Évaluation du sous-programme : Les limites juridiques du Canada

Table des matières

Abréviations, sigles et acronymes

Sigle ou acronyme Signification
AADNC Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
AR Ajouts aux réserves
AATC Association des arpenteurs des terres du Canada
SMA Sous-ministre adjoint
ASFC Agence des services frontaliers du Canada
COCG Conseil canadien de géomatique
A.T.C. arpenteurs des terres du Canada
MAECD Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
MPO Pêches et Océans Canada
DG; BDG directeur général; Bureau du directeur général
JUS Le ministère de la Justice
RMR Rapport ministériel sur le rendement
EE Évaluation environnementale
SST Secteur des sciences de la Terre (de Ressources naturelles Canada)
LDPPN La loi proposée sur le droit de propriété des Premières Nations
LGTPN Loi sur la gestion des terres des premières nations
CFPN Commission de la fiscalité des premières nations
FPT fédéral, provincial et territorial
SIG Système d’information géographique
RHDCC Ressources humaines et Développement des compétences Canada
CFI Commission de la frontière internationale
EIPF Équipes intégrées de la police des frontières
LEI Lettre d’entente interministérielle
CCFI Commission consultative de la fiscalité indienne
PE Protocole d’entente
ANGTA Association nationale des gestionnaires des terres autochtones
ONG Organisations non gouvernementales
RNCan Ressources naturelles Canada
NT Territoires du Nord-Ouest
NU Nunavut
AAP Architecture d’alignement des programmes
RC Renouvellement cadastral
CMR Cadre de mesure du rendement
PT Les provinces et territoires
GRC Gendarmerie royale du Canada
RPP Rapport sur les plans et les priorités
DES Division de l’évaluation stratégique de RNCan
DAG Direction de l’arpenteur général
RS Résultat stratégique
DFIT Les droits fonciers issus des traités
É.-U. États-Unis

Glossaire

Le programme des LJC touche à de nombreux aspects des revendications territoriales autochtones et des initiatives d’autonomie gouvernementale des Premières Nations, et à la nature technique des travaux d’arpentage cadastraux et des systèmes de gestion des terres. Le glossaire suivant est proposé aux lecteurs pour éclaircir certains termes. Des informations supplémentaires se trouvent dans les notes de bas de page tout au long du rapport.

Remerciements

L’équipe du projet d’évaluation tient à remercier les collaborateurs au projet, ceux de la Direction de l’arpenteur général de RNCan en particulier, ainsi que tous ceux qui ont fait part d’idées et de commentaires essentiels au présent rapport d’évaluation.

Olive Kamanyana a assuré la gestion de l’équipe du projet d’évaluation avec le soutien d’Edmund Wolfe et sous la direction de Jennifer Hollington, chef de l’évaluation, Gavin Lemieux, directeur actuel de la Division de l’évaluation stratégique et son prédécesseur, Gerry Godsoe. Les services d’évaluation ont été assurés par TDV Global Inc.

Sommaire

Le sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada (programme des LJC) de Ressources naturelles Canada (RNCan) appuie le gouvernement du Canada en assurant la certitude des limites des terres du Canada. En vertu de la Loi sur l’arpentage des terres du Canada (LATC), de plus de 20 lois fédérales et territoriales supplémentaires et de la Loi sur la Commission frontalière, le programme des LJC assure la certitude des limites des terres des manières suivantes :

  1. l’arpentage efficace des limites des terres autochtones octroyées dans le cadre du règlement des revendications territoriales et des traités à cet égard pour respecter les obligations du Canada;
  2. l’enregistrement légal des arpentages cadastraux des terres du Canada (le Nord, la région extracôtière canadienne, les terres autochtones et les parcs nationaux), essentiels à la création de parcelles de terrain ;
  3. l’entretien adéquat de la frontière internationale entre le Canada et les États-Unis visant l’application de la loi, l’administration des terres, les douanes et l’immigration et la gestion des ressources transfrontalières.

Les activités du programme des LJC sont réalisées sous la supervision du directeur général de la Direction de l’arpenteur général, qui est également l’arpenteur général et le commissaire canadien de la Commission de la frontière internationale. Les activités du programme des LJC sont réalisées dans le cadre de deux volets : les limites juridiques des terres du Canada (volet LJC) et la Commission de la frontière internationale (volet CFI). Le programme est établi au sein du Secteur des sciences de la Terre (SST) de RNCan.

L’évaluation avait pour but d’évaluer la pertinence et le rendement du programme des LJC. Le présent rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations issues de l’évaluation du programme des LJC pour la période de 2009-2010 à 2012-2013. Dans le cadre de cette évaluation, l’examen de documents, l’examen de la base de données, un sondage en ligne auprès des arpenteurs des terres du Canada, des entrevues avec la direction et le personnel du programme des LJC, des clients d’autres ministères gouvernementaux, les provinces et les territoires et les organisations autochtones ont permis la collecte de données.

L’évaluation a constaté le besoin continu du programme des LJC. Le programme est harmonisé avec les priorités stratégiques du gouvernement du Canada et de RNCan et remplit un rôle fédéral pertinent. Le programme est réalisé dans le respect des obligations juridiques prévues dans la LATC et la Loi sur la Commission frontalière et des progrès ont été réalisés vers l’atteinte de ses résultats immédiats, intermédiaires et ultimes. Le programme des LJC a entamé la restructuration et la modernisation de sa structure et de ses activités en vue de la production économique et rentable des extrants prévus.

Les conclusions et recommandations précises sont les suivantes :

Pertinence

  1. Les terres du Canada relèvent de la compétence du gouvernement fédéral et ce dernier est responsable de sa méthode de tenure. Des exigences se rattachent à la gestion de la tenure des terres du Canada, et le programme des LJC appuie la méthode de tenure des terres en fournissant le Système d’arpentage des terres du Canada. En vertu de la Loi sur l’arpentage des terres du Canada, RNCan a reçu le pouvoir de s’acquitter de cette responsabilité et il a la compétence pour le faire. La conformité aux priorités du gouvernement dans le cas du volet LJC a été confirmée par le budget 2013, dans lequel le gouvernement fédéral s’est engagé à verser un financement destiné à des revendications particulières, au régime de gestion des terres des Premières Nations, à des logements au Nunavut et à d’importants investissements dans l’infrastructure des Premières Nations.
  2. Le Canada a l’obligation internationale de soutenir la Commission de la frontière internationale, et le gouvernement est responsable et chargé de le faire en vertu d’un mandat prescrit par la loi. L’entretien de ses frontières internationales afin de délimiter clairement son territoire de compétence constitue l’une des fonctions de base du gouvernement. La participation du Canada à la Commission de la frontière internationale permet de remplir son rôle à cet égard. La Commission de la frontière internationale est bien placée au sein de RNCan et l’arpenteur général, dans son rôle de commissaire canadien, est membre de la Commission. Il encadre le travail consistant à entretenir une frontière efficace entre le Canada et les États-Unis.

Efficacité

  1. En général, le volet LJC progresse vers l’atteinte des résultats escomptés. Il fournit les informations de qualité attendues en temps opportun et en facilite l’accès pour tous les intervenants. Les informations sont perçues par les intervenants comme exactes. Cependant, l’évaluation n’a pas permis de déterminer clairement toute l’étendue de l’utilisation des informations produites par le volet LJC.
  2. Les normes d’arpentage n’ont fait l’objet ni d’un examen approfondi ni d’une mise à jour depuis 20 ans. Bien que certaines parties aient été mises à jour, d’autres sont désuètes et aucun processus permanent n’est en place pour assurer l’examen régulier et détaillé des normes; la direction du programme des LJC a reconnu l’importance de les mettre à jour régulièrement. Les améliorations constituent un élément essentiel dans la production efficiente d’arpentages cadastraux, le maintien d’un morcellement foncier efficace et le traitement des données d’arpentage, p. ex., la soumission de plans d’arpentage préparés de manière efficiente et sans erreur grave, l’assurance que les parcelles sont bien précisées au soutien de transactions foncières et la mise à jour quotidienne des jeux de données de parcelles.
  3. Des bornes-frontières au sol délimitent la frontière internationale. Les coordonnées des bornes-frontières peuvent être consultées dans le site Web de la Commission de la frontière internationale, et la représentation numérique de la frontière peut être consultée dans GéoGratis. Les entrevues ont indiqué que les informations du volet CFI sont utilisées par les intervenants, y compris la section américaine de la Commission de la frontière internationale, le département d’État des États-Unis et le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement Canada (MAECD). À l’exception des améliorations possibles sur le plan de l’efficience et l’efficacité du programme (notamment des données qualifiant et quantifiant les utilisateurs), il est hors doute que RNCan respecte ses obligations aux termes de la loi de maintien de l’intégrité de la frontière.
  4. Une collaboration historique existe entre le commissaire canadien et son homologue américain pour ce qui est de parvenir à une entente commune sur le financement de projets, les initiatives de modernisation et la prise de décisions en général, mais il y a lieu d’améliorer les informations produites par le volet CFI. Les efforts en cours pour éliminer l’arriéré de rapports annuels conjoints et produire de nouvelles cartes officielles de la frontière, et pour améliorer le site Web de la Commission de la frontière internationale sont représentatifs de telles améliorations.

Recommandations

  1. Dans le cadre du volet LJC, il faut un processus plus officiel et plus régulier pour l’examen et la mise à jour des normes et des règlements d’arpentage, ce qui comprend la consultation des clients du programme. Il est recommandé que le Secteur des sciences de la Terre (SST) élabore un plan d’examen détaillé des normes et des règlements au cours des 12 prochains mois et qu’il le mette en œuvre par la suite.
  2. Il est recommandé que le SST mette la dernière main à la modernisation du processus de production et des outils de diffusion du volet CFI (c.-à-d. le site Web, la cartographie et des rapports annuels opportuns) dans un délai de deux ans afin de répondre aux besoins en matière d’information et aux attentes de ses intervenants.

Efficience et économie

  1. En général, le rôle de la technologie et de la numérisation des informations produites et tenues à jour par le LJC est important pour atteindre les résultats escomptés de manière efficiente et économique. Le programme des LJC procède à un exercice de restructuration et de modernisation, ce qui est une indication des efforts du Ministère en vue de gains d’efficacité (p. ex., la modernisation a eu pour résultat l’intégration des ressources des volets CFI et LJC). Le financement tient généralement compte des rôles et responsabilités des responsables du programme et des activités entreprises. Cependant, selon la perspective des représentants du programme des LJC, les contraintes de financement actuelles indiquent un resserrement global du budget de fonctionnement normal, ce qui crée des difficultés dans le maintien de relations avec les intervenants (ceux des Premières Nations en particulier) et dans la planification des ressources humaines (y compris le recrutement et la conservation de professionnels hautement qualifiés).
  2. Le programme des LJC recueille régulièrement des données sur le rendement. Cependant, l’équipe d’évaluation a constaté que des données liant les extrants aux résultats escomptés ne sont pas systématiquement recueillies. Malgré des preuves de l’existence de normes de service sur l’accès en temps opportun et l’exactitude des données cadastrales des terres du Canada, l’équipe d’évaluation a constaté que le volet LJC ne recueille pas activement des données sur l’usage que font les registres des données d’arpentage à des fins de transactions. L’évaluation s’est fondée sur les données recueillies du Système d’enregistrement des terres indiennes (SETI) d’AADNC. Elle s’est également fondée sur les constatations issues du sondage en ligne auprès des arpenteurs des terres du Canada pour mesurer l’efficacité des normes et des règlements d’arpentage, étant donné que des données à cet égard n’ont pas été systématiquement recueillies. Dans le cas du volet CFI, les extrants produits sont offerts dans le site Web et il semble que ces extrants servent à soutenir le Canada dans le respect de ses obligations aux termes de traités concernant l’entretien d’une frontière efficace avec les États-Unis. Néanmoins, le manque de données n’a pas permis de valider, dans le cadre de l’évaluation, la mesure dans laquelle l’information est utilisée.

Recommandation

  1.  Il est recommandé que le SST travaille avec les intervenants du programme des LJC pour améliorer la collecte de données, ce qui permettrait de présenter des rapports qui portent sur des aspects du programme au-delà de la production des extrants et de présenter les réalisations plus larges du programme. De telles améliorations permettront de clarifier l’incidence environnementale et économique du programme pour les intervenants externes, étant donné que cette incidence n’est pas claire actuellement. En particulier, les données obtenues sur le rendement devront soutenir l’évaluation des trois résultats suivants :
    • les intervenants ont accès en temps opportun à des données cadastrales exactes sur les terres du Canada pour permettre le transfert des droits de propriété;
    • les normes et règlements d’arpentage des terres du Canada sont efficaces;
    • le Canada respecte ses obligations aux termes de traités par l’entretien d’une frontière efficace.

Recommandations et réponses de la direction

Recommandations

Direction responsable 
Réponses et plans d’action

Agent ou secteur responsable
(date cible)

 

  1. Dans le cadre du volet LJC, il faut un processus plus officiel et plus régulier pour l’examen et la mise à jour des normes et des règlements d’arpentage, ce qui comprend la consultation des clients du programme. Il est recommandé que le Secteur des sciences de la Terre (SST) élabore un plan d’examen détaillé des normes et des règlements au cours des 12 prochains mois et qu’il le mette en œuvre par la suite.

 

ACCEPTÉE

L’arpenteur général prendra les mesures suivantes pour s’assurer que les normes d’arpentage sont mises à jour de façon plus officielle et plus régulière. Le volet LJC fera ce qui suit :

  • En consultation avec les intervenants, ébaucher un processus d’examen détaillé des normes et des règlements;
  • Mettre au point et approuver ce processus d’examen détaillé et commencer sa mise en œuvre au cours de l’exercice financier 2015-2016.

 

SMA, Secteur des sciences de la Terre
(31 mars 2015)

 

  1. Il est recommandé que le SST mette la dernière main à la modernisation du processus de production et des outils de diffusion du volet CFI (c.-à-d. le site Web, la cartographie et des rapports annuels opportuns) dans un délai de deux ans afin de répondre aux besoins en matière d’information et aux attentes de ses intervenants.

 

ACCEPTÉE

Le commissaire de la Commission de la frontière internationale – section canadienne mettra la dernière main à la modernisation du processus de production et des outils de diffusion en effectuant les activités requises suivantes au cours de 2014-2016 :

  • Améliorer l’utilité de la base de données géospatiales de la Commission de la frontière internationale pour la cartographie;
  • Améliorer l’accès à l’information de la Commission de la frontière internationale grâce à un portail Web modifié;
  • Améliorer l’efficience et la rapidité de la production des rapports annuels.

La mise en place couronnée de succès de ces mesures découlera des contributions interdépendantes des sections canadienne et américaine de la Commission de la frontière internationale.

SMA, Secteur des sciences de la Terre
(31 mars 2016)

  1. Il est recommandé que le SST travaille avec les intervenants du programme des LJC pour améliorer la collecte de données, ce qui permettrait de présenter des rapports qui portent sur des aspects du programme au-delà de la production des extrants et de présenter les réalisations plus larges du programme. En particulier, les données obtenues sur le rendement devront soutenir l’évaluation des trois résultats suivants :
    • les intervenants ont accès en temps opportun à des données cadastrales exactes sur les terres du Canada pour permettre le transfert des droits de propriété;
    • les normes et règlements d’arpentage des terres du Canada sont efficaces;
    • le Canada respecte ses obligations aux termes de traités par l’entretien d’une frontière efficace.

 

ACCEPTÉE

L’arpenteur général continuera d’améliorer la collecte de données du programme des LJC, l’analyse et les pratiques de production de rapports pour appuyer la prise de décisions stratégiques. Les processus de collecte, d’utilisation et de stockage des paramètres seront documentés et mis en œuvre d’ici mars 2015.
Les données sur le rendement du programme des LJC seront complétées par les informations des intervenants et des groupes de discussion. Un système pour tenir à jour les dossiers de ces séances sera mis en place d’ici mars 2015.

SMA, Secteur des sciences de la Terre
(31 mars 2015)

1.0 Introduction

1.1 Survol

Le sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada (programme des LJC) de Ressources naturelles Canada (RNCan) appuie le gouvernement du Canada en assurant la certitude des limites des terres du Canada, nécessaire à la détermination précise des parcelles de terre aux fins de la gestion des terres et des processus d’enregistrement des terres du Canada, à la détermination des limites intergouvernementales et au maintien de la capacité du Canada à exercer sa souveraineté et à respecter ses obligations juridiques. Les obligations juridiques relèvent de la Loi sur l’arpentage des terres du Canada (LATC) et de la Loi sur la Commission frontalière.Aux termes de la LATC, le besoin du programme des LJC pour la gestion des travaux d’arpentage sur les terres du Canada est décrit davantage dans plus de 20 lois supplémentaires, notamment la Loi sur les Indiens, la Loi sur la gestion des terres des premières nations, des accords sur les revendications territoriales et la Loi sur les parcs nationaux du Canada. La Loi sur la Commission frontalière régit la frontière internationale Canada-États-Unis en raison de quelque 26 traités, conventions, protocoles, arbitrages et jugements arbitraux entre 1783 et 1925.

L’évaluation avait pour but d’évaluer la pertinence et le rendement du programme des LJC de RNCan. Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations de l’évaluation du programme des LJC pour la période de 2009-2010 à 2012-2013.

1.2 Description du programme

Les activités du programme des LJC sont réalisées sous la supervision du directeur général de la Direction de l’arpenteur général (du Secteur des sciences de la Terre), qui est également l’arpenteur général et le commissaire canadien de la Commission de la frontière internationaleNote de bas de page 10. Le programme des LJC réalise des produits et des résultats aux fins de la conformité aux obligations prévues par la loi et le respect des engagements interministériels au soutien de la certitude des limites des terres du Canada et des Premières Nations. Les activités du programme des LJC sont réalisées dans le cadre de deux volets : les limites juridiques des terres du Canada (le volet LJC) et la Commission de la frontière internationale (le volet CFI). Un modèle logique est présenté à l’annexe A.

1.2.1 Volet sur les limites juridiques des terres du Canada

L’arpentageNote de bas de page 11 des terres du Canada est une fonction gouvernementale de base, ce dont témoigne en partie la nomination du premier arpenteur général du Canada en 1872, peu après la Confédération. Le volet LJC permet aux intervenants d’avoir accès en temps opportun à des données cadastrales exactes sur les terres du Canada permettant le transfert des droits de propriété. De plus, il permet d’assurer l’efficacité des normes et des règlements d’arpentage des terres du Canada. Le volet LJC assure la prestation d’activités liées à la gestion de l’arpentage des terres du Canada, la mise en œuvre de normes sur les arpentages cadastraux, la conservation des données d’arpentage et la diffusion de ces données par l’entremise du Système d’arpentage des terres du Canada (SATC).

  1. Gestion des arpentages sur les terres du Canada : l’article 25 de la Loi sur l’arpentage des terres du Canada (la LATC) stipule ceci : « Le ministre fait arpenter les terres du Canada à la demande du ministre du ministère du gouvernement du Canada ou du commissaire responsable de leur administration et il peut, dans les autres cas, ordonner des travaux d’arpentage toutes les fois qu’il le juge opportun. »  Le besoin d’autres ministères et du programme des LJC que représente l’arpentage des terres du Canada est décrit davantage dans la Loi sur les Indiens, la Loi sur la gestion des terres des premières nations (LGTPN), les accords sur les revendications territoriales et la Loi sur les parcs nationaux. Plus de 50 autres instruments législatifs soulignent les responsabilités relevant de l’arpenteur général des terres du Canada.Note de bas de page 12
  2. Maintien et application de normes sur les arpentages cadastraux : selon les articles 24(2), 29(3) et 31 de la LATC, l’arpentage des terres du Canada doit se faire conformément aux instructions de l’arpenteur général, ce qui comprend notamment la publication d’instructions d’arpentageNote de bas de page 13 à l’intention d’arpenteurs professionnels et l’examen des documents d’arpentage, veillant ainsi à ce que les limites juridiques soient représentées correctement et conformément aux exigences juridiques.
  3. Garde et diffusion des données d’arpentage par l’entremise du Système d’arpentage des terres du Canada (SATC) : selon l’article 3(2) de la LATC, l’arpenteur général a la garde de tous les plans, journaux, carnets de notes et autres papiers originaux relatifs aux arpentages réalisés. Les responsables du volet LJC consignent officiellement les données issues de l’arpentage dans les Archives d’arpentage des terres du Canada et les publient en ligne.

1.2.2 Volet sur la Commission de la frontière internationale

Le volet CFI soutient l’application de la Loi sur la Commission frontalière de 1985 au Canada, par suite de traités établissant l’engagement de la Commission de la frontière internationale envers l’entretien d’une frontière efficace entre le Canada et les États-Unis d’Amérique.

Par le maintien d’une démarcation claire, la réglementation des travaux en deçà de trois mètres de la ligne de démarcation et l’élaboration de normes pour l’entretien de la frontière, le volet CFI contribue à l’entretien approprié de la frontière entre le Canada et les États-Unis et s’assure ainsi la certitude à l’égard des frontières dont le Canada a besoin pour exercer sa souveraineté.

1.2.3 Gouvernance, rôles et responsabilités

En ce qui concerne toute activité liée au programme des LJC, le directeur général de la Direction de l’arpenteur général relève du sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur des sciences de la Terre (SST). Dans le cadre du volet sur la Commission de la frontière internationale (CFI), le directeur général de la Direction de l’arpenteur général (DAG) agit comme arpenteur général avec l’aide de deux directeurs, agissant comme arpenteurs généraux délégués pour les divisions de l’Ouest et de l’Est (voir la figure 1). En ce qui concerne le volet CFI, l’arpenteur général agit comme commissaire avec l’aide du directeur de la Division de l’Est du Canada. Le commissaire assure la liaison avec Affaires étrangères, Commerce et Développement (MAECD) en matière de politiques. Un rapport de liaison existe avec le directeur général de la Direction générale de la politique de l’Amérique du Nord du MAECD. Les rapports annuels conjoints de la Commission de la frontière internationale sont présentés au MAECD et au Département d’État des États-Unis. Récemment, RNCan et le MAECD ont mis au point un protocole d’entente sur la division des responsabilités concernant la section canadienne de la Commission de la frontière internationale.

Figure 1 : Gouvernance du programme des LJCFootnote 14

Figure 1 : Gouvernance du programme des LJC
Version textuelle

Figure 1 : Gouvernance du programme des LJC

Il s’agit d’un organigramme qui présente la structure hiérarchique de bas en haut. En bas, quatre encadrés liés les uns aux autres portent les étiquettes suivantes : Bureau régional du Yukon; Bureau régional des T.-N.-O. et du Nunavut; Division de l’Ouest du Canada; Division de l’Est du Canada. Tous les encadrés sont liés à un encadré au-dessus, portant l’étiquette suivante : L’arpenteur général et le commissaire canadien à la CFI. Deux traits pleins lient cet encadré à un encadré au-dessus portant l’étiquette suivante : SMA, Secteur des sciences de la Terre. Un trait plein unique lie cet encadré à un encadré portant l’étiquette suivante : Le ministère des Ressources naturelles. Un trait interrompu lie l’encadré « l’arpenteur général et le commissaire canadien à la CFI » à l’encadré portant l’étiquette « Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement » qui est à côté de l’encadré « Le ministère des Ressources naturelles ».

1.3 Ressources

Les tableaux suivants présentent le budget du programme des LJC, dont la moyenne était de 24 M$ entre 2009-2010 et 2012-2013. En moyenne, le nombre de ressources ETP (équivalents temps plein) était de 121,7 au cours de la même période. Il y a eu un déclin de ce nombre en 2012-2013. Le financement moyen du volet LJC de 21,8 M$ provenant du budget des services votés (50 %), d’autres ministères (30 %) et du budget temporaire (20 %) a fluctué au cours de la période d’évaluation. Les coûts de la plupart des ressources ETP sont imputés aux services votés (81 % de services votés, 14 % d’autres ministères et 5 % du budget temporaire). Le financement temporaireNote de bas de page 15 du volet CFI (2,2 M$ en moyenne) et des ressources ETP (11 en moyenne) est demeuré constant au cours de la période d’évaluation. Les activités de la Commission de la frontière internationale sont financées par le Canada et les États-Unis et aux termes du Traité de Washington de 1925, les deux parties doivent fournir un financement égal.

Tableau 1 – Survol financier de sources de financement du programme des LJC (M$)
  2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total
LJC 21,8 $ 25,3 $ 22,2 $ 18,0 $ 87,3 $
CFI 2,5 $ 2,0 $ 2,1 $ 2,1 $ 8,7 $
Sous-total 24,3 $ 27,3 $ 24,3 $ 20,1 $ 96,0 $
Tableau 2 – Survol financier de sources de financement du volet LJC (M$)
Exercices financiers Budget de services votés Budget temporaire D’autres ministères Total
2009-2010 11,3 $ 5,3 $ 5,2 $ 21,8 $
2010-2011 11,1 $ 5,9 $ 8,3 $ 25,3 $
2011-2012 10,7 $ 3,8 $ 7,7 $ 22,2 $
2012-2013 10,7 $ 2,2 $ 5,1 $ 18,0 $
Total 43,8 $ 17,2 $ 26,3 $ 87,3 $
% 50 % 20 % 30 % 100 %
Tableau 3 – Survol financier des dépenses du programme des LJC (M$) en équivalents temps plein (ETP)
  2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total
Dépenses
LJC 21,25 $ 25,2 $ 22,1 $ 17,7 $ 86,25 $
CFI 2,5 $ 2,0 $ 1,9 $ 2,1 $ 8,5 $
Sous-total 23,75 $ 27,2 $ 24,0 $ 19,8 $ 94,75
Écart 0,55 $ 0,1 $ 0,3 $ 0,3 $* 1,25 $
ETP  
Volet LJC  
Budget de services votés 91,1 91,4 88,9 85,6  
Budget temporaire 6,3 6,2 6,0 4,0  
D’autres ministères 14,8 15,1 16,8 16,6  
Sous-total 112.2 112.7 111.7 106.2  
Volet CFI  
Financement temporaire 11,0 11,7 10,5 10,9  
           
Total 123,2 124,4 122,2 117,1  

2.0 Objectifs et méthodes de l’évaluation

2.1 Objectifs et portée de l’évaluation

Selon la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, toute évaluation du gouvernement du Canada doit se fonder sur un examen de la pertinence et du rendement (efficacité, efficience et économie). Les objectifs de l’évaluation étaient les suivants :

  • Évaluer la pertinence et le rendement du sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada (programme des LJC) dans l’atteinte de ses objectifs;
  • Faire des recommandations pour considération par la direction du programme et la haute direction de RNCan.

Voici les questions d’évaluation examinées au cours de la période d’évaluation du programme des LJC de 2009-2010 à 2012-2013.

Pertinence

  1. Le programme des LJC répond-il à un besoin continu?
  2. Le programme des LJC correspond-il aux priorités du gouvernement fédéral du Canada?
  3. Le programme des LJC est-il harmonisé avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

Rendement : Efficacité

  1. Dans quelle mesure le programme des LJC a-t-il permis de réaliser les résultats immédiats, intermédiaires et ultimes?
  2. Y a-t-il eu des résultats (positifs ou négatifs) imprévus?
  3. Y a-t-il des liens clairs entre les extrants et les résultats?

Rendement : Efficience et économie

  1. Dans quelle mesure la gestion des ressources du programme des LJC a-t-elle été efficiente et économique en vue de produire des extrants et de faire des progrès vers les résultats escomptés?

2.2 Méthodes et limites de l’évaluation

2.2.1 Méthodes

Dans le cas de cette évaluation, la collecte de données s’est faite à partir des sources suivantes : l’examen de documents, l’examen de la base de données, les entrevues et un sondage en ligne auprès d’arpenteurs des terres du Canada.

Examen de documents
Au moyen d’une recherche Web approfondie, les responsables du programme ont pu repérer plus de 500 documents. Mis ensemble, ces documents constituent un vaste registre du programme et comprennent notamment des informations générales, des mandats, des contrats, des données financières, des rapports et des présentations internes et externes, des mises à jour du programme et d’autres documents pertinents.

Examen de la base de données
En fonction de discussions avec le personnel du programme des LJC, un premier cadre de collecte de données a été élaboré, précisant la nature des données nécessaires. Ensuite, des renvois ont été établis aux questions d’évaluation, aux sous-questions et aux indicateurs respectifs. Le personnel du programme des LJC a par la suite fait la collecte et la soumission des données présentées dans ce rapport. Plus de 50 fichiers ont été soumis. Les données ont été extraites du système d’information des archives d’arpentage (SIAA), du système d’information sur la gestion de projet (SIGP), de WebTrends à partir des sites Web du programme des LJC et des fichiers du journal du serveur ainsi que de GéoBase et du Système d’enregistrement des terres indiennes (SETI) d’AADNC.

Entrevues
Au total, 46 personnes ont été interviewées aux fins de l’évaluation. Des 46 interviewés, 39 personnes étaient des intervenants du volet sur les limites juridiques des terres du Canada (volet LJC) et 10 personnes étaient des intervenants du volet sur la Commission de la frontière internationale (volet CFI) du programme. Certaines personnes ont été interviewées relativement aux deux volets. Aux fins d’analyse, les réponses ont été regroupées en quatre catégories : personnel de prestation du volet LJC; personnel de prestation du volet CFI; clients d’autres ministères; groupes d’utilisateurs (de l’industrie, d’organismes autochtones, des provinces et des territoires).

Sondage en ligne auprès d’arpenteurs des terres du Canada
Le sondage auprès de l’industrie avait pour but de faire appel aux arpenteurs des terres du Canada (A.T.C.) afin d’évaluer la pertinence du programme aux besoins et aux priorités de ces derniers, et l’efficacité du programme à répondre à ces besoins. Il y a 390 arpenteurs autorisés. L’équipe d’évaluation a formulé les 16 questions du sondage à l’aide des commentaires et suggestions du Comité consultatif d’évaluation, y compris l’Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC)Note de bas de page 16. Le sondage était composé de questions à échelle d’évaluation ou de type Likert, ainsi que de quelques questions ouvertes afin d’obtenir les commentaires des répondants.

2.2.2 Limites et stratégies d’atténuation

Le tableau suivant présente les limites dans la conception et les méthodes de cette évaluation en particulier ainsi que les stratégies d’atténuation mises en place afin d’assurer la fiabilité des constatations de l’évaluation.

Tableau 4 – Limites et stratégies d’atténuation
Limites Incidence Stratégies d’atténuation
Une grande quantité de documents était sans date, ou sous forme d’ébauche. Capacité limitée quant à l’évaluation de la pertinence Emploi de multiples éléments de preuve y compris un examen des documents, des entrevues avec des répondants clés et un sondage afin de valider et compléter les observations
Lors de l’examen de la base de données, certaines données manquaient pour la période faisant l’objet de l’évaluation. Généralisation difficile des constatations
Les interactions de certains interviewés avec la Direction de l’arpenteur général (DAG) se limitaient à quelques activités en particulier et ainsi, ces derniers ont pu offrir une perspective limitée seulement au sujet de quelques-unes des questions d’évaluation.
Au cours des trois dernières années, seulement un peu plus de la moitié des répondants au sondage (55,5 %) ont réalisé des travaux d’arpentage des terres du Canada. Il se peut que les connaissances sur le programme d’environ 45 % des répondants au sondage pendant cette évaluation soient manquantes. À des fins d’analyse, les réponses de ceux ayant fait des travaux d’arpentage des terres du Canada au cours des trois dernières années ont été séparées de ceux qui n’en ont pas fait et toute différence a été consignée dans le rapport technique du sondage.

3.0 Constatations sur la pertinence du programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada (programme des LJC)

Les constatations, conclusions et recommandations issues de l’évaluation sont présentées dans les sections suivantes. Les constatations sont présentées en fonction de la question et la sous-question d’évaluation, selon la matrice d’évaluation (voir l’annexe B). À la section 3, les constatations de l’évaluation en ce qui concerne la pertinence, l’efficacité du rendement ainsi que l’efficience et l’économie du rendement sont présentées. Les conclusions et recommandations issues de l’évaluation sont présentées à la section 4.

3.1 Le programme des LJC répond-il à un besoin continu?

Sommaire :

Le besoin de soutenir le Canada dans le respect de ses obligations prévues par la loi et ses engagements interministériels est continu aux fins de la certitude des limites des terres du Canada et des Premières Nations.

Dans le cadre du volet sur les limites juridiques du Canada (volet LJC), les documents examinés et les perspectives dont les intervenants ont fait part laissent voir le besoin continu de clairement déterminer les limites juridiques et de produire des descriptions officielles, des plans et d’autres données cadastrales nécessaires à la réalisation de transactions foncières portant sur les terres du Canada. L’entretien d’une frontière claire entre le Canada et les États-Unis constitue un besoin continu auquel le volet LJC peut répondre. Les responsables de ce dernier continuent de soutenir les intervenants par la démarcation, la cartographie et l’entretien appropriés de la frontière entre le Canada et les États-Unis. L’évaluation a permis de constater ce qui suit :

  • Depuis 2009, la grande diversité des groupes d’intervenants du volet LJC et du volet sur la Commission de la frontière internationale (CFI) est demeurée stable. Ceci étant dit, certains des groupes d’intervenants au sein du volet LJC sont devenus plus nombreux et en particulier, ceux des communautés autochtones, et leurs besoins en services et produits du volet LJC ont évolué;
  • Les intervenants font part de leur besoin de limites juridiques clairement déterminées, d’un système de droits de propriété rigoureusement encadré, d’une infrastructure géographique qui fait autorité et de données géospatiales fondamentales sur la masse continentale du Canada, sans quoi l’économie, l’environnement et le niveau de vie au Canada risquent de subir des conséquences négatives;
  • En général, les activités, les extrants et les résultats du programme des LJC correspondent aux besoins des intervenants. Les besoins des intervenants sont pourtant continus :
    • les initiatives nouvelles et améliorées relatives à l’autonomie gouvernementale des Premières Nations en matière de régimes de gestion des terres donnent lieu à un besoin croissant;
    • les besoins en information des intervenants évoluent et ont une incidence sur l’accès et le caractère opportun de la production des produits.

Volet sur les limites juridiques du Canada (volet LJC)
Les intervenants comprenant d’autres ministères et ordres de gouvernement, les communautés autochtones et autres communautés canadiennes ainsi que le secteur privé ont besoin d’arpentages cadastraux et de données cartographiques pour réaliser diverses activités se fondant sur des données géoréférencées, notamment les transactions foncières, la planification des terres et l’administration :

  • En vertu de la Loi sur les Indiens, la Loi sur la gestion des terres des premières nations (la LGTPN)et les accords sur les revendications territoriales, le besoin d’arpentages cadastraux se poursuit au fil du temps. Dans certains cas, le nombre de communautés des Premières Nations ayant besoin d’arpentages et de plans d’arpentages a grandi par suite d’initiatives prévues par la LGTPN, telles que les ajouts aux réserves et la gestion des terres des premières nations;
  • En vertu de la Loi sur les parcs nationaux du Canada (la LPNC)et afin de décrire un nouveau parc à créer, l’arpentage des terres du Canada s’impose;
  • Selon les réponses des arpenteurs autorisés au sondage, la plupart d’entre eux (86,5 %) croient que le besoin du Système d’arpentage des terres du Canada existe toujours, ce qui indique que les arpentages cadastraux constituent une importante partie de la méthode de tenure des terres du Canada et une mesure de sécurité en ce qui concerne l’utilisation et la propriété des terres.

Voici une description des besoins continus des intervenants du volet LJC :

  • Les clients d’autres ministères, notamment AADNC, Parcs Canada et d’autres qui s’engagent moins fréquemment avec le programme (Pêches et Océans Canada, Environnement Canada, Élections Canada, etc.) : les informations du programme de LJC répondent à un besoin continu des intervenants ci-dessus. Pour les clients d’autres ministères, les extrants du volet LJC (arpentages, descriptions officielles, produits destinés aux clients, plans et documents, etc.) sont nécessaires aux fins de leurs propres programmes (p. ex., la description officielle d’un parc national ou d’un ajout à une réserve). Dans certains cas, les extrants du volet sont nécessaires à la réalisation du mandat prescrit par la loi de ses clients d’autres ministères, notamment le mandat d’établir des parcs nationaux (la LPNC) de Parcs Canada et le mandat d’AADNC aux termes de la LGTPN;
  • Les communautés et organisations autochtones, notamment l’Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (ANGTA), le Conseil consultatif des terres des Premières Nations, la Commission de la fiscalité des premières nations et Pétrole et gaz des Indiens du Canada : Les informations du programme de LJC répondent à un besoin continu de ce groupe d’intervenants. Par exemple, il y a de nouveaux adhérents à l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres des Premières Nations chaque année et des travaux d’arpentage sont nécessaires à cet égard, tout comme il en faut pour louer les terres des Premières Nations aux fins de l’exploration pétrolière et gazière, de pipelines et de forage;
  • L’industrie, dont les entreprises d’exploitation pétrolière, gazière et minière : les informations du programme de LJC répondent à un besoin continu de ce groupe d’intervenants et notamment pour obtenir des concessions minières dans les territoires du Nord et pour louer des terres des Premières Nations aux fins d’oléoducs et de gazoducs, d’exploration ou de forage;
  • D’autres intervenants tels que des particuliers (arpenteurs, etc.) ou des organisations qui utilisent les informations issues du programme des LJC (les territoires et provinces, la communauté de la planification des terres, les arpenteurs des terres du Canada, les propriétaires fonciers, etc.) : Tous les intervenants de ce groupe consultent régulièrement les données du programme des LJC puisque ces données sont nécessaires dans le cadre de leurs activités quotidiennes.

Les informations produites par le volet LJC répondent aux besoins des intervenants d’une gestion efficace des terres et des ressources naturelles du Canada et de possibilités de collaboration entre compétences (p. ex., la planification transfrontalière). Selon certains intervenants, les produits et services du programme des LJC sont essentiels à la réalisation de leurs propres mandats. Même si les besoins des intervenants n’ont pas changé depuis 2009, le programme doit constamment adapter la production et la diffusion de ses extrants. Les intervenants ont constamment besoin d’informations plus opportunes et plus faciles d’accès. La meilleure réponse consiste à offrir ces informations par voie électronique et en ligne plutôt que par l’entremise d’un système sur support papier plus chronophage et à forte intensité de main-d’œuvre.

Volet sur la Commission de la frontière internationale (CFI)
L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), les Équipes intégrées de la police des frontières de la Gendarmerie royale du Canada (EIPF-GRC), le grand public, les propriétaires fonciers, les municipalités et les provinces font partie des intervenants pour qui l’entretien de la frontière internationale entre le Canada et les États-Unis est essentiel à l’application de la loi, à l’administration foncière, aux douanes et aux services d’immigration et à la gestion des ressources transfrontalières. Il faut en tout temps bien démarquer la frontière internationale ou établir la certitude des limites des terres pour clairement délimiter les compétences.

Le volet CFI répond au besoin continu d’assurer la démarcation claire de la frontière internationale pour tous les intervenants. Les informations sur la frontière sont particulièrement importantes pour les arpenteurs, les propriétaires fonciers à proximité de la frontière, les municipalités et les provinces puisque les travaux (notamment de construction) en deçà de trois mètres de la frontière font l’objet de règlements. Pour tous les intervenants, la collaboration et la communication, la gestion de l’information, l’entretien de la frontière, la planification et l’établissement de rapports sont des besoins continus aux fins de la sûreté et la sécurité, tout en maintenant l’ouverture au tourisme et au commerce à la frontière entre les deux pays. La liaison avec la section américaine de la Commission de la frontière internationale, le MAECD et le Département d’État des États-Unis demeurent aussi essentiels aujourd’hui que par le passé à l’application de la loi, à l’administration foncière, aux douanes et aux services d’immigration et à la gestion des ressources transfrontalières.Note de bas de page 17 Un protocole d’entente (PE) signé avec le MAECD le 20 février 2013 établit un « cadre de coopération dans lequel les rôles et les responsabilités des participants sont précisés en se fondant sur l’égalité et l’avantage mutuel et conformément aux traités et aux mandats des participants ».Note de bas de page 18 (traduction)

En ce qui concerne la Commission de la frontière internationale, l’évaluation a permis de déterminer que les besoins sont les mêmes, mais qu’il y a de la place pour des activités plus innovatrices et diversifiées en ce qui concerne :

  • l’amélioration de la démarcation le long de la frontière entre le Canada et les États-Unis aux fins d’une sécurité frontalière accrue;
  • l’élaboration de plans pour l’amélioration de la frontière;
  • l’adoption d’un système d’information géographique (SIG) pour soutenir les activités de la Commission de la frontière internationale et améliorer la gestion de l’information dans l’ensemble de l’organisation.

3.2 Le programme des LJC est-il conforme aux priorités gouvernementales et aux résultats stratégiques de RNCan?

Sommaire :

Le programme des LJC est conforme aux priorités du gouvernement fédéral décrites dans le discours du Trône de 2011 en ce qui concerne le renouvellement et le resserrement des relations avec les communautés autochtones de manière concertée, de nouveaux investissements dans la gestion des terres des Premières Nations et le renforcement de la collaboration entre le Canada et les États-Unis afin de rationaliser la frontière et de la rendre plus sécuritaire. Le programme est également conforme au Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, à la Stratégie pour le Nord du Canada et au transfert des responsabilités, ainsi qu’au budget fédéral de 2013.

Les volets LJC et CFI se conforment tous les deux au résultat stratégique 3 de RNCan : « Les Canadiens ont l’information nécessaire pour gérer leurs terres et leurs ressources naturelles, et sont protégés contre les risques associés » (SA 3.2.2) sous le programme 3.2 : Information sur la masse continentale (AAP 2012-2013).

3.2.1 À quelles priorités du gouvernement fédéral le volet LJC et le volet CFI sont-ils liés?

Volet LJC
Les activités, extrants et résultats du volet LJC sont liés aux priorités suivantes du gouvernement fédéral :

  • Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones : Le Cadre fédéral pour le développement économique est une initiative pour favoriser le développement économique des Autochtones.Note de bas de page 19  Le programme des LJC joue un rôle dans cette initiative par l’expédition des demandes d’ajouts aux réserves et relatives aux DFIT et par la réalisation d’activités relatives à la Loi sur la gestion des terres des premières nations. En collaboration avec AADNC, le programme des LJC a entrepris un projet pilote sur les arpentages afin de mettre à l’essai de nouveaux processus d’arpentage et d’enregistrement des terres au soutien de la réforme du régime de tenure des terres.
  • Le discours du Trône 2011 : Le programme des LJC est conforme à la priorité énoncée dans le discours du Trône de 2011 concernant le renouvellement et le resserrement des relations avec les communautés autochtones de manière concertée par de nouveaux investissements dans la gestion des terres des Premières Nations. Dans le discours, le gouvernement a aussi réitéré le lien entre la souveraineté du Canada et le renforcement du Nord, et s’est engagé à continuer de faire preuve de leadership pour la gestion des terres et des eaux du Nord.Note de bas de page 20
  • La Stratégie pour le Nord du Canada 2007-2011 et le transfert des responsabilités : Par la fourniture de services pour veiller à la certitude des limites entre compétences, les parcs nationaux et autres terres du Canada, le programme des LJC s’aligne sur la Stratégie pour le Nord. Les responsables du programme des LJC continuent de travailler étroitement avec le gouvernement territorial afin d’assurer l’intégration des informations.Note de bas de page 21
  • Budget fédéral de 2013 : Dans son budget de 2013, le gouvernement s’est engagé à verser 54 M$ pour assurer le règlement rapide de revendications particulières, 9 M$ pour élargir le régime de gestion des terres des Premières Nations et 100 M$ pour la construction de logements au Nunavut. De plus, le gouvernement fera des investissements au cours des dix prochaines années dans l’infrastructure des Premières Nations (environ 7 G$) et l’infrastructure fédérale (plus de 10 G$?). Pour que le gouvernement puisse remplir ses obligations, il faudra que RNCan soit en mesure d’assurer un processus d’approbation efficace des travaux d’arpentage aux fins de la réalisation rapide des transactions foncières.Note de bas de page 22

Volet CFI
Assurer la certitude des limites des terres dont le Canada a besoin pour exercer sa souveraineté constitue une fonction de base du gouvernement. Les principales activités du volet CFI comprennent les suivantes : maintenir la démarcation claire de la frontière internationale; assurer la liaison avec la section américaine; faire des recherches aux fins d’arpentages cadastraux; fournir des conseils lors de questions sur la frontière internationale, le cas échéant; réglementer les travaux en deçà de trois mètres de la frontière; assurer l’élaboration et le maintien de normes sur l’entretien de la frontière et la conformité des normes aux termes des traités.

Les travaux de la Commission de la frontière internationale correspondent au plan d’action Par-delà la frontière, un élément du Plan d’action économiqueNote de bas de page 23 visant « la protection du périmètre et la compétitivité économique ». S’assurer de la démarcation claire de la frontière correspond à certains des principaux éléments du Plan d’action, notamment la facilitation du commerce et les opérations transfrontalières d’application de la loi.

3.2.2 À quels objectifs stratégiques ministériels le volet LJC et le volet CFI sont-ils liés?

Le sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada est réalisé dans le cadre du programme 3.2 : Information sur la masse continentale dans l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) de 2012-2013. Ainsi, il est lié au résultat stratégique 3 : « Les Canadiens ont l’information nécessaire pour gérer leurs terres et leurs ressources naturelles, et sont protégés contre les risques associés ».

Selon un examen de l’AAP de 2012-2013 de RNCan, les activités, extrants et résultats du volet LJC et du volet CFI demeurent conformes au résultat stratégique 3 de RNCan : « Les Canadiens ont l’information nécessaire pour gérer leurs terres et leurs ressources naturelles, et sont protégés contre les risques associés ».

Niveau Résultats escomptés
Résultat stratégique 3 Les Canadiens ont l’information nécessaire pour gérer leurs terres et leurs ressources naturelles, et sont protégés contre les risques associés
Activité de programme 3.2 : Information sur la masse continentale Les secteurs public et privé et le milieu universitaire utilisent l’information géomatique fiable et précise du gouvernement du Canada pour prendre des décisions et faire des recherches
Sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada Les obligations réglementaires et les engagements interministériels sont respectés afin d’assurer la certitude à l’égard des frontières pour les terres du Canada et des Premières Nations.

3.3 Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime et approprié à jouer dans le programme des LJC?

Sommaire :

Toutes les sources de données ont confirmé que le gouvernement du Canada joue un rôle légitime et approprié dans le programme des LJC :

  • Le rôle du gouvernement du Canada dans la prestation du système d’arpentage cadastral des terres du Canada est énoncé dans la législation fédérale (la LATC, la Loi sur les Indiens, la LGTPN et plus de 50 autres textes législatifs), et le volet LJC est conforme à ce mandat fédéral.
  • Le rôle du gouvernement du Canada dans le volet CFI est établi dans des traités internationaux (p. ex., le Traité de Washington de 1908 et de 1925) et la législation fédérale (p. ex., la Loi sur la Commission frontalière), ce qui confirme sa conformité au mandat fédéral.

3.3.1 Le gouvernement du Canada doit-il participer à la prestation du système d’arpentage cadastral des terres du Canada?

L’évaluation a permis de constater que le rôle du gouvernement du Canada dans la prestation du système d’arpentage cadastral des terres du Canada est établi dans la législation fédérale, ce qui confirme la conformité du rôle du fédéral.

Le volet LJC soutient le gouvernement du Canada par l’application des éléments suivants.

  • La Loi sur l’arpentage des terres du Canada (1985)
    • L’article 25 de la Loi sur l’arpentage des terres du Canada (la LATC) stipule ceci : « Le ministre fait arpenter les terres du Canada à la demande du ministre du ministère du gouvernement du Canada ou du commissaire responsable de leur administration et il peut, dans les autres cas, ordonner des travaux d’arpentage toutes les fois qu’il le juge opportun ».
    • En vertu de la LATC, l’arpenteur général gère les arpentages et a la garde de tous les plans, journaux, carnets de notes et autres papiers originaux relatifs à ces arpentages.
  • La Loi sur les Indiens et la Loi sur la gestion des terres des premières nations
    • La gestion des travaux d’arpentage sur les terres du Canada est décrite plus en détail dans d’autres textes législatifs, tels que la Loi sur les Indiens et la Loi sur la gestion des terres des premières nations, les accords sur les revendications territoriales et la Loi sur les parcs nationaux, et elle comprend la consultation des intervenants et la gestion de contrats.
  • Plus de 50 autres textes législatifs
    • Plus de 50 autres instruments législatifs soulignent les responsabilités relevant de l’arpenteur général des terres du Canada (les limites des parcs nationaux, les limites interprovinciales et territoriales, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, etc.)

La majorité des interviewés et répondants était de l’avis qu’aucune autre partie n’est en mesure de réaliser les activités du volet LJC puisque les terres du Canada relèvent de la compétence fédérale et doivent faire l’objet d’une gestion fédérale.

3.3.2 Le gouvernement du Canada doit-il jouer un rôle dans la Commission de la frontière internationale?

L’évaluation a permis de constater que le rôle du gouvernement du Canada dans le volet CFI est établi dans des traités internationaux et des lois fédérales. Les engagements concernant la Commission de la frontière internationale découlent de divers traités, conventions, protocoles, arbitrages et jugements arbitraux entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, qui ont établi la Commission. L’autorisation législative de la Commission et de nouveaux mandats sont traités en détail dans la Loi sur la Commission frontalière de 1960 et de 1985.

Voici en ordre chronologique les engagements historiques :

  • 26 traités, conventions, protocoles, arbitrages et jugements arbitraux
    • Les engagements en ce qui concerne la Commission de la frontière internationale découlent des quelque 26 traités, conventions, protocoles, arbitrages et jugements arbitraux depuis le traité de paix de 1783 entre la Grande-Bretagne et les États-Unis et jusqu’au Traité de Washington de 1908 et de 1925 entre le Canada et les États-Unis.
  •  Le Traité de Washington de 1908 et de 1925 et la Loi sur la Commission frontalière
    • Le traité de 1925 entre les États-Unis et le Canada (International Boundary Treaty) a établi une Commission permanente.
    • De nouveaux mandats ont été traités en détail dans la Loi sur la Commission frontalière de 1960.
    • En 1993, un amendement à l’article 9 de la Loi sur la Commission frontalière (1985) a établi que l’arpenteur général agit également comme commissaire du Canada.

3.3.3 Y a-t-il d’autres parties en mesure d’assurer la prestation des éléments du volet LJC ou du volet CFI dont actuellement la prestation est assurée au fédéral?

L’évaluation a permis de constater qu’aucune autre partie n’est en mesure d’assurer la prestation du programme des LJC ni n’a le mandat de le faire. Le mandat du programme des LJC consiste à fonctionner à l’échelle nationale et conformément à une norme nationale. Les terres du Canada sont de compétence fédérale et ainsi, leur administration fait partie du mandat du gouvernement fédéral. Les travaux d’arpentage des terres du Canada en Terre-Neuve sont réalisés en fonction des mêmes normes que les travaux d’arpentage des terres du Canada en Colombie-Britannique ou au Nunavut.

Malgré la capacité des provinces et la capacité croissante dans les territoires, les lois de ces provinces et territoires sont applicables seulement dans leurs compétences respectives. Pour cette raison, bon nombre de répondants clés ou d’intervenants étaient de l’avis que l’uniformité des normes et de la diffusion de l’information seraient problématiques si les travaux étaient répartis dans l’ensemble des provinces et territoires.

4.0 Constatations sur l’efficacité du sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada (programme des LJC)

4.1 Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été atteints en raison du programme des LJC?

Résumé de l’évaluation
Niveau de résultat Résultat Évaluation
Résultat immédiat du
volet LJC
Les intervenants ont accès en temps opportun à des données cadastrales exactes sur les terres du Canada pour permettre le transfert des droits de propriété Preuves de l’atteinte
Résultat immédiat du
volet LJC
Les normes et règlements d’arpentage des terres du Canada sont efficaces Preuves de l’atteinte partielle
Résultat immédiat du
volet CFI
Le Canada respecte ses obligations aux termes de traités par l’entretien d’une frontière efficace Preuves de l’atteinte
Résultat intermédiaire
(sous-programme 3.2.2)
Les obligations réglementaires et les engagements interministériels sont respectés afin d’assurer la certitude à l’égard des frontières pour les terres du Canada et des Premières Nations Preuves partielles de progrès vers l’atteinte
Résultat ultime
(programme 3.2)
Les secteurs public et privé et le milieu universitaire utilisent de l’information géomatique fiable et précise du gouvernement du Canada pour prendre des décisions et faire des recherches Preuves partielles de l’atteinte

Par l’entremise du site collaboratif Mon SATC, le programme des LJC fournit des instructions d’arpentage et fait l’examen de plans d’arpentage par suite d’un processus lancé par l’Association des arpenteurs des terres du Canada. Le site Web Mon SATC permet aux arpenteurs de :

  • démarrer un projet d’arpentage;
  • demander des instructions d’arpentage;
  • se servir d’outils en ligne pour les aider à produire des plans officiels;
  • suivre l’état du projet du début à la fin.

Les données d’arpentage sont enregistrées officiellement. L’arpenteur général a la garde de tous les plans, journaux, carnets de notes et autres papiers originaux relatifs aux arpentages dans les Archives d’arpentage des terres du Canada, permettant de délimiter des parcelles sur les terres du Canada et des parcelles en fief simple au Yukon, aux Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. Les documents numériques des Archives d’arpentage des terres du Canada sont consignés dans la base de données appelée le système d’information des archives d’arpentage (SIAA). Il s’agit d’un dépôt public et légal contenant plus de 100 000 archives datant d’avant la Confédération du Canada. Les jeux de données numériques consistent en des données sur les parcelles et les lignes cadastrales conçues pour application dans des systèmes d’information géographique (SIG) et compatibles avec les SIG. De plus, ces jeux de données sont offerts en ligne. Les intervenants ont la possibilité de chercher et de récupérer des archives d’arpentage du SIAA en ligne à partir du site Web du SATC de RNCan en effectuant une recherche textuelle (Recherche de plan d’arpentage; Recherche de projet d’arpentage) à l’aide du navigateur cartographique du SATC, ou des terres du Canada sur l’outil Google Earth.

Le programme des LJC génère des jeux de données cadastrales pour les SIG et les offre à de nombreuses fins autres, notamment des frontières géopolitiques (par l’entremise de GéoBaseNote de bas de page 24) et le cadre national des limites administratives des terres du Canada (par l’entremise de GéoGratis). De plus, les jeux de données du programme LJC comprenant des données cadastrales et les limites administratives des terres autochtones sont synchronisés une fois par semaine avec les informations dans le Système d’enregistrement des terres indiennes (SETI) Note de bas de page 25.

Figure 2 – Le processus de gestion des Archives d’arpentage des terres du Canada du programme des LJC

Figure 2 – Le processus de gestion des Archives d’arpentage des terres du Canada du programme des LJC
Version textuelle

Figure 2 – Le processus de gestion des Archives d’arpentage des terres du Canada du programme des LJC

Il s’agit d’un organigramme qui présente le processus, de gauche à droite et du haut en bas. Le premier encadré en forme de flèche porte l’étiquette suivante : Nouveaux arpentages. Il dirige vers deux encadrés sous l’en-tête suivant : Terres du Canada; Archives d’arpentage. Encadré 1 porte l’étiquette suivante : Projets d’arpentage. Encadré 2 porte l’étiquette suivante : Plans d’arpentage. À partir du premier encadré, une flèche portant l’étiquette « Arpentages en cours » pointe vers un encadré portant l’étiquette « Recherche de projet d’arpentage », sous l’en-tête « Méthodes d’accès ». À partir du deuxième encadré portant l’étiquette « Plans d’arpentage », une flèche portant l’étiquette « Plans et documents » pointe vers un encadré portant l’étiquette « Recherche de plan d’arpentage et téléchargement », sous l’en-tête « Méthodes d’accès ». Également à partir du deuxième encadré, une flèche pointe en bas vers un troisième encadré portant l’étiquette « Représentation géospatiale », sous l’en-tête « Terres du Canada; Archives d’arpentage ». Une flèche de cet encadré pointe vers la gauche à un encadré portant l’étiquette « Jeux de données de parcelles et de limites », et deux flèches de cet encadré pointent vers la droite à deux encadrés sous l’en-tête « Méthodes d’accès » : l’un des encadrés porte l’étiquette « Navigateur cartographique du Système d’arpentage des terres du Canada » et l’autre porte l’étiquette « Les terres du Canada dans Google Earth ».

4.1.1 Dans quelle mesure les intervenants ont-ils accès en temps opportun aux données cadastrales sur les terres du Canada?

Les éléments de preuve indiquent que les intervenants ont accès en temps opportun aux données cadastrales sur les terres du Canada.

Les responsables du volet LJC ont élaboré des normes de service portant sur le suivi et l’examen de documents officiels d’arpentage soumis à RNCan pour conservation dans les archives publiques. Au cours de la période d’évaluation, le délai de l’examen des travaux d’arpentage a été réduit, de 94 jours à 50 jours (47 %). Le volet LJC est responsable des plans d’arpentage uniquement lors de certaines parties du processus d’examen, à l’exclusion desquelles les plans font l’objet d’un examen par le client externe. Une quantité adéquate de données de base et de logiciels permettraient de mieux cerner le temps d’examen par le programme des LJC. Il est possible de recueillir ces données au moyen des processus découlant de l’adoption de signatures numériques qui, selon les attentes, permettront de distinguer entre les divers « propriétaires » des processus.

Les Archives d’arpentage des terres du Canada peuvent être consultées en ligne 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, et les jeux de données de parcelles en ligne font l’objet d’une mise à jour quotidienne. En général, l’équipe d’évaluation a constaté que les intervenants du volet LJC ont accès en temps opportun à l’ensemble des archives d’arpentage par consultation en ligne, et que d’autres points d’amélioration (signatures numériques, etc.) ont été déterminés.

Les normes de service du programme des LJC relatives au traitement des données d’arpentage sont élaborées, suivies et modifiées et le respect de ces normes a été constaté :
Le programme et l’Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC) ont travaillé en collaboration pendant deux ans sur l’élaboration de l’application Web Mon SATC, lancée en mars 2011. L’application Web Mon SATC a pour but de moderniser les processus d’arpentage de RNCan et de l’AATC et de les intégrer de manière à se conformer à la Loi sur l’arpentage des terres du Canada et à la Loi sur les arpenteurs des terres du Canada. Cette application Web a introduit un changement de culture dans le suivi et l’examen de documents officiels d’arpentage soumis à RNCan pour conservation dans les archives publiques et l’examen pratique de chaque arpenteur des terres et chaque firme d’arpenteurs-géomètres relevant de l’AATC.

Le lancement de Mon SATC a également permis d’élaborer et de suivre de nouvelles normes de service et de faciliter le suivi d’autres normes de service grâce au logiciel de soutien à Mon SATC.Note de bas de page 26 Par conséquent, le programme des LJC a élaboré quatre normes de service principales :Note de bas de page 27

  1.   Le programme des LJC réalise l’examen des plans dans un délai de 20 jours civils (cible : >95 %);
  2.   Les plans sont soumis au programme des LJC sans erreur grave (cible : >95 %);
  3.   Les Archives d’arpentage des terres du Canada peuvent être consultées en ligne 24 heures sur 24, 7 jours sur 7 (cible : >100 %);
  4.   Les jeux de données de parcelles en ligne sont mis à jour tous les jours (cible : >100 %).

Norme de service no 1 : Le programme des LJC réalise l’examen des plans dans un délai de 20 jours civils (cible : >95 %)
Il est difficile pour le système de mesurer le délai de réalisation des examens de plans d’arpentage puisque le programme des LJC est responsable des plans d’arpentage seulement lors de certaines parties du processus d’examen, à l’exclusion desquelles les plans font l’objet d’un examen par le client externe. Il faudrait une quantité adéquate de données de base et des efforts importants de développement de logiciels permettant de mieux cerner le temps d’examen par le programme des LJC pour résoudre le problème. Le programme des LJC compte recueillir ces données des processus élaborées par l’introduction de signatures numériques qui, selon les attentes, permettront de distinguer entre les divers « propriétaires » des processus.

Cette norme de service fait l’objet d’un suivi de la part du programme des LJC. Le délai d’examen des travaux d’arpentage a été réduit de 94 jours à 50 jours (une réduction de 44 jours ou de 47 %), du moment où les documents d’arpentage sont reçus jusqu’au moment où ils sont consignés dans les Archives d’arpentage des terres du Canada.Note de bas de page 28

Norme de service no 3 : Les Archives d’arpentage des terres du Canada peuvent être consultées en ligne 24 heures sur 24, 7 jours sur 7 (cible : >100 %)
En se fondant sur l’accès aux données dans les Archives d’arpentage des terres du Canada de l’extérieur comme principal indicateur de l’accès (par rapport à l’accès de l’interne aux membres du personnel) pendant trois des cinq dernières années, l’accès à ces données les jours ouvrables est de 100 %. Pendant deux des cinq dernières années, l’accès à ces données est de 100 % en tout temps. En général, l’accès aux données des Archives d’arpentage des terres du Canada n’a jamais été inférieur à 99,2 % du temps.Note de bas de page 29

Norme de service no 4 : Les jeux de données de parcelles en ligne sont mis à jour tous les jours (cible : >100 %)
Les jeux de données produits par le programme consistent en des données géoréférencées exploitées par d’autres ministères et organismes, registres des terres, les promoteurs-constructeurs, les Premières nations, d’autres portails de données géospatiales sur le Web (tels que GéoBase et GéoGratis) et d’autres utilisateurs pour combler leurs besoins. Ces jeux de données sont disponibles dans le site Web de RNCanNote de bas de page 30. En cas d’échec du processus de diffusion de l’un ou l’autre de ces jeux de données, l’accès est offert aux données du jour précédent plutôt qu’aux données les plus récentes. Tous les jours ouvrables, un nouveau jeu de données est préparé pour distribution, comprenant toutes les parcelles intégrées existantes. En moyenne, le programme des LJC a fait la mise à jour quotidienne des jeux de données entre 97,7 % et 99,7 % du temps.Note de bas de page 31

4.1.2 Dans quelle mesure les intervenants ont-ils les données cadastrales exactes sur les terres du Canada?

Les éléments de preuve indiquent que les intervenants ont les données cadastrales exactes sur les terres du Canada. Le volet LJC a fait des progrès quant au respect des normes de service et à la prise de mesures de contrôle de la qualité. De 2009 à 2012, le pourcentage de soumissions retournées aux arpenteurs des terres pour correction a été réduit de 70 % à 27 %. Les intervenants ont confiance en l’exactitude des données fournies.

Norme de service no 2 : Les plans sont soumis au programme des LJC sans erreur grave (cible : >95 %)

La soumission de plans sans erreur grave au programme des LJC est un résultat direct du processus de contrôle de la qualité des données d’arpentage. Lors du lancement de Mon SATC en 2011, de nouvelles normes de service ont été établies et le programme des LJC a ciblé le pourcentage de plans sans erreur grave à moins de 5 %. Depuis, le programme des LJC et l’AATC ont tous les deux examiné les problèmes graves très courants et ont pris des mesures correctives. À cet égard, un communiqué de l’AATCNote de bas de page 32 en mars 2013, qui avait pour objet de demander à ses membres de prêter une attention particulière à trois éléments de l’arpentage des terres du Canada où un nombre d’erreurs supérieur à la moyenne avait été constaté, témoigne de leur collaboration.

La vaste majorité des intervenants du programme des LJC croit que les données d’arpentage sont exactes. Les données cadastrales sur les terres du Canada mises à la disposition des intervenants sont les données officielles les plus récentes.

4.1.3 Dans quelle mesure les données d’arpentage permettent-elles le transfert des droits de propriété?

Certaines preuves indiquent que les données d’arpentage permettent le transfert des droits de propriété.

L’arpentage est une exigence fondamentale dans le cadre de toute transaction foncière, mais ne constitue pas une condition suffisante pour justifier une transaction foncière. Dans toute transaction foncière sur les terres du Canada, les données d’arpentage des terres du Canada sont utilisées. Malgré le fait que les informations du programme des LJC sont exploitées par une vingtaine de registres, le volet LJC ne recueille pas activement des données sur l’usage que font les registres des données d’arpentage à des fins de transactions. L’évaluation s’est fondée sur les données obtenues du Système d’enregistrement des terres indiennes (SETI) d’AADNC selon lequel il y a eu un nombre considérable de transactions foncières sur les terres du Canada.

Le rôle du volet LJC et plus précisément ses extrants constituent une condition essentielle, mais pas suffisante à la réalisation d’une transaction foncière. L’arpentage n’est qu’un élément nécessaire dans un système de gestion des terres et afin de mesurer le résultat ultime du programme des LJC, il faut considérer ce qui se passe après l’approbation d’un plan d’arpentage. Le rôle du système d’arpentage consiste à déterminer l’ampleur et le lieu des intérêts (droits) et si nécessaire, les délimiter (limites juridiques) sur sol. Une parcelle de terre est ainsi déterminée.

Le rôle d’un système de registre des terres est d’établir les droits aux parcelles ainsi déterminées. Dans les transactions foncières, il s’agit d’un échange de droits qui est saisi dans les registres des terres tels que le Système d’enregistrement des terres indiennesNote de bas de page 33. À cet égard, toute transaction foncière sous la responsabilité d’AADNC se fonde sur un plan d’arpentage du programme des LJC qui est approuvé et consigné dans les Archives d’arpentage des terres du Canada. Il est possible de créer de nombreuses parcelles dans un plan d’arpentage, et une parcelle peut faire l’objet de nombreuses transactions foncières (p. ex., une parcelle peut être achetée et vendue plusieurs fois, ou achetée pour être louée par la suite). Un arpentage cadastral peut donc constituer un investissement servant à plusieurs générations.

Le SETI est mis à jour toutes les semaines lors de l’ajout de jeux de données des Archives d’arpentage des terres du Canada. De plus, le programme des LJC a des interactions avec les registres du cadastre de l’ensemble des provinces et territoires et avec les registres spécialisés, notamment des droits pétroliers, gaziers et miniers, aux mêmes fins. Le tableau suivant présente le nombre de parcelles que les travaux d’arpentage ont permis de créer au cours de la période d’évaluation.

Extrants 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Parcelles créées dans un jeu de données cadastralesNote de bas de page 34 4 773 5 840 6 339 9 469

Selon les informations obtenues du SETI, un total de 56 936 transactions foncières fondées sur les travaux d’arpentage des terres du Canada ont été consignées dans le SETI entre 2009 et 2013. Cependant, il était impossible de clairement associer les parcelles créées ci-dessus et les transactions foncières dans le SETI au cours de la même période, étant donné la possibilité que la réalisation des travaux d’arpentage sur lesquels ces transactions ont été fondées remonte au passé et même jusqu’à 100 ans. Il faut aussi tenir compte du fait que les mêmes données d’arpentage peuvent servir souvent à des fins de transaction foncières.

Pour illustrer les liens entre les plans d’arpentage consignés dans le SETI et les transactions foncières aux fins de l’évaluation, un total de 6 106 transactions foncières consignées dans le SETI et fondées sur des plans consignés dans les Archives d’arpentage des terres du Canada entre 2009 et 2013 ont été repérées.

4.1.4 Dans quelle mesure les normes et les règlements sur l’arpentage des terres du Canada sont-ils efficaces?

Les éléments de preuve indiquent des progrès quant à l’efficacité des normes et des règlements sur l’arpentage des terres du Canada. Selon presque 65 % des répondants au sondage, les normes et les règlements courants sont efficaces. Les provinces, les territoires et les clients d’autres ministères ont fait part d’améliorations pour répondre aux besoins uniques de certains clients (tenant compte notamment des réalités de l’arpentage dans le Nord et dans les parcs nationaux) et de changements technologiques et réglementaires dans le milieu de travail. Les responsables du volet LJC ne font pas la collecte active de données pour mesurer l’efficacité des normes et des règlements d’arpentage. Ils ont pourtant reconnu qu’il faut examiner et réviser les normes. 

Au fil des années, le programme des LJC a élaboré et tenu à jour les normes d’arpentage, notamment en vue de concessions minières au Yukon et de concessions de pétrole et de gaz dans les réserves indiennes, de l’entretien des limites et sur les levés officiels. Ces normes sont décrites dans le Manuel d’instructions pour l’arpentage des terres du Canada. 

Le Manuel fait régulièrement l’objet de mises à jour et d’ajouts. Les entrevues et l’examen de documents ont permis de déterminer diverses occasions de modernisation du cadastre des terres du Canada et des améliorations connexes au Manuel d’instructions, y compris les suivantes : le renouvellement cadastral; la soumission électronique; des modifications aux règlements sur l’exploitation minière; les processus d’arpentage de copropriétés et de stratification verticale dans les réserves; de meilleurs liens entre les Archives d’arpentage des terres du Canada et les registres de droits existants; l’arpentage dans le Nord; l’établissement de liens entre les Archives d’arpentage des terres du Canada et les registres de droits des Premières Nations.

Les responsables du volet LJC ont reconnu le besoin d’un examen approfondi des normes, ce qui est attendu en mars 2014. Le programme des LJC va à la rencontre de ses intervenants, y compris l’AATC. Des informations et des demandes de commentaires ont été publiées dans le site Web de l’AATC afin de consulter les membres, dont six ont participé à un atelier sur les normes en octobre 2013. Des discussions ont également été tenues avec les provinces et les territoires lors du Conseil canadien de géomatique. De plus, bon nombre de groupes plus petits d’arpenteurs des terres ont été consultés lors des assemblées générales annuelles des associations des arpenteurs des terres provinciales.

Même s’ils ont fait part d’améliorations à faire comme il a été mentionné ci-dessus, la plupart des intervenants croient que les normes sont efficaces. Selon le sondage en ligne d’arpenteurs des terres du Canada, presque 65 % des répondants sont de l’avis que le résultat en matière d’efficacité a été atteint ou essentiellement atteint.

4.1.5 Dans quelle mesure le Canada respecte-t-il ses obligations aux termes de traités par l’entretien d’une frontière canado-américaine efficace?

Les éléments de preuve indiquent que le Canada respecte ses obligations aux termes de traités par l’entretien d’une frontière canado-américaine efficace.

En 2005, le plan d’entretien sur 15 ans a été adopté. Cependant, ce n’était qu’en 2010 que la section américaine a reçu le financement requis aux termes du plan et par conséquent, une révision du plan était nécessaire. L’élimination du retard dans les projets est prévue d’ici 2014 et à ce moment, la LJC reprendra le rythme prévu à l’origine du plan d’entretien sur 15 ans.

Longue de presque 9 000 km, la frontière entre le Canada et les États-Unis a évolué entre 1783 et 1925, au fil d’une vingtaine de traités, de conventions, de protocoles, d’arbitrages et de jugements arbitraux. Un commissaire canadien et un commissaire américain siègent à la Commission de la frontière internationale, établie par traité en 1925 et dont le mandat consiste à entretenir la frontière.

Les activités réalisées sous la Commission contribuent au bon entretien de la frontière entre le Canada et les États-Unis. Les principales activités comprennent les suivantes : maintenir la démarcation claire de la frontière internationale; assurer la liaison avec la section américaine; faire des recherches aux fins d’arpentages cadastraux; fournir des conseils en cas de questions sur la frontière internationale; réglementer les travaux en deçà de trois mètres de la frontière; assurer l’élaboration et le maintien de normes sur l’entretien de la frontière et la conformité des normes aux termes des traités.

L’entretien de la frontière comprend le placement exact et l’entretien de bornes-frontières et le dégagement de l’éclaircie-frontière. En 2004, un plan d’entretien révisé (comportant des prévisions sur 5 et sur 15 ans) a été préparé par les deux commissaires afin de mieux répondre aux priorités de la Commission de la frontière internationale. Les prévisions sur 15 ans portent sur l’entretien régulier (le débroussaillage, l’entretien des bornes-frontières et l’arpentage). Le plan sur 5 ans est concentré sur les projets en retard.Note de bas de page 35 En 2010-2011, la section canadienne a dégagé 182 km d’éclaircie-frontière le long de la frontière sud de la province du Québec. Au total, 200 bornes-frontières ont été inspectées et 4 ont été rénovées, 6 nouvelles bornes-frontières ont été mises en place et 103 bornes-frontières ont fait l’objet de nouveaux arpentages. Le commissaire canadien et le commissaire américain ont signé huit nouvelles cartes officielles.

4.1.6 Dans quelle mesure les obligations réglementaires et les engagements interministériels sont-ils respectés afin d’assurer la certitude des limites des terres du Canada et des Premières Nations?

Les responsables de l’évaluation ont obtenu des preuves partielles indiquant des progrès vers le respect des obligations prévues par la loi et les engagements interministériels au soutien de la certitude des limites des terres du Canada et des Premières Nations.

Par la conclusion d’ententes interministérielles avec d’autres ministères (ou d’autres mécanismes, dont des présentations au Conseil du Trésor), le volet LJC respecte les obligations réglementaires et les engagements interministériels concernant la gestion et l’approbation des plans d’arpentage et l’émission d’opinions sur les frontières pertinentes aux ajouts aux réserves, aux droits fonciers issus de traités (DFIT), à la Loi sur la gestion des terres des premières nations (la LGTPN) et aux revendications territoriales dans le Nord. Pour ce qui est du volet CFI, les rapports annuels de la Commission de la frontière internationale jusqu’à 2011 et le bon entretien d’une frontière efficace entre le Canada et les États-Unis permettent de respecter les obligations réglementaires et les engagements interministériels. Un protocole d’entente avec le MAECD a été établi récemment afin de préciser les responsabilités de la Commission, notamment la collaboration avec le ministère de la Justice, la police et les agences frontalières ainsi que la présentation de rapports annuels.

Volet LJC
Les obligations réglementaires du programme des LJC sont énoncées dans la Loi sur l’arpentage des terres du Canada (la LATC) de 1985, selon laquelle RNCan « fait arpenter les terres du Canada à la demande du ministre du ministère du gouvernement du Canada ou du commissaire responsable de leur administration », ce qui fait partie du mandat du programme des LJC. De 2009-2010 à 2013-2014, un total de 6 783 plans d’arpentage ont été consignés.Note de bas de page 36

Pour répondre aux demandes de service d’autres ministères, les responsables du volet LJC ont pris un certain nombre d’engagements interministériels, rendus officiels par la conclusion d’ententes interministérielles. Environ 40 ententes interministérielles sont conclues chaque année avec d’autres ministères. De 2009-2010 à 2012-2013, la valeur de ces ententes s’est élevée à 27,7 M$ ou environ 30 % du financement du programmeNote de bas de page 37.

D’autres engagements interministériels sont décrits dans les accords sur les revendications territoriales, dont le volet LJC est responsable de la détermination des limites juridiques. Le programme reçoit des fonds du budget temporaire afin de respecter ces engagements interministériels (environ 20 % du financement).

Les services obtenus par l’entremise des ententes interministérielles ont permis au volet LJC de participer aux activités suivantes :

  • 1 275 projets d’ajout aux réserves en sept ans (du 1er janvier 2005 au 1er janvier 2012);
  • à la fin de 2012-2013, l’arpentage d’environ 8 450 km2 au soutien de DFIT, sur un total de 14 678 km2 déterminés comme représentant l’obligation découlant de DFIT ou 57,5 % (54 % à la fin de 2009-2010);
  • de 2006 à 2009, 187 rapports de description légale (opinions sur les frontières) ont été préparés ou réalisés, conformément à la LGTPN; encore 21 rapports ont été réalisés en 2009-2010, 40 rapports en 2010-2011, 10 rapports en 2011-2012 et 10 rapports en 2012-2013.

Il peut y avoir des retards dans les cas où les travaux dans le cadre d’ententes interministérielles se poursuivent jusqu’à l’exercice financier suivant. Divers facteurs expliquent les retards, notamment la réception tardive des fonds et les retards dans la mise au point de contrats d’arpentage.

Le financement obtenu dans le cadre d’accords sur les revendications territoriales a permis les travaux ci-dessous.

  • En date de janvier 2010, les terres dans le Nord faisant l’objet de revendications territoriales suivantes ont été arpentées :
    •  30 216 km2 au Yukon (6 % du Yukon);
    • 187 703 km2 aux Territoires du Nord-Ouest (14 % des Territoires du Nord-Ouest);
    • 352 191 km2 au Nunavut (17 % du Nunavut);
  • De 2010-2011 à 2012-2013, 403 km de la limite dans l’accord de revendication territoriale des Tlichos ont été arpentés dans le cadre du programme.

Volet CFI
Comme il est décrit dans des traités internationaux et la Loi sur la Commission frontalière, le volet CFI soutient le Canada dans le respect de ses obligations réglementaires et aux termes de traités en ce qui concerne le débroussaillage et la démarcation de la frontière internationale entre le Canada et les États-Unis. L’entretien d’une frontière débroussaillée et démarquée, la réglementation des travaux en deçà de trois mètres de la frontière et la recherche connexe aux levés officiels ainsi que la liaison avec les intervenants sont des activités courantes et continues. Les activités portant pertinemment sur la sécurité frontalière ont profité du soutien des Équipes intégrées de la police des frontières (EIPF) relevant de la GRC. De plus, la GRC et les responsables des douanes canadiennes et américaines ont demandé à la Commission de la frontière internationale de démarquer certaines eaux transfrontalières et les commissaires y ont consenti. Des travaux supplémentaires liés à la production de rapports annuels conjoints ont été partiellement réalisés. La Commission de la frontière internationale a produit des rapports annuels conjoints jusqu’en 2011.

C’était dans le cadre du volet CFI qu’en 2013, RNCan et le MAECD ont signé un protocole d’entente. Le protocole d’entente précise les rôles et les responsabilités des participants en se fondant sur l’égalité et l’avantage mutuel et conformément aux traités et aux mandats des participants. Il décrit les responsabilités de la Commission de la frontière internationale relevant d’obligations réglementaires ainsi que son rôle de collaboration avec le ministère de la Justice, la police et les agences frontalières.

4.1.7 Dans quelle mesure les secteurs public et privé et le milieu universitaire utilisent-ils l’information géomatique fiable et précise du gouvernement du Canada pour prendre des décisions et faire des recherches?

L’équipe d’évaluation a obtenu des preuves partielles indiquant des progrès quant à l’utilisation de l’information géomatique fiable et précise du gouvernement du Canada par les secteurs public et privé et le milieu universitaire pour prendre des décisions et faire des recherches.

Les intervenants sont de l’avis que l’information géomatique produite par le volet LJC est utilisée. Les statistiques compilées par le volet LJC montrent que les produits géomatiques sont consultés. Les bornes-frontières et le débroussaillage de l’éclaircie-frontière constituent le principal extrant de la Commission de la frontière internationale – c’est-à-dire une frontière terrestre visible et entretenue. Malgré l’accès aux informations du volet CFI dans le site Web de la Commission de la frontière internationale et dans GéoGratisNote de bas de page 38, les interviewés ont fait part de préoccupations quant à la qualité et au caractère opportun des produits d’information de la Commission tels que les cartes, les informations dans les sites Web et les rapports.

L’équipe d’évaluation a constaté que dans le cas des deux volets du programme, les informations sur le rendement permettant de préciser le type d’utilisateur et l’utilisation qu’il en fait étaient limitées. Selon les informations obtenues du SETI, un total de 56 936 transactions foncières fondées sur les travaux d’arpentage des terres du Canada ont été consignées dans le SETI entre 2009 et 2013.

Volet LJC
Les informations produites par le programme sont largement diffusées. Tous les intervenants ont fait part de l’utilisation qu’ils font des informations du volet LJC. Dans le sondage en ligne, 80 % des répondants ont répondu que la publication et la diffusion d’informations constituent une activité « très utile » ou « assez utile ». Tous les intervenants ont dit utiliser les informations fournies par le volet LJC, que ce soit les données géospatiales ou les documents d’arpentage. Certains ministères utilisent ces informations au quotidien (p. ex., la Direction de la gestion des terres, Premières Nations d’AADNC). Les informations sont jugées fiables et les intervenants font part d’une grande utilisation. Les informations produites par le volet LJC sont fournies à tous les registres des terres.

Tous les produits géomatiques sont offerts en ligne. Selon l’analytique Web,Note de bas de page 39 l’utilisation de l’information géomatique est considérable : en moyenne, plus de 70 000 utilisateurs par an visitent le site Web pour consulter l’information géomatique; 65 000 documents par mois sont téléchargés; les jeux de données sont téléchargés 3 000 fois par mois en moyenne.

Le programme saisit certaines informations de base sur les auteurs de demandes d’information. Ces informations sont classées par province ou par territoire, ou selon qu’ils proviennent du secteur privé, d’autres ministères ou d’AADNC. Les moyens par lesquels le programme peut systématiquement saisir le type d’utilisateur qui consulte l’information en ligne sont pourtant limités. Selon ce que les responsables du programme ont compris, il faudrait que les utilisateurs ouvrent un compte pour saisir de telles informations, ce qui rendrait les données moins ouvertes et accessibles. Le programme ne prévoit pas la mise en œuvre d’un processus d’ouverture de compte pour avoir accès à ses données.

Volet CFI
Les utilisateurs des données du volet CFI comprennent la section américaine de la Commission de la frontière internationale et le Département d’État des États-Unis, le MAECD, des organisations chargées de services frontaliers canadiens et américains (l’ASFC, le U.S. Border Control, les EIPF et la GRC), les municipalités, les provinces, les arpenteurs, les propriétaires fonciers et le grand public.

Les coordonnées des bornes-frontières peuvent être consultées dans le site Web de la Commission, et la représentation numérique de la frontière peut être consultée dans GéoGratis. Un nouveau site Web est en cours de développement, mais aucun calendrier n’est établi à cet égard.

La représentation numérique officielle de la frontière est une pièce clé manquante. Le retard à cet égard découle des retards à obtenir des données des États-Unis. De plus, les cartes de la frontière sont désuètes. Toutefois, un projet d’entretien des fonds de données cartographiques et SIG a été signalé comme prioritaire et s’ajoutera au plan d’entretien sur 15 ans en tant que coût annuel.

4.2 Y a-t-il eu des résultats (positifs ou négatifs) imprévus?

L’équipe d’évaluation n’a relevé aucun résultat imprévu positif ou négatif des volets LJC et CFI. Cependant, des facteurs favorables et défavorables ont été relevés dans le volet LJC.

  • Parmi les facteurs favorables, mentionnons l’innovation technologique pour répondre aux besoins des intervenants et notamment le site Web Mon SATC.
  • Parmi les facteurs défavorables, mentionnons la difficulté à attirer et à recruter du personnel hautement qualifié (PHQ), les restrictions quant aux déplacements et de longs processus de passation de marchés.

Certains facteurs internes qui risquent de nuire à la prestation du programme ont été relevés par le personnel interviewé, chargé de la prestation du programme des LJC.

Selon les gestionnaires du programme et d’autres intervenants interviewés, 50 % du budget du programme provient de sources externes et la fluctuation d’exercice en exercice qui en résulte peut rendre difficile la planification des ressources humaines. Aux difficultés de planification des ressources humaines en raison de fluctuations dans le financement s’ajoutent le fait que les arpenteurs vieillissent (l’âge moyen est de plus de 55 ans) et la difficulté de faire concurrence aux régimes de rémunération offerts dans le secteur privé. Les trois facteurs ci-dessus font en sorte que les problèmes liés aux ressources humaines constituent un défi important pour le programme.

Les attentes des intervenants en ce qui concerne le maintien de normes rigoureuses quant à la diffusion en temps opportun des données et l’accès à ces données constituent un autre facteur mentionné par les interviewés. En même temps, l’infrastructure des technologies de l’information (TI) du gouvernement du Canada migre vers Services partagés Canada (SPC) et ne sera plus du domaine du programme.

4.3 Y a-t-il des liens clairs entre les extrants et les résultats?

L’évaluation a permis de constater des liens entre les extrants du volet LJC et du volet CFI et les résultats immédiats. Cependant, il y avait peu d’éléments de preuve pour déterminer la gamme complète d’utilisateurs et la mesure dans laquelle les informations servent à la prise de décisions. Les interviewés ont pourtant signalé l’usage que font le personnel du programme et certains intervenants des extrants produits pour prendre des décisions sur le plan opérationnel. Qui plus est, certains liens ont pu être établis entre les extrants du programme des LJC et les résultats intermédiaires et ultimes, tels que les 6 106 transactions foncières consignées dans le SETI, fondées sur les extrants du programme consignés entre 2009 et 2013.

Volet LJC
Toutes les sources de données ont confirmé que la production d’extrants, notamment des normes, des instructions d’arpentage, l’entretien des Archives d’arpentage des terres du Canada et les extrants associés aux ententes interministérielles et aux accords sur les revendications territoriales, donne lieu à des informations accessibles en temps opportun sur les terres du Canada qui facilitent les transferts fonciers.

Les extrants du volet LJC sont accessibles, exacts et connus par les intervenants. Il y a des éléments de preuve clairs de l’existence de plateformes de gestion de l’information, notamment le système d’information des archives d’arpentage (SIAA) qui facilitent l’accès aux produits géomatiques.

La production des extrants a joué un rôle dans le respect des obligations réglementaires et les engagements interministériels. Des éléments de preuve ont montré que les données d’arpentage permettent de réaliser des transactions foncières. Toute transaction foncière visant des terres du Canada doit se fonder sur une description légale et il faut l’approbation de celle-ci par l’arpenteur général et sa consignation dans les Archives d’arpentage des terres du Canada. Pendant la période d’évaluation, 56 936 transactions foncières fondées sur des arpentages des terres du Canada ont été consignées dans le SETI.

Toutefois, l’équipe d’évaluation n’a pu relever des éléments de preuve solides pour déterminer ni la gamme complète d’utilisateurs, puisque les utilisateurs comprennent toute personne qui consulte les données et les extrants (plans, jeux de données, normes, produits géomatiques tels que les navigateurs cartographiques, etc.) du volet LJC, ni la mesure dans laquelle les informations servent à la recherche ou à la prise de décisions. Certains éléments de preuve montrent que les extrants produits ont permis au volet LJC de faire des progrès vers l’atteinte du résultat ultime, mais en raison du manque de données de base et continues sur le rendement, l’équipe d’évaluation n’a pu déterminer la mesure dans laquelle l’information est utilisée ni les fins auxquelles elle est utilisée.

Volet CFI
La section canadienne assume ses responsabilités aux termes du plan sur 15 ans pour ce qui est de l’entretien de la frontière, y compris la remise en état des bornes-frontières. Les obligations réglementaires et les engagements interministériels sont respectés.

Les extrants du volet CFI sont les suivants : plans d’entretien, bornes-frontières, débroussaillage de la frontière, lettres de permission ou d’interdiction, cartes officielles de traités, jeux de données et rapports annuels conjoints.

Les extrants produits par le programme peuvent être consultés dans le site Web de la Commission de la frontière internationale, par exemple les coordonnées des bornes-frontières, et la représentation numérique de la frontière peut être consultée dans GéoGratis. Les préoccupations sur la qualité et le caractère opportun des informations fournies ont été notées au cours de cette évaluation.

L’équipe d’évaluation a également pris note du fait que le volet CFI répond à ses obligations réglementaires et engagements interministériels par la production des extrants ci-dessus. D’après les entrevues, les utilisateurs des informations du volet CFI (jeux de données, cartes, rapports annuels) aux fins de la prise de décisions sur le plan opérationnel comprennent la section américaine de la Commission de la frontière internationale et le Département d’État des États-Unis, le MAECD, des organisations chargées de services frontaliers canadiens et américains (l’ASFC, le U.S. Border Control, les EIPF de la GRC, etc.), les municipalités, les provinces, les arpenteurs, les propriétaires fonciers et le grand public. Toutefois, l’évaluation n’a pas permis de déterminer la mesure dans laquelle les informations sont utilisées et les fins auxquelles elles sont utilisées en raison du manque de données de base et continues sur le rendement.

5.0 Constatations sur l’efficience et l’économie du sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada (programme des LJC)

5.1 Question d’évaluation 7 : Le programme des LJC constitue-t-il le moyen le plus économique et le plus efficient de produire des extrants et de faire des progrès vers les résultats?

Selon tout élément de preuve, l’initiative de restructuration et de modernisation du programme des LJC a pour but d’en accroître l’efficience et d’en réduire les coûts. L’initiative est toujours en cours de mise en œuvre, mais tout indique que les progrès continuent vers une meilleure efficience.

5.1.1 Quelle est la différence entre les dépenses prévues et réelles? Qu’est-ce qui explique cette différence, le cas échéant?

Il n’y a pas eu de différence importante entre les dépenses prévues et réelles.

Sur un budget total de 96 M$, un total de 1,25 M$ sur quatre ans n’a pas été épuisé (1,3 %). Au cours de la période d’évaluation, le financement du programme des LJC a connu des fluctuations en raison de l’instabilité du budget temporaire et du financement d’autres ministères. Le financement du budget temporaire, même instable, est généralement plus prévisible puisqu’il est affecté pour une période fixe. Malgré des discussions avec d’autres ministères au sujet de leurs besoins à l’avenir, le financement d’autres ministères est connu et bouclé seulement au cours de chaque exercice financier, ce qui rend les prévisions plus difficiles d’un exercice à l’autre.

Aucune différence entre les dépenses prévues et réelles n’est apparente dans le budget du programme des LJC, ni pour le volet sur les limites juridiques du Canada (LJC) ni pour le volet sur la Commission de la frontière internationale (CFI), mais l’équipe d’évaluation a constaté des fluctuations budgétaires au cours de la période d’évaluation.

Tel qu’il est présenté dans le tableau 6, le budget du programme des LJC a diminué, passant d’un sommet de 27,3 M$ en 2010-2011 à 20,1 M$ en 2012-2013. Le financement global du volet LJC a diminué, passant d’un sommet de 25,3 M$ en 2010-2011 à 18 M$ en 2012-2013. Il est estimé que le budget va diminuer encore en 2013-2014, passant à environ 16,3 M$Note de bas de page 40. La fluctuation budgétaire dans le volet LJC est traitée dans le corps du présent rapport d’évaluation (voir la section 1.3). Le financement temporaire affecté au volet CFINote de bas de page 41 est demeuré constant au cours de la période d’évaluation. Les activités de la Commission de la frontière internationale sont financées par le Canada et les États-Unis et aux termes du Traité de Washington, les deux parties doivent fournir un financement égal. Le financement était légèrement plus élevé en 2009-1010, ce qui représentait le dernier exercice pendant lequel plus de financement a été accordé afin de rattraper le retard dans les projets d’entretien.

Tableau 6 – Survol des sources de financement du programme des LJC
  2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total
Total des sources de financement (en M$)
LJC 21,8 $ 25,3 $ 22,2 $ 18,0 $ 87,3 $
CFI 2,5 $ 2,0 $ 2,1 $ 2,1 $ 8,7 $
Sous-total 24,3 $ 27,3 $ 24,3 $ 20,1 $ 96,0 $

La répartition des dépenses du programme des LJC est presque égale entre les salaires et les coûts de fonctionnement et d’entretien (F et E). Les dépenses ont fluctué au rythme du niveau de financement. Le nombre global de ressources ETP (équivalent temps plein) engagé dans le programme des LJC a passé d’un maximum de 124 en 2010-2011 à un minimum de 117 en 2012-2013. D’autres réductions sont prévues pour 2013-2014.

Tableau 7 – Survol des dépenses et des ETP du programme des LJC
  2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total
Total des dépenses (en M$)
LJC 21,25 $ 25,2 $ 22,1 $ 17,7 $ 86,25 $
CFI 2,5 $ 2,0 $ 1,9 $ 2,1 $ 8,5 $
Sous-total 23,75 $ 27,2 $ 24,0 $ 19,8 $ 94,75
Écart 0,55 $ 0,1 $ 0,3 $ 0,3 $* 1,25 $
ETP 123,2 124,4 122,2 117,1  

Le tableau 8 présente les dépenses du volet LJC au cours de la période d’évaluation en plus de détails. Le financement du budget temporaire et d’autres ministères a fluctué d’exercice en exercice. Le financement du budget temporaire est instable, mais généralement plus prévisible puisqu’il est affecté pour une période fixe. Par contre, le financement d’autres ministères est connu et bouclé seulement au cours de chaque exercice financier. Des discussions ont lieu avec d’autres ministères quant à leurs besoins à l’avenir, mais il y a des fluctuations dans le financement et cela rend les prévisions plus difficiles d’un exercice à l’autre.

Dans un contexte de fluctuation et de financement imprévisible, le budget de services votés du volet LJC a été réduit de 0,7 M$ depuis 2009-2010 et d’autres réductions sont prévues en 2013-2014, pour un total de 1 M$. L’emploi de ressources ETP par le programme a diminué, le nombre de ces ressources passant de 112 en 2009-2010 à 106 en 2012-2013. La réduction du nombre de ressources ETP à 101 est prévue en 2013-2014, ce qui dépassera la cible établie dans le plan de restructuration.

Tableau 8 – Dépenses du volet LJC par source de financement, 2009-2010 à 2012-2013 (en M$)
  2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
  Salaire et le RASE F et E S et C Salaire et le RASE F et E S et C Salaire et le RASE F et E S et C Salaire et le RASE F et E   S et C
Budget de services votés 9,6 $ 1,8 $   9,3 $ 1,8 $   9,2 $ 1,3 $   9,3 $ 1,4 $  
Budget temporaire 0,8 $ 4,5 $   0,7 $ 5,1 $   0,6 $ 3,2 $   0,5 $ 1,5 $  
D’autres ministères 1,3 $ 3,2 $   1,7 $ 6,5 $   1,9 $ 5,9 $   1,8 $ 3,3 $  
S et C 0 0 0,05 $     0,10 $            
Sous-total 11,7 $ 9,5 $ 0,05 $ 11,7 $ 13,4 $ 0,10 $ 11,7 $ 10,4 $ - 11,6 $ 6,2 $ -
Total 21,25 $ 25,2 $ 22,1 $ 17,8 $
ETP 112,2 112,7 111,7 106,2

5.1.2 Quelles mesures les responsables du volet LJC ou du volet CFI ont-ils prises pour réduire l’emploi de ressources au minimum dans l’atteinte des résultats?

L’équipe d’évaluation a relevé des éléments probants selon lesquels le programme des LJC a adopté des mesures de réduction des coûts.

La plupart des mesures ont été planifiées dans le cadre du plan de restructuration et de modernisation du programme et comprennent une restructuration organisationnelle et des processus de modernisation. Sur le plan de l’efficience, le programme a mis en place l’application Mon SATC, ce qui a eu pour effet de réduire le temps nécessaire pour réaliser le processus d’arpentage. Par l’examen approfondi des instructions d’arpentage, il continuera de chercher d’autres mesures d’efficience. Le projet pilote, à la recherche de nouvelles approches pour effectuer l’arpentage des terres des Premières Nations (plans de parcelles communautaires), vise la réalisation de plus de résultats avec les ressources dont on dispose et dans le respect des délais.

Les responsables du programme ont élaboré un plan de restructuration et de modernisation qui a été mis au point en juin 2012 en réponse à la demande du gouvernement d’examiner le programme aux fins de la réduction des dépenses. La réalisation du plan au complet était prévue pour mars 2014, mais les résultats n’avaient pas encore été atteints au cours de l’évaluation.

Le plan a pour but de transformer le modèle de prestation des services de la Direction de l’arpenteur général (DAG) afin de répondre aux nouvelles demandes découlant du développement du Nord, le transfert des responsabilités aux territoires et le développement des terres des Premières Nations. Le volet de restructuration du plan traite de changements organisationnels dans la structure du programme, ce qui a aussi lancé certains éléments du volet de modernisation de la prestation des services de la DAG. Le plan comporte 14 projets de restructuration visant principalement la centralisation des fonctions de traitement (l’examen des plans, le traitement de données, etc.) et les fonctions administratives à Edmonton et à Ottawa.

Le processus de restructuration et de modernisation a pour but de créer des économies de coûts par la rationalisation de certains postes et par la réduction du nombre de postes dans les bureaux du Nord. La cible consistait à réduire les besoins en ressources humaines du programme de sept ressources ETP. Tel qu’il est présenté dans le tableau 7, la réduction dans le nombre de ressources ETP a permis d’économiser des coûts et permettra de le faire à l’avenirNote de bas de page 42, mais le budget salarial global en fonction de moins de ressources ETP est relativement inchangé en raison des rajustements salariaux lors de chaque exercice.

Le programme a pris d’autres mesures pour accroître l’efficience et réduire au minimum le recours à des ressources, notamment les suivantes :

  • Partage de l’expertise technique : Le volet LJC fait appel à de l’expertise technique (le SIG, les données géospatiales, etc.). Grâce à une approche intégrée de la gestion du programme, l’expertise technique est partagée avec le volet CFI.
  • Plans de parcelles communautaires : Les travaux d’arpentage sont sujets à des contraintes juridiques et financières. Par exemple, les estimations pour l’arpentage de toutes les parcelles dans les réserves en 2009 s’élevaient à 150 M$ et 200 M$ et ont motivé l’étude de nouvelles options pour le renouvellement cadastral. La DAG a conçu des projets pilotes destinés à étudier des façons innovatrices de créer des parcelles dans les réserves des Premières Nations de manière à aider les conseils et les gestionnaires des terres dans le développement communautaire. Un outil pour intégrer l’aménagement du territoire et les systèmes d’arpentage et d’enregistrement connu sous le nom des « plans de parcelles communautaires » a été conçu, ayant pour effet immédiat de constituer une base pour la gestion des terres, la réduction des coûts de travaux d’arpentage à l’avenir et le renforcement de la capacité communautaireNote de bas de page 43.
  • Examen et révision du Manuel d’instructions : L’examen complet du Manuel d’instructions pour l’arpentage des terres du Canada (dont le dernier date de 1993) a été mis en œuvre. Étant données les avancées technologiques et les approches modernes à la préparation des documents d’arpentage cadastral, un examen complet s’imposait depuis longtemps et pourrait donner lieu à des gains de rendement.
  • Mon SATC : Le développement et le lancement réussis de l’application Mon SATC est une réussite et les intervenants l’ont bien accueillie. Mon SATC a permis de rendre les processus plus efficients en réduisant la durée du processus d’arpentage.

5.1.3 Y a-t-il des modifications à faire au volet LJC ou au volet CFI et si oui, lesquelles?

 L’équipe d’évaluation a constaté la réussite du lancement de Mon SATC en mars 2011 et la poursuite du plan de restructuration et de modernisation de la DAG, mais recommande la mise en œuvre entière du processus d’approbation électronique (ou de « signature numérique ») des documents d’arpentage cadastral. De plus, l’évaluation a permis de constater un resserrement généralisé des processus normaux de fonctionnement au sein de RNCan, notamment les déplacements, ce qui crée des difficultés dans le maintien de relations avec les intervenants et surtout, ceux des Premières Nations.

Des changements s’opèrent au sein de la DAG depuis trois ans, en commençant par le lancement de Mon SATC en mars 2011 et se poursuivant avec le plan de restructuration et de modernisation qui prendra fin en mars 2014. L’équipe d’évaluation a relevé un seul élément en suspens dans le plan de modernisation, c’est-à-dire l’approbation électronique ou la signature numérique des documents de levés officiels. Le programme des LJC consacre des efforts à la mise en œuvre de l’approbation électronique, qui constituera une mesure visant à accroître l’efficience du processus d’approbation des travaux d’arpentage.

Au cours de la période d’évaluation, un resserrement global des processus normaux de fonctionnement s’est fait sentir au sein de RNCan, notamment en ce qui concerne les déplacements, ce qui est perçu comme un facteur qui rend difficile le maintien de relations importantes avec les intervenants, surtout ceux des Premières Nations.

5.1.4 Dans quelle mesure les extrants du volet LJC et du volet CFI ont-ils été produits, et à quel coût?

L’évaluation n’a pas permis de clairement déterminer le coût des extrants produits par le programme des LJC.

Les coûts d’un arpentage varient beaucoup en fonction de la taille et du lieu de la parcelle. Les besoins en ressources pour l’arpentage des limites d’un parc national au Yukon sont très différents de ceux pour le lotissement d’une parcelle dans une réserve des Premières Nations. Le programme ne recueillit pas des données à cet égard. Ceci étant dit, il continue de produire des extrants de nombre égal ou supérieur malgré les ressources décroissantes.

Les coûts d’un arpentage varient beaucoup en fonction d’un certain nombre de facteurs, y compris le lieu de l’arpentage. Les coûts des travaux d’arpentage dans des régions éloignées du Nord seront plus importants que ceux dans la périphérie d’une grande ville. L’étendue des terres à arpenter est un autre facteur, car il peut s’agir de quelques kilomètres ou de milliers de kilomètres. Chaque arpentage est unique. La détermination des coûts par extrant est donc difficile et peut être trompeuse.

Le tableau 9 présente un survol des dépenses du volet LJC associées aux principaux extrants du programme. Le nombre de parcelles créées chaque année dans les jeux de données cadastrales a presque doublé au cours des quatre années à l’examen et d’autres extrants suivis ont augmenté. En même temps, le financement global a baissé d’un sommet de 25,2 M$ à 18 M$ de 2011-2012 à 2012-2013. Les données présentées au tableau 9 donnent une indication de certains produits par rapport aux dépenses.

Tableau 9 : Extrants du volet LJC de l’EF 2009-2010 à l’EF 2012-2013Note de bas de page 44
Extrants 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Documents consignésNote de bas de page 45 1 943 2 206 2 480 2 036
Instructions fourniesNote de bas de page 46    857    958 1 033 1 256
Plans consignés 1 277 1 297 1 780 1 493
Dépenses du volet LJC au total 21,25 M$ 25,2 M$ 22,1 M$ 18 M$

5.2 Question d’évaluation 8 : Les renseignements sur le rendement sont-ils recueillis et utilisés régulièrement? (Économie et efficience)

L’évaluation a permis de constater des améliorations à faire quant au recueil de renseignements plus pertinents afin de répondre aux exigences en matière de rapports du programme des LJC et de soutenir la prise de décisions stratégiques.

Des renseignements sur le rendement, par exemple l’élaboration et la mise à l’essai de normes de service et des bilans du rendement, sont recueillis, suivis et utilisés régulièrement par le volet LJC aux fins de la prise de décisions. Les recommandations issues de la dernière évaluation ont été adoptées par le volet LJC, à savoir la mise en place de nouveaux systèmes de mesure du rendement et des discussions continues sur le cadastre marin. Des renseignements sur le rendement quant à l’entretien de la frontière internationale sont également recueillis et suivis

Toutefois, les données sur le rendement pour constituer une base, pour lier les extrants et les résultats immédiats aux résultats intermédiaires et ultimes doivent être recueillies par le volet LJC et le volet CFI. La collecte de tels renseignements permet au programme de faire rapport annuellement et au-delà de la production d’extrants..

5.2.1 Dans quelle mesure les renseignements sur le rendement du volet LJC et du volet CFI servent-ils dans la prise de décisions par le programme des LJC?

Le programme des LJC utilise un bilan du rendement pour suivre les 22 sous-projets du plan de restructuration et de modernisation. L’équipe d’évaluation a constaté que les responsables du programme ont élaboré un certain nombre de modèles logiques portant sur le cadre fonctionnel et opérationnel du programme afin de présenter ce qu’ils souhaitent réaliser. Cependant, les modèles logiques n’ont pas permis de positionner le programme des LJC sur le plan stratégique, de manière à faire des liens avec le cadre de mesure du rendement de RNCan. Le modèle logique intégré actuellement soutiendra le programme des LJC dans la collecte d’informations qui correspondent mieux au cadre de présentation de rapports en général de RNCan.

 Volet LJC
Des normes de service, notamment sur le nombre de jours nécessaires pour réaliser un examen de plan, le nombre de plans sans erreur grave, l’accès aux archives en ligne et la mise à jour des jeux de données, ont été élaborées et sont suivies et mises à l’essai. Les données clés sur le rendement sont suivies et font aussi l’objet du rapport annuel de la DAG.

Les informations servent à la prise de décisions opérationnelles (p. ex., l’affectation du temps du personnel au traitement de données en cas de retards) ou à la fourniture de données et de formation (p. ex., la formation en ligne offerte aux arpenteurs autorisés lorsque les examens de plans relèvent une forte incidence d’une erreur grave en particulier). Par contre, l’équipe d’évaluation n’a constaté aucune collecte de données pour faire état des progrès vers les résultats intermédiaires et à long terme; ainsi, la question quant à la mesure dans laquelle les décideurs supérieurs de RNCan utilisent les renseignements sur le rendement du volet LJC demeure sans réponse.

Volet CFI
Des renseignements précis sur le rendement sont saisis dans un plan d’entretien sur 15 ans et font l’objet d’un examen annuel. Les responsables de la Commission de la frontière internationale consultent les renseignements sur le rendement pour mettre à jour le plan, réviser les programmes d’entretien, faire des prévisions sur les besoins à l’avenir et établir les priorités. Par contre, l’équipe d’évaluation n’a constaté aucune collecte de données pour faire état des progrès vers les résultats intermédiaires et à long terme; ainsi, la question quant à la mesure dans laquelle les décideurs supérieurs de RNCan et du MAECD utilisent les renseignements sur le rendement du volet CFI demeure sans réponse.

5.2.2 Les recommandations de la dernière évaluation ont-elles été adoptées?

Les responsables du programme des LJC ont pris des mesures pour mettre en œuvre les recommandations de la dernière évaluation relatives au cadastre marin et à la gestion du rendement. Les discussions se poursuivent avec d’autres ministères au sujet du cadastre marin, et de nouveaux systèmes de mesure du rendement ont été mis en place tels que des normes de service, statistiques de nouvelles bases de données et bilans du rendement.

6.0 Conclusions et recommandations

Le sous-programme 3.2.2 : Les limites juridiques du Canada (programme des LJC) répond à un besoin continu. Il est harmonisé avec les priorités stratégiques du gouvernement du Canada et de RNCan et permet de remplir un rôle fédéral pertinent. Le programme a atteint efficacement ses résultats immédiats et il a fait des progrès vers la réalisation de ses résultats intermédiaires et ultimes. Dans la mesure du possible, le programme des LJC a mis en œuvre des mesures économiques et rentables pour produire les extrants prévus.

6.1.1 Pertinence

  • Les terres du Canada relèvent de la compétence du gouvernement fédéral et ce dernier est responsable de sa méthode de tenure. Des besoins clairs se rattachent à la gestion de la tenure des terres du Canada, et le programme des LJC appuie la méthode de tenure des terres en assurant la prestation du Système d’arpentage des terres du Canada. En vertu de la Loi sur l’arpentage des terres du Canada (la LATC), RNCan a le pouvoir de s’acquitter de cette responsabilité et il a la compétence pour le faire. Les besoins continus et la conformité avec les priorités du gouvernement dans le cas du programme des LJC font l’objet du budget 2013 où le gouvernement fédéral a promis du financement pour des revendications particulières, le régime de gestion des terres des Premières Nations, des logements au Nunavut et d’importants investissements dans l’infrastructure des Premières Nations.
  • Le Canada a l’obligation internationale de soutenir la Commission de la frontière internationale, et le gouvernement est chargé de le faire en vertu d’un mandat prescrit par la loi. C’est une des fonctions de base du gouvernement de maintenir ses frontières internationales afin de délimiter clairement son territoire de compétence. Par sa participation à la Commission, le Canada exerce cette fonction. La Commission de la frontière internationale est bien placée au sein de RNCan et l’arpenteur général, en tant que commissaire canadien, est le représentant du Canada à la Commission où il encadre avec succès le travail consistant à entretenir une frontière efficace entre le Canada et les États-Unis.

6.1.2 Efficacité

  • En général, le volet sur les limites juridiques du Canada (volet LJC) progresse vers l’atteinte des résultats escomptés. Il fournit les informations de qualité attendues en temps opportun et en facilite l’accès pour tous les intervenants. Les intervenants considèrent les renseignements comme exacts; toutefois, l’évaluation n’a pas permis de clairement déterminer la portée de l’utilisation des informations produites par le volet LJC.
  • Les normes d’arpentage ne font pas l’objet d’une mise à jour régulière et certaines sont désuètes. Aucun processus n’est en place afin d’assurer l’examen complet et régulier des normes. La direction du volet LJC a reconnu l’importance de mettre les normes à jour.
  • Les coordonnées des bornes-frontières peuvent être consultées dans le site Web de la Commission de la frontière internationale, et la représentation numérique de la frontière peut être consultée dans GéoGratis. Malgré la difficulté à qualifier et à quantifier les utilisateurs, certains éléments de preuve suggèrent que les informations du volet sur la Commission de la frontière internationale (volet CFI) sont utilisées par les intervenants, y compris la section américaine de la Commission, le Département d’État des États-Unis et le MAECD.
  • Bien qu’il existe une collaboration historique entre le commissaire canadien et son homologue américain pour ce qui est de parvenir à une entente commune sur le financement de projets, les initiatives de modernisation et la prise de décisions en général, il y a lieu d’améliorer les produits d’information du volet CFI. Les efforts en cours pour éliminer l’arriéré de rapports annuels conjoints, produire de nouvelles cartes officielles de la frontière et améliorer le site Web de la Commission de la frontière internationale sont représentatifs de ces améliorations.

Recommandations

  1. Le volet LJC nécessite un processus plus officiel et plus régulier pour l’examen et la mise à jour des normes et des règlements d’arpentage, ce qui comprend la consultation des clients du programme. On recommande que le Secteur des sciences de la Terre (SST) élabore un plan d’examen détaillé des normes et des règlements au cours des 12 prochains mois et qu’il le mette en œuvre par la suite.
  2. On recommande que le SST mette la dernière main à la modernisation du processus de production et des outils de diffusion du volet CFI (c.-à-d. le site Web, la cartographie et des rapports annuels opportuns) dans un délai de deux ans afin de répondre aux besoins en matière d’information et aux attentes de ses intervenants.

6.1.3 Efficience et économie

  • En général, le rôle de la technologie dans la numérisation des procédés de travail et des renseignements produits et maintenus par le LJC est important pour atteindre les résultats escomptés d’une manière efficiente et économique. Le programme des LJC procède à un exercice de restructuration et de modernisation qui a entraîné une réduction des coûts et des efficiences accrues (p. ex., la modernisation a eu pour résultat l’intégration des ressources des volets CFI et LJC). Le financement tient généralement compte des rôles et responsabilités des responsables du programme et des activités entreprises. Cependant, selon la perspective des représentants du programme des LJC, les contraintes de financement actuelles indiquent un resserrement global des processus opérationnels normaux, ce qui crée des difficultés dans le maintien de relations avec les intervenants (ceux des Premières Nations en particulier) et dans la planification des ressources humaines (y compris le recrutement et la conservation de professionnels hautement qualifiés).
  • Le programme des LJC recueille régulièrement des renseignements sur le rendement. Cependant, l’évaluation a permis de constater que des données liant les extrants aux résultats escomptés ne sont pas systématiquement recueillies. Malgré des preuves de l’existence de normes de service sur l’accès en temps opportun et l’exactitude des données cadastrales des terres du Canada, l’équipe d’évaluation a constaté que le volet LJC ne recueille pas activement des données sur l’usage que font les registres des données d’arpentage à des fins de transactions. L’évaluation s’est fondée sur les données recueillies du Système d’enregistrement des terres indiennes (SETI) d’AADNC. Elle s’est également fondée sur les constatations issues du sondage en ligne auprès des arpenteurs des terres du Canada pour mesurer l’efficacité des normes et des règlements d’arpentage, étant donné que des données à cet égard n’ont pas été systématiquement recueillies. Dans le cas du volet CFI, les extrants produits sont offerts dans le site Web et il semble que ces extrants servent à soutenir le Canada dans le respect de ses obligations aux termes de traités concernant l’entretien d’une frontière efficace avec les États-Unis. Néanmoins, il était impossible d’examiner la mesure dans laquelle l’information est utilisée dans le cadre de l’évaluation, vu le manque de données.

Recommandation

  1.  Il est recommandé que le SST travaille avec les intervenants du programme des LJC pour améliorer la collecte de données, ce qui permettrait de présenter des rapports qui portent sur des aspects du programme au-delà de la production des extrants et de présenter les réalisations plus larges du programme. En particulier, les données obtenues sur le rendement devront soutenir l’évaluation des trois résultats suivants :
    • Les intervenants ont accès en temps opportun à des données cadastrales exactes sur les terres du Canada pour permettre le transfert des droits de propriété;
    • Les normes et règlements d’arpentage des terres du Canada sont efficaces;
    • Le Canada respecte ses obligations aux termes de traités par l’entretien d’une frontière efficace.

Annexe A : Modèle logique

Annexe A : Modèle logique
Version textuelle

Annexe A : Modèle logique

Modèle logique du programme des Limites juridiques du Canada (version définitive : le 7 mars 2013) Il s’agit d’un modèle logique sous forme d’organigramme du haut en bas. Deux volets sont présentés : le volet sur les limites des terres du Canada et le volet sur la Commission de la frontière internationale. Six niveaux sont présentés : Activités; Produits; Diffusion; Résultats immédiats; Résultats intermédiaires; Résultat ultime. Les niveaux de chaque volet sont liés par des flèches, du haut en bas. Les volets fusionnent au niveau des résultats intermédiaires. Niveau « Activités » : le volet sur les limites des terres du Canada. Exercice financier 2012-2013 : 114 employés équivalent temps plein et 13,4 million de dollars. Activité 1 : Consulter et offrir de l’expertise et des conseils. Activité 2 : Gérer les arpentages pour les clients. Activité 3 : Consigner et conserver les archives officielles d’arpentage. Activité 4 : Publier, diffuser et intégrer les données cadastrales. Activité 5 : Élaborer des normes, des politiques et des lignes directrices. Activité 6 : Participer à la règlementation de la profession. Le volet sur la Commission de la frontière internationale, exercice financier 2012-2013 : 11 employés équivalent temps plein et 2,1 million de dollars. Activité 1 : Maintenir la démarcation claire de la frontière internationale. Activité 2 : Réglementer les travaux effectués en deçà de trois mètres de la frontière. Activité 3 : Fournir et gérer les informations sur la frontière internationale. Activité 4 : Assurer la liaison avec la section américaine. Niveau « Produits » : le volet sur les limites des terres du Canada. Produit 1 : Consultations, conseils, lettres d’entente interministérielles et d’autres ententes. Produit 2 : Contrats, produits géomatiques liés aux limites juridiques (descriptions légales, produits destinés aux clients, plans et documents, etc.) et aux frontières délimitées. Produit 3 : le Registre d’arpentage des terres du Canada (RATC) et les archives. Produit 4 : Plateformes et produits d’information. Produit 5 : Normes, politiques et lignes directrices. Produit 6 : Règlements destinés aux arpenteurs des terres du Canada. Niveau « Diffusion » : le volet sur la Commission de la frontière internationale. Produit 1 : Plans d’entretien, bornes-frontières, débroussaillage de la frontière. Produit 2 : Lettres de permission ou d’interdiction. Produit 3 : Plans de communication, cartes officielles de traités, jeux de données, conseils et consultation. Produit 4 : Comptes rendus de décisions, plans et rapports conjoints. Niveau « Diffusion » : le volet sur les limites des terres du Canada. Communautés autochtones; Affaires autochtones et Développement du Nord Canada; Parcs Canada; Pêches et Océans Canada; d’autres ministères; groupes autochtones; Association des arpenteurs des terres du Canada; arpenteurs des terres du Canada; territoires et provinces; communauté de planification des terres; propriétaires fonciers. Niveau « Résultats immédiats » : le volet sur les limites des terres du Canada. Encadré 1 : Les intervenants ont accès en temps opportun à des données cadastrales exactes sur les terres du Canada pour permettre le transfert des droits de propriété. Encadré 2 : Les normes et règlements d’arpentage des terres du Canada sont efficaces. Niveau « Résultats immédiats » : le volet sur la Commission de la frontière internationale. Le Canada respecte ses obligations aux termes de traités par l’entretien d’une frontière efficace. Niveau « Résultats intermédiaires » : un encadré pour les deux volets. Les obligations réglementaires et les engagements interministériels sont respectés au soutien de la certitude des terres du Canada et des Premières Nations (sous-activité trois point deux point deux : les limites juridiques du Canada). Niveau « Résultat ultime ». Les secteurs public et privé et le milieu universitaire utilisent de l’information géomatique fiable et précise du gouvernement du Canada pour prendre des décisions et faire des recherches (Architecture d’alignement des programmes trois point deux : Information sur la masse continentale).

Annexe B : Matrice d’évaluation