle pour le gouvernement fédéral dans les secteurs d’activités du FEP pour le volet de démonstration à plus petite échelle.

Les constatations issues des entrevues ont confirmé l’existence d’un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral dans le volet de démonstration à plus petite échelle du FEP. En particulier, les personnes interviewées estimaient qu’il est légitime et nécessaire que le gouvernement participe à la mise au point de technologies d’énergie propre au niveau national et international, parce que ces technologies revêtent une importance nationale, parce qu’elles traversent les frontières provinciales et internationales par le commerce et/ou parce qu’elles sont dans l’intérêt du public. En outre, il existe un rôle nécessaire pour le gouvernement fédéral dans l’innovation. Toutes les personnes interviewées estimaient que les rôles de financement, de soutien technique et/ou de soutien en gestion de projet de RNCan étaient appropriés.

Volet de démonstration à grande échelle

Le rôle fédéral est légitime, approprié et en grande partie nécessaire. RNCan participait aux projets à titre d’élément d’un ensemble d’acteurs fédéraux et provinciaux clés pour aider à atténuer le risque lié aux investissements privés en jouant le rôle de bailleur de fonds et de conseiller en administration de projet. Les liens inextricables de ces projets avec les projets antérieurs de RNCan financés dans le cadre de l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie semblent avoir été à la fois pertinents et utiles – ils ont servi de processus de présélection et de « mécanisme d’alimentation » pour l’acceptation des grands projets.

D’après la documentation, les engagements internationaux exigent que le Canada soit représenté au niveau national et exigent une participation et un leadership à l’échelle fédérale. Cela ne signifie pas en soi qu’un financement fédéral est nécessaire; toutefois, il aurait été difficile pour le gouvernement du Canada de remplir son rôle sans participer à titre de bailleur de fonds du projet. Puisque beaucoup des règlements fédéraux touchant les émissions de gaz à effet de serre n’ont pas encore été mis en œuvre dans le cadre de l’approche par secteur (par exemple dans le secteur du pétrole et du gaz), les personnes interviewées ont mentionné que les efforts fédéraux déployés jusqu’à maintenant se sont avérés en grande partie complémentaires aux efforts déployés au niveau provincial.

Analyse :

Volet de R-D fédéral

  • Les personnes interviewées ont fait remarquer que le gouvernement fédéral entretient un éventail d’installations et d’équipements uniques à RNCan, au CNRC et dans les laboratoires d’autres ministères fédéraux de même que l’expertise afférente, qui ne sont pas disponibles de manière généralisée dans le secteur privé au Canada.
  • Les personnes interviewées dans le domaine de la R-D ont donné des exemples de la façon dont la participation fédérale peut conférer de la crédibilité aux constatations des recherches utilisées dans d’autres organismes (p. ex. gouvernements provinciaux et municipaux, organismes industriels, commerces individuels) et aider à garantir la coopération nécessaire entre les autres intervenants (industrie, services publics, organismes de recherche, etc.). Quatre personnes interviewées ont décrit comment les projets du FEP appuient leur participation continue aux organismes nationaux et internationaux d’élaboration de codes et de normes en matière d’énergie et d’environnement, entre autres : l’Association canadienne de normalisation (CSA), les comités du Code du bâtiment du Canada, le Carbon Sequestration Leadership Forum, l’Agence internationale de l’énergie (AIÉ) (p. ex. l’accord de mise en œuvre de la R-D sur les GES de l’AIÉ) et l’Organisation internationale de normalisation (ISO).
  • Des activités de R-D visant à réduire les risques liés au développement technologique sont nécessaires pour éliminer les obstacles à la commercialisation et encourager l’industrie à investir. Le soutien fédéral à la R-D et D préconcurrentielle (jusqu’aux démonstrations inclusivement) peut combler des lacunes que l’industrie est incapable de combler (en raison de limites en matière de financement, d’expertise et d’équipement) et réduire les risques techniques, financiers et commerciaux des technologies et systèmes clés. Le volet de R-D fédéral du FEP mettait l’accent sur les éléments suivants :
    • Réduire le coût de la technologie et améliorer ou démontrer le rendement (p. ex. piles à combustible, technologies solaires); des évaluations et des données sur le rendement de la technologie sont nécessaires pour démontrer à l’industrie l’utilisation possible de la technologie de même que la rentabilité et l’efficacité auxquelles on peut raisonnablement s’attendre.
    • Aider à faire passer les technologies du laboratoire aux essais de prototypes et aux études de validation de principe; les projets de R-D du FEP étaient à un niveau de maturité technologique (NMT) préliminaire variant entre 1 (principes de base d’un nouveau concept observés et signalés) et 4 (validation du composant en laboratoire). À ces niveaux précoces, sans garantie de rendement du capital investi (RCI), l’industrie n’entreprend généralement pas ces projets sans aide.
  • La documentation de programme et les constatations tirées des entrevues montrent que la participation de RNCan à la R-D sur l’énergie propre a été bien établie dans le cadre du PRDE et d’autres programmes. Les comités d’examen et de sélection existants du Ministère (qui comprennent des représentants de tous les autres ministères fédéraux pertinents) ont assuré que les projets du FEP conformes aux efforts courants de R-D énergétique étaient sélectionnés de manière ouverte et transparente et mettaient à profit (misaient sur) la capacité fédérale existante (expertise et installations). La grande majorité des personnes interviewées (dans tous les ministères) estimait que le rôle de RNCan était approprié et certaines d’entre elles percevaient le rôle de RNCan comme étant encore plus pertinent maintenant compte tenu des récentes réductions du financement et des récents changements dans les priorités et l’organisation d’autres ministères fédéraux.
  • Les personnes interviewées en rapport avec la Porte d’entrée de l’énergie de l’Atlantique ont mentionné qu’il existe un rôle pour le gouvernement fédéral dans la mise en valeur de l’énergie propre compte tenu des engagements nationaux à réduire les émissions de CO2 et du besoin d’une stratégie nationale afin de respecter ces engagements. Les deux personnes interviewées ont souligné les défis posés par le fait de rassembler de multiples provinces et services publics en un seul projet ainsi que la valeur de la participation du gouvernement fédéral pour faire fonctionner ces types de projets.

Volet de démonstration à plus petite échelle

  • Toutes les personnes interviewées convenaient que le rôle de RNCan était approprié. Les personnes interviewées ont souligné que le rôle de RNCan comprend le financement, le soutien technique et le soutien en gestion de projet (p. ex. rapports financiers).
  • Les gestionnaires de programme du FEP et les membres de la haute direction de RNCan interviewés ont indiqué que le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans l’atténuation des risques liés à l’innovation au moyen de démonstrations. Toute combinaison de facteurs techniques, financiers et réglementaires peut constituer un obstacle au déploiement de la technologie. Les risques associés aux nouveaux concepts sont assez élevés et le cofinancement (financement de la part du gouvernement du Canada et du promoteur) permet de trouver plus facilement d’autres sources de financement et d’investissement et réduit les risques associés à l’innovation. Ces personnes ont également indiqué que le rôle du gouvernement en général est d’offrir à l’industrie l’aide dont elle a besoin pour effectuer la mise au point des technologies avant leur commercialisation, et qu’il existe à cet égard une lacune que l’on peut combler.
  • Les renseignements disponibles dans les dossiers de projet n’ont fourni aucune donnée directe concernant le « rôle » du gouvernement fédéral et de RNCan en ce qui concerne le programme du FEP. Toutefois, les propositions de projet ont fourni des renseignements directs sur le besoin de financement fédéral. Une analyse plus poussée révèle que le financement du FEP était requis pour une ou plusieurs des raisons suivantes : pour veiller à ne pas perdre de possibilités économiques ou commerciales, pour aider à accélérer le processus de mise en œuvre, pour aider à réduire les risques associés à l’innovation, pour mieux faire connaître la technologie, pour éviter de devoir réduire la taille du projet de démonstration et/ou parce que les promoteurs auraient été incapables de mettre les projets en œuvre sans le FEP.

Volet de démonstration à grande échelle

  • L’analyse documentaire a indiqué que les engagements internationaux exigent la participation et le leadership du gouvernement fédéral, qui ont été assurés par RNCan et le ministre des Ressources naturelles.
  • Les entrevues et les examens de documents dans le cadre des études de cas montrent que le programme du FEP est inextricablement lié à d’autres programmes, notamment l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie. Les projets de RNCan financés en vertu de l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie semblent avoir été à la fois pertinents et utiles – servant de processus de présélection et de « mécanisme d’alimentation » pour l’acceptation des grands projets.
  • Les personnes interviewées ont mentionné que les efforts fédéraux déployés jusqu’à maintenant se sont avérés en grande partie complémentaires aux efforts déployés au niveau provincial.

3.2 Rendement

3.2.1 En s’appuyant sur les réalisations et les travaux existants d’autres initiatives pour l’énergie propre, dans quelle mesure les volets du FEP ont-ils produit les résultats attendus?

Résumé :

Volet de R-D fédéral

Les constatations issues des entrevues et de l’examen de dossiers ont révélé des signes des premiers résultats touchant l’amélioration de la collaboration, l’utilisation des constatations des projets dans les recherches en cours par les chercheurs fédéraux et d’autres intervenants de même que de nouvelles connaissances à l’appui de l’élaboration de normes, de politiques et de codes. Les principaux résultats produits à ce jour et cernés par les personnes interviewées sont les suivants :

  • engagement des intervenants et amélioration de la collaboration et de la capacité en matière de S-T;
  • maintien de la capacité de recherche fédérale ou amélioration/maintien des installations fédérales de R-D (laboratoires, équipement) par l’établissement d’un pont entre le PRDE et l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation, le financement couvrant certains secteurs ou articles non admissibles au financement du PRDE;
  • changement du niveau de maturité technologique, promotion des technologies dans le cycle de l’innovation (résultat des documents de base et implicite dans le modèle logique du FEP).

Volet de démonstration à plus petite échelle

Les constatations issues des entrevues et de l’examen de dossiers ont révélé des signes de résultats de projet liés à la colonne des résultats technologiques du modèle logique de même que des signes des premiers résultats stratégiques. Comme la réalisation de certains résultats demande du temps, les résultats produits à ce jour sont ceux qui étaient importants pour la mise en œuvre de projets particuliers (p. ex. l’élaboration de codes et de normes peut avoir été nécessaire pour réussir la mise en œuvre de projets) ou encore les résultats apparaissant à ou vers la fin des projets (p. ex. rendement de la technologie établi à l’échelle du banc d’essai, du projet pilote et de la démonstration). D’autres résultats seront probablement mesurables au cours des années à venir.

Volet de démonstration à grande échelle

Les deux projets de démonstration examinés étaient toujours en construction, alors seuls des résultats immédiats et intermédiaires particuliers ont été réalisés. Aucun résultat final associé aux avantages en matière de réduction des émissions de GES ne peut encore être rapporté. Jusqu’à maintenant, on a été témoin d’un profond engagement des intervenants lors des audiences et des mécanismes réglementaires et environnementaux (comme les sites Web et les engagements contractuels) en place pour le transfert des connaissances.

Analyse :

Volet de R-D fédéral

L’examen de dossiers a montré que les projets de R-D tiraient parti des activités récentes dans le réseau de laboratoires fédéraux. Les rapports finaux des projets montrent que la plupart des activités de recherche, de cueillette de données et de mise à l’essai ont été achevées à temps. Sept ministères ont participé aux projets de R-D du FEP, et plus de 90 % du financement du FEP ont été accordés à RNCan (65 %) ou au CNRC (26 %).

La nature des activités des 56 projets de R-D financés variait considérablement, allant d’évaluations du marché et d’études sur les codes et les normes (c.-à-d. études fondées sur des documents) à des activités scientifiques en laboratoire et des essais sur le terrain. Dans tous les cas, les personnes interviewées ont décrit comment le projet de R-D du FEP tirait parti de ces efforts de recherche antérieurs. Le financement du FEP accordé à ces projets variait de 71 000 $ pour le projet « aperçu et évaluation des progrès accomplis dans l’élaboration de normes pour les technologies et services de production d’énergie renouvelable à faible impact au Canada » (Overview and assessment of the progress of standardization development for low impact renewable energy generation technologies and services in Canada) dirigé par Industrie Canada sans autre partenaire, jusqu’à 1,53 million de dollars pour le projet « Nouvelles technologies et nouveaux processus peu coûteux de captage du CO2 à pression atmosphérique aux fins de conversion ou de stockage » (Emerging low-cost capture processes and technologies at atmospheric pressure for conversion or storage of CO2) dirigé par CanmetÉNERGIE de RNCan à Ottawa.

D’après les constatations de l’examen de dossiers et des entrevues, le rendement du volet de R-D fédéral par rapport au modèle logique est résumé à la Figure 3. En outre, les personnes interviewées ont exprimé des commentaires connexes sur les extrants et les résultats immédiats et intermédiaires :

  • Dans certains cas, l’analyse de données, les rapports finaux et la préparation d’articles de journaux (entre autres extrants possibles) n’étaient pas achevés à la fin du programme (mars 2012), et au moment de la présente évaluation, certains chercheurs travaillaient toujours à exécuter ces tâches. Dans les cas où les priorités organisationnelles internes ont changé ou ont été réalignées, ces activités de suivi pourraient ne pas être exécutées. Les constatations des entrevues montrent que 11 des 26 projets abordés par les personnes interviewées ne sont plus des priorités au ministère participant et l’utilisation des extrants du projet et leur influence sur les secteurs de résultats à plus long terme sont remis en question.
  • Le financement du FEP et les extrants des projets aident à assurer la participation continue du Canada aux organismes internationaux d’élaboration de codes et de normes (p. ex. l’Agence internationale de l’énergie (AIE) et l’Organisation internationale de normalisation (ISO)).
Figure 3 : Rendement du volet de R-D fédéral

Figure 3: Rendement du volet de R-D fédéral

version textuelle

Rendement du volet de R-D fédéral. Il s’agit d’un organigramme du modèle logique présentant la chaîne des résultats de bas en haut. Niveau « Activités » : Projets fédéraux de R-D. Une flèche pointe vers un encadré à droite où sont présentés les trois points suivants : Premier point : 56 projets dans 7 ministères : RNCan (65% du financement); CNRC (20%); EC (6%); AAC, MPO et TPSGC (moins d’un pour cent). Deuxième point : Six thèmes de recherche : Réseau intelligent et énergie renouvelable qui comprend l’intégration du réseau intelligent (14 projets, 12% du financement du FEP); Bâtiments et collectivités (13,26%); Bioénergie (4,13%); Sables bitumineux (13,6%); Captage et stockage du carbone (6,22%); Hydrogène et piles à combustible (7,11%). Troisième point : Aucune donnée disponible pour les projets de l’initiative de la Porte d’entrée de l’énergie de l’Atlantique (PEEA). Niveau « Extrants » : Engagement direct des intervenants. Une flèche pointe vers un encadré à droite où sont présentés les trois points suivants : Premier point : Sur les 32 projets examinés, 20 engageaient deux ministères ou plus, 28 engageaient des partenaires externes, 20 bénéficiaient de la participation de l’industrie, 12 comprenaient des chercheurs universitaires (430 mois de formation de personnel hautement qualifié). Deuxième point : Les projets de R-D ont mené à de nouvelles collaborations; la conception du FEP a poussé certains chercheurs à faire participer l’industrie à leurs recherches pour la première fois; plusieurs nouveaux partenariats de recherche interministériels ont été créés. Troisième point : Sur les 32 projets examinés, 28 (88%) ont amélioré les connaissances des intervenants. Niveau « Extrants » : Produits et connaissances. Une flèche pointe vers un encadré à droite où sont présentés les trois points suivants : Premier point : D’après les rapports finaux, les 56 projets ont engendré : 84 publications examinées par les pairs, 171 présentations lors de conférence, 86 apports techniques et 57 rapports au client. Deuxième point : Sur les 32 projets examinés : 20 ont acquis une capacité de modélisation nouvelle ou améliorée; 11 (34%) ont engendré une technique de mesure nouvelle ou améliorée; 17 (53%) ont engendré des outils d’analyse nouveaux ou améliorés. Troisième point : Parmi les autres extrants, notons des modèles, des jeux de données de surveillance du rendement et des données sur les ressources. Niveau « Résultats immédiats » : Rendement des technologies de pointe établi à l’échelle du banc d’essai et du projet-pilote. Une flèche pointe vers un encadré à droite où sont présentés les trois points suivants : Premier point : Les projets ont fait avancer la technologie de l’énergie propre dans le cycle de l’innovation (certains projets abordaient plus d’une partie du cycle). Deuxième point : D’après le rapport sommaire de la R-D, sur les 56 projets : 19 comprenaient des éléments de recherche fondamentale; 36 comprenaient de la recherche appliquée; 5 comprenaient des essais pilotes; 5 comprenaient des essais sur le terrain. Troisième point : deux brevets ont été émis. Niveau « Résultats intermédiaires » : Élaboration éclairée des codes et des normes. Un encadré unique porte l’étiquette suivante : Conseils stratégiques, processus décisionnels et élaboration de règlements éclairés. Une flèche pointe de chacun des encadrés vers un encadré unique à droite où sont présentés les quatre points suivants : Premier point : 18 des 56 projets ont acquis des connaissances pouvant servir à appuyer les codes, les normes et les règlements (rapport sommaire de la R-D). Deuxième point : 11 codes ont été élaborés ou révisés (rapport sommaire de la R-D). Troisième point : Sur les 32 projets examinés, 3 ont mené à des normes ou des codes nouveaux ou révisés (touchant l’énergie solaire et l’énergie du bâtiment, les systèmes énergétiques agroforestiers et les piles à combustibles à membrane échangeuse de protons [PEM]). Quatrième point : Aucun exemple d’impact sur les conseils stratégiques ou les règlements cernés lors de l’examen de dossiers ou des entrevues; une majorité de personnes interviewées a cité le court échéancier du FEP et le besoin de plus de R-D ou de possibilités de présenter les conclusions comme explication de cette situation. Niveau « Résultats intermédiaires » : Politiques et règlements révisés. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : Trop tôt pour évaluer. Niveau « Résultat final » : Réduction des émissions atmosphériques (pollution atmosphérique et GES) pour le Canada. Une flèche pointe vers un encadré à droite présentant deux points. Premier point : Estimations des réductions des émissions de GES non exigées dans les projets de R-D. Deuxième point : Les réductions des émissions de GES et critères de rendement environnemental éclairent la sélection des secteurs prioritaires de R-D.

Volet de démonstration à plus petite échelle

D’après l’examen de dossiers et les entrevues, le rendement réel du volet de démonstration à plus petite échelle par rapport au modèle logique du programme est résumé de manière optimale à la Figure 4.

Figure 4 : Rendement du volet de démonstration à plus petite échelle

Figure 4 Rendement du volet de démonstration à plus petite échelle.

version textuelle

Rendement du volet de démonstration à plus petite échelle. Il s’agit d’un organigramme du modèle logique présentant la chaîne des résultats de bas en haut. Niveau « Activités » : Démonstrations technologiques. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : 17 projets financés, dont l’un a été abandonné. Niveau « Extrants » : Engagement direct des intervenants. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : À l’exclusion des bénéficiaires, 69 partenaires nationaux et 18 partenaires internationaux participant aux 17 projets et apportant des contributions techniques, en espèces et en nature aux projets. Niveau « Extrants » : Produits de connaissances. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : 19 publications à comité de lecture, 127 publications sans comité de lecture, 26 rapports au client, 130 présentations, 4131 visites sur les lieux des projets, 10 jeux de données disponibles au public. Niveau « Résultats immédiats » : Élaboration éclairée de codes et de normes. Une flèche pointe vers un encadré à droite où sont présentés les trois points suivants : Premier point : Dans les rapports de progression, 6 des 17 bénéficiaires ont signalé des statistiques concernant les codes, les normes et les règlements (combinés). Deuxième point : 7 des 17 personnes interviewées ont déclaré que leur projet n’avait pas contribué à éclairer l’élaboration de normes ou de codes; une personne a fait remarquer qu’il était trop tôt; d’autres ont signalé des travaux touchant des normes et des codes futurs (codes de construction, mesure thermique des réseaux, etc.). Troisième point : Véritables réalisations rapportées par trois projets : Travail sur la documentation pour permettre l’interconnexion (Association canadienne de normalisation). Élaboration de codes internes. Sur le plan international, le code de l’électricité a été modifié pour les véhicules électriques au vu de la nouveauté de la technologie. Niveau « Résultats immédiats » : Rendement des technologies de pointe établi à l’échelle du banc d’essai et du projet-pilote. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : Seulement deux projets y participent; les deux ont signalé une réussite à cet égard. Niveau « Résultats immédiats » : Conseils stratégiques, processus décisionnels et élaboration de règlements éclairés. Une flèche pointe vers un encadré à droite où sont présentés les deux points suivants : Premier point : 5 des 17 personnes interviewées ont signalé que cela ne s’est pas produit; 4 des 17 personnes croyaient que cela arriverait à l’avenir. Deuxième point : Lorsque cela s’est produit, c’était : sur le plan municipal (par exemple, la région métropolitaine de Vancouver adopte une politique visant à interdire certaines matières dans les sites d’enfouissement); sur le plan provincial (par exemple, aider à accélérer et éclairer le tarif de rachat en Nouvelle-Écosse); sur le plan fédéral (par exemple, crédits énergétiques pour la chaleur résiduelle semblable aux crédits pour l’énergie solaire et éolienne); sur le plan international (par exemple, la décision de la Federal Energy Regulatory Commission). Niveau « Résultats intermédiaires » : Établissement de l’infrastructure des codes et des normes. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : Aucun signalé. Niveau « Résultats intermédiaires » : Marché pour la technologie. Une flèche pointe vers un encadré à droite présentant deux points. Premier point : Discussions avec des adopteurs potentiels de la technologie (9 projets); aucun accord signalé jusqu’à maintenant. Deuxième point : Les projets ont créé de meilleures possibilités de commercialisation pour les compagnies bénéficiaires, les fournisseurs du projet et les concurrents qui souhaitent pénétrer le marché. Niveau « Résultats intermédiaires » : Rendement des technologies de pointe établi à l’échelle des démonstrations. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : 2 des 17 personnes interviewées ont dit que leur projet ne visait pas la démonstration de la technologie; 6 des 17 personnes ont dit qu’il était trop tôt parce que le projet n’était pas encore achevé; tous les autres (9 sur 17 personnes) ont signalé une réussite à cet égard. Niveau « Résultats intermédiaires » : Politiques et règlements révisés. Une flèche pointe vers un encadré à droite portant l’étiquette suivante : Aucun rapporté. Niveau « Résultat final » : Réduction des émissions atmosphériques (pollution atmosphérique et GES) pour le Canada. Une flèche pointe vers un encadré à droite où sont présentés les six points suivants : Premier point : Capacité installée (12 projets); Deuxième point : Énergie produite de sources renouvelables (10 projets); Troisième point : Réduction de la demande de pointe (4 projets); Quatrième point : Économie d’énergie (4 projets); Cinquième point : Quantité déplacée de diesel (un projet); Sixième point : Diminution des oxydes d’azote (4 projets).

Volet de démonstration à grande échelle

Les deux projets de démonstration à grande échelle sont toujours en cours de construction, alors seuls quelques résultats immédiats et intermédiaires ont été atteints. Aucun résultat final associé aux avantages en matière de réduction des émissions de GES ne peut être rapporté avant que les projets soient mis en service. Toutefois, les intervenants se sont profondément engagés dans le cadre des audiences réglementaires et environnementales. Le transfert des connaissances et les communications sont également assurées par divers mécanismes, comme le site Web du gouvernement de l’Alberta qui contient de grandes quantités de renseignements sur les deux projets, et les engagements contractuels à fournir à RNCan des données et des renseignements pendant cinq ans après la mise en service des projets.

En raison de la compétence à l’égard de la réglementation et de la gestion du CSC, le gouvernement de l’Alberta semble avoir accompli de grands progrès à l’égard des résultats suivants :

  • éclairer la prestation de conseils stratégiques, la prise de décisions et l’élaboration de règlements (p. ex. l’édiction de l’Alberta Carbon Capture and Storage Statutes Amendment Act et la publication du CCS Summary Report of the Regulatory Framework Assessment du gouvernement de l’Alberta;
  • éclairer l’élaboration des codes et des normes;
  • préparer des politiques et des règlements nouveaux et révisés.
3.2.2 Les volets ont-ils produit des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?

Résumé :

Volet de R-D fédéral

Aucun résultat inattendu n’a été signalé. Certains chercheurs ont rapporté que les projets ont produit de meilleurs résultats de R-D que prévu, avec des applications possibles dans d’autres secteurs, et ont engendré une plus grande collaboration que prévu.

Volet de démonstration à plus petite échelle

Les personnes interviewées et l’examen de dossiers n’ont rien révélé qui correspond à la définition d’un résultat véritablement inattendu. On a demandé aux personnes interviewées si les activités financées de leurs projets avaient engendré des surprises ou des résultats inattendus, positifs ou négatifs. Trois d’entre elles ont répondu par la négative et les autres réponses ne touchaient pas des « résultats » mais plutôt des surprises ou des événements inattendus ayant influé sur la mise en œuvre des projets.

Volet de démonstration à grande échelle

Aucun résultat inattendu n’a été signalé. Toutefois, certains aspects du FEP ont fonctionné mieux que prévu, entre autres l’utilisation d’une garantie de rendement par le BRDE, une première pour cette division.

Analyse :

Volet de R-D fédéral

  • La moitié des personnes interviewées n’a rapporté aucun résultat inattendu, et les autres ont fourni des exemples de conséquences inattendues ou de surprises (pas de résultats inattendus) comprenant de meilleurs résultats de R-D que prévu et une plus grande collaboration que prévu. Par exemple, le projet visant à améliorer les membranes de captage du CO2 a mené à une conception de membrane plus rentable que ce qui avait été modélisé, et une analyse plus poussée a démontré que les compagnies de ciment constituent des utilisateurs finaux prometteurs à court terme pour la nouvelle membrane. Les gestionnaires des deux plus gros projets de R-D ont fait remarquer que compte tenu du faible niveau de maturité technologique de départ de la technologie de production de vapeur par contact, ils n’avaient pas prévu l’intérêt considérable porté par l’industrie à ces projets. Les membres de l’industrie (par l’entremise de l’Alliance pour l’innovation des sables bitumineux, une initiative à laquelle participent 13 membres, dont les grandes compagnies énergétiques)Note de bas de page 21 ont apporté très tôt leur participation à cette technologie.

Volet de démonstration à plus petite échelle

  • Trois personnes interviewées ont fait remarquer qu’il n’y a eu aucun résultat inattendu et les autres réponses ne touchaient pas des « résultats » mais plutôt des événements inattendus ayant influé sur la mise en œuvre des projets.
  • Les résultats économiques n’ont pas été inclus dans le modèle logique. Toutefois, les rapports d’étape comprenaient des renseignements sur les emplois créés grâce aux projets. Même si ces résultats n’étaient pas « inattendus », ils n’ont pas été rapportés à la section précédente. Au total, neuf bénéficiaires ont rapporté la création de 341 emplois en construction (ETP) et six bénéficiaires ont rapporté la création d’un total de 68,2 emplois en F et E (ETP) dans le cadre des rapports de projet.

Volet de démonstration à grande échelle

  • Selon les employés de RNCan, le ministère a harmonisé ses modalités à celles de l’Alberta pour ces projets. Une des conséquences de cette harmonisation est que RNCan a été en mesure de mener des expériences sur l’utilisation des exigences en matière de rendement et sur les accords de financement conditionnel. Ce développement peut être perçu comme la démonstration potentielle d’une meilleure économie et d’une meilleure efficience.
3.2.3 Quels sont les facteurs internes et externes qui ont facilité ou entravé la réalisation des résultats attendus de chaque volet?

Résumé :

Volet de R-D fédéral

D’après la fréquence de mention dans l’examen de dossiers et dans les entrevues, l’équipe d’évaluation a jugé que les facteurs suivants sont ceux ayant le plus influé sur la réalisation des résultats du volet de R-D : i) courte durée des projets (16 à 18 mois), ii) niveau de collaboration interne et externe, iii) dotation/RH des projets, iv) le profil plat et les restrictions en matière de financement, v) le partage des données/les questions de propriété intellectuelle. Les personnes interviewées ont également cité l’impact du prix des marchandises sur l’adoption des nouvelles technologies d’énergie propre et les défis posés par l’introduction de nouvelles technologies dans des secteurs industriels conservateurs (p. ex. secteur du pétrole et du gaz, services publics).

Volet de démonstration à plus petite échelle

La plupart des facteurs ayant facilité ou entravé la réalisation des résultats attendus pour le volet de démonstration à plus petite échelle sont par nature externes à RNCan. Parmi les facteurs positifs, notons la capacité de gestion de projet et les fournisseurs. Parmi les facteurs négatifs, notons les fournisseurs et partenaires, les enjeux réglementaires et juridiques, les pressions du marché, les problèmes techniques, les conditions météorologiques et d’autres facteurs uniques.

Volet de démonstration à grande échelle

Un vaste éventail de facteurs internes et externes a facilité ou entravé la progression à l’égard des résultats pour les deux projets de démonstration à grande échelle. À l’intérieur de RNCan, le personnel avisé et compétent et les travaux sur la faisabilité financés en vertu de l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie ont été cités comme des facteurs habilitants alors que « l’appareil gouvernemental » était parfois perçu comme un obstacle du point de vue du secteur privé, qui percevait parfois les processus gouvernementaux comme étant trop longs ou trop compliqués. À l’externe, les facteurs habilitants comprenaient la volonté de réussir du secteur privé et l’expérience du gouvernement de l’Alberta dans la gestion des enjeux pétroliers et gaziers. Les entraves externes comprenaient le ralentissement économique, les retards et le prix des marchandises.

Analyse :

Volet de R-D fédéral

Le facteur le plus souvent mentionné, et celui ayant le plus grand impact sur les activités et les résultats des projets, était le temps alloué pour achever les projets (18 mois). Ce facteur a lui-même aggravé de nombreux autres facteurs internes liés au projet (p. ex. embauche et accords de collaboration avec l’industrie).  Le Tableau 3 résume les facteurs influant sur les projets de R-D.

Tableau 3 : Facteurs ayant facilité ou entravé la progression des projets
Facteur habilitant Entrave
Facteurs internes

Niveau de collaboration au sein des ministères fédéraux. La majorité des 32 projets examinés comprenait la participation de deux ministères ou plus (20 sur 32 projets). La collaboration interministérielle a donné aux équipes de projet un accès plus général aux installations et à l’équipement des laboratoires fédéraux.

Profil de financement plat. Certaines personnes interviewées ont formulé des commentaires sur les défis présentés par le profil de financement plat, qui ne tient pas compte du temps requis pour embaucher de nouveaux employés et acheter de l’équipement.

Courte durée des projets. Les projets de R-D avaient une durée de 18 mois et, dans certains cas, ce court échéancier était insuffisant pour permettre aux équipes de projets de finaliser l’analyse des résultats et/ou achever les rapports de recherche, les articles de revues, etc. En conséquence, la valeur et l’impact généraux de la recherche à moyen et à long terme peuvent être réduits.

Dotation des projets. Les personnes interviewées ont souligné des problèmes de dotation, en indiquant des défis touchant l’embauche des ressources compétentes nécessaires à court terme et l’allocation de temps au personnel du Ministère. Le court échéancier du programme a aggravé ce problème. Le temps requis pour répondre aux DP d’autres programmes (p. ex. Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation) a détourné des ressources de R-D des activités de R-D.

Facteurs externes

Niveau de collaboration avec les intervenants externes. La majorité des 32 projets examinés comprenait la participation d’intervenants non fédéraux (27 des 32 projets). Les personnes interviewées ont en majorité fait remarquer que le niveau de collaboration était conforme ou supérieur à leurs attentes et était essentiel à la réussite de leur projet. Les intervenants externes ont souvent apporté une contribution financière et en nature aux projets, et leur participation a aidé les équipes de projet à étudier en détail les premières constatations des projets de même qu’à cerner les solutions techniques les plus faciles à adapter par l’industrie et a fourni un moyen pour échanger les résultats.

Problèmes de partage des données et de PI. Plusieurs personnes interviewées ont formulé des commentaires sur le défi de négocier des ententes de partage des données avec les services publics et des accords de collaboration en R-D avec l’industrie. Ces défis ont été surmontés mais ont pris plus de temps que prévu, entraînant des retards dans les tâches d’analyse et de reddition de comptes.

Réticence de l’industrie à adopter de nouvelles technologies (facteur négatif externe). Même si ce facteur sera peut-être plus important lors des étapes ultérieures du développement technologique, certaines personnes interviewées ont fait remarquer que la nature conservatrice des secteurs des sables bitumineux et des services publics rend difficile d’obtenir leur collaboration aux projets de R-D (p. ex. financement, accès aux activités de l’industrie), ce qui nuit à la R-D à court terme et à l’adoption de la technologie à plus long terme.

Prix des marchandises. Le prix plus bas que prévu du gaz naturel influe sur la viabilité actuelle de certaines nouvelles technologies d’énergie propre proposées.

  • Les entrevues avec les chercheurs des projets ont mené à la découverte d’un autre facteur susceptible d’influer sur l’impact à plus long terme des projets de R-D. Sur les 26 projets abordés avec les personnes interviewées, 11 se trouvent dans des secteurs qui ne constituent plus des priorités pour le ministère responsable. Dans certains cas, cela est dû à un changement de centre d’intérêt technologique (p. ex. la R-D sur les piles à combustible n’est plus une grande priorité de RNCan puisque cette technologie approche rapidement de l’étape de la commercialisation, et le Centre de recherches sur les communications (CRC) réoriente ses activités de R-D sur sa technologie centrale (gestion du spectre) et ne participe plus à l’aspect communication de la recherche sur les systèmes de réseau intelligent). La participation de multiples ministères et intervenants externes à la plupart des projets de R-D du FEP, combinée aux articles de revues et aux autres publications, aident à garantir que les résultats des activités de R-D seront intégrés dans les efforts courants de recherche dans les secteurs public et privé.
  • Les personnes de la PEEA interviewées ont mentionné la bonne collaboration et la disposition des partenaires du projet à apprendre comme les principaux facteurs positifs. On compte au nombre des facteurs négatifs les questions de propriété intellectuelle (accords juridiques, données sensibles du point de vue commercial) qui ont engendré des retards, les travaux stratégiques courants dans la province (qui sont un facteur négatif parce que le va-et-vient considérable avec les services publics les a dissuadés de participer) de même que le ralentissement économique, qui a entraîné un déclin de l’intérêt porté par les services publics aux technologies d’énergie renouvelable et a rendu les intervenants plus prudents.

Volet de démonstration à plus petite échelle

D’après les entrevues et les rapports de progression, l’évaluation a cerné un éventail de facteurs ayant facilité ou entravé la progression des projets. Ces facteurs sont résumés dans le Tableau 4.

Tableau 4 : Facteurs ayant facilité ou entravé la progression des projets
Facteur habilitant Entrave
Facteurs internes
Exigences en matière de rapports (bonnes pour la discipline des promoteurs mais perçues comme exigeantes).

Processus internes de RNCan (d’importantes ressources du promoteur sont nécessaires pour satisfaire les exigences en matière de rapports et de responsabilisation).

Durée du programme (l’adoption de la technologie est lente au cours des premières années et il faut donc environ 10 ans pour arriver à une adoption par le grand public; avec la mise sur pied et la sélection des projets, on ne disposait à l’origine que de deux ans et demi pour la mise en œuvre)Note de bas de page 22.

Processus de modification difficile en raison de changements à la Politique sur les paiements de transfert de RNCan.

Facteurs externes

Économie (p. ex. le développement du marché des granules de bois reposait sur l’approvisionnement de 2008-2009; avec l’effondrement de l’industrie forestière, il a dû se transformer, ce qui présente de belles possibilités pour le potentiel du programme).

Gestion de projet (p. ex. aptitude des universités à produire des rapports financiers en raison des systèmes existants).

Fournisseurs (p. ex. bonnes relations avec les fournisseurs, contributions en nature).

Économie (p. ex. les intervenants ont commencé d’éprouver des problèmes financiers avant le début du projet).

Règlements, codes et normes (p. ex. les technologies issues d’autres pays ne respectaient pas les normes, les règlements et les codes canadiens, longueur du processus d’évaluation environnementale).

Questions d’ordre juridique (c.-à-d. il a fallu beaucoup de temps pour conclure les accords juridiques).

Pressions du marché (p. ex. la diminution du prix du gaz naturel réduit l’engagement à l’égard d’autres sources d’énergie).

Problèmes techniques (p. ex. besoin d’adapter des concepts, des pièces qui ne fonctionnaient pas comme prévu, logiciels qui ne fonctionnent pas).

Problèmes de communication (la plupart touchant des partenaires de projet).

Problèmes météorologiques (p. ex. inondations, froid extrême).

Problèmes de trésorerie.

Manque de capacité (p. ex. expertise, équipement).

Disponibilité des pièces (p. ex. pièces pas encore livrées, équipement perdu, incendie chez le fabricant de batteries japonais).

Problèmes d’engagement (p. ex. hôte insensible provoquant des retards, partenaires originaux changés en raison du manque d’engagement, difficulté à rassembler les intervenants, difficulté à travailler avec un groupe de partenaires variés).

Les impacts de ces problèmes touchaient principalement les retards et les augmentations de coût des projets, plutôt que des réductions des résultats attendus.

Volet de démonstration à grande échelle

L’évaluation a cerné un éventail de facteurs ayant facilité ou entravé la progression des deux projets à grande échelle. Ces facteurs sont résumés au Tableau 5.

Tableau 5 : Facteurs ayant facilité ou entravé la progression des projets
Facteur habilitant Entrave
Facteurs internes

D’après toutes les personnes interviewées, le personnel professionnel du BRDE s’est avéré un grand atout dans ces dossiers compliqués, ce qui a constitué un grand facteur habilitant qui a créé des forces inédites en matière de gestion de projet.

Le lien entre le financement des projets de CSC et l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie et le gouvernement de l’Alberta, de même que la capacité de  reporter le financement au cours des premières années du programme, semblent avoir raisonnablement maintenu les projets sur la bonne voie.

Les obstacles attribuables à « l’appareil gouvernemental » étaient les principales entraves, soit :

  • Le besoin d’obtenir du financement de sources distinctes (Initiative écoÉNERGIE sur la technologie et FEP) a posé certains problèmes pour le projet Enhance.
  • Le projet Enhance et son partenaire, le North West Redwater Partnership (raffinage et valorisation du bitume), n’ont pas été autorisés à être cosignataires, une décision qui a engendré les modifications de dernière minute à l’accord du FEP.
  • D’après les entrevues, la nature artificielle de l’exercice financier du gouvernement fédéral et l’obligation de prévoir avec exactitude les dépenses trimestrielles pendant cinq ans ont constitué des entraves.
Facteurs externes

Volonté de réussir du secteur privé :

  • Shell – engagement d’entreprise à l’égard du développement durable, respect des normes prévues de faible teneur en carbone des carburants et objectif de mettre au point un projet de CSC couronné de succès.
  • Enhance – tirer parti d’un partenariat stratégique avec North West Upgrading et d’une possibilité de devenir un fournisseur « d’infrastructure » de CSC présentant de bonnes possibilités commerciales.

L’Alberta est une compétence ayant l’expérience de la gestion des enjeux pétroliers et gaziers, qu’elle a adaptée au CSC. Elle a également édicté la loi habilitante des projets de CSC : le projet de loi 24 – Carbon Capture and Storage Statutes Amendment Act, 2010

Le ralentissement économique de 2008 a eu pour conséquence d’accroître le conservatisme en matière de capital de risque et d’investissement pour le financement des projets.

Les promoteurs ont fait remarquer que les retards attribuables à l’obtention des permis environnementaux ont aggravé les pressions de financement trimestrielles et les autres problèmes « d’appareil gouvernemental » au niveau fédéral aussi bien que provincial.

Le prix des marchandises et les coûts de conformité (pétrole brut, gaz naturel et charbon) peuvent faciliter ou entraver ces projets, selon le niveau et la tendance de ces prix ou de ces options de conformité.

3.2.4 Les activités de chaque volet du FEP constituent-elles le moyen le plus économique et le plus efficient de réaliser des progrès à l’égard des résultats attendus?

Résumé :

Volet de R-D fédéral

Les personnes interviewées étaient satisfaites des approches adoptées pour l’examen, la sélection et la gestion des projets de R-D du FEP et les ont trouvées efficaces et efficientes. Dans la mesure où les volets du FEP utilisaient la plateforme de prestation et la structure de gouvernance existantes du PRDE, il semble que la gestion du programme était économique et efficiente. Aucune autre approche de gestion ou possibilité d’amélioration de la gestion du FEP n’a été cernée.

Les interviewés ont offert un certain nombre de suggestions qui pourraient servir à améliorer les programmes d'énergie propre du budget temporaire à l'avenir. Ces suggestions sont les suivantes : i) l’élaboration de plans stratégiques de développement technologique pour assurer une plus grande coordination à l’étape de la conception du programme, ii) une meilleure communication/collaboration entre les projets du programme, iii) un financement dédié à la préparation et la distribution de documents ciblés propres à chaque intervenant afin de communiquer les résultats des recherches à divers auditoires, y compris la communauté de la recherche.

Même s’il ne s’agit pas d’une obligation pour les projets de R-D, l’effet de levier financier moyen des 32 projets était de 1:1, en tenant compte de toutes les sources de financement (y compris les services votés fédéraux). En excluant les sources de financement fédérales, le levier financier était de 1:0,4 (c.-à-d. que pour chaque dollar de financement du FEP investi dans des projets de R-D, les partenaires de projet externes ont apporté une contribution de 0,40 $ (en nature et en ressources financières).

Volet de démonstration à plus petite échelle

Le volet de démonstration à plus petite échelle s’est révélé efficace pour obtenir des fonds d’autres sources. En fait, pour chaque dollar de financement du FEP, un montant supplémentaire de 2,10 $ a été obtenu d’autres sources de financement.

Aucune autre méthode d’exécution n’a été cernée par les personnes interviewées. On estimait que les autres sources de financement étaient complémentaires plutôt que concurrentes. Les bénéficiaires étaient généralement satisfaits du programme et estimaient qu’il était bien conçu et exécuté. Les suggestions d’améliorations des bénéficiaires étaient principalement centrées sur les exigences en matière de rapports financiers. Quelques personnes ont également mentionné la nécessité de meilleures possibilités d’échange de connaissances et la nécessité de simplifier les exigences en matière d’évaluation environnementale.

Volet de démonstration à grande échelle

Les deux projets ont utilisé 150 millions de dollars (combinés) de financement du FEP et on peut soutenir que les deux projets de démonstration ont obtenu 1,240 millions de dollars de financement provincial de l’Alberta.

À l’avenir, il serait utile d’envisager un processus de demande conjoint ou parallèle avec les provinces intéressées par les grands projets de CSC. En outre, il faudrait examiner le profil de financement pour l’aligner avec les besoins des projets.

Analyse :

Volet de R-D fédéral

Conception et exécution du programme

Les constatations issues des entrevues et de l’examen de documents montrent :

  • que la sélection et la gestion des projets de R-D utilisaient la structure de gouvernance existante du PRDE afin d’assurer la plus grande efficacité et la plus grande efficience possibles (approche du moindre coût de l’exécution du volet de R-D du FEP).
  • RNCan a assuré le leadership du programme et l’utilisation des comités techniques du PRDE a assuré la coordination nécessaire pour garantir la synergie avec les autres ministères fédéraux.
  • Les renseignements sur le rendement fournis dans les deux rapports annuels ont été utilisés pour aider à définir les exigences et à déterminer le centre d’intérêt des programmes ultérieurs, principalement l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation.

Les projets ont été financés et gérés en vertu des modalités de protocoles d’entente (PE) entre le BRDE de RNCan et les ministères participants. Les PE définissaient les rôles et les responsabilités, les ententes de financement et les exigences en matière de rapports et étaient semblables pour tous les ministères. Les personnes interviewées dans le domaine de la R-D et de la PEEA étaient généralement satisfaites de la conception, de l’exécution et des exigences redditionnelles du programme du FEP.

Levier financier du programme

Le Tableau 6 montre les sources de financement des 32 projets de R-D du FEP étudiés. Au niveau du projet, les effets de levier financier variaient de 1:0 à 1:3,4. L’effet de levier financier moyen pour les 32 projets était de 1:1 en tenant compte de toutes les sources de financement (y compris les services votés ministériels) et de 1:0,4 en ne tenant compte que des ressources externes (non fédérales financières et en nature).

Tableau 6 : Sources de financement des 32 projets de R-D sélectionnés (en millions de dollars)
  FEP Contributions fédérales supplémentaires Contributions externes en nature Contributions externes en $ Total
$ 16,3 10,0
(8,3 en services votés, 1,7 pour l’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie et l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation A)
4,4 2,6 33,3
7,0
17,0
% 49 30 12 8  

Options

Les chargés de projet, gestionnaires du Programme du FEP et membres de la direction de RNCan interviewés n'ont fait part d'aucun alternatif au Programme du FEP au cours de la période de l'évaluation.  Selon les gestionnaires du Programme du FEP, un groupe d'experts en R-D et un certain nombre d'études ont servi à déterminer les priorités de R-D du FEP et à veiller à ce que le Programme complète les investissements en R-D (p. ex., le PRDE, écoÉNERGIE sur la technologie et écoÉNERGIE sur l’innovation) existants et prévus.

Améliorations suggérées

Les personnes interviewées ont formulé plusieurs suggestions d’amélioration des programmes de R-D futurs :

  • Afin d’améliorer la rentabilité et l’efficience des investissements en R-D, on a besoin de programmes à plus long terme pour appuyer la R-D fédéral. Un financement à plus long terme est nécessaire pour appuyer la collaboration avec l’industrie, les universités, les organismes de recherche provinciaux et les autres pays (c.-à-d. qu’il est difficile de se lancer dans des projets coopératifs de R-D avec un financement de seulement deux ans).
  • Le profil de financement plat a rendu difficile l’achèvement des projets pour les gestionnaires de projet, compte tenu des échéanciers courts.
  • Plusieurs chercheurs ont mentionné que des réunions plus régulières entre chercheurs, y compris des réunions de fin de projet, aideraient à assurer le transfert de la technologie au sein des équipes de projet et de manière plus générale dans la communauté de la R-D. Les personnes interviewées qui avaient assisté à l’atelier du FEP de 2012 ont apprécié la possibilité de rencontrer d’autres chercheurs et d’échanger leurs constatations. Elles ont proposé que des ressources spécialisées (temps et financement) soient offertes pour garantir que les résultats techniques sont présentés de manière à répondre aux besoins d’auditoires fédéraux clés (recherche et politique) de même que pour préparer des documents propres à chaque intervenant afin de diffuser les résultats des recherches auprès de divers auditoires externes.
  • Plusieurs personnes interviewées ont proposé que des plans de développement technologique détaillés (avec des objectifs en matière de coût et de rendement) soient préparés afin de former le cadre des programmes futurs en matière d’énergie propre et  de sélection des projets de R-D. Ces personnes estimaient que le PRDE, l’Initiative écoÉNERGIE sur l’innovation et le FEP ont une approche (principalement) ascendante en vertu de laquelle les chercheurs répondent à des programmes définis de manière générale par des propositions de projet visant à répondre aux besoins particuliers de leur ministère ou de leur laboratoire en matière de recherche. On a laissé entendre qu’une stratégie générale descendante de développement technologique rendrait plus facile l’évaluation de la valeur relative des projets entre eux de même que de la contribution de chaque projet (ou programme) aux objectifs propres à la technologie en matière de rendement, de coût et de développement du marché.

Volet de démonstration à plus petite échelle

Conception et exécution de programme

La majorité des réponses soulignées au Tableau 7, tant positives que négatives, touchaient les processus financiers, les exigences en matière de rapports et le personnel.

Tableau 7 : Évaluation des caractéristiques de conception et d'exécution du programme
Nature de la réponse Évaluation positive Évaluation négative
Finances
  • Soutien financier
  • Souplesse de RNCan
  • Le cofinancement fonctionne extrêmement bien (c.-à-d. pas 100 % d’aide financière gouvernementale)
  • Trésorerie
  • Besoin de plus de souplesse en ce qui concerne les estimations fournies dans les propositions et en ce qui concerne la manière dont les bénéficiaires  ventilent les dépenses
  • Exigences administratives, financières et comptables coûteuses
  • Vérification encombrante
  • Besoin de tenir compte des imprévus
  • Besoin de synchroniser les rapports pour améliorer l’efficience
  • Besoin d’un meilleur encadrement au sujet des rapports financiers
Exigences en matière de rapports
  • Rapports trimestriels bons et pas trop exigeants
  • Examens annuels avec modifications fondées sur les progrès réalisés ont été bénéfiques.
  • Aucune ligne directrice sur la production de rapports au départ
  • Besoin de synchroniser les rapports pour améliorer l’efficience
  • Changements dans le format des rapports d’une année à l’autre
Personnel
  • Compréhension de la technologie
  • Prestation de conseils
  • Souplesse
  • Il est facile de travailler avec eux
  • Utilisés au maximum
  • Taux de roulement élevé

Levier financier du programme

Les montants financés par le FEP par rapport aux autres sources de financement des projets sont présentés au Tableau 8. Le tableau montre que, d’après la valeur totale du projet et les montants financés par le FEP (y compris les montants complémentaires et les autres modifications), le FEP a fourni 32,5 % du financement total à l’ensemble des petits projets de démonstration. En termes d’effet de levier financier, cela signifie que pour chaque dollar de financement du FEP aux plus petits projets de démonstration, une somme supplémentaire de 2,10 $ a été investie dans les projets par d’autres bailleurs de fonds. En excluant les autres sources de financement gouvernementales, le rapport de levier financier diminue à 1:1,9 (soit 1,90 $ investi par d’autres sources non gouvernementales pour chaque dollar de financement du FEP).

Tableau 8 : Sources de financement des projets de démonstration à plus petite échelle (en millions de dollars)Note de bas de page 23
  FEP Autres sources gouvernementales Secteur privé Autres Total
M $ 116,4 23,3 208,7 13,2 361,6
245,3
23,3 222,0
% 32,5 6,4 57,7 3,7 100,0

Options/chevauchements/dédoublements

Les personnes interviewées à propos des projets de démonstration à plus petite échelle n’ont pas pu cerner d’autre mécanisme d’exécution du programme du FEP. Lorsqu’on leur a demandé s’il existait des chevauchements ou des dédoublements entre les activités du programme du FEP et celles d’autres organismes, la plupart d’entre elles (14 sur 17) ont répondu qu’il n’existait ni chevauchement, ni dédoublement. Pour certaines personnes, cela s’expliquait par le fait que leur type d’organisme n’était pas admissible au financement par les autres mécanismes mentionnés. Ces personnes ont plutôt fait remarquer qu’il existait des mécanismes et des programmes de financement complémentaires et qu’ils étaient essentiels. Parmi les programmes complémentaires mentionnés, notons :

  • Technologies du développement durable du Canada (TDDC)
  • Fonds de développement du réseau intelligent
  • Innovative Clean Energy (ICE) Fund de la Colombie-Britannique
  • Programme d’aide à la recherche industrielle du Conseil national de recherches du Canada
  • Go Green Fund de la Saskatchewan
  • Climate Change and Emissions Management Corporation (CCEMC) de l’Alberta
  • Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG)
  • Réseaux de centres d’excellence (RCE)

Améliorations suggérées

Les suggestions d’améliorations des bénéficiaires pour les projets de démonstration à plus petite échelle étaient principalement axées sur les exigences en matière de rapports financiers (semblable aux préoccupations qu’ils avaient exprimées au sujet du programme). De façon plus précise, voici certaines suggestions d’améliorations formulées :

  • améliorations au processus de rapports financiers et de paiement (trop encombrant, doit être simplifié, doit être aligné avec les rapports financiers du secteur privé, etc.);
  • fournir des possibilités d’échange de connaissances (2 répondants);
  • simplifier les exigences en matière d’évaluation environnementale (2 répondants);
  • davantage de personnel;
  • davantage de souplesse;
  • simplifier les exigences relatives à la proposition.

D’autres personnes interviewées ne savaient pas ou ont indiqué n’avoir aucune suggestion d’amélioration à formuler.

Volet de démonstration à grande échelle

Le FEP a fourni 150 millions de dollars aux deux projets, l’Alberta a fourni 1,240 million de dollars supplémentaires. L’analyse des contributions laisse croire que l’impact du financement du FEP a été de permettre à la compagnie de prendre un engagement plus ferme (et sans doute plus rapide) dans le cas de Shell et probablement d’encourager l’utilisation d’une plateforme plus large d’infrastructure partagée dans le cas d’Enhance.

En ce qui concerne les autres manières d’exécuter le programme, les personnes interviewées ont mentionné qu’il pourrait être possible de déléguer ou d’intégrer davantage les processus avec l’Alberta pour les projets exécutés dans cette province. Les fonctionnaires du gouvernement de l’Alberta interviewés ont laissé entendre qu’un processus de demande unique pourrait être possible à l’avenir.

Les entrevues avec les membres de la direction du programme ont laissé entendre que le profil de financement ne correspondait pas au cycle des dépenses des projets examinés dans ces cas. On avance qu’une étude initiale de faisabilité mènerait alors à un profil de financement suffisamment souple pour refléter et appuyer les principales étapes des projets au lieu d’une approche du profil de financement fixe.

Comme preuve des mécanismes en place pour assurer l’économie du programme, dans le cas de Shell, le montant complet de la contribution fédérale du FEP est remboursable si le projet Quest n’est pas en service avant décembre 2017. Enhance, qui est un acteur de plus petite taille dans l’industrie et possède des ressources financières plus limitées, n’a pas cette condition dans son accord.

4.0 Conclusions et recommandations

  1. Les activités sur la science et la technologie de l'énergie propre dans les domaines prioritaires abordés par chacun des volets du FEP répondent à un besoin continu.
    1. Pour la R-D, il subsiste un besoin de réduire les risques liés au développement technologique afin d’encourager l’investissement du secteur privé. En outre, les ministères fédéraux doivent maintenir la capacité (expertise, installations, équipement) d’éclairer l’élaboration de codes, de normes, de règlements et de politiques (c.-à-d. l’infrastructure requise pour appuyer l’élaboration et l’adoption de nouvelles technologies et de nouveaux systèmes énergétiques).
    2. Pour les démonstrations, il y a un besoin continu d’élaborer et de démontrer de nouvelles technologies afin de garantir que les engagements du Canada en matière de GES sont respectés et pour étendre ou reproduire ces technologies au sein du secteur énergétique et dans d’autres industries, le cas échéant
  2. Le programme du FEP et ses volets sont conformes aux priorités gouvernementales, en particulier celles touchant la croissance économique, la prospérité et l’environnement sain du Canada. En outre, grâce à certains projets de démonstration à plus petite échelle, le programme est conforme aux secteurs prioritaires fédéraux touchant les Autochtones et le Nord.

  3. Au sein de RNCan, en appuyant les activités de R-D et les démonstrations liées aux technologies propres, le FEP est conforme au Résultat stratégique 2 : « Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement », et aide RNCan à remplir son mandat.

  4. Il existe un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral dans les secteurs d’activité de tous les volets du FEP.
    1. Dans le cas de la R-D, le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans l’offre d’accès aux informations courantes et crédibles issues de la recherche pour orienter les organismes fédéraux, nationaux, provinciaux et municipaux dans la prise de décisions en matière d’énergie propre.
    2. Dans le cas des démonstrations, le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour garantir la disponibilité de financement afin d’assurer la progression des technologies vers la commercialisation de même que de fournir un soutien technique par l’entremise des laboratoires fédéraux.
  5. Le rôle de RNCan est approprié dans le contexte du rôle d’autres organismes.
    1. Dans le cas de la R-D, RNCan possède la structure et les connaissances nécessaires pour exécuter ce volet du FEP grâce aux programmes du PRDE.
    2. Dans le cas des démonstrations, RNCan peut non seulement offrir un financement mais également un soutien technique indispensable, en particulier aux organismes de plus petite taille. En outre, RNCan a un important rôle à jouer (à l’avenir) pour garantir le partage des résultats des projets.
  6. La théorie du changement du programme, telle que décrite dans le modèle logique, démontre une séquence logique de progression. Toutefois, les activités, les extrants et les premiers résultats au niveau du programme ne sont pas reflétés dans le modèle logique. Ainsi, on perd une partie de l’histoire du rendement. On améliorerait le modèle logique en y intégrant les activités et extrants propres au programme (p. ex. demandes de propositions, approbations, financement) et en veillant à ce que toutes les conséquences ne relevant pas du contrôle direct de RNCan soient des résultats (p. ex. engagement et produits de connaissances). Enfin, on pourrait établir les niveaux de résultats de la façon suivante :
    1. Immédiats : résultats produits pendant ou à la fin des projets;
    2. Intermédiaires : résultats produits une fois les projets achevés;
    3. Finaux : résultats alignés avec les objectifs du programme.
  7. Sans égard aux préoccupations touchant le modèle logique, des signes indiquent que le programme a réussi à produire certains de ses premiers résultats. Il est toutefois trop tôt pour déterminer si les résultats à moyen et à long terme ont été produits. Cela s’applique à tous les volets, mais pour des raisons différentes :
    1. Il est trop tôt pour fournir une évaluation claire de la façon dont les résultats des projets de R-D ont influé sur les résultats stratégiques. En outre, les résultats des projets de R-D n’ont pas pu éclairer les résultats technologiques du programme du FEP parce qu’ils ont été produits après la sélection des projets de démonstration; ils pourraient toutefois éclairer les résultats technologiques de programmes de démonstration futurs.
    2. Il est trop tôt pour mesurer les résultats de tous les projets de démonstration à plus petite échelle parce que beaucoup de projets ne sont pas encore achevés. En outre, beaucoup des technologies n’ont pas encore été reproduites ou commercialisées de manière importante, ce qui limite l’ampleur réelle des résultats produits.
    3. Il est trop tôt pour que les projets de démonstration à grande échelle ait pu produire des résultats touchant l’adoption et les impacts de la technologie parce qu’ils n’en sont qu’aux premières étapes de construction. Ainsi, il est également trop tôt pour prévoir les résultats et les impacts futurs.
  8. Un vaste éventail de facteurs internes et externes a facilité ou entravé la production des résultats attendus de chaque volet. Ces facteurs se ressemblent d’un volet à l’autre.
    1. À l’interne, l’expertise et le soutien du personnel du FEP ont aidé à garantir que les exigences en matière de responsabilisation et les problèmes techniques sont abordés de manière efficace et par conséquent garantir que les exigences du programme en matière de responsabilisation ne nuisent pas à la progression des projets des promoteurs. En outre, l’utilisation de la gouvernance et du processus existants du BRDE a aidé à garantir que les projets sont financés, surveillés et menés à bien à l’intérieur de l’échéancier serré du programme du FEP.
    2. À l’externe, l’engagement des intervenants et partenaires a facilité la progression et la réussite des projets.
    3. Les facteurs internes ayant entravé la réussite du programme du FEP touchent l’échéancier serré du programme et divers aspects des accords de contribution, comme ceux touchant les mouvements de trésorerie des projets.
    4. Les facteurs externes ayant entravé la réussite du programme sont multidimensionnels et ne relèvent pas du contrôle du programme, par exemple l’économie et les conditions météorologiques ainsi que les facteurs touchant l’accès aux outils nécessaires pour achever les projets, comme la propriété intellectuelle et les processus protégés, les règlements, les codes et les normes, les ressources humaines et l’équipement. Ces facteurs ont en général engendré des retards et/ou des dépassements de coûts. Avec un échéancier de programme plus long, beaucoup de ces facteurs auraient pu être résolus avec une incidence moindre sur la réalisation des résultats du programme.
  9. Les activités du FEP dans le cadre de chaque volet semblent être le moyen le plus économique et le plus efficient de réaliser des progrès à l’égard des résultats attendus. Parmi les aspects du programme qui sont particulièrement économiques et efficients, on trouve sa conception et son exécution (utilisant les processus et la structure de gouvernance du BRDE), l’importance de l’effet de levier financier, le financement qui s’ajoute à la capacité des projets de se poursuivre ou à leur portée. En outre, il ne semble y avoir aucune alternative au programme. Il y a également des possibilités limitées d’amélioration du programme pour le rendre plus efficient et économique. Les principaux aspects du programme du FEP susceptibles d’en avoir limité l’efficience et l’économie (ainsi que son efficacité) touchent son échéancier serré.

Recommandations

  1. La conception et la mise en œuvre de nouveaux programmes de ce genre prennent du temps. Plus d’un an peut donc s’écouler avant l’approbation d’un projet. Ainsi, un profil de financement fixe n’est pas toujours le profil optimal pour de nouveaux programmes. Dans la mesure du possible, il est recommandé que le SITE propose des profils de financement qui tiennent compte du temps nécessaire pour établir de nouveaux programmes et ainsi, régler les problèmes liés à un profil de financement fixe.

  2. Dans le cas de programmes de ce genre, il est souvent difficile de prévoir les dépenses des projets sur plusieurs années avec exactitude. Le SITE doit travailler en collaboration avec le SGSI, en particulier le Centre d'excellence pour les subventions et contributions, afin de profiter des mécanismes existants permettant la souplesse et d'en explorer d'autres pour aborder les changements dans les dépenses engagées dans le cadre de projets au cours du cycle de vie des projets, tout en réduisant le fardeau administratif.

  3. L’offre d’occasions pour les promoteurs de projets d’échanger des idées et d’apprendre des expériences des autres est un élément important des programmes de recherche, de développement et de démonstration aux fins de l’optimisation du rendement des projets. Dans le cas du Programme du FEP et compte tenu du calendrier restreint du Programme, les occasions de ce faire étaient limitées. Le SITE doit néanmoins considérer divers mécanismes officiels et non officiels afin d’assurer l’offre d’occasions d’échange sur les leçons tirées et les pratiques exemplaires, de réseautage et de collaboration aussi tôt et aussi fréquemment que possible dans le cycle de vie de ses programmes.

Annexe A : Architecture d’alignement des programmes 2013-2014 de Ressources naturelles Canada

Natural Resources Canada 2013-14 Program Alignment Architecture

Text version

L’Annexe A montre où le programme « Science et technologie de l'énergie propre » se situe dans l’architecture d'alignement des programmes
Architecture d'alignement des programmes de Ressources naturelles Canada pour 2013-14

  1. Les secteurs des ressources naturelles canadiens sont concurrentiels à l'échelle mondiale
    • 1.1 Accès au marché et diversification
      • 1.1.1 Accès au marché des minéraux et des métaux et développement de ces marchés
      • 1.1.2 Accès aux marchés des produits forestiers et développement de ces marchés
      • 1.1.3 Réglementation et renseignement pour le marché énergétique
    • 1.2 Innovation menant à de nouveaux produits et processus
      • 1.2.1 Innovation minière
      • 1.2.2 Innovation dans le secteur forestier
      • 1.2.3 Innovation en géomatique
    • 1.3 Investissement dans les secteurs des ressources naturelles
      • 1.3.1 Investissement dans les minéraux
      • 1.3.2 Partenariats de collectivités forestières
      • 1.3.3 Initiative géoscientifique ciblée 4 (IGC 4)
      • 1.3.4 Géocartographie de l'énergie et des minéraux
      • 1.3.5 Nouvelles sources d'énergie
      • 1.3.6 Initiative du Bureau de gestion des grands projets
    • 1.4 Programmes législatifs – zones extracôtières de l’Atlantique
  2. Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement
    • 2.1 Pratiques éconergétiques et sources d’énergie à plus faible émission de carbone
      • 2.1.1 Encouragement aux systèmes d'énergies renouvelables
      • 2.1.2 Aide à la décision sur les énergies propres
      • 2.1.3 Carburants de remplacement pour le transport
      • 2.1.4 Efficacité énergétique
    • 2.2 Innovation technologique
      • 2.2.1 Matériaux pour l'énergie
      • 2.2.2 Mines vertes
      • 2.2.3 Science et technologie de l'énergie propre
    • 2.3 Gestion responsable des ressources naturelles
      • 2.3.1 Science des écosystèmes forestiers et son application
      • 2.3.2 Programme géoscientifique des eaux souterraines
      • 2.3.3 Études et évaluations environnementales
      • 2.3.4 Gestion des déchets radioactifs
      • 2.3.5 L’observation de la terre pour une mise en valeur responsable des ressources naturelles
  3. Les Canadiens ont l’information nécessaire pour gérer leurs terres et leurs ressources naturelles, et sont protégés contre les risques associés
    • 3.1 Protection des Canadiens et des ressources naturelles
      • 3.1.1 Sécurité et sûreté des explosifs
      • 3.1.2 Matériaux et certification de sécurité et de sûreté
      • 3.1.3 Science des perturbations des forêts et son application
      • 3.1.4 Adaptation aux changements climatiques
      • 3.1.5 Géorisques et sécurité publique
    • 3.2 Information sur la masse continentale
      • 3.2.1 Information essentielle sur la géographie
      • 3.2.2 Les limites juridiques du Canada
      • 3.2.3 Soutien logistique sur le plateau continental polaire
    • 4.1 Services internes
      • 4.1.1 Soutien à la gouvernance et à la gestion
      • 4.1.2 Services de gestion des ressources
      • 4.1.3 Services de gestion des biens

Annexe B : Ressources du programme du FEP

Dépenses du FEP (en millions de dollars)
Volet 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total
  Sal RASE F et E S et C Tot Sal RASE F et E S et C Tot Sal RASE F et E S et C Tot Sal RASE F et E S et C Tot  
Démos grande échelle - - - 24,0 24,0 - - - 62,4 62,4 - - - 53,7 53,7 - - - 10,2 10,2 150,3
Démos petite échelle - - - 6,0 6,0 - - - 40,5 40,5 - - - 35,3 35,3       17,3 17,3 99,1
R-D - - - - - 3,5 0,7 3,9 0,3 8,4 9,7 1,9 6,2 1,6 19,4 - - - - - 27,8
Budget du bureau - - - - - 0,6 0,1 0,2 - 0,5 1,3 0,3 0,5 - 2,0 0,8 0,2 0,8 - 1,8 4,3
Total annuel du FEP sans les coûts ministériels
30,0

111,8

110,4

29,3

281,5
Nombre d’équivalents temps plein (ETP)
Nombre d’équivalents temps plein (ETP) du FEP
2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
30 140 140 16