Évaluation du projet de remise en état du site de l’ancienne mine Gunnar

Table des matières

Sommaire

Le présent rapport fait état des constatations issues d’une évaluation portant sur le projet continu à long terme des sites de Gunnar et de Lorado,Note de bas de page 1 dans le cadre de la sous-activité 2.2.4, « Gestion des déchets radioactifs » de l’Architecture des activités de programme de RNCan pour 2011-2012. L’évaluation porte sur la période de 2006-2007 à 2010-2011 et des dépenses fédérales de 1,13 millions de $.

Contexte

La mine Gunnar a été en activité de 1955 à 1963. Tout l’uranium produit à la mine a été vendu à Eldorado Mining and Refining Ltd., une société d’État et le concentré d’uranium ou « yellowcake » a été expédié à Port Hope, en Ontario pour traitement supplémentaire. Au moment où les activités de la mine Gunnar ont cessé, environ quatre millions de tonnes de résidus ont été évacuées, dont une partie finalement s’est déversée dans le lac Athabasca. À part l’inondation de la fosse à ciel ouvert épuisée, peu d’efforts d’assainissement de l’environnement ont été faits. En 1990, les droits miniers de la Couronne et les droits de surface pour l’exploitation de la mine Gunnar cédés à bail aux propriétaires ont expiré et la Saskatchewan en a repris possession. En 2000, les sites de résidus d’uranium n’ayant pas obtenu de permis en vertu de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique devaient en faire la demande en vertu de la nouvelle Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, et la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) avait demandé à la Saskatchewan de présenter une demande de permis.

En 2005, le gouvernement fédéral a établi la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, dans le cadre de laquelle le gouvernement prévoyait des fonds pour soutenir des mesures correctrices aux sites contaminés sur des terres non domaniales, si la contamination est liée aux activités du gouvernement fédéral réalisées pour assumer ses responsabilités en matière de sécurité nationale. Vu l’importance que revêtait l’uranium en tant que bien stratégique au cours de la guerre froide, on a pris en 2006 la décision politique de classer le site de la mine Gunnar dans le cadre de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux.

En 2006, la Saskatchewan et Ressources naturelles Canada (RNCan) ont signé un protocole d’entente (PE) pour partager les coûts des activités de remise en état de la mine abandonnée Gunnar :

  • En tant que propriétaire, la Saskatchewan est la principale responsable du projet sur le plan opérationnel et juridique. La province a engagé le Saskatchewan Research Council (SRC), une société d’État provinciale pour gérer le projet en son nom et agir comme promoteur auprès de la CCSN.
  • Le rôle de RNCan dans le projet est double. En tant que signataire du PE, il est responsable d’assurer le contrôle des dépenses fédérales. En outre, la prestation de fonds par RNCan au projet lui confère le rôle d’autorité responsable (AR). En tant qu’AR, RNCan a l’obligation d’appliquer son expertise technique pour garantir que l’évaluation environnementale (EE) réalisée par la Saskatchewan est conforme à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale.

Les coûts du projet ont été estimés à 24,6 millions de $ sur 17 ans. Le PE reflète l’intention de partager également les coûts entre la Saskatchewan et RNCan. Toutefois, il reconnaît également que certains coûts seront également assumés à 100 p. 100 par l’une des deux parties. Par exemple, RNCan ne participera pas aux coûts de démolition des bâtiments puisque ces coûts ne répondent pas aux critères d’admissibilité en vertu de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux.

En 2007, RNCan avait versé un paiement de 1,1 millions de $ à la Saskatchewan pour sa part de la première phase : la consultation, l’évaluation environnementale et l’obtention de permis. Conformément au PE, les paiements ultérieurs de RNCan de 11,2 millions de $ au total ne deviendront exigibles qu'après l’autorisation de la CCSN permettant à la Saskatchewan de procéder à la phase 2, soit la mise en œuvre et la réalisation de la remise en état, et à la phase 3, soit la surveillance post-fermeture.

L’évaluation avait pour objectif de déterminer la pertinence et le rendement des activités et des dépenses découlant du protocole d’entente sur le partage des coûts entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Saskatchewan, concernant les activités de remise en état du site Gunnar dans le nord de la Saskatchewan et relatives aux anciennes installations d’extraction et de concentration de l’uranium. Cette évaluation est obligatoire en vertu de l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Principales constatations

1. Pertinence

Les constatations indiquent le besoin du projet Gunnar, tant sur le plan environnemental que sur celui de la santé humaine. Selon l’évaluation des organismes de réglementation et les indications des intervenants, les risques considérables que présente le site justifient des efforts d’assainissement pour faire correspondre le site aux normes environnementales actuelles. Par exemple, les tentatives visant à restreindre l’accès au site n’ont pas été efficaces, et les visiteurs occasionnels du site risquent l’exposition à faible dose à des rayonnements gamma et des radionucléides. De plus, la consommation du poisson et de la faune des environs immédiats comporte des risques continus qu’il faut réduire au minimum.

Le projet Gunnar s’aligne sur les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques de RNCan, soit « le Canada est un chef de file mondial en matière de responsabilité environnementale sur le plan de la mise en valeur et de l'utilisation des ressources naturelles ». Cet alignement est conforme à la décision du gouvernement fédéral de conclure le PE avec la Saskatchewan.

Les rôles de la Saskatchewan et de RNCan dans le projet, tels que décrits dans le PE, sont appropriés. Le gouvernement de la Saskatchewan est le gestionnaire du projet et est responsable en vertu du PE d’exécuter le projet en temps opportun et de façon rentable. Ce rôle reconnaît qu’en qualité de propriétaire foncier, il assume la responsabilité organisationnelle et juridique première du projet. Le rôle de RNCan en matière de supervision des dépenses fédérales est conforme à l’esprit de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, source du financement du projet. Il permet au gouvernement fédéral de reconnaître que la contamination est liée aux efforts en matière de sécurité nationale sans assumer de responsabilité juridique à l’égard de la restauration du site. En outre, l’expertise technique et l’expérience dans le financement d’autres projets de gestion de déchets nucléaires que possède RNCan le rendent apte à jouer le rôle fédéral d’autorité responsable du projet.

2. Rendement

La phase d’évaluation et de planification environnementales accuse un retard d’environ trois ans. Selon le PE, cette phase était à réaliser en 2008 au plus tard. L’un des jalons clés dans le processus de réglementation, l’énoncé des incidences environnementales n’a pas encore été approuvé. En outre, la Saskatchewan a dépensé 37 millions de $ environ, soit des dépenses beaucoup plus importantes que les coûts de projet globaux prévus à l’origine de 24,6 millions de $. Par contre, les obligations en matière de financement fédéral pour la phase 1, selon le PE, sont limitées au versement initial de 1,1 millions de $.
Six raisons principales expliquent le retard du projet et sont avérées aussi des facteurs nuisant au caractère économique et efficace du projet.

La structure de gouvernance

La structure de gouvernance complexe – comprenant la Saskatchewan, le Saskatchewan Research Council (SRC), RNCan, la CCSN comme organisme de réglementation responsable de l’autorisation du projet et plusieurs organismes provinciaux, fédéraux et communautaires autres – était nécessaire pour que le projet réponde aux exigences des processus de réglementation provinciaux et fédéraux, et pour qu'il atteigne les résultats sociaux et économiques attendus. Cependant, le manque de clarté quant aux rôles de chacun de ces organismes a donné lieu à des problèmes à mesure que le projet avançait, alors que les parties qu’il convenait d’inclure dans les communications et la prise de décisions en ont été exclues.

Le roulement du personnel

Entre la signature du PE en 2006 et l’été de 2011, six gestionnaires de projet et quatre vice-présidents agissaient au nom du SRC. Le roulement du personnel dans d’autres organismes aurait aussi eu un impact sur les progrès du projet. Aucun des représentants officiels de la Saskatchewan ou de RNCan participant au projet à l’origine n’y participait plus, faisant en sorte que peu de « mémoire collective » existait dans l’un ou l’autre de ces organismes.

Le manque d’expérience dans le processus de réglementation fédéral

Le SRC possédait la capacité et les connaissances scientifiques nécessaires, mais aucune expérience dans le déclassement de mines d’uranium ou le processus de réglementation de la CCSN relativement aux mines d’uranium. Ainsi, il est possible que le SRC ait fait des suppositions inexactes dans la planification ayant contribué à l’inefficacité du projet.

L’ordre de la Commission canadienne de sûreté nucléaire pour la démolition des immeubles, délivré en juillet 2010

Selon l’ordre de la Commission, le SRC doit démolir tout immeuble au site qui présente un risque au public pour la santé et la sécurité du public. Au fondement de l’ordre de la Commission, il y avait d’abord les risques qui, selon elle, étaient suffisamment élevés pour justifier la prise de mesures immédiates, et aussi, le fait que la Commission n’était pas satisfaite des progrès du projet. L’ordre a eu l’effet positif de permettre l’élimination de l’un des risques les plus élevés du site Gunnar, c’est-à-dire les immeubles abandonnés. Toutefois, l’ordre a eu un effet négatif sur le calendrier et les coûts du projet, puisque le promoteur du projet, soit le SRC, a été obligé de réaliser des travaux imprévus lors de la phase de planification. Étant donné que les travaux étaient imprévus et urgents, le projet a été retardé d’environ cinq mois et les coûts ont augmenté de plus de 20 millions de $. La province de la Saskatchewan a assumé tous les coûts supplémentaires puisque le prochain paiement fédéral n’était pas prévu avant la délivrance du permis, et les coûts de la démolition n’étaient pas admissibles au financement fédéral dans le cadre de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux et du PE.

Le manque d’entente sur les options dans l’énoncé des incidences environnementales (EIE)

En janvier 2011, le SRC a présenté l’énoncé des incidences environnementales à la CCSN. La CCSN a ensuite coordonné les commentaires des autorités fédérales et a fourni au SRC une liste des points à clarifier ou nécessitant de plus amples informations. RNCan, la CCSN et Environnement Canada ont fait un certain nombre de commentaires à aborder avant que le projet n’avance, portant notamment sur la caractérisation des conditions au site, les stériles, la fosse et les résidus miniers, les techniques d’échantillonnage, les normes, les informations insuffisantes sur l’évaluation des options et la sélection des options en matière de restauration les plus convenables.

D’après ces commentaires (y compris ceux de RNCan, puisque l’EIE a été présenté pour examen en janvier 2011), il s’est avéré que les opinions de RNCan et de la Saskatchewan différaient sur la façon de poursuivre le projet. La situation, qui avait retardé le projet de plusieurs mois n’était pas résolue au début de l’automne 2011, alors que la collecte de données aux fins de l’évaluation a pris fin. La relation entre les partenaires du PE, soit le ministère de l'Énergie et des Ressources de la Saskatchewan (MERS) et RNCan demeurent positives, malgré quelques tensions à certains moments au cours de cette période.

La complexité du site

Selon les représentants officiels, l’emplacement éloigné du site dans le nord de la Saskatchewan a rendu l’imposition d’échéanciers rigoureux difficile et coûteuse. Il se peut que dans un premier temps, les calendriers et les budgets n’aient pas tenu compte de l’ensemble des complexités.

Vu les facteurs ci-dessus, l’évaluation des constatations montre que les progrès et le caractère efficace et économique du projet n’étaient pas optimaux. Étant donné la portée de cette évaluation et les responsabilités de la Saskatchewan relevant de sa compétence sur la gestion du projet Gunnar, l’efficacité et l’économie d’autres modèles de prestation de programmes n’ont pas été évaluées. En théorie, un modèle de prestation comportant une structure de gouvernance moins complexe aurait peut-être été plus efficace, mais il faut souligner que la participation d’un grand nombre d’intervenants est nécessaire afin de répondre aux exigences relatives aux processus de réglementation fédéraux et provinciaux.

Malgré le retard dans les progrès, les constatations de l’évaluation indiquent que les intervenants appropriés ont été engagés, et que l’on a tenu compte des occasions d’emploi et de formation locales dans la gestion du projet. La participation d’entreprises minières du secteur privé ayant de l’expérience dans le processus de réglementation a été facilitée, mais l’application des conseils fournis par ces entreprises n’était pas optimale.

3. Recommandations

La recommandation qui suit vise à améliorer les résultats des projets futurs de façon à :

  • refléter les rôles respectifs de RNCan, à titre d’autorité responsable et de bailleur de fonds, de même que le secteur de compétence de la Saskatchewan;
  • respecter les modalités du PE;
  • s’appuyer sur le modèle de prestation actuel établi par la Saskatchewan;
  • régler les problèmes courants qui empêchent de réaliser les objectifs du programme.

La recommandation vise à permettre à RNCan de s’acquitter efficacement de son rôle de supervision des fonds fédéraux afin de garantir que la Saskatchewan gère le projet de façon opportune et rentable, comme l’exige le PE.

Tableau des recommandations, réponses de la direction et plans d’action
Recommandation Réponse de la direction et plans d’action Responsable (date cible)
RNCan doit travailler avec la Saskatchewan pour déterminer un délai rigoureux dans lequel la Saskatchewan apportera les améliorations suivantes, qui renforceront la capacité des parties de s’acquitter de leurs obligations en vertu du PE de manière efficiente et efficace :
  • clarifier les rôles et responsabilités et mettre en place des lignes directrices plus précises quant à la planification, la communication, la prise de décisions et l’établissement de rapports;
  • élaborer un nouveau calendrier de travail détaillé établissant les prochaines étapes nécessaires au complet afin de réaliser le projet, ainsi que les échéanciers prévus connexes;
  • mettre en place un comité d’examen technique officiel afin de profiter de l’expérience des entreprises privées dans le secteur de l’extraction minière de l’uranium.
RNCan travaillera avec la Saskatchewan pour assurer l’établissement des délais rigoureux dans lesquels la province doit :
  • élaborer une charte de projet clarifiant les rôles et les responsabilités;
  • préparer un nouveau calendrier de travail détaillé;
  • établir un comité d’examen technique.
SMA, Secteur de l’énergie

(1er juillet 2012)

4. Leçons tirées

En plus d’avoir présenté des recommandations visant à répondre à des questions relatives au projet Gunnar en particulier, l’évaluation a cerné un certain nombre de leçons tirées plus génériques qui pourraient s’appliquer à d’autres projets semblables entrepris par RNCan.

  1. Lorsqu’une entente est conclue pour réaliser un projet dont la structure de gouvernance est complexe (même si les rôles respectifs de chacun des intervenants sont établis en général dans la politique, par règlement ou par entente), il est très important que les détails sur les responsabilités particulières, les protocoles de communication et les processus de prise de décisions fassent l’objet de discussions, et soient convenus par écrit dès le début du projet. Si des membres du personnel quittent le projet, un tel document permettrait à tout nouvel intervenant de se familiariser avec les rôles et processus convenus et d’agir en conséquence.
  2. Les calendriers et les budgets d’un projet doivent faire l’objet d’un examen régulier par tous les bailleurs de fonds, et les raisons des retards et de tout dépassement des coûts sont à consigner afin de documenter l’historique du projet.
  3. Les gestionnaires de RNCan qui jouent un rôle de surveillance des dépenses fédérales dans le cadre d’un projet dont RNCan n’est pas le principal responsable de la gestion, et lorsqu’il y a des retards ou des dépassements de coûts, doivent s’assurer d’obtenir suffisamment d’informations pour comprendre la nature et la raison des retards, ainsi que l’impact possible sur le projet.

1.0 Introduction et contexte

1.1 Introduction

Le présent rapport fait état des constatations issues d’une évaluation du projet de remise en état du site de l’ancienne mine Gunnar (ci-après appelé le projet Gunnar) qui s’est déroulée de juin à octobre 2011. L’évaluation avait pour objectif de déterminer la pertinence et le rendement des activités et des dépenses découlant du protocole d’entente (PE) entre Ressources naturelles Canada (RNCan) et le gouvernement de la Saskatchewan (la Saskatchewan) pour entreprendre des activités de planification, de mise en œuvre et de surveillance relatives à la remise en état du site de l’ancienne mine Gunnar (Gunnar) dans le nord de la Saskatchewan et aux anciennes installations d’extraction et de concentration de l’uranium.

L’évaluation porte sur la période de 2006-2007 à 2010-2011 et des dépenses fédérales de 1,13 millions de $ relatives aux sites « Gunnar et Lorado » dans le cadre de la sous-activité 2.2.4, Gestion des déchets radioactifs, de l’Architecture des activités de programme pour 2011-2012. Cette évaluation est obligatoire en vertu de l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

1.2 Contexte

Description du site

Le site de la mine abandonnéeNote de bas de page 2 Gunnar se trouve sur la côte nord du lac Athabasca. Le site est dans une région éloignée : aucune route permanente n’y mène et d’habitude, on s’y rend par aéronef léger, ou par bateau après un vol jusqu’à l’aéroport de la communauté la plus près, soit Uranium City. Plusieurs documents examinés dans le cadre de l’évaluation décrivent l’historique du site et des activités qui y ont eu lieu. De 1955 à 1963, le concentré d’uranium ou « yellowcake » a été expédié à Port Hope, en Ontario pour traitement supplémentaire. Au cours de la période d’activité de la mine, toute la production a été vendue à Eldorado Nuclear Limited (Eldorado Mining and Refining Ltd. à l’époque), une société d’État, afin d’honorer les contrats avec les États-Unis et le Royaume-Uni.

Au total, quatre millions de tonnes de résidus miniers (déchets du processus de concentration de l’uranium) ont été évacuées de l’usine de concentration. Les résidus miniers sont entreposés dans trois zones sur le site Gunnar. Au début, ils ont été évacués dans le site principal, connu sous le nom « Gunnar Main Tailings ». Lorsqu’il était rempli, les résidus coulaient du site principal pour se déverser dans une petite dépression que l’on appelait « Gunnar Central Tailings ». Une fois que ce bassin relativement petit était rempli, les résidus ont continué à couler en suivant la pente pour s’évacuer finalement dans la baie Langley, du lac Athabasca. Au cours des activités, les résidus évacués atteignant la baie Langley étaient d’un volume suffisant pour finalement diviser la baie Langley en deux parties distinctes, dont l’une qui se rattache toujours au lac Athabasca proprement dit par un chenal étroit, et l’autre, plus petite et liée de manière intermittente à la baie Langley, appelée « Back Bay ».

En plus des résidus, 2,7 millions de mètres cubes environ de stériles se trouvent sur le site. En général, les stériles sont déplacés lors des activités d’extraction, sans être traités, et ceux de la mine Gunnar comprennent les stériles issus de l’extraction ainsi que les morts-terrains résultant de la découverture de la fosse à ciel ouvert. La plupart des stériles sont regroupés en deux piles immédiatement à l’est de la fosse et dont une partie se projette dans les eaux du lac Athabasca.

Figure 1 : Photo aérienne du site de la mine Gunnar

Photo aérienne du site de la mine Gunnar

Source : SRC, 2011. CLEANS, Gunnar. Pour consultation au site suivant : http://www.saskcleans.ca/html/mine_sites/Gunnar/index.cfm.

Version textuelle

La figure 1 présente une photo aérienne du site de l’ancienne mine Gunnar. Dans la photo, on voit environ un kilomètre carré du site et l’indication des principaux points de repère. Le site est en bordure du lac Athabasca, au sud. Dans le coin inférieur gauche de la photo (au sud-ouest), on voit l’école communautaire, le centre commercial, la piste de curling et le marina. La résidence pour hommes et le terrain de sports figurent au centre de la photo. Dans le coin supérieur gauche de la photo (au nord-ouest), on voit le bassin de résidus principal. La partie consacrée aux activités minières du site se trouve du côté droit de la photo (à l’est) : la fosse inondée est au sud, entourée d’une pile de stériles (à l’est) et d’un chevalement, d’un quai, d’un parc de stockage, d’un bureau et d’un atelier (au sud). La centrale, l’usine de concentration, la route de transport, l’usine d’acide et une deuxième pile de stériles se trouvent au nord de la fosse inondée.

 

Le site comprenait aussi une usine de concentration de l’uranium, une usine de production d’acide, des installations d’élimination des stériles ainsi que des installations de soutien divers, notamment un bâtiment de géologie et des ateliers d’entretien. En raison de son emplacement éloigné, le site Gunnar était autonome et abritait environ 1 200 résidents.Note de bas de page 3 Les installations de la communauté de Gunnar comprenaient des appartements et des logements, une école, un centre de loisirs et une piste de curling, parmi d’autres. De plus, une petite bande d’atterrissage en gravier était maintenue à environ trois kilomètres au nord du site de la mine, servant à transporter du personnel et des frets légers du site et vers le site.

Lorsque les activités de la mine Gunnar ont cessé en 1963 et après la fermeture officielle en 1964, peu d’efforts d’assainissement environnemental ou de déclassement des installations ont été faits, puisqu’aucune loi ne régissait de tels efforts à l’époque. La plupart des immeubles de la mine et de la communauté n’ont pas été démolis, et très peu d’efforts ont été faits relativement aux piles de stériles, dépôts de stériles ou chantiers de la mine. Néanmoins, certaines mesures ont été prises pour obturer le puits de la mine et inonder la fosse à ciel ouvert épuisée.

Une crête de granite étroite sépare la fosse à ciel ouvert sur le site Gunnar du lac Athabasca. La fosse a une profondeur d’environ 110 mètres et les extrémités sont très raides.Note de bas de page 4 Peu de temps après la fermeture de la mine, une tranchée a été creusée par dynamitage entre la fosse à ciel ouvert et le lac Athabasca, permettant l’inondation de la fosse et du chantier minier souterrain. Plus tard, en 1966, la tranchée a été remblayée de stériles.Note de bas de page 5 En 1990, les droits miniers de la Couronne et les droits de surface pour l’exploitation de la mine Gunnar cédés à bail aux propriétaires ont expiré et la Saskatchewan en a repris possession.Note de bas de page 6

Figure 2 : Photo du site de la mine Gunnar

Photo du site de la mine Gunnar

Source : SRC, 2011. CLEANS, Gunnar : http://www.saskcleans.ca/html/mine_sites/Gunnar/index.cfm (en anglais seulement).

Version textuelle

La photo à la figure 2 présente une vue, direction sud des résidus miniers du site Gunnar. En avant-plan, on voit la baie Langley, dans le coin inférieur gauche, et du côté droit de la photo, on voit Back Bay. Trois sites de résidus sont indiqués dans la photo : les résidus du bassin « Langley Bay Tailings » coulent vers le nord (avant-plan de la photo) dans la baie Langley; par rapport au bassin « Langley Bay Tailings », le bassin « Gunnar Central Tailings » se trouve au sud-est et le bassin « Gunnar Main Tailings » se trouve au sud, à l’est de Back Bay. Le lac Athabasca se trouve au loin, dans le coin supérieur droit de la photo.

 

Le protocole d’entente (PE) entre la Saskatchewan et RNCan

Selon les informations obtenues en entrevue, la Saskatchewan demandait l’aide du fédéral relativement au site abandonné à partir de 1998. En 2000, les sites de gestion des résidus miniers issus des activités d’anciennes mines d’uranium n’ayant pas obtenu de permis auparavant en vertu de la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique devaient en faire la demande en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN). Par conséquent, la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a demandé à la Saskatchewan de lui présenter une demande de permis pour décision.

En 2005, le gouvernement fédéral a établi une politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux – dans le cadre du Plan d'action sur les sites contaminés fédéraux (PASCF). Cette politique précisait que le gouvernement fédéral considérerait le financement d’activités d’assainissement de sites contaminés sur des terres non domaniales si la contamination était liée aux efforts déployés par le gouvernement du Canada pour assumer ses responsabilités en matière de sécurité nationale.Note de bas de page 7 Vu l’importance que revêtait l’uranium en tant que bien stratégique au cours de la guerre froide, le site de la mine Gunnar se classait dans la catégorie « à responsabilité partagée » dans le cadre de cette politique.

Dans l’esprit de cette politique, le gouvernement fédéral, représenté par RNCan et le gouvernement de la Saskatchewan ont conclu un protocole d’entente en 2006 pour partager les coûts des activités de remise en état des sites des anciennes mines Gunnar et Lorado. Il est à noter que malgré l’unité nommée « Gunnar et Lorado » dans l’Architecture des activités de programme de RNCan, le gouvernement fédéral n’offre plus de soutien pour les activités au site de la mine Lorado à proximité. Selon le PE, toute partie des coûts assumés par un tiers serait exclue. En 2008, une entreprise privée dont il s’avère qu’elle était titulaire de droits miniers sur les terres de la mine Lorado a fait un paiement à la Saskatchewan. En retour, la province a accepté la responsabilité de la remise en état du site de la mine abandonnée Lorado.

Au moment de la signature du PE, on a estimé que les coûts du projet Gunnar au total ne dépasseraient pas 24,6 millions de $. Selon le PE, le projet était à réaliser par la Saskatchewan, en trois phases sur 17 ans. Le tableau 1 ci-dessous résume les dispositions sur le partage des coûts énoncées dans le PE pour chacune des trois phases, reflétant l’intention selon laquelle la Saskatchewan et RNCan devaient partager l’ensemble des coûts relatifs au projet à parts égales. Toutefois, le PE précisait que l’une des parties avait à assumer certains des coûts du projet à 100 p. 100. Par exemple, RNCan n’avait pas à payer une partie des coûts de démolition des immeubles puisque ces coûts ne répondaient pas aux critères énoncés dans la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, selon lesquelles le site doit poser un risque à la santé humaine ou à l’environnement en raison de la contamination du sol ou de l’eau.Note de bas de page 8

Le PE énonce qu’il n’y aura pas de dépassement des coûts : dans l’éventualité de travaux supplémentaires qui ne font pas partie du PE et qui sont obligatoires en vertu de la loi, d’un règlement ou d’une directive obligatoire, ou en raison de la découverte de contamination supplémentaire ou des circonstances imprévues, les parties doivent discuter davantage quant au financement des coûts. Le tableau 1 montre aussi le calendrier des contributions du fédéral relativement au projet tel qu’il est précisé dans le PE. Le paiement de 1,13 millions de $ du fédéral pour la phase 1 a été versé en 2007.

Tableau 1 : Dispositions sur le partage des coûts dans le PE

  Coût total
(000 $)
% de la part du fédéral % de la part de la Saskatchewan
Phase 1 – Consultation, évaluation environnementale et délivrance de permis (2006-2008)   50 50
2 260 $ 1 130 $ 1 130 $
Phase 2 – Mise en œuvre et réalisation (2008-2013)
Démolition de l’immeuble Gunnar 3 050 0 100
Restauration finale du site Gunnar 1 100   100
Restauration des résidus miniers et des déchets au site Gunnar 6 400 100 0
Restauration de la mine satellite 2 250 0 100
Tout autre coût relatif à la phase de mise en œuvre et de réalisation (à l’exclusion de la contribution du secteur privé pour le site Lorado) 5 870 50 50
  18 670 $ 9 335 $ 9 335 $
Phase 3 – Surveillance post-fermeture (2014-2022)   50 50
3 670 $ 1 835 $ 1 835 $
Total 24 600 $ 12 300 $ 12 300 $
Premier versement du gouvernement du Canada à la signature du PE   1 130 $  
Versements du gouvernement du Canada après l’obtention des permis nécessaires par la Saskatchewan   11 170 $  

1.3 Objectifs et priorités

Le projet a pour résultat attendu la remise en état du site Gunnar aux fins de l’utilisation sécuritaire du site à l’avenir. Plus particulièrement, le projet aura les impacts suivants :

  • de meilleures conditions environnementales pour les Canadiens, notamment les résidents du nord de la Saskatchewan dont plus de 80 p. 100 sont d’origine autochtone;
  • la démonstration d’intendance environnementale de la part du gouvernement fédéral et du gouvernement provincial et la promotion de pratiques durables d’extraction de l’uranium.

Le modèle logique ci-dessousNote de bas de page 9 montre le concept du projet, soit la relation de cause à effet attendue entre les activités du projet et les résultats immédiats, intermédiaires et finaux prévus.

Figure 3 : Modèle logique relatif au rôle de RNCan dans les efforts d’assainissement visant les anciennes installations d’extraction et de concentration de l’uranium aux sites Gunnar et Lorado

Modèle logique relatif au rôle de RNCan dans les efforts d’assainissement visant les anciennes installations d’extraction et de concentration de l’uranium aux sites Gunnar et Lorado
Version textuelle

La figure 3 présente un tableau divisé en quatre colonnes, illustrant le modèle logique relatif au rôle de RNCan dans les efforts d’assainissement visant les installations existantes d’extraction et de concentration de l’uranium aux sites Gunnar et Lorado. Dans la colonne de gauche, on présente les activités/extrants; c’est-à-dire, ce que RNCan fait dans le cadre du projet. Voici les activités présentées : surveillance; participation à l’évaluation environnementale (EE); communication; facilitation. Dans la deuxième colonne, on présente les résultats immédiats ou à court terme. On s’attend à ce que ces résultats découlent directement des activités. Voici les résultats immédiats : surveillance de la mise en œuvre du projet; réalisation de l’EE dans le respect du calendrier et du budget; conscience du projet et de la participation du gouvernement fédéral de la part des intervenants; facilitation de la participation du secteur privé. Dans la troisième colonne, on présente les résultats intermédiaires ou à moyen terme du projet. On s’attend à ce que ces résultats découlent des résultats immédiats. Voici les résultats intermédiaires : obtention des permis permettant à la Saskatchewan de réaliser les efforts d’assainissement; traitement des questions possibles lors de la phase de l’EE et de l’obtention de permis; minimisation des dépenses fédérales et provinciales; création d’occasions de formation et d’emploi sur le plan local. La quatrième et dernière colonne présente les résultats finaux ou à long terme. On s’attend à ce que les résultats finaux découlent des résultats intermédiaires. Voici les résultats finaux : restauration des terres dont la propriété revient dorénavant à l’État provincial; confiance du public quant aux critères d’assainissement; réalisation des efforts d’assainissement de manière opportune et économique. Une liste des intervenants composant la portée du projet figure au-dessous des quatre colonnes. Les voici : principalement, les résidents du nord de la Saskatchewan, mais aussi, le public canadien en général; les organismes de réglementation fédéraux et provinciaux; le secteur minier; et RHDCC.

 

1.4 Structure de gouvernance

Un certain nombre d’intervenants joue un rôle dans le projet de remise en état du site de l’ancienne mine Gunnar. Les rôles de chacun sont décrits brièvement ci-dessous.

Conformément au PE, le gouvernement de la Saskatchewan est responsable de s’assurer que la remise en état se réalise de manière opportune et économique. Il est donc responsable des éléments suivants : la demande et l’obtention des permis nécessaires; la réalisation de l’évaluation ou des évaluations environnementales nécessaires; toutes les activités jugées nécessaires par les organismes de réglementation fédéraux et provinciaux aux fins du déclassement des installations et de restauration de l’environnement local; l’assurance du contrôle à long terme des installations déclassées; la surveillance du processus de contrôle institutionnel afin de conférer le contrôle des installations et des terres assainies à l’État provincial.Note de bas de page 10 Le ministère de l’Énergie et des Ressources de la Saskatchewan (MERS) est le ministère directeur assumant ce rôle.

De plus, d’autres organismes divers au sein du gouvernement de la Saskatchewan – notamment les ministères de l’Environnement, de la Santé, des Relations avec les Premières nations et les Métis et des Relations et de la Sécurité en milieu de travail – travaillent pour assurer le respect des exigences réglementaires de la province relatives au projet.

Le Saskatchewan Research Council (SRC), une société d’État provinciale, a été engagé sous contrat par le gouvernement de la Saskatchewan comme gestionnaire du projet et promoteur en ce qui a trait à l’évaluation environnementale et l’obtention de permis auprès de la Commission canadienne de la sûreté nucléaire (CCSN). À son tour, le SRC a confié sous contrat plusieurs études, réalisées dans le cadre de sa gestion des travaux.

RNCan est le représentant du gouvernement du Canada dans le projet Gunnar, tel qu’il est énoncé dans le PE. Son rôle est double. En tant que bailleur de fonds et signataire du PE, il est responsable d’assurer le contrôle des dépenses de fonds fédéraux. En outre, la prestation de fonds par RNCan au projet lui confère le rôle d’autorité responsable (AR). En tant qu’AR, RNCan a l’obligation d’appliquer son expertise technique pour garantir que l’évaluation environnementale (EE) réalisée par la Saskatchewan afin d’obtenir les permis nécessaires est réalisée conformément à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Dans son rôle d’AR, la Division de l'uranium et des déchets radioactifs coordonne les commentaires d’autres secteurs de RNCan ayant de l’expertise pertinente au projet (p. ex., la Commission géologique du Canada et le Secteur des minéraux et des métaux.)

La Commission canadienne de la sécurité nucléaire (CCSN) est l’organisme indépendant de réglementation nucléaire du Canada responsable de la délivrance du permis pour le projet en vertu du paragraphe 24(2) de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN). De plus, l’organisme agit comme coordonnateur de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale dans le cas d’évaluations environnementales relatives aux mines d’uranium, responsable de la recommandation finale au ministre de l’Environnement. Préparer, construire, exploiter, déclasser ou abandonner un site nucléaire y compris une mine d’uranium ou une usine de concentration d’uranium nécessite un permis. Lorsqu’un promoteur présente une demande de permis, la CCSN détermine si une EE est nécessaire et, si oui, le type (un examen préalable, une étude approfondie ou un examen par une commission). Lorsque le promoteur présente un énoncé des incidences environnementales (EIE), le personnel de la CCSN prépare des documents résumant les rapports techniques soumis avec l’EIE et fait des recommandations au tribunal de la Commission quant à l’impact probable du projet sur l’environnement. Les décisions sur les examens préalables sont prises par le tribunal de la Commission. Les décisions sur les études approfondies sont prises par le ministre de l’Environnement.

 

Figure 4 : Le processus d’évaluation environnementale lorsque la CCSN en est responsableNote de bas de page 11

Qui prend la décision relative à l’évaluation environnementale?
Version textuelle

La figure 4 présente un diagramme en dix étapes illustrant le processus d’évaluation environnementale lorsque la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) en est responsable. À l’étape 1, le promoteur présente une demande et une description de projet à la CCSN afin d’obtenir un permis. À l’étape 2, la CCSN détermine s’il faut effectuer une évaluation environnementale (EE) en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE). L’étape 3, lors de laquelle la CCSN détermine les autorités fédérales et provinciales concernées dans le processus d’EE a lieu en parallèle avec l’étape 2. À l’étape 4, le promoteur planifie son évaluation environnementale et en détermine les modalités. À l’étape 5, le promoteur mène les études techniques, rédige l’énoncé des incidences environnementales (EIE) et les documents de permis et ensuite, les soumet. À l’étape 6, la CCSN examine l’EIE et rédige un rapport d’EE. Elle peut aussi examiner les documents de permis à ce moment-là. L’étape 7 – la décision de la CCSN relative à l’EE et l’étape 8 – la décision d’autorisation de la CCSN ont lieu en parallèle. À l’étape 9, le promoteur met en œuvre les mesures d’atténuation et le programme de suivi. L’étape 9 a lieu en parallèle avec l’étape 10, lorsque la CCSN vérifie la conformité.

 

Conformément au Règlement sur la coordination fédérale en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, les ministères et organismes fédéraux suivants ont aussi un rôle à jouer dans le projet en fonction de leurs mandats respectifs et ils participent à l’examen en tant qu’autorités fédérales ayant des compétences spécialisées relativement au projet :

  • Pêches et Océans Canada (MPO);
  • Transports Canada (TC);
  • Environnement Canada (EC);
  • Santé Canada (SC);
  • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC).

Les communautés locales dont celles des Premières nations ont aussi un rôle à jouer dans le projet. Un comité d’examen du projet a été établi, composé de représentants d’Uranium City, Camsell Portage, Fond-du-Lac, Stony Rapids, Black Lake et Hatchet Lake, et du Grand Conseil de Prince Albert et de la nation Métis de la Saskatchewan.

Relations bilatérales au sein de la structure de gouvernance

Tous les organismes ci-dessus participent au projet Gunnar, mais seulement quatre d’entre eux (le MERS, RNCan, le SRC et la CCSN) jouent un rôle direct dans la gouvernance du projet – la mise en place de processus liés au rendement attendu, la communication, l’établissement de rapports, la gestion du projet et du programme, la prise de décisions, l’assurance de la qualité et la surveillance financière. Toutefois, étant donné leurs rôles respectifs dans le projet, la prise de décisions n’est pas coordonnée conjointement par l’ensemble des quatre organismes, mais par le biais de relations « bilatérales » qui, par nature ou par nécessité, excluent les autres organismes. Ces relations sont présentées dans la figure 5 ci-dessous et comprennent les suivantes :

  • le SRC et le MERS, responsables de gérer le projet;
  • le MERS et RNCan comme les parties du PE;
  • la CCSN et RNCan comme autorités responsables fédérales;
  • le SRC comme promoteur et titulaire du permis du projet ainsi que la CCSN comme propriétaire du processus de réglementation.

Figure 5 : Les rôles et responsabilités relatives au processus d’évaluation environnementale dans le cadre du projet Gunnar

Les rôles et responsabilités relatives au processus d’évaluation environnementale dans le cadre du projet Gunnar
Version textuelle

La figure 5 présente un diagramme illustrant les rôles et responsabilités relatives au processus d’évaluation environnementale dans le cadre du projet Gunnar. Le ministère de l’Énergie et des Ressources de la Saskatchewan (MERS) et RNCan constituent les deux intervenants principaux du projet Gunnar en tant que parties au protocole d’entente (PE) et bailleurs de fonds dans le cadre du projet. Le Saskatchewan Research Council (SRC) est le promoteur du projet, engagé sous contrat par le MERS. Ainsi, le MERS assure la surveillance des travaux du SRC. Le SRC est responsable de l’élaboration de l’énoncé des incidences environnementales (EIE) et de la sélection des options. C’est aussi le SRC qui réalisera le projet, à l’aide d’un certain nombre de conseillers sous-traitants qui fournissent de l’expertise technique spécialisée. De plus, en tant que promoteur du projet, le SRC consulte les organismes provinciaux et leurs autorités ayant des compétences spécialisées et leur fournit des intrants dans le cadre du processus d’évaluation environnemental de la Saskatchewan. Dans son rôle de promoteur, le SRC a aussi des interactions avec la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), qui agit comme autorité responsable dans le cadre du processus d’évaluation environnementale du fédéral. La CCSN est responsable de la coordination des intrants d’organismes fédéraux, dont Environnement Canada, Santé Canada, Transports Canada, Pêches et Océans Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC) et des autorités ayant des compétences spécialisées de ces organismes, qui agissent comme autorités fédérales et fournissent des commentaires. Dans le diagramme, on signale que RNCan en plus d’être partie au PE et bailleur de fonds avec la Saskatchewan constitue l’une des autorités responsables fédérales. La CCSN recommande l’approbation de la décision au ministre de l’Environnement, qui à son tour est responsable de la décision d’approbation finale en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE).

 

2.0 Portée et méthodologie de l’évaluation

2.1 Portée et méthodologie de l’évaluation

L’évaluation porte sur les dépenses de programme directes de RNCan au cours de la période allant de 2006-2007 à 2010-2011, relativement à l’unité « Gunnar et Lorado » dans le cadre de la sous-activité 2.2.4, Gestion des déchets radioactifs de l’Architecture des activités de programmes (AAP) 2011-2012.

L’évaluation se penche sur des questions relevant de :

  • la pertinence, soit la correspondance aux priorités du gouvernement et aux objectifs stratégiques de RNCan, le besoin continu et la correspondance aux rôles et responsabilités du fédéral;
  • le rendement, soit l’atteinte des résultats escomptés (p. ex., l’efficacité) ainsi que la démonstration d’efficience et d’économie.

Étant donné que la phase de délivrance de permis pour le projet n’est pas encore entièrement réalisée, l’évaluation est de nature formative, cernant les activités de RNCan et les résultats relatifs au processus que suit la Saskatchewan pour obtenir les permis.

Puisque l’unité de l’AAP comprend une contribution, cette évaluation est obligatoire en vertu de l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les recommandations sont faites à l’intention de la direction de RNCan, visant à l’aider à prendre des décisions quant à leurs activités de surveillance relatives au projet. L’évaluation pourrait aussi informer la participation du gouvernement du Canada à des projets semblables à l’avenir.

2.2 Questions d’évaluation

L’évaluation aborde les éléments suivants :

Pertinence

  1. Le projet est-il toujours nécessaire?
  2. Le projet correspond-il aux priorités du gouvernement et aux objectifs stratégiques de RNCan?
  3. Y a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral à jouer dans le projet? Le rôle de RNCan est-il approprié par rapport aux rôles des autres?

Rendement (efficacité, efficience et économie)

  1. Dans quelle mesure les résultats prévus ont-ils été atteints en raison du projet?
    1. l’EE a-t-elle été réalisée dans le respect du calendrier et du budget?
    2. les intervenants appropriés ont-ils été engagés?
    3. la gestion du projet a-t-elle tenu compte des occasions de formation et d’emploi sur le plan local?
    4. la participation du secteur privé au projet a-t-elle été facilitée?
  2. Y a-t-il eu des résultats (positifs ou négatifs) imprévus?
  3. Quels sont les facteurs (tant internes qu’externes) ayant facilité ou ayant nui à l’attente des résultats attendus?
  4. Le projet représente-t-il la façon la plus économique et la plus efficiente de réaliser des progrès vers les résultats prévus?

2.3 Méthodes et limites

L’évaluation a été réalisée à l’interne par le personnel de la Division de l’évaluation stratégique de RNCan, de juin à octobre 2011. Les risques relatifs au projet ont été jugés faibles, et ce, en raison d’un certain nombre de facteurs :

  • à ce jour, les dépenses du gouvernement du Canada sont faibles (1,1 millions de $ en 2007-2008);
  • l’entente ne comprend qu’un seul partenaire d’exécution, soit le gouvernement de la Saskatchewan;
  • il s’agit d’un projet d’assainissement environnemental attendu depuis longtemps qui, pour la plupart, sera accueilli favorablement par les Canadiens en général et par les résidents du nord de la Saskatchewan en particulier;
  • selon l’expérience du passé, les coûts d’assainissement de l’environnement sont difficiles à prévoir au début d’un projet et souvent, ces coûts augmentent au fur et à mesure que le projet avance; cependant, l’entente établit une limite aux coûts du gouvernement du Canada, soit 12,6 millions de $.

L’évaluation a été fondée sur de multiples sources de données, principalement les trois sources ci-dessous.

  • Examen des documents : Un examen des dossiers et documents du projet a eu lieu, pour bien comprendre le projet Gunnar et pour obtenir des éléments probants aux fins de l’évaluation, surtout les documents portant sur : l’énoncé des incidences environnementales et d’autres présentations à la CCSN faisant partie du processus d’obtention de permis; les transcriptions des audiences de la CCSN; les présentations aux intervenants de la communauté aux fins de consultation; les rapports d’étape annuels du SRC; le protocole d’entente entre RNCan et la Saskatchewan; les documents d’approbation du projet aux fins du programme de contribution; les documents relatifs à la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux.
  • Examen des écrits : Un examen des écrits décrivant les priorités et les résultats stratégiques du gouvernement et de RNCan a eu lieu. De plus, un examen superficiel de documents et écrits nationaux et internationaux sur le déclassement de mines d’uranium et sur des projets pour résoudre les problèmes environnementaux hérités a été effectué avant l’élaboration des outils de collecte de données et la réalisation du travail sur le terrain.
  • Entrevues avec les intervenants : Les entrevues ont été menées en personne à Ottawa, et en Saskatchewan aux bureaux du SRC à Saskatoon et à ceux du ministère de l’Énergie et le MERS à Régina. D’autres entrevues ont été menées par téléphone. Au total, 15 personnes ont été interviewées dans le cadre du processus : employés de RNCan (2); employés du gouvernement de la Saskatchewan (3); employés du SRC (4); anciens gestionnaires de projet du SRC (2); agents contractuels (1); employés de la CCSN (2); et un représentant de la communauté (1).

Les limites relatives à l’évaluation comprennent les suivants :

  • Étant donné que le projet a été jugé à faible risque dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), l’évaluation a été prévue pour nécessiter un niveau d’effort relativement faible et un nombre limité d’éléments de preuve. Cependant, cela a peut-être nui à la capacité des évaluateurs à conclure sur quelques-unes des questions lorsque les éléments de preuve de diverses sources manquaient de cohérence.
  • Vu les dépenses et la logistique nécessaires pour voyager dans le nord de la Saskatchewan jusqu’au site de la mine Gunnar, seulement une entrevue a été menée avec un responsable officiel de la communauté locale, par téléphone. Lorsqu’il convenait de le faire, des données secondaires sur les consultations en personne menées par le SRC auprès de la communauté locale ont servi pour atténuer cette limite, mais ces données risquent d’être moins complètes dans le contexte.
  • Des problèmes d’attribution ont peut-être nui à la validité des conclusions : cette évaluation portait seulement sur les activités liées au site Gunnar, mais la Saskatchewan et le SRC géraient la remise en état d’un certain nombre d’autres sites présentant des problèmes environnementaux hérités simultanément dans la région.
  • En raison de la nature et de l’état d’avancement actuel du projet, on ne disposait d’aucune donnée quantitative dans le cadre de cette évaluation.

3.0 CONSTATATIONS DE L’ÉVALUATION

3.1 Pertinence

3.1.1 Le besoin continu du projet

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
1. Le projet est-il toujours nécessaire? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Oui. Compte tenu des risques pour la santé et l’environnement, le projet répond à un besoin continu.

Sommaire :

Selon les preuves obtenues, le projet répond à un besoin tant sur le plan de l’environnement que sur celui de la santé humaine. Parmi les risques pour la sécurité physique au site, mentionnons les immeubles abandonnés et les risques connexes : chutes, effondrement des structures et exposition à l’amiante. Il y a également des produits chimiques ayant servi aux activités minières qui sont entreposés de manière non sécuritaire sur le site. De plus, l’énoncé des incidences environnementales (EIE) souligne que les visiteurs occasionnels au site de la mine abandonnée risquent l’exposition à faible dose à des rayonnements gamma et à divers radionucléides liés aux activités de traitement de l’uranium par le passé. L’EIE souligne aussi que la consommation du poisson et de la faune des environs immédiats comporte des risques continus qu’il faut réduire au minimum. Toutes les personnes interviewées dans le cadre de l’évaluation ont conclu qu’il faut des efforts d’assainissement afin de contrer ces risques pour l’environnement et la sécurité physique.

Analyse

Il faut assainir le site Gunnar afin de contrer les risques pour la santé humaine et l’environnement que présentent les dangers physiques et l’exposition à la radiation à faible dose sur le site.

Les photos prises du site lors des visites des représentants du SRC et de la CCSN témoignent de l’état des immeubles abandonnés. Bon nombre des immeubles risquaient de s’effondrer en raison de l’abandon, ou du fait que certaines parties des immeubles avaient été démontées par des personnes cherchant à récupérer des matériaux de construction, ce qui aurait pu avoir pour résultat de blesser ou de piéger quelqu’un. De plus, les escaliers non sécuritaires présentaient des risques de blessure et les trous dans les planchers, les fosses de récupération et d’autres dangers extérieurs au sol sur le site présentaient des risques de chute. Les inspections du site ont également permis de signaler la présence de substances dangereuses, y compris des produits chimiques ayant servi aux activités minières qui étaient mal entreposées ou éliminées de façon inappropriée, ainsi que de l’amiante, qui servait de parement et d’isolant pour les immeubles et auquel des visiteurs occasionnels au site auraient pu être exposés.

Bien qu’il s’agisse d’une région éloignée, les risques physiques sont considérables, car des résidents ont pu visiter le site sans trop de restrictions. Plusieurs interviewés ont mentionné que pour la communauté locale, le site a aussi une valeur patrimoniale et que les entreprises ayant des activités dans la région ont permis aux visiteurs des camps de pêche d’accéder au site. Tel qu’il est consigné dans les délibérations de la CCSN le 5 juillet 2010Note de bas de page 12, les tentatives pour empêcher l’accès au site n’ont pas été efficaces vu l’absence de gardiens sur place. Dans les délibérations, on souligne notamment de l’équipement lourd et des véhicules marins entreposés sur le site (dont on présume que les camps de pêche sont les propriétaires) et des barrières défoncées à l’usine de concentration et l’usine de production d’acide.

En plus des risques physiques, le site présente des risques pour la santé humaine en raison de faibles niveaux de rayonnement. Selon l’énoncé des incidences environnementales (EIE), les membres du public restant sur le site pendant des périodes prolongées au cours de l’été aux fins de l’utilisation traditionnelle du territoire risquent l’exposition aux rayonnements gamma émis par des stériles et des résidus miniers à l’extérieur : ces rayonnements dépassent la dose seuil établi par la CCSN pour la protection du public canadien. De plus, les personnes qui consomment trop de poisson provenant de la baie Zeemel ou la baie Langley pourraient ingérer des quantités inacceptablement élevées d’uranium et de radionucléides. Une telle situation est possible, vu que les Autochtones et d'autres résidents du Nord consomment le poisson et la faune de la région, tel qu’il est énoncé dans l’annexe de l’EIE : Traditional and Local Knowledge Contributions to the Environmental Impact Assessment (Contribution de connaissances traditionnelles et locales à l’évaluation des incidences environnementales).

Tous les intervenants interviewés croyaient que le projet Gunnar répondait à un besoin et jugeaient qu’en raison de l’importance des risques, des efforts d’assainissement s’imposaient pour faire correspondre le site aux normes environnementales actuelles.

3.1.2 Correspondance avec les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques de RNCan

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
2. Le projet correspond-il aux priorités du gouvernement et aux objectifs stratégiques de RNCan? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Oui, le projet y correspond.

Sommaire :

L’objectif du projet Gunnar correspond avec la priorité du fédéral qui consiste à exploiter les ressources naturelles du Canada de manière à protéger l’environnement, y compris la protection de la nature et de la santé des Canadiens. Il correspond aussi avec l’engagement du fédéral à contribuer aux projets de restauration lorsque la contamination est liée aux efforts déployés en matière de sécurité nationale, dont l’extraction d’uranium au site Gunnar dans les années 50 et 60.

Le projet Gunnar correspond aussi avec le résultat stratégique de RNCan suivant : « le Canada est un chef de file mondial en matière de responsabilité environnementale sur le plan de la mise en valeur et de l'utilisation des ressources naturelles ». Plus précisément, il correspond avec la priorité « gérer les enjeux nucléaires » à l’appui de ce résultat stratégique, tel qu’il est énoncé dans le Rapport sur les plans et les priorités 2011-2012. Le projet Gunnar fait partie des programmes de gestion des déchets radioactifs visant à atténuer les risques pour l’environnement et la santé humaine.

Cet alignement est conforme à la décision du gouvernement fédéral de conclure un PE avec la Saskatchewan.

Analyse

Le gouvernement du Canada reconnaît que l’utilisation des ressources naturelles du Canada à des fins économiques ou autres doit s’accompagner de mesures pour en atténuer les impacts sur l’environnement. Dans le Discours du Trône 2011, on établit la priorité qui consiste à « développer la richesse extraordinaire des ressources du Canada tout en respectant l’environnement ». Note de bas de page 13 D’une manière semblable, on reconnaît dans le Discours du Trône 2007 que « La protection de l’environnement concerne non seulement la nature, mais aussi la santé des Canadiennes et des Canadiens ». Note de bas de page 14 En tant que projet ayant pour objectifs l’utilisation sécuritaire des installations d’exploitation de ressources servant par le passé à des fins économiques et relatives à la sécurité nationale et l’assainissement de ces installations, le projet Gunnar correspond aux priorités énoncées ci-dessus.

Le gouvernement a aussi fait preuve de son engagement quant à la priorité de la protection de l’environnement pour la santé des Canadiens par le versement récent d’allocations. Le budget 2004 comprenait l’engagement d’un financement pluriannuel de 3,5 milliards de $ pour la prise de mesures relatives aux sites contaminés de responsabilité fédérale présentant des risques pour la santé humaine ou l’environnement en raison d’eaux ou de sols contaminés. Par conséquent, le programme du Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux (PASCF) a été établi en mai 2005, et 80,5 millions de $ supplémentaires ont été prévus dans le budget 2009, dans le cadre du Plan d’action économique du Canada, pour accélérer la remise en état de ces sites. En 2005, le gouvernement a établi une politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux dans le cadre du PASCF, réservant 500 millions de $ pour défrayer les coûts de l’assainissement des terres non domaniales dont la contamination était un résultat direct d’activités du gouvernement fédéral, ou était liée aux efforts déployés en matière de sécurité nationale par le gouvernement du Canada.

Le projet Gunnar était admissible au financement en vertu de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux parce que l’uranium extrait de la mine Gunnar servait à des fins liées à la sécurité nationale. Un certain nombre de documents portant sur l’histoire de l’extraction de l’uranium au Canada constate qu’une société d’État fédérale, Eldorado Mining and Refining Limited, était le seul acheteur d’uranium au Canada à l’époque où la mine Gunnar était active. Le monopole s’est poursuivi jusqu’en 1962, et la majorité de l’uranium a été vendue à la United States Atomic Energy Commission (USAEC).

Le projet Gunnar correspond aussi au résultat stratégique de RNCan suivant : « le Canada est un chef de file mondial en matière de responsabilité environnementale sur le plan de la mise en valeur et de l'utilisation des ressources naturelles ». Plus précisément, il relève de la sous-activité « Gestion des déchets radioactifs » de l’Architecture des activités de programme de 2011-2012. Le Rapport sur les plans et les priorités 2011-2012 de RNCan énonce la priorité qui consiste à « gérer les enjeux nucléaires » visant l’atténuation aux « risques pour l’environnement et la santé humaine » au moyen de programmes de gestion des déchets radioactifs. La mine Gunnar représente un site historique dans le cadre de ces programmes et les efforts d’assainissement à son égard correspondent entièrement aux priorités de RNCan énoncées dans le Rapport sur les plans et les priorités, soit l’atténuation des risques pour l’environnement et la santé humaine.

3.1.3 Correspondance avec les rôles du fédéral et de RNCan

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
3. Y a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral à jouer dans le projet? Le rôle de RNCan est-il approprié par rapport aux rôles des autres? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Oui, il y a un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral et RNCan à jouer dans le projet. Le rôle de RNCan est approprié par rapport aux rôles des autres.

Sommaire :

Le rôle de bailleur de fonds du gouvernement fédéral dans le projet Gunnar est approprié puisqu’il respecte la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, qui permet au gouvernement de fournir du financement pour l’assainissement de terres non domaniales dont la contamination est liée aux efforts déployés en matière de sécurité nationale. RNCan constitue le ministère fédéral approprié pour jouer le rôle du gouvernement dans le projet en vertu de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles, qui lui donne la responsabilité des ressources naturelles y compris les mines et l’énergie, et vu qu’il est le ministère directeur en matière de gestion des déchets radioactifs. En raison de son expertise technique et son expérience dans le financement d’autres projets de gestion des déchets radioactifs, RNCan est bien placé pour jouer les rôles fédéraux d’autorité responsable et de bailleur de fonds dans le cadre du protocole d’entente. La CCSN, qui représente le seul autre organisme fédéral ayant un rôle dans la gestion des déchets radioactifs, ne peut pas jouer le rôle de bailleur de fonds car cela entrerait en conflit avec son rôle d’organisme de réglementation.

En outre, les rôles de la Saskatchewan et de RNCan dans le projet sont appropriés. Le gouvernement de la Saskatchewan est le gestionnaire du projet et est responsable en vertu du PE d’exécuter le projet de façon rapide et rentable. Ce rôle reconnaît que la Saskatchewan, en qualité de propriétaire foncier, assume la responsabilité organisationnelle et juridique première du projet. Le rôle de RNCan en matière de supervision des dépenses fédérales correspond aussi avec l’intention de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, source du financement du projet. Cela permet au gouvernement fédéral de reconnaître son engagement aux mesures correctives de la contamination liée aux efforts déployés en matière de sécurité nationale, sans assumer la responsabilité principale sur le plan opérationnel ou juridique.

Analyse

Le gouvernement fédéral joue un rôle légitime de bailleur de fonds dans le projet. L’adoption par le gouvernement fédéral de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux lui permet d’offrir un financement pour l’assainissement des sites contaminés sur des terres non domaniales qui présentent des risques pour la santé humaine ou l’environnement. La politique permet au gouvernement fédéral d’offrir du financement dans certaines circonstances, entre autres lorsque la contamination est liée aux efforts déployés par le gouvernement du Canada en matière de sécurité nationale. Vu l’importance que revêtait l’uranium en tant que bien stratégique au cours de la guerre froide, le site de la mine Gunnar satisfaisait ce critère.

RNCan constitue le ministère fédéral approprié pour jouer le rôle fédéral en ce qui concerne l’extraction de l’uranium. Son mandat découle de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles (L.C. 1994, ch. 41) qui confère au Ministère l’autorité sur les ressources naturelles, comprenant les mines et les minéraux et les autres ressources non renouvelables, ainsi que l’énergie – notamment hydro-électrique – et les ressources forestières.Note de bas de page 15 RNCan est aussi le ministère directeur pour l’élaboration et la mise en œuvre de la politique du gouvernement du Canada sur la gestion des déchets radioactifs et pour la surveillance afin d’assurer le respect des obligations aux termes de la Politique-cadre en matière de déchets radioactifs de 1996.

Les rôles attribués à la Saskatchewan et à RNCan dans le cadre du PE sont eux aussi appropriés. En tant que propriétaire foncier, le gouvernement de la Saskatchewan est le principal responsable du projet sur le plan opérationnel et juridique. À ce titre, il est le gestionnaire de projet et est responsable d’exécuter le projet de manière opportune et rentable. La mise en œuvre du projet par la Saskatchewan – et non pas par le gouvernement fédéral – correspond aux directives du Comité directeur des sous-ministres adjoints pour les sites contaminés fédéraux responsable de l’administration du financement à cet égard. Une telle structure de prestation respecte l’intention de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, dans ce sens qu’il permet au gouvernement fédéral de reconnaître que la contamination est liée aux efforts déployés en matière de sécurité nationale, sans assumer la responsabilité légale de l’assainissement du site.

Compte tenu de la décision du gouvernement fédéral de conclure un protocole d’entente avec la Saskatchewan, RNCan est bien placé pour exercer son rôle double dans le cadre du projet. Dans son premier rôle, soit celui de bailleur de fonds et de signataire du PE, il est responsable d’assurer le contrôle des dépenses de fonds fédéraux. RNCan possède l’expérience pertinente, grâce à sa participation dans l’administration et la surveillance du financement d’autres programmes de nettoyage des déchets radioactifs au Canada, dont le Programme des responsabilités nucléaires héritées et le Programme des déchets historiques.Note de bas de page 16 Le seul autre organisme fédéral possédant l’expérience pertinente est la CCSN qui, vu son rôle d’organisme de réglementation, ne peut pas financer des projets d’assainissement.

La prestation de fonds par RNCan au projet lui confère son second rôle, soit celui d’autorité responsable. Dans ce rôle, RNCan a l’obligation d’appliquer son expertise technique pour garantir que l’évaluation environnementale réalisée par la Saskatchewan afin de veiller à ce que le projet soit exécuté de manière respectueuse de l’environnement et d’obtenir les permis nécessaires à l’assainissement du site est réalisée conformément à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Jusqu’à maintenant, cela obligeait RNCan à évaluer la faisabilité et l’adéquation environnementale des options techniques présentées dans l’énoncé des incidences environnementales pour le projet Gunnar. Encore une fois, il s’agit d’un rôle approprié pour RNCan puisqu’il a exercé des rôles d’autorité responsable et d’examinateur technique en tant qu’autorité fédérale à de nombreuses occasions dans le passé. Dans ces situations, la CCSN a demandé les conseils de RNCan sur les projets d’extraction de l’uranium en raison de son expertise en services géologiques, technologie minière et gestion des déchets radioactifs.

Tous les intervenants interviewés lors de cette évaluation étaient de l’avis que les rôles du fédéral et de RNCan dans le projet Gunnar sont légitimes et appropriés. Plusieurs d’entre eux ont indiqué qu’il s’agissait également d’un rôle nécessaire et croyaient que le projet n’aurait pas pu se réaliser sans les fonds du fédéral.

3.2 Rendement (efficacité, efficience et économie)

3.2.1 Atteinte des résultats attendus (efficacité) – progrès en vue de la réalisation de l’évaluation environnementale

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
4. a. L’évaluation environnementale a-t-elle été réalisée dans le respect du calendrier et du budget? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Non. La phase de l’évaluation environnementale/la planification accuse un retard d’environ trois ans sur le calendrier original. Les dépenses fédérales ont respecté les limites du budget, mais les dépenses provinciales l’ont dépassé.

Sommaire :

La phase de l’évaluation environnementale/la planification accuse un retard d’environ trois ans. En outre, la Saskatchewan a dépensé environ 37 millions de $ jusqu’ici, ce qui est beaucoup plus que le coût total de 24,6 millions de $ estimé à l’origine pour l’ensemble du projet. Toutefois, les modalités du PE limitent les obligations fédérales en matière de financement de la phase 1 du projet au versement de 1,1 million de dollars effectué en 2007. De plus, la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux empêche de consacrer les fonds à la démolition de bâtiments. Les retards et les coûts plus élevés assumés par la Saskatchewan sont attribuables à certains facteurs, dont les suivants :

  1. Aux termes d’un ordre de la CCSN émis en juillet 2010, le SRC devait assurer la démolition de tous les immeubles sur le site. Puisque les travaux étaient imprévus et urgents, le projet a été retardé d’environ cinq mois. De plus, les coûts ont augmenté de plus de 20 millions de $.
  2. Le manque d’expérience du SRC dans le processus de réglementation explique en partie les retards dans le projet. Un processus de réglementation relativement nouveau concernant les mines abandonnées est entré en vigueur en 2000, ce qui a peut-être exacerbé la situation.
  3. L’énoncé des incidences environnementales (EIE) a été présenté en janvier 2011, mais un manque d’entente entre la Saskatchewan et RNCan existait quant au caractère approprié des options présentées et à la voie à suivre relativement au projet. La situation a déjà retardé le projet de plusieurs mois et n’a pas été résolue au début de l’automne 2011, alors que la collecte de données servant à l’évaluation a pris fin.
  4. Le roulement du personnel était élevé, surtout pour le poste de gestionnaire du projet au SRC, ce qui explique en partie les retards dans le projet.
  5. Étant donné la complexité de la structure de gouvernance, le manque de clarté quant aux rôles de chacun des organismes a entrainé des problèmes lorsque les parties qu’il convenait d’inclure dans les communications et la prise de décisions ont été exclues.
  6. Il se peut que la nature complexe du site n’ait pas été entièrement appréciée lors de l’établissement des calendriers et budgets au départ.

Analyse

La phase de l’évaluation environnementale/la planification accuse un retard d’environ trois ans, d’après le PE qui prévoit l’achèvement en 2008 ou 2009. L’EIE que le Saskatchewan Research Council a soumis à la CCSN le 18 janvier 2011 n’a pas encore été approuvé. De plus, la Saskatchewan a dépensé environ 37 millions de $, soit un montant beaucoup plus élevé que prévu lors de la phase 1 du projet. Par contre, conformément au PE, les dépenses fédérales se sont limitées au versement initial de 1,1 millions de $.

Selon le tableau de l’estimation des coûts dans le PE, qui montre le développement de l’estimation des coûts globaux à 24,6 millions de $ ainsi que les parts du fédéral et de la Saskatchewan, toutes les estimations de coûts se fondent sur des estimations de catégorie DNote de bas de page 17 fournies par le gouvernement de la Saskatchewan et qui comprennent une provision pour éventualités de 15 p. 100. Certains des interviewés ont mentionné que l’estimation globale des coûts s’est fondée sur les budgets de projets de déclassement comparables, notamment celui au site de la mine Beaverlodge, en ajoutant la provision pour éventualités. D’autres ont mentionné que le plan était ambitieux et qu’il y avait entente générale sur le fait que les estimations de financement ne représentaient qu’un point de départ. Encore d’autres croyaient que le financement précisé dans le PE aurait suffi, bien qu’à peine, si le calendrier avait été respecté. Le calendrier original a été établi en fonction de travaux scientifiques et d’un examen du calendrier typique d’un processus d’approbation réglementaire.

Afin de mettre en contexte les progrès du projet jusqu’à ce jour, le tableau ci-dessous présente les activités réalisées lors de la phase de planification.

Tableau 1 : Sommaire des progrès du projet de 2006 à 2011

Date Jalon
2006 Les gouvernements de la Saskatchewan et du Canada signent le PE.
Avril 2007 Le SRC présente une proposition de projet à la CCSN.
Juin 2007 La CCSN détermine le besoin d’une étude compréhensive.
Février 2008 SRK Consultants, engagé sous contrat par le SRC, réalise une analyse de l’écart.
Décembre 2008 Les lignes directrices spécifiques et le document d’établissement de la portée de l’étude approfondie sont publiés.
Juin-juillet 2009 La préparation officielle de l’EIE commence.
Décembre 2009 Le SRC demande la prorogation de l’exemption de permis (approuvé par la CCSN jusqu’au 30 avril 2013).
23 juillet 2010 Le SRC reçoit l’ordre numéro 10-1 de la CCSN.
Janvier 2011 L’EIE est présenté pour examen.

L’évaluation a permis de déterminer six raisons principales pour le retard du projet : a) l’ordre de la CCSN en juillet 2010; b) le manque d’expérience dans le processus de réglementation; c) le manque d’entente quant aux options dans l’ÉIE; d) le roulement du personnel; e) la structure de gouvernance; f) la complexité du site.

a) L’ordre de la CCSN

L’ordre numéro 10-1 de la CCSN en juillet 2010 constitue la première raison principale du retard, aux termes duquel le SRC devait procéder immédiatement à une évaluation de la sécurité structurelle de tous les immeubles, prendre toutes les mesures raisonnables pour rendre le site sécuritaire et démolir tous les immeubles présentant un risque pour la sécurité publique. Selon les réponses obtenues en entrevue, la Saskatchewan n’a pas prévu l’ordre, lequel a été délivré sans trop de préavis. Les documents de la CCSN montrent que l’ordre a été délivré en raison des preuves d’accès non autorisé et continu au site dont la CCSN avait pris connaissance.Note de bas de page 18 Les réponses obtenues en entrevue suggèrent que le SRC n’a pas pris les précautions appropriées pour rendre le site sécuritaire et que les risques qui s’y présentaient étaient suffisamment élevés pour justifier la prise de mesures immédiates. Certains des intervenants ont expliqué que la CCSN n’était pas satisfaite des progrès du projet et qu’elle était mal à l’aise à l’idée que les immeubles allaient constituer un danger pendant quelques années encore, soit le temps qu’il faudrait, selon elle, pour la délivrance du permis.

Presque tous les interviewés convenaient que l’ordre a eu l’effet positif de permettre l’atténuation immédiate de certains des risques les plus élevés au site Gunnar. Selon un représentant de la communauté, la démolition des immeubles était le premier progrès réel dans le projet que la communauté avait constaté.

Néanmoins, l’ordre a aussi eu un effet négatif sur le calendrier et les coûts, puisque le SRC a été obligé de réaliser des travaux qu’il n’avait pas prévus lors de la phase de planification du projet. Une revue du PE confirme qu’à l’origine, la démolition des immeubles était prévue lors de la phase de réalisation du projet Gunnar. Selon les réponses obtenues en entrevue et le procès-verbal de la réunion de la CCSN le 19 et le 20 janvier 2011, par suite de l’ordre, le SRC a reporté toutes les autres mesures qu’il avait prévues pour le site Gunnar afin de procéder immédiatement à la démolition. Cela a entrainé un retard de quatre ou cinq mois dans le projet global.

La démolition des immeubles a aussi fait grimper considérablement les coûts. Dans le PE, les coûts pour la démolition des immeubles ont été estimés à juste au-dessus de 3 millions de $, mais les coûts réels se sont élevés à plus de 20 millions de $. Selon les réponses obtenues en entrevue, les coûts réels de la démolition des immeubles ont dépassé les estimations considérablement en raison de la nature urgente des travaux à réaliser et du processus d’appel d’offres accéléré. De plus, malgré l’intention du PE selon laquelle la Saskatchewan et RNCan devaient assumer les coûts estimés à 24,6 millions de $ à parts égales, la Saskatchewan a dû trouver les fonds supplémentaires, et ce, puisqu’aux termes du PE, RNCan ne verserait aucune contribution aux coûts de démolition, qui ne constituent pas des dépenses admissibles en vertu de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, et aucun paiement fédéral supplémentaire n’était prévu avant la délivrance du permis.

b) Le manque d’expérience dans le processus de réglementation fédéral

L’évaluation a également permis de déterminer que le manque d’expérience du SRC dans ce type de processus de réglementation était un facteur de retard. Le SRC, une société d’État provincial et organisme de recherche constitue le promoteur du projet. Le SRC possédait la capacité et les connaissances scientifiques pour entreprendre ou gérer les études environnementales nécessaires au soutien du projet, mais aucune expérience dans le déclassement de mines d’uranium ni dans le processus de réglementation de la CCSN relativement aux mines d’uranium. Ainsi, il est possible que le SRC ait fait des suppositions inexactes dans la planification ayant contribué à l’inefficacité du projet. Selon les interviewés responsables de la gestion du projet à la Saskatchewan, l’incertitude quant au processus de réglementation auquel le projet Gunnar serait assujetti en constituait l’un des principaux défis. Ils ont souligné qu’à l’origine, on a prévu que le projet allait faire l’objet d’un examen préalable selon le processus canadien d’évaluation environnementale, moins rigoureux que celui d’étude approfondie. Selon un examen de la partie sur les installations nucléaires et installations connexes du Règlement sur la liste d’étude approfondie (DORS/94-638) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, un projet lié à une mine d’uranium abandonnée nécessiterait clairement la réalisation d’une étude approfondie. Des interviewés ont aussi signalé le manque d’expérience du SRC.

Il est à noter que le processus de réglementation en vue d’obtenir un permis relatif à une mine d’uranium abandonnée était relativement nouveau : l’exigence à cet égard n’existe que depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, en 2000.Note de bas de page 19 Par conséquent, il n’y avait qu’un nombre limité de précédents réglementaires sur lesquels s’appuyer, puisque seulement un petit nombre de projets de remise en état de mines abandonnées avait fait l’objet d’une demande de permis.

c) Le manque d’entente sur les options dans l’énoncé des incidences environnementales (EIE)

L’EIE constitue le document principal résumant les impacts environnementaux examinés lors de la phase de planification du projet, aux fins de la conformité à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, ainsi que les méthodes prévues pour minimiser ces impacts. Le SRC a présenté l’EIE à la CCSN en janvier 2011. L’EIE présentait deux options qui, selon les interviewés en Saskatchewan, ont été déterminées à partir d’environ 100 combinaisons d’options antérieures. Selon d’autres interviewés, l’inclusion d’options multiples dans une EIE est peu commune au Canada.

Par suite de la soumission de l’EIE, un processus d’examen fédéral a eu lieu, dans le cadre duquel les autorités responsables (la CCSN et RNCan) et d’autres autorités fédérales (Environnement Canada et Santé Canada) ont produit un document consignant les commentaires fédéraux. Les organismes de réglementation provinciaux ont également fourni des commentaires. Ces commentaires ont été compilés et présentés au SRC au printemps 2011. Les commentaires sont nombreux et portent sur un grand nombre d’aspects de l’EIE, y compris dix commentaires « de type 1 » de la CCSN, onze commentaires de RNCan et un commentaire d’Environnement Canada. Tel qu’il est énoncé dans le document consignant les commentaires fédéraux, les commentaires « de type 1 » comprennent ceux portant sur des lacunes considérées comme suffisamment importantes pour justifier la suspension d’une décision en vertu de l’Environmental Assessment Act (Saskatchewan) ou de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Le document consignant les commentaires fédéraux décrit en détail les points principaux au sujet desquels les autorités fédérales ont besoin de clarifications ou d’informations plus détaillées que celles fournies dans l’EIE. Les commentaires fédéraux de type 1 portent notamment sur des questions liées à la caractérisation des conditions au site, les stériles, la fosse et les résidus miniers, les techniques d’échantillonnage, les normes, les informations insuffisantes sur l’évaluation des options et la sélection des options en matière de restauration les plus convenables.

Au printemps, il y avait un manque d’entente sur le caractère approprié des options en matière de restauration énoncées dans l’EIE. Au cours du printemps et de l’été 2011, deux perspectives très différentes quant à la manière de procéder sont issues des discussions entre RNCan et la Saskatchewan, créant une impasse qui a retardé le projet pendant plusieurs mois et peut-être davantage, puisque la situation n’était toujours pas résolue au début de l’automne 2011 alors que la collecte de données en vue de l’évaluation a pris fin. En plus de leur participation aux commentaires fédéraux, les représentants officiels de RNCan ont souligné que dans l’annexe 3 du PE, on précise que le travail nécessaire relatif à la caractérisation du site doit être réalisé, et que la caractérisation des stériles est précisée dans les lignes directrices spécifiques au projet. Les représentants officiels de la Saskatchewan et du SRC ont exprimé leur frustration devant le retard, soulignant que la stratégie avait évolué au fil du temps, mais que les options se conformaient aux normes fédérales et provinciales et que des scientifiques et géologues hautement qualifiés, du SRC et de la Saskatchewan, les appuyaient.

La complexité des normes a créé des problèmes d’interprétation, ouvrant la porte à un conflit d’opinions. Il résulte de l’application du principe du maintien des doses de rayonnement au « niveau le plus bas qu’il soit raisonnablement possible d’atteindre », c’est-à-dire le principe ALARA,Note de bas de page 20 que souvent dans l’atteinte des objectifs, tout n’est pas noir ou blanc puisqu’il faut tenir compte de facteurs sociaux et économiques. De plus, de nombreuses normes et lignes directrices d’autorités fédérales et provinciales diverses s’appliquent au projet Gunnar. Les réponses obtenues en entrevue permettent de voir que cela peut entraîner de différentes opinions pour déterminer quelles options en matière de restauration sont « les meilleures » sur le plan technique. Par exemple, un interviewé a signalé que l’une des autorités était prête à considérer l’évacuation de la fosse inondée à Gunnar directement dans le lac Athabasca en tant que mesure seule et unique d’évacuation dans l’environnement, tandis qu’une autre ne considérait pas cette option comme acceptable.

À cela s’ajoute le fait que les méthodes pour calculer les limites de doses de rayonnement ont fait l’objet de mises à jour continuesNote de bas de page 21 et sont établies en fonction de suppositions et méthodes de calcul diverses. Selon une méthode de calcul, les limites auraient été respectées alors que selon une autre, elles auraient été dépassées.

Il est à noter que le SRC préparait l’EIE alors qu’il réalisait la démolition des immeubles, conformément à l’ordre de la CCSN. Il se peut donc que la préparation de l’EIE ait été précipitée, ce qui explique peut-être le report des consultations avec RNCan jusqu’à la fin de l’automne 2010. À son tour, cela explique peut-être la raison pour laquelle tant de commentaires de RNCan figuraient dans le document consignant les commentaires fédéraux, plutôt que dans l’EIE.

Tous les intervenants sont conscients du fait que si l’EIE n’est pas approuvé dans un avenir proche, le projet sera retardé davantage et l’échéance de l’exemption de permis ne sera peut-être pas respectée. Même si les interviewés ont dit que la relation entre le ministère de l'Énergie et des Ressources de la Saskatchewan (MERS) et RNCan est toujours bonne, d’autres commentaires faits à propos de questions relevant d’autres sujets laissent entendre clairement qu’il y a eu des tensions par moments en raison de l’impasse.

d) Le roulement du personnel

Le roulement du personnel constitue la quatrième des raisons principales pour le retard du projet, surtout au sein du SRC. Les données issues des entrevues et des documents, six gestionnaires de projet et quatre vice-présidents différents agissaient au nom du SRC entre la signature du PE en 2006 et l’été 2011. L’impact de ce roulement a été mentionné fréquemment, et plusieurs interviewés ont souligné que l’expérience dans les projets d’assainissement portant sur des mines, l’uranium ou des installations nucléaires que possédaient les titulaires de ces postes était de divers niveaux.

Selon certains des interviewés, peu importe la compétence en général des nouveaux gestionnaires de projet, il fallait plusieurs mois avant qu’ils ne soient efficaces, vu la complexité du projet et le grand nombre d’intervenants avec qui ils devaient établir une relation. De plus, les gestionnaires de projet succédant aux premiers n’étaient pas familiers avec le fondement des jalons établis pour le projet au départ et ont adopté une approche « d’ingénierie inverse » afin de déterminer les prochaines étapes du projet, ce qui pourrait aussi avoir été un facteur dans le retard du projet.

Enfin, le roulement du personnel dans d’autres organismes a peut-être eu un impact sur les progrès du projet. Aucun des représentants officiels de la Saskatchewan ou de RNCan participant au projet à l’origine n’y participait plus, faisant en sorte que peu de « mémoire collective » existait dans l’un ou l’autre de ces organismes. Par exemple, aucun des interviewés participant actuellement au projet de l’un ou l’autre des organismes n’était au courant de la manière dont le budget et le calendrier avaient été établis, ni n'a participé directement dans l’établissement du budget et du calendrier.

e) La structure de gouvernance

Plusieurs aspects de la structure de gouvernance et de réglementation ont nui à l’atteinte des résultats attendus de manière opportune et efficace. Pour que le projet réponde aux exigences relatives aux processus de réglementation provinciaux et fédéraux et atteigne les résultats sociaux et économiques prévus, il a fallu la participation d’un grand nombre d’organismes pour assurer la gouvernance et la réglementation du projet Gunnar. Même si certains interviewés croyaient qu’il aurait été plus simple de procéder sans autant d’intervenants, cela n’était pas une option étant donné les rôles précisés dans les divers processus de réglementation fédéraux et provinciaux. Les interviewés semblaient accepter la complexité et la forme de la structure de gouvernance et considéraient le processus de réglementation et la charge de travail connexe comme un fardeau nécessaire. D’autres croyaient que la participation d’un grand nombre d’organismes témoignait de la qualité de l’évaluation ayant cours, ce qu’ils ont vu comme un avantage.

La plupart des interviewés s’accordaient généralement pour dire que tel qu’elle a été prévue à l’origine, la structure de gouvernance semblait être appropriée et bien comprise, et fonctionnait bien au départ. On disposait des bonnes informations pour prendre des décisions dans un premier temps, et malgré les défis que la prise de décisions posait, les décisions prises étaient appropriées. Ils ont souligné aussi qu’une bonne relation existait entre la Saskatchewan et RNCan au départ, soutenue par des communications régulières par courriel, dans des commentaires sur les documents, et lors de réunions auxquelles la CCSN participait également, de pair avec la Saskatchewan et RNCan. Toutefois, à mesure que le projet avançait, un certain nombre de complexités dans la structure de gouvernance a créé des obstacles à l’efficacité du projet. En guise d’exemple, la figure 5 présente la structure de gouvernance, composée d’une série de relations bilatérales qui, par nature ou par nécessité, excluent les autres parties.

Aux fins de la gestion quotidienne des activités du projet, le ministère de l’Énergie et des Ressources de la Saskatchewan (MERS) et le SRC – agent sous contrat du MERS – ont une relation qui n’inclut pas RNCan. Cela étant dit, il semble qu’il y avait une certaine ambiguïté quant au genre d’informations que la Saskatchewan devait fournir à RNCan concernant ces activités, et quant au moment de les lui communiquer. Par exemple, la Saskatchewan et le SRC ont décidé de modifier l’approche du projet à un moment donné et de ne pas entreprendre des activités supplémentaires de caractérisation des stériles, ce qui, selon eux, représentait une décision opérationnelle. Cependant, RNCan y a vu une décision importante, surtout que la caractérisation des stériles était une exigence aux termes du PE.

Une autre relation bilatérale existe entre le SRC, dans le rôle de promoteur, et la CCSN, l’organisme de réglementation. Certaines informations obtenues en entrevue suggèrent que le SRC aurait cherché des conseils auprès de la CCSN concernant la sélection d’options, ce qui ne correspondait pas au rôle de la CCSN, soit de donner une réponse sur les options que le promoteur présenterait, en fonction du caractère acceptable de ces options relativement aux normes. RNCan et la Saskatchewan avaient aussi un intérêt à ce que les options soient économiques, ce qui suggère que le SRC n’a pas cherché des réponses auprès de l’organisme qui convenait et que cela aurait nui à l’atteinte des résultats attendus.

Le rôle double de RNCan dans le projet Gunnar (d’une part, bailleur de fonds et de l’autre, autorité responsable dans le cadre du processus en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale) semble aussi avoir nui aux progrès du projet. Il est à noter que le rôle double de RNCan est indivisible, puisque sa participation en tant que bailleur de fonds fédéral déclenche son statut d’autorité responsable. Il semble que la Saskatchewan croyait qu’elle avait, en tant que responsable du projet, pleins pouvoirs quant à la détermination de l’orientation du projet, et qu’elle s’étonnait du fait que RNCan, dans son rôle d’autorité responsable, puisse émettre des commentaires de « type 1 » qui pourraient empêcher la poursuite du projet. Pour la Saskatchewan, la soumission de commentaires de « type 1 » par RNCan constituait un conflit avec le rôle de partenaire financier de ce dernier dans le cadre du projet. De plus, la Saskatchewan était de l’avis que le degré de coopération entre RNCan et la CCSN en tant qu’autorités responsables était trop élevé, sans raison valable, ce qui a exacerbé sa frustration.

À son tour, RNCan semble avoir eu de la difficulté à gérer son rôle double. Normalement, le rôle de RNCan dans le déclassement d’une mine d’uranium consiste à fournir des conseils « sans lien de dépendance ». Or, RNCan était partenaire financier du projet Gunnar; il a fallu donc qu’il assume une tâche de surveillance assez importante pour assurer l’atteinte des résultats attendus du projet de manière efficiente et économique. Il s’agissait notamment de s’assurer qu’il recevait suffisamment d’information pour déterminer s’il y avait de réels progrès et en fonction de cette information, d’adapter ses efforts et ses interactions dans le projet. Au moment où les retards du projet sont devenus importants, RNCan ne semble pas avoir eu du succès à obtenir l’information nécessaire relativement aux plans pour le projet, ce qui lui aurait permis de prévenir la Saskatchewan de ses préoccupations et de l’impact possible de ces préoccupations, vu son rôle d’autorité responsable.

f) La complexité du site

La complexité du site a également été un facteur nuisant à l’atteinte des résultats sur le plan environnemental, et la mesure dans laquelle on a tenu compte de cette complexité dans l’établissement du programme et dans l’estimation des coûts du projet n’est pas claire.

D’après divers intervenants, l’emplacement éloigné du site dans le nord de la Saskatchewan a rendu l’imposition d’échéanciers rigoureux difficile et coûteuse. Parmi les exemples cités, mentionnons les suivants :

  • en raison des limites de la saison de construction et de recherche scientifique sur le terrain, les travaux sur le site ont été de courte durée;
  • le caractère éloigné du site et le manque de supervision constante ont entraîné la perte de matériaux laissés sur le site pendant l’hiver;
  • le manque d’infrastructure de transports et l’absence d’une route permanente menant au site Gunnar nécessitent le transport de tout ce qu’il y faut (équipements, personnel expert, nourriture, eau) par avion ou par bateau;
  • le manque de compréhension de la part des organismes de réglementation et de financement quant aux contraintes sur le plan technique qu’imposaient le climat et le contexte du Nord.

Les documents décrivent d’autres complexités que le site présentait, notamment :

  • la fosse inondée au site Gunnar est large et très profonde, ce qui nécessiterait, selon les représentants officiels de la Saskatchewan, une installation de traitement d’envergure;
  • une grande partie de la superficie du site est composée de roche exposée, faisant en sorte qu’il était difficile de trouver du matériel de recouvrement propre et d’emprunter des matériaux à servir dans la remise en état du site;
  • les résidus miniers s’étendent sur des milieux terrestres et aquatiques;
  • les composantes d’écosystèmes sur le site sont diverses, chacune nécessitant sa propre analyse d’impact;
  • les plantes, le poisson et la faune constituent des aliments prélevés dans la nature pour consommation, nécessitant ainsi l’analyse des voies d’entrée de contaminants ingérés;
  • très peu de données de base environnementales existaient sur les conditions au site avant les activités minières, et peu d’information existait quant à la manière dont les matières ont été supprimées, et au lieu où elles ont été déposées.

3.2.2 Atteinte des résultats attendus (efficacité) – engagement des intervenants

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
4. b) Les intervenants appropriés ont-ils été engagés? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Oui – les intervenants appropriés ont été engagés.

Sommaire :

Le Saskatchewan Research Council (SRC) s’est engagé dans des consultations conformément aux exigences et à l’intention du PE, aux exigences réglementaires en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et à l’obligation juridique de consulter les Premières nations. Les intervenants appropriés ont été engagés tout au cours du processus et par le biais de divers mécanismes, dont un comité d’examen du projet, le Northern Saskatchewan Environmental Quality Committee existant et des réunions avec le public et d’autres représentants officiels en Saskatchewan. Puisque les attentes du public prenaient de l’ampleur, plus de consultations que prévu ont été tenues. Toutefois, le SRC a maintenu un équilibre raisonnable entre les attentes de la communauté et le besoin de minimiser les coûts. Les questions soulevées lors des consultations sont de deux ordres principaux – les questions relevant de l’environnement et de la sécurité, et les questions économiques.

Analyse

Le SRC s’est engagé dans des consultations conformément aux exigences et à l’intention du PE, aux exigences réglementaires en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et à l’obligation juridique de consulter les Premières nations. L’engagement d’intervenants constitue une exigence réglementaire et juridique; par exemple, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale précise que la participation du public rehausse la qualité et la crédibilité des évaluations environnementales. Les intervenants du SRC et de la Saskatchewan ont également souligné que l’État avait une obligation juridique de consulter les Premières nations, tel qu’il a été établi en 2005 par la Cour suprême du Canada dans son arrêt sur la Première nation crie Mikisew.

La Saskatchewan et le SRC se sont bien conformés à l’obligation juridique de consulter : ils ont engagé les intervenants appropriés tout au cours du processus par le biais de divers mécanismes, notamment un comité d’examen du projet et le Environmental Quality Committee actuel, des réunions avec le public et d’autres représentants officiels en Saskatchewan. Un comité d’examen du projet a été établi en 2007 relativement aux projets d’assainissement gérés par le SRC dans la région Athabasca, dont ceux portant sur les sites Gunnar et Lorado ainsi qu’un certain nombre de mines satellites. Le comité est composé de représentants d’Uranium City, Camsell Portage, Fond-du-Lac, Stony Rapids, Black Lake et Hatchet Lake, du Grand Conseil de Prince Albert (représenté par le vice-chef, Athabasca), et à partir de 2008, d’un représentant de la nation Métis de la Saskatchewan.

Dans le site Web du projet CLEANS du SRC, on peut consulter les présentations et les comptes-rendus de réunions réalisés dans le cadre de consultations auprès du public dans la région tout au cours du projet.Note de bas de page 22 Une ou deux réunions ont été tenues chaque année à partir de 2007, à Uranium City pour la plupart. Un examen des documents du projet CLEANS permet de voir que des renseignements contextuels concernant les mines et l’état d’avancement du projet ont été fournis au public, et que des commentaires et suggestions ont été sollicités quant aux priorités et à la séquence des mesures d’assainissement à prendre relativement au site. De longues séances de questions et réponses ont également été tenues. De 12 à 25 membres du public, ainsi que des représentants officiels du SRC (et ses agents contractuels), de la CCSN et de la Saskatchewan assistaient à ces réunions. D’après les réponses obtenues en entrevue, le SRC a également eu des rencontres avec les maires ou d’autres représentants officiels d’un certain nombre de communautés, dont Black Lake et Stony Rapids, et du Grand Conseil de Prince Albert.

Lors des consultations au sujet du projet Gunnar, deux grands sujets de discussion ressortent des comptes-rendus de réunion : les questions relevant de l’environnement et de la sécurité, et les questions économiques. Les préoccupations sur le plan de l’environnement et de la sécurité comprenaient notamment les niveaux de rayonnement, l’intégration des connaissances traditionnelles, l’état final du site et le manque de progrès dans le projet. Un représentant de la communauté a souligné que les dangers immédiats pour la sécurité et pour l’environnement (puits de mine ouverts, poussières de résidus emportées par le vent) semblaient représenter la préoccupation la plus importante de la communauté la plus près, soit Uranium City. Lors des consultations, des questions économiques ont été soulevées autant que les questions relevant de l’environnement. D’après les comptes-rendus des réunions, des entrepreneurs locaux y ont assisté régulièrement, et le public posait de nombreuses questions au sujet des pratiques d’embauche et des occasions d’emploi.

Selon les réponses obtenues en entrevue, les attentes de la communauté se sont accrues et le SRC a tenu plus de consultations auprès du public que prévu à l’origine. Certains des interviewés ont suggéré que la région géographique sur laquelle les consultations portaient était peut-être trop grande, entraînant l’accent sur les questions économiques plutôt qu’environnementales. Il faut toutefois tenir compte des distances dans le contexte des régions éloignées du Nord; tout comme les présentations du SRC en font preuve, il n’y a aucun résident permanent dans un rayon de 12 kilomètres du site et seulement 112 résidents dans un rayon de 80 kilomètres. Selon les représentants officiels du SRC, leur approche consiste à maintenir un équilibre entre les attentes de la communauté et le besoin de minimiser les coûts. Les responsables de la présente évaluation considèrent cette approche comme raisonnable.

3.2.3 Atteinte des résultats attendus (efficacité) – occasions de formation et d’emploi

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
4. c. La gestion du projet a-t-elle tenu compte des occasions de formation et d’emploi sur le plan local? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Oui. Pourtant, il a été impossible de quantifier le nombre d’emplois créés dans la région locale.

Sommaire :

Les occasions de formation et d’emploi ont fait l’objet de beaucoup de considération. Les représentants officiels du SRC ont mentionné qu’il embauche des entrepreneurs locaux autant que possible, sans affecter la rentabilité du projet. Le SRC a également joué le rôle d’intermédiaire en créant une base de données sur les résidents locaux à la recherche de travail et disponibles pour travailler, en offrant l’accès à ses entrepreneurs et en établissant des critères pour l’embauche de résidents locaux auxquels ses entrepreneurs devaient répondre. Les évaluateurs n’étaient pas en mesure de déterminer le nombre de résidents locaux embauchés pour travailler au site.

Le SRC a assuré la mise en place d’une initiative de formation directe, particulièrement en élimination des poussières d’amiante. Cependant, les réponses obtenues en entrevue suggèrent que cette formation a été offerte dans une région géographique et à un nombre de participants trop importants, selon le SRC, pour les besoins en matière d’embauche au site Gunnar, ce qui a peut-être eu pour effet de créer de faux espoirs. Le nombre d’emplois créés par rapport au nombre de résidents locaux formés dans le cadre de cette initiative n’est pas connu.

Analyse

Aux termes du protocole d’entente, les parties travailleront ensemble, de concert avec Ressources humaines et Développement des compétences Canada afin de créer des occasions de formation et d’emploi dans le projet pour les résidents locaux, surtout ceux des Premières nations. L’importance de la formation et de l’emploi pour la région est décrite dans diverses parties de l’énoncé des incidences environnementales (EIE). Par exemple, selon les données obtenues en 2007, le taux de chômage dans la région est plus élevé que la moyenne provinciale de 14 p. 100. Les principaux participants à l’étude socioéconomique menée aux fins de l’élaboration de l’EIE ont donc souligné que l’offre d’une main-d’œuvre qualifiée et formée représentait l’élément en matière de ressources humaines le plus important du projet si l’on souhaitait faire une contribution positive au bien-être de la communauté.

L’examen des documents et les entrevues ont permis de constater que l’embauche d’entrepreneurs locaux par le SRC a été considérée dans la gestion du projet, mais le nombre d’embauches réelles n’était pas élevé. Un petit nombre de personnes ou de petites entreprises locales seulement ont été embauchées directement par le SRC. Les représentants du SRC ont souligné que les documents relatifs aux demandes de proposition comprenaient des critères de classement favorisant les entreprises ou partenariats composés de personnes (ou de personnes morales) du nord de la Saskatchewan ou autochtones, mais ils ont pris la décision d’embaucher des entrepreneurs locaux seulement si l’impact sur la rentabilité du projet n’allait pas être considérable. Selon les réponses obtenues en entrevue auprès d’une variété de répondants, souvent les propositions d’entrepreneurs locaux n’étaient pas concurrentielles, puisqu’elles comprenaient des coûts importants en capital de démarrage pour obtenir les équipements nécessaires à la réalisation des travaux.

Le projet Gunnar a créé d’autres occasions d’emploi indirectement : dans le site Web du SRC, on encourageait les résidents locaux à la recherche du travail à s’inscrire dans la base de données offerte dans leur site; ensuite, le SRC a rendu ces données accessibles à ses entrepreneurs. Les réponses obtenues en entrevue suggèrent aussi que le SRC a pu accroître l’utilisation de sa base de données sur la main-d’œuvre locale en précisant des critères d’embauche et en en assurant le contrôle pour ses entrepreneurs : par exemple, le pourcentage de la main-d’œuvre du bassin d’Athabasca sur le projet et le nombre d’heures travaillées. Les évaluateurs n’étaient toutefois pas en mesure de déterminer le nombre d’emplois obtenus grâce à l’intervention indirecte du SRC.

Le travail à entreprendre au site Gunnar nécessite des compétences spécialisées, notamment celles précisées dans l’EIE : échantillonnage et surveillance environnementaux; élimination des poussières d’amiante, protection du rayonnement; opération d’équipements lourds. Les résidents locaux se préoccupaient de la possibilité qu’un manque de formation exclue la main-d’œuvre locale. Selon les interviewés du SRC, des occasions de formation ont été créées, mais les évaluateurs n’étaient pas en mesure de quantifier le nombre de personnes formées.

Par exemple, le SRC a offert un cours de formation de trois jours en élimination des poussières d’amiante aux résidents du bassin d’Athabasca. Il a reçu des fonds lui permettant de défrayer les participants pour les frais de cours et leurs dépenses de déplacement et d’hébergement. Les représentants officiels du SRC reconnaissent le fait qu’ils ont offert la formation à tous ceux qui souhaitaient y participer lorsque les instructeurs étaient dans la communauté, même s’ils étaient conscients du fait que l’offre de main-d’œuvre formée dépassait la demande. Les évaluateurs ont noté que l’offre de formation illimitée pour la plupart a peut-être créé des attentes d’emploi irréalistes dans la région. Toutefois, l’offre de formation à grande échelle ne semble pas avoir eu d’effet considérable sur le rapport coût-efficacité du projet, vu que le financement de cette formation a été fourni de sources externes.

3.2.4 Atteinte des résultats attendus (efficacité) – participation du secteur privé

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
4. d. La participation du secteur privé au projet a-t-elle été facilitée? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. La participation du secteur privé a été facilitée, mais on n’a pas profité de ses conseils au maximum.

Sommaire :

Le protocole d’entente donne aux parties la directive consistant à solliciter du soutien en nature auprès des entreprises privées dans le secteur de l’extraction de l’uranium ayant des activités dans la région, étant donné l’expérience qu’elles possèdent dans le processus de réglementation pour le déclassement de mines d’uranium, et ce, aux fins de l’efficacité du projet. Selon les réponses obtenues en entrevue, le secteur privé a fourni du soutien en nature, sous forme de conseils et de documents. Cependant, il reste à déterminer si l’information fournie par le secteur privé a été mise en application dans le cadre du projet et donc si les gains d’efficacité prévus ont pu se réaliser. Par exemple, une comparaison des commentaires fédéraux dans l’énoncé des incidences environnementales (EIE) sur le projet Gunnar avec celles sur un autre projet, considéré comme un modèle de pratiques exemplaires permet de relever des différences considérables. De plus, au printemps 2011, la CCSN a donné au SRC la directive ferme consistant à se renseigner sur la façon de faire des entreprises du secteur privé et de se servir des informations obtenues.

Analyse

Le PE donne aux parties la directive consistant à solliciter du soutien en nature auprès des entreprises privées dans le secteur de l’extraction de l’uranium ayant des activités dans la région. Selon les réponses obtenues en entrevue, il a été envisagé que les entreprises privées dans le secteur de l’extraction minière fourniraient des connaissances et de l’information aux responsables du projet Gunnar d’après leurs expériences de réussite à suivre le processus de réglementation. Les interviewés s’entendaient en général pour dire que les conseils et les informations des entreprises du secteur privé contribueraient à l’efficience et l’efficacité du projet. Certains ont suggéré que les entreprises du secteur privé étaient prêtes à jouer un tel rôle parce qu’ils croyaient que la remise en état du site Gunnar rehausserait l’image du secteur de l’extraction de l’uranium en général auprès des communautés dans lesquelles leurs activités ont lieu.

La plupart des interviewés s’entendaient pour dire que l’industrie de l’extraction de l’uranium locale a soutenu leurs efforts. Les réponses obtenues en entrevue suggèrent que le personnel du SRC disposait d’informations et de pratiques exemplaires sous forme de documents; par exemple, on lui a donné « tous les livres au complet » sur le déclassement de la mine Cluff Lake, qui se trouve à 75 kilomètres au sud du lac Athabasca.Note de bas de page 23 L’un des représentants officiels de la Saskatchewan a mentionné qu’il appelait Cameco ou AREVA pour demander leurs conseils. Selon les réponses obtenues en entrevue, la communication avec les entreprises du secteur privé se faisait de façon informelle, notamment lors de rencontres en personne, par courriel et d’autres manières ne nécessitant pas un processus public officiel aux fins de documentation. Plusieurs des intervenants interviewés ont mentionné qu’un comité technique conjoint plus officiel comprenant la participation du secteur privé a fait l’objet de discussions aux débuts du projet, mais qu'aucun n’a été établi. Par conséquent, les responsables de la présente évaluation n’ont pas disposé de documents permettant de quantifier la portée et la nature des consultations qui ont eu lieu.

Il semble que les conseils que le SRC a obtenus des entreprises du secteur privé n’auraient pas été mis en application de façon uniforme au cours du projet. Les évaluateurs ont entrepris une analyse comparative des commentaires fédéraux de « type 1 » sur l’EIE du projet Gunnar et du rapport d’étude approfondie du projet de déclassement de Cluff Lake – un projet de déclassement que plusieurs intervenants considèrent comme un modèle de pratiques exemplaires. Selon l’analyse, bon nombre des écarts faisant l’objet des commentaires fédéraux dans l’EIE du projet Gunnar constituaient des points bien traités dans le document sur le projet de Cluff Lake, notamment une caractérisation rigoureuse des stériles, une modélisation et une analyse des effets des sources de contamination après déclassement sur l’eau souterraine et une approche de déclassement de préférence pour chacun des principaux éléments du projet.

La CCSN a également remarqué le manque apparent dans l’EIE de ressemblances à d’autres projets ayant mis en œuvre des pratiques exemplaires. Les réponses obtenues en entrevue de plusieurs sources témoignent du fait qu’au printemps 2011, la CCSN a donné au SRC la directive ferme consistant à se renseigner sur la façon de faire de Cameco et d’AREVA lors de projets semblables et d’employer des pratiques exemplaires semblables. Le peu d’utilisation qui a été faite de l’information du secteur privé pourrait expliquer le fait que certains intervenants n’étaient pas au courant des consultations qui ont eu lieu et suggéraient que le projet pourrait profiter de l’expérience du secteur privé.

3.2.5 Résultats imprévus

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
5. Y a-t-il eu des résultats (positifs ou négatifs) imprévus? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Il n’y a eu aucun résultat imprévu important; il y a eu un résultat imprévu mineur.

Sommaire :

Un seul résultat imprévu mineur a été signalé. Apparemment, un camp de pêche dans la région n’a pas offert ses activités pendant la saison de 2011 en raison des travaux au site Gunnar.

Analyse

À la question à savoir si le projet a eu des résultats imprévus positifs ou négatifs, de nombreux intervenants ont mentionné l’ordre de la CCSN en juin 2010 pour la démolition immédiate de l’ensemble des immeubles et structures au site de la mine Gunnar. Toutefois, l’ordre de la CCSN était un imprévu entraînant un résultat prévu, soit la démolition des immeubles et la sécurité accrue sur le site, plutôt qu’un résultat imprévu.

Lors des entrevues, un seul résultat imprévu a été mentionné : un camp de pêche locale a décidé de ne pas offrir ses activités en 2011. Étant donné que le SRC n’allait pas permettre aux guides et aux clients du camp de pêche d’avoir accès ni au quai, ni à la bande d’atterrissage pendant les travaux, le camp de pêche devait assurer le transport de ses clients pour traverser le lac Athabasca. Sa capacité d’assurer ce transport dépendait fortement des conditions climatiques. Ainsi, il a été décidé de ne pas ouvrir le camp de pêche en 2011.

3.2.6 Facteurs dans l’atteinte des résultats attendus (efficience et économie)

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
6. Quels sont les facteurs (tant internes qu’externes) ayant facilité ou nuit à l’atteinte des résultats attendus? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants Un certain nombre de facteurs ont nui à l’atteinte des résultats attendus.

Sommaire :

Les mêmes facteurs contribuant au retard du projet et à l’augmentation des coûts ont également nui à l’atteinte des résultats attendus. Ces facteurs comprennent les suivants : l’ordre de la CCSN, le manque d’expérience avec le processus de réglementation, le manque d’entente quant aux options dans l’énoncé des incidences environnementales (EIE), le roulement du personnel, la structure de gouvernance et la complexité du site. De plus, le jeu réciproque d’un certain nombre de ces facteurs a ajouté à la complexité du projet et a posé un obstacle supplémentaire.

De plus, certaines pratiques exemplaires en gestion de projets ont pu être déterminées.

Analyse

Les mêmes facteurs contribuant au retard du projet et à l’augmentation des coûts ont également nui à l’atteinte des résultats attendus. Ces facteurs comprennent les suivants : l’ordre de la CCSN, le manque d’expérience dans le processus de réglementation, le manque d’entente quant aux options dans l’énoncé des EIE, le roulement du personnel, la structure de gouvernance et la complexité du site.

Il est à souligner toutefois que le jeu réciproque de certains des facteurs ci-dessus a exacerbé la situation. Il se peut que la complexité du projet ait contribué au fort roulement du personnel, surtout en ce qui concerne le poste de gestionnaire du projet au SRC. En raison du caractère éloigné du site, il a été difficile à rendre sécuritaire, ce qui explique probablement et jusqu’à un certain point l’ordre de la CCSN qui a retardé le projet de quatre à cinq mois et qui a fait grimper les coûts de la phase 2 d’environ 20 millions de $. La charge de travail assumée par le SRC dans la réalisation des travaux nécessaires et urgents aux termes de l’ordre de la CCSN explique peut-être l’EIE « précipitée » qui, à son tour, explique peut-être le nombre de commentaires fédéraux au sujet des options qui ont retardé le projet davantage. Il est aussi à souligner que selon l’intention du protocole d’entente, les parties devaient assumer les coûts du projet à parts égales, mais que les événements et facteurs imprévus et les retards en conséquence ont créé un déséquilibre à cet égard (la Saskatchewan a dépensé environ 37 millions de $ alors que RNCan a versé seulement 1,1 millions de $), ce qui a créé des tensions entre les parties.

L’évaluation a souligné un certain nombre de facteurs qui ont nui aux progrès du projet, mais aussi, par le biais des entrevues, un certain nombre de pratiques exemplaires en gestion de projets qui facilitaient l’efficacité du projet, notamment les suivants :

  • Lors de la démolition des immeubles, on a considéré les possibilités pour l’emplacement futur des matériaux afin de ne pas devoir les déplacer encore une fois par la suite.
  • Certaines présomptions ont été intégrées dans le processus d’appel d’offres, notamment la suivante : que tous les conduites et barils sur le site étaient vides jusqu’à preuve du contraire. Ainsi, les entrepreneurs n’avaient pas à traiter des coûts possibles de l’élimination de matières dangereuses que les conduites et barils contiendraient ou non.
  • Les processus d’évaluation environnementale et d’obtention de permis ont été réalisés en parallèle.
  • Des processus de production de rapports récents, y compris la présentation par le SRC de la répartition des coûts toutes les deux semaines et la justification des coûts prévus en fonction de chaque élément de coût.
  • La tenue de discussions afin de planifier les processus de surveillance conjointe avec le secteur privé lors de la dernière phase du projet.

3.2.7 Efficience et économie

Question d’évaluation Méthodes Évaluation
7. Le projet représente-t-il la façon la plus économique et la plus efficiente de réaliser des progrès vers les résultats prévus? Examen des documents; examen des écrits; entrevues auprès des intervenants. Étant donné les responsabilités juridiques de la Saskatchewan dans la gestion du projet Gunnar, le choix de modèle de prestation de programme afin d’atteindre les résultats prévus ne relève pas du rôle de RNCan; ainsi, l’efficience et l’économie d’autres modèles de prestation n’ont pas été évaluées.

Sommaire :

Étant donné la portée de cette évaluation et les responsabilités de la Saskatchewan relevant de sa compétence sur la gestion du projet Gunnar, l’efficacité et l’économie d’autres modèles de prestation de programmes n’ont pas été évaluées. En théorie, un modèle de prestation comportant une structure de gouvernance moins complexe aurait peut-être été plus efficace, mais il faut souligner que la participation d’un grand nombre d’intervenants est nécessaire afin de répondre aux exigences relatives aux processus de réglementation fédéraux et provinciaux.

Analyse

Un modèle de prestation de programmes en fonction duquel le gouvernement du Canada assume la direction du projet aurait attribué à RNCan un rôle qui ne correspond pas à l’intention de la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux, permettant au gouvernement fédéral de reconnaître son engagement aux mesures correctives de la contamination liée aux objectifs de sécurité nationale, sans assumer la responsabilité principale sur le plan opérationnel ou juridique. Pour cette raison, un tel modèle n’a pas été retenu. De plus, étant donné les responsabilités de la Saskatchewan relevant de sa compétence sur la gestion du projet Gunnar, RNCan ne joue pas un rôle dans la sélection du modèle de prestation de programme. Ainsi, l’efficience et l’économie d’autres modèles possibles n’ont pas été évaluées.

4.0 Conclusions et recommandations

4.1 Conclusions

Pertinence

L’évaluation a conclu que le projet Gunnar est pertinent. Le besoin du projet afin de contrer les risques pour la santé et l’environnement qui existent au site est évident. Le projet correspond à la priorité du gouvernement fédéral en matière de protection de l’environnement et plus précisément, en matière des impacts environnementaux sur la santé des Canadiens. Le projet correspond aussi avec le résultat stratégique de RNCan en matière de responsabilité environnementale sur le plan de la mise en valeur et de l'utilisation des ressources naturelles.

Les rôles de RNCan, soit d’offrir des conseils techniques en tant qu’autorité responsable et d’assurer un contrôle comme bailleur de fonds sont appropriés, puisque ces rôles correspondent à la politique de responsabilité partagée relative aux sites contaminés fédéraux du gouvernement. La contribution financière du gouvernement fédéral permet à ce dernier de reconnaître son engagement aux mesures correctives de la contamination liées à l’extraction de l’uranium aux fins d’objectifs de sécurité nationale; il demeure quand même que la Saskatchewan est la principale responsable du projet sur le plan opérationnel et juridique. D’ailleurs, certaines des données obtenues indiquent que sans le financement du fédéral, la Saskatchewan ne se serait pas engagée à poursuivre le projet, ce qui permet aussi de constater l’importance du rôle du fédéral. Étant donné la décision du gouvernement fédéral de conclure le PE avec la Saskatchewan, RNCan représente le ministère approprié pour jouer le rôle du fédéral étant donné la correspondance de ce rôle avec l’expertise technique du Ministère et son expérience dans le financement d’autres projets de gestion des déchets radioactifs.

Rendement

Lors de la signature du protocole d’entente entre la Saskatchewan et RNCan en 2006, une attente de deux à trois ans était prévue avant l’obtention du permis pour le site. Le projet a fait des progrès depuis, mais la phase d’évaluation environnementale et d’obtention de permis accuse un retard d’environ trois ans. Un certain nombre de facteurs expliquent ce retard et ont également nui à l’efficience et l’économie du projet, notamment : l’ordre de la CCSN, le manque d’expérience dans le processus de réglementation; le manque d’entente quant aux options dans l’énoncé des incidences environnementales (EIE), le roulement du personnel, la structure de gouvernance et la complexité du site. De plus, le jeu réciproque d’un certain nombre de facteurs a ajouté à la complexité du projet, nuisant davantage à l’efficience et à l’économie de ce dernier. Enfin, tel que certains des interviewés l’ont suggéré, il faut reconnaître la possibilité que les estimations quant au calendrier et aux coûts du projet étaient trop ambitieuses, vu les complexités du projet.

Il y avait aussi le dépassement du budget du projet, soit de 24,6 millions de $; à ce jour, les dépenses dans le cadre du projet sont d’environ 37 millions de $ au total, malgré le fait que la phase d’obtention de permis n’est pas encore terminée. Même si le PE avait pour esprit le partage équitable des coûts généraux du projet par la Saskatchewan et RNCan, conformément aux modalités réelles du PE, les obligations de RNCan en matière de financement de la phase d’obtention de permis du projet se sont limitées à son versement original de 1,1 million de dollars.

Un certain nombre des facteurs entraînant les retards et l’augmentation des coûts ne sont pas du ressort de RNCan et donc ne peuvent pas être traités. Le travail nécessaire aux termes de l’ordre de la CCSN a été réalisé. La complexité du site est une réalité que rien ne va changer, mais dont il faut tenir compte lors de l’établissement de calendriers ou de l’estimation des coûts à l’avenir. D’autres facteurs, notamment le fort roulement du personnel et le manque d’expérience du Saskatchewan Research Council dans le processus de réglementation ne sont pas du ressort de la présente évaluation, étant donné la compétence de la Saskatchewan sur la sélection du modèle de prestation de programme. Ainsi, les recommandations de l’évaluation ne porteront que sur trois éléments : la structure de gouvernance, le manque d’entente quant aux options et l’exploitation optimisée de l’expérience des entreprises privées dans le secteur de l’extraction minière.

La structure de gouvernance est complexe, mais le mandat de chacun des intervenants est clairement précisé aux termes des lois et des règlements, et aux termes du PE ou d’autres ententes. Ainsi, les rôles ne peuvent pas, pour la plupart, être modifiés. Étant donné le manque de souplesse de la structure de gouvernance en général, il est important d’aborder le sujet de sa complexité, et ce, en assurant que les rôles sont précisés et compris de tout le monde et par la mise en place de processus de communication, de prise de décisions et d’établissement de rapports appropriés de façon à éviter que des malentendus entravent davantage la progression du projet. L’évaluation a permis de constater ceci : les intervenants croyaient à l’origine que les rôles des parties étaient bien compris, mais au fur et à mesure que le projet avançait, certains aspects de ces rôles ont empêché les progrès et d’autres se sont avérés inattendus. Le manque de clarté quant à la manière dont la structure de gouvernance allait s’appliquer était un facteur dans l’impasse sur les options qui a retardé le projet.

Les rôles et les processus doivent continuer de reconnaître que la Saskatchewan assume la responsabilité principale du projet sur le plan opérationnel et juridique. De ce fait, ils doivent se fonder sur le principe selon lequel la Saskatchewan et son sous-traitant, le Saskatchewan Research Council, conserveront leur rôle de direction dans les activités quotidiennes. Toutefois, RNCan doit s’assurer que des processus de planification, d’échange d’information, de prise de décisions et de reddition de comptes sont mis en place pour lui permettre d’apporter son expertise au profit du projet, aussi bien à titre d’autorité responsable que de bailleur de fonds.

Le manque d’entente quant aux options et aux prochaines étapes à prendre dans le projet, ainsi que le calendrier et les coûts connexes à l’avenir sont des éléments à aborder. L’évaluation a conclu qu’en 2010, RNCan a exprimé ses préoccupations au MERS, verbalement et par écrit au sujet du manque de progression du projet, de son désaccord à l’égard des options présentées, du caractère incomplet de l’établissement des coûts des options, la qualité et l’uniformité de la reddition de comptes et de la nécessité d’un accord sur la voie à suivre. Une note de service de décembre 2010 adressée par RNCan au MERS indique explicitement que les préoccupations susmentionnées ont entraîné l’incapacité par RNCan de superviser le projet pour le compte du gouvernement fédéral ainsi que des difficultés potentielles à obtenir du financement pour les phases 2 et ultérieures. Malgré ces communications, la Saskatchewan n’a pas abordé les préoccupations de RNCan.

À l’avenir, une compréhension commune entre RNCan et la Saskatchewan des étapes nécessaires du projet, et du calendrier et des coûts estimés de ces étapes serait avantageuse. Compte tenu du manque de progression du projet jusqu’à maintenant, RNCan doit communiquer clairement ses attentes à cet égard et demander à la Saskatchewan de dresser un échéancier devant servir de base à la surveillance des échéances et des coûts du projet à l’avenir. Même si ce calendrier doit tenir compte des complexités du projet tel qu’elles ont été soulignées dans l’évaluation, il doit également être conforme à l’esprit du projet, tel qu’énoncé dans le PE, afin de prendre des mesures efficaces et opportunes pour corriger la situation environnementale actuelle du site.

Si une entente sur l’établissement d’un tel calendrier s’avère difficile à établir, l’embauche d’un tiers acceptable à la Saskatchewan et à RNCan serait à considérer pour l’étude de l’EIE et des commentaires fédéraux, afin de déterminer les possibilités quant au chemin à suivre. Il se peut que la solution se trouve sous forme de compromis, intégrant l’adoption d’une perspective intermédiaire acceptable aux deux parties. Cette solution a été suggérée par l’un des interviewés, selon lequel une entreprise du secteur privé a embauché un tiers pour examiner son EIE afin de repérer des mesures d’efficience ou d’économie à prendre. Toujours selon cet interviewé, les économies que cet examen par un tiers a permis de faire dépassaient considérablement les coûts de l’examen.

Enfin, il faut profiter de l’expérience des entreprises du secteur privé dans le secteur minier au maximum. Aux débuts du projet, la possibilité d’un comité d’examen technique a été considérée pour le projet, composé de représentants fédéraux et provinciaux, ainsi que des entreprises privées ayant une expérience considérable dans le processus de réglementation pour le déclassement de mines d’uranium. Étant donné les constatations de la présente évaluation selon lesquelles le projet ne semble pas avoir profité comme prévu, ou autant que prévu à l’origine de l’expérience du secteur privé, un comité d’examen technique pourrait améliorer l’efficience du projet.

Leçons tirées

En plus d’avoir présenté des recommandations visant à répondre à des questions relatives au projet Gunnar en particulier, l’évaluation a cerné un certain nombre de leçons tirées plus génériques qui pourraient s’appliquer à d’autres projets semblables entrepris par RNCan.

  1. Lorsqu’une entente est conclue pour réaliser un projet dont la structure de gouvernance est complexe (même si les rôles respectifs de chacun des intervenants sont établis en général dans la politique, par règlement ou par entente), il est très important que les détails sur les responsabilités particulières, les protocoles de communication et les processus de prise de décisions fassent l’objet de discussions, et soient convenus par écrit dès le début du projet. Si des membres du personnel quittent le projet, un tel document permettrait à tout nouvel intervenant de se familiariser avec les rôles et processus convenus et d’agir en conséquence.
  2. Les calendriers et les budgets d’un projet doivent faire l’objet d’un examen régulier par tous les bailleurs de fonds, et les raisons des retards et de tout dépassement des coûts sont à consigner afin de documenter l’historique du projet.
  3. Les gestionnaires de RNCan qui jouent un rôle de surveillance des dépenses fédérales dans le cadre d’un projet dont RNCan n’est pas le principal responsable de la gestion et lorsqu’il y a des retards ou des dépassements de coûts doivent s’assurer d’obtenir suffisamment d’informations pour comprendre la nature et la raison des retards, ainsi que l’impact possible sur le projet. Selon ces informations et au besoin, les gestionnaires de RNCan doivent s’assurer que leurs préoccupations soient abordées, et que si elles ne le sont pas, que les impacts possibles soient communiqués au chef du projet en temps opportun.

4.2 Recommandations

La recommandation qui suit vise à améliorer les résultats des projets futurs de façon à :

  • refléter les rôles respectifs de RNCan, à titre d’autorité responsable et de bailleur de fonds, de même que le secteur de compétence de la Saskatchewan;
  • respecter les modalités du PE;
  • s’appuyer sur le modèle de prestation actuel établi par la Saskatchewan;
  • régler les problèmes courants qui empêchent de réaliser les objectifs du programme.

La recommandation vise à permettre à RNCan de s’acquitter efficacement de son rôle de superviseur des fonds fédéraux afin de garantir que la Saskatchewan gère le projet de façon opportune et rentable, comme l’exige le PE.

RNCan doit travailler avec la Saskatchewan pour déterminer un délai rigoureux dans lequel la Saskatchewan apportera les améliorations suivantes, qui renforceront la capacité des parties de s’acquitter de leurs obligations en vertu du PE de manière efficiente et efficace :

  • clarifier les rôles et responsabilités et mettre en place des lignes directrices plus précises quant à la planification, la communication, la prise de décisions et l’établissement de rapports;
  • élaborer un nouveau calendrier de travail détaillé établissant les prochaines étapes nécessaires au complet afin de réaliser le projet, ainsi que les échéanciers prévus connexes;
  • mettre en place un comité d’examen technique officiel afin de profiter de l’expérience des entreprises privées dans le secteur de l’extraction minière de l’uranium.