Évaluation de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (IBGGP)

Table des matières

Tableaux et figures

Acronymes

  • AADNC Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (anciennement Affaires indiennes et du Nord Canada [AINC])
  • SMA Sous-ministre adjoint
  • UCA Unité de la consultation et de l’accommodement (à AADNC)
  • CCE Coordonnateur des consultations de l’État
  • LCEE Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
  • ACEE Agence canadienne d’évaluation environnementale
  • CanNor Agence canadienne du développement économique du Nord
  • CCSN Commission canadienne de sureté nucléaire
  • MPO Pêches et Océans Canada
  • DG Directeur général
  • SM Sous-ministre
  • JUS Ministère de la Justice
  • EE Évaluation environnementale
  • CCE Comité consultatif d’évaluation
  • CPEE Comité des projets d’évaluation environnementale
  • EC Environnement Canada
  • EIE Évaluation de l’impact environnemental
  • ARPE Autorité responsable de la protection de l’environnement
  • CFEE Coordonnateur fédéral de l’évaluation environnementale
  • GeC Gouverneur en conseil
  • GdC Gouvernement du Canada
  • SC Santé Canada
  • CCEI Comité consultatif d’évaluation interministériel/interagences
  • ONGE Organisation non gouvernementale de l’environnement
  • JUS Ministère de la Justice
  • LECE Loi sur l’emploi et la croissance économique
  • LAF Lead Agency Framework (Australie-Occidentale)
  • PE Protocole d’entente
  • BGGP Bureau de gestion des grands projets
  • IBGGP Initiative du Bureau de gestion des grands projets
  • GPR Grands projets de ressources
  • ONE Office national de l’énergie
  • BGPN Bureau de gestion des projets du Nord
  • RNCan Ressources naturelles Canada
  • ODAC Office of Development Approval Coordination (Australie-Occidentale)
  • OEPA Office of Environnement Protection Authority (Australie-Occidentale)
  • EP Entente de projet
  • PC Parcs Canada
  • BCP Bureau du Conseil privé
  • DP Description du projet
  • SGQ Système de gestion de la qualité
  • AR Autorité responsable
  • DI Dossier d’information
  • TC Transports Canada
  • AO Australie-Occidentale

RÉSUMÉ

Portée et enjeux de l’évaluation

Le présent rapport rend compte des résultats de l’évaluation de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (IBGGP) effectuée par Ressources naturelles Canada (RNCan) avec l’apport des ministères et des organismes qui participent à l’IBGGP. Cette évaluation porte sur la période quinquennale de 2007-2008 à 2011-2012 et traite des objectifs et des activités de l’Initiative horizontale, notamment les activités entreprises par le Bureau de gestion des grands projets (BGGP) et financées par l’IBGGP ainsi que par d’autres ministères et organismes participants. Le principal objectif de cette évaluation est d’évaluer les enjeux liés à la pertinence et au rendement de l’IBGGP et de formuler des recommandations au besoin.

Profil de l’IBGGP

L’IBGGP a été lancée en 2007 afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience du système fédéral d’examen de la règlementation tout en accordant une attention toute particulière à la protection de l’environnement, au respect des obligations de consulter les Autochtones et à l’amélioration de la compétitivité des industries canadiennes axées sur les ressources.

Le financement octroyé actuellement dans le cadre de l’IBGGP permet d’améliorer la capacité scientifique et technique ainsi que la capacité des consultations auprès des Autochtones de cinq ministères et organismes fédéraux, à savoir : Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACEE), Pêches et Océans Canada (MPO), Environnement Canada (EC) et Transports Canada (TC). En outre, la Commission canadienne de sureté nucléaire (CCSN), l’Office national de l’énergie (ONE) et RNCan ont signé un protocole d’entente associé à cette initiative. RNCan assume la direction de l’IBGGP et héberge le BGGP, le ministère de la Justice (JUS) et le Bureau du Conseil privé (BCP) contribuent de façon importante à cette initiative. Santé Canada (SC) et Parcs Canada (PC) interagissent avec l’IBGGP dans le cadre des examens de projet.

Les ministères et organismes participants apportent leur contribution à divers processus et activités dans le cadre de l’IBGGP, notamment ceux liés aux projets dans lesquels ils interviennent (c.-à-d., les ententes de projet, le suivi et la surveillance des projets), ainsi qu’à l’élaboration collaborative d’outils et de procédures. Ils communiquent également des informations sur la recherche stratégique à laquelle ils apportent leur soutien et participent à la structure de gouvernance de l’IBGGP. Chaque ministère et organisme assume des responsabilités et rôles particuliers, et peut agir en qualité d’autorité règlementaire pour l’évaluation environnementale (EE) et/ou pour l’étape de la prise de décisions règlementaires, ou pour offrir des conseils d’expert en fonction de leurs responsabilités statutaires.

Le BGGP a été créé (et financé) dans le cadre de l’Initiative afin d’exécuter diverses activités destinées à améliorer la responsabilisation, la transparence, la rapidité et la prévisibilité du processus fédéral d’examen de la règlementation des grands projets de ressources. Le mandat du BGGP comporte deux volets : 1) assurer la gestion et la coordination des grands projets; et 2) assumer le leadership en matière de politiques (résolution des problèmes systémiques à court et à long terme).

Au moment où l’évaluation a été effectuée (2011-2012), 70 projets étaient en cours dans le cadre de l’Initiative. Trois sont achevés, mais aucun n’a été mis en œuvre jusqu’à présent.

Méthodologie de l’évaluation

L’évaluation était complexe et de grande envergure compte tenu de la nature horizontale multi-ministérielle et multi-agences de l’IBGGP. Elle portait sur toutes les activités de l’IBGGP, y compris celles entreprises par le BGGP et, individuellement, par les ministères et organismes en collaboration.

Quatre principales méthodes ont été utilisées pour mener cette évaluation : (1) un examen approfondi de plus de 1 000 dossiers et documents internes fournis par le BGGP et les ministères et les organismes participants ainsi que de la documentation externe; (2) entrevues structurées avec 32 intervenants internes et 14 intervenants externes de l’IBGGP (p. ex., les gouvernements fédéral et provinciaux, les gestionnaires et le personnel des programmes, l’industrie et les organisations non gouvernementales de l’environnement); (3) une analyse comparative de l’IBGGP et de six autres instances gouvernementales ainsi qu’une analyse plus détaillée du système d’examen des projets en Australie-Occidentale, notamment un examen des documents et des données internes et externes, et quatre autres entrevues avec des représentants de l’Australie-Occidentale; et (4) des études de cas de dix grands projets de ressources naturelles (basées sur la conception comparative d’études de cas), sept projets de l’IBGGP et trois projets non réalisés par l’IBGGP, ainsi que 41 entrevues supplémentaires auprès du personnel des ministères et des agences et auprès de 14 intervenants externes (y compris les promoteurs de projets). En tout, 105 entrevues ont été menées dans le cadre de ces quatre méthodes.

Constatations de l’évaluation

Pertinence

Enjeu 1 de l’évaluation — Nécessité de maintenir le programme

La nécessité de maintenir l’IBGGP est manifestement évidente, c’est-à-dire, en plus d’un certain nombre d’améliorations apportées aux activités d’exploitation et aux politiques conformes aux objectifs de l’Initiative, tels que des modifications législatives qui lui sont attribuables. Il existe un besoin fortement exprimé d’une coordination et d’une gouvernance à l’échelle du système – avec la participation de la direction – qui soutient le leadership politique, ainsi que la surveillance et la gestion du rendement.

L’Initiative a répondu à plusieurs besoins des intervenants. Les besoins des ministères et des organismes ont été les mieux satisfaits grâce au financement par l’IBGGP de la capacité scientifique et technique (S-T) et de la capacité de respecter les obligations avec les Autochtones. Les demandes de capacité des S-T et de la capacité des consultations auprès des Autochtones devraient continuer d’augmenter en raison de la hausse prévue du nombre de grands projets de ressources naturelles introduits dans le système fédéral de réglementation. En outre, l’industrie perçoit l’IBGGP comme « un pas dans la bonne direction » permettant de répondre à ses besoins, mais s’attend à ce que d’autres grandes améliorations pourraient être apportées par l’intermédiaire de l’Initiative.

Enjeu 2 de l’évaluation — Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Il existe une harmonisation étroite entre les objectifs de l’IBGGP et les engagements pris par le gouvernement du Canada (p. ex., les budgets antérieurs, les discours et les directives du Cabinet. Les budgets de 2010 et de 2011 présentés lors du discours du trône ont confirmé que les objectifs de l’IBGGP demeuraient une priorité clé du gouvernement fédéral. En outre, il a été constaté que l’Initiative était conforme aux mandats et aux objectifs stratégiques actuels établis par les ministères et les organismes participants (qu’ils soient financés ou non par l’IBGGP).

Enjeu 3 de l’évaluation — Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Le gouvernement joue un rôle approprié dans l’Initiative compte tenu de ses responsabilités statuaires et règlementaires concernant les évaluations environnementales et les examens règlementaires ainsi qu’une obligation institutionnelle de consulter les groupes autochtones.

Enjeux du rendement (efficience, efficacité et économie)

Enjeu 4 de l’évaluation — Obtention des résultats attendus

Les ministères et les organismes participants et le BGGP, ont réussi la mise en œuvre, par l’intermédiaire de l’IBGGP, d’un vaste éventail de processus qui ont contribué clairement, dans une large mesure, à l’atteinte des résultats relatifs aux consultations auprès des Autochtones et à la recherche stratégique horizontale menée en collaboration. L‘intégration et la coordination fédérales des évaluations environnementales et des examens de la règlementation se sont améliorées grâce à l’Initiative.

Cependant, dans quelle mesure ces améliorations ont eu des répercussions, jusqu’à présent, sur les échéances associées au processus a été moyennement démontrée. En résumé, les consultants internes et externes consultés considèrent que les délais du gouvernement fédéral s’améliorent en raison de l’augmentation de la capacité et l’amélioration de l’intégration et de la coordination (à la suite des améliorations apportées aux procédures, à la coordination et aux dispositions législatives de l’IBGGP). Les efforts faits pour déterminer de façon quantitative dans quelle mesure ces améliorations se sont traduites par une meilleure prévisibilité générale du processus fédéral d’examen des projets de l’IBGGP ont été limités et ont donné des résultats mitigés.

Puisqu’aucun projet de l’IBGGP n’a été mis en œuvre jusqu’à présent (soulignons que la première phase de l’IBGGP n’a débuté qu’en 2011-2012) aucune donnée n’est disponible sur l’incidence de l’Initiative sur des résultats environnementaux et, par conséquent, aucune conclusion ou constatation n’est présentée dans ce rapport sur cet aspect.

Il a été constaté que plusieurs facteurs internes et externes tels que des activités simultanées (p. ex., l’élaboration de procédures de consultations auprès des Autochtones, les approches à la gestion des projets) ou les changements au sein du gouvernement fédéral et d’autres entités (p. ex., les décisions judiciaires) ont fortement influé sur ces résultats, ce qui a créé des défis et des possibilités pour l’Initiative.

La transparence et la responsabilisation du processus fédéral de règlementation au sein du gouvernement fédéral se sont améliorées considérablement grâce à l’IBGGP. Cependant, les incidences des efforts fournis pour accroître la transparence du processus pour les intervenants externes, en particulier pour les provinces et les groupes Autochtones, sont moins clairement mis en évidence.

L’IBGGP a également apporté des avantages qui se sont étendus au-delà de l’Initiative, tels que l’effet d’entrainement permettant d’apporter d’autres améliorations au processus dans les ministères et les organismes fédéraux, et d’établir un dialogue horizontal exceptionnel aux niveaux de la direction.

Enjeu 5 de l’évaluation — Démonstration de l’efficacité et de l’économie

Sur la base des données disponibles, l’évaluation a permis de constater qu’il serait difficile d’assurer à un coût moindre la prestation et l’exploitation des activités, des extrants et des résultats de l’IBGGP dans le système de règlementation actuel. Cependant, la mise en évidence de son efficacité, de son rapport coût-efficacité et de son économie est insuffisante en raison de l’absence de données financières de base et de données détaillées sur l’attribution et l’utilisation des ressources de l’IBGGP (c.-à-d., par type d’activité ou par projet; les contributions ne relevant pas de l’IBGGP; dans l’ensemble des ministères et des organismes).

Par contre, les domaines susceptibles d’être améliorés ont été mis en évidence. Par exemple, alors que les coûts des transactions étaient associés à plusieurs processus de l’IBGGP (p. ex., l’établissement de rapports et la coordination) qui ont contribué manifestement à l’atteinte des objectifs de l’Initiative, l’examen des procédures connexes n’a pas été effectué.

Des améliorations ont été observées dans d’autres domaines liés aux extrants et aux activités de l’IBGGP. L’évaluation a permis de constater, cependant, que l’accent ayant été mis initialement sur l’établissement de mesures de l’efficacité, la nécessité se fait de plus en plus sentir d’équilibrer davantage la mesure du rendement de l’IBGGP afin d’inclure les résultats liés aux évaluations environnementales, à l’examen de la règlementation et aux consultations auprès des Autochtones.

L’amélioration de la coordination et de la communication entre les ministères et les organismes fédéraux a permis d’accroître l’efficacité du processus fédéral dans son ensemble. La réduction des chevauchements avec les processus provinciaux constituait clairement un domaine susceptible d’améliorations considérables.

L’analyse comparative internationale a révélé que l’IBGGP affichait de bonnes performances par comparaison avec des initiatives similaires. L’IBGGP a mis en œuvre plusieurs pratiques exemplaires et a offert des caractéristiques uniques non relevées dans aucun autre système. Certaines pratiques observées en Australie-Occidentale pourraient contribuer à déterminer les améliorations à apporter au système de règlementation canadien pour les grands projets de ressources.

Remarque au sujet des recommandations

L’IBGGP est une initiative gouvernementale horizontale qui oriente les travaux de nombreux ministères et organismes fédéraux en vue d’atteindre ses objectifs et ses résultats au moyen de la structure de gouvernance horizontale et d’activités de collaboration. Dans ce contexte, les cadres de RNCan qui œuvrent au BGGP ne sont pas responsables des prestations des autres ministères et organismes gouvernementaux qui participent à l’IBGGP. RNCan est responsable du BGGP et des activités exécutées en son sein; de plus, le sous-ministre de RNCan préside le comité des sous-ministres. Par conséquent, les recommandations faites dans le cadre de cette évaluation s’adressent au BGGP en collaboration avec d’autres ministères et organismes qui participent à l’IBGGP.1

Conclusions et recommandations

Tout en reconnaissant que plusieurs améliorations ont été apportées récemment, dans ses conclusions, l’évaluation indique qu’il faut veiller à ce que le gouvernement fédéral continue de traiter les problèmes courants dans l’ensemble du système et des contraintes liées à la capacité dans le système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources.

Il a été constaté que le financement de la capacité de l’IBGGP est essentiel à l’efficacité et à l’efficience du système fédéral de règlementation et, à ce titre, est toujours nécessaire pour répondre aux besoins continus en matière de capacité des ministères et des organismes dans le cadre du système fédéral de règlementation actuel. Les procédures et les pratiques mises en œuvre dans l’ensemble des ministères et organismes fédéraux au titre de l’IBGGP commencent à donner des résultats en ce qui a trait aux améliorations du rendement. Cependant, les groupes d’intervenants s’attendent à ce que d’autres résultats soient obtenus à cet égard. Par conséquent, la capacité, les outils et les procédures de l’IBGGP ainsi que la coordination à l’échelle de la direction sont toujours nécessaires pour aborder, de façon coordonnée, les problèmes et les enjeux associés à l’examen des grands projets de ressources naturelles jusqu’à ce que les problèmes et les contraintes de la capacité qui ont une incidence sur les examens des grands projets soient résolus.

L’évaluation a permis de confirmer que des améliorations importantes et de longue durée à l’efficacité et à l’efficience du système fédéral de règlementation ne pourront être effectuées qu’en apportant des changements majeurs au système (p. ex., d’autres modifications législatives). L’approche horizontale du leadership, de l’engagement et de la prise de décisions en matière de politiques a mis en évidence par l’intermédiaire de l’IBGGP qu’elle constituait un mécanisme efficace pour atteindre ces objectifs.

Recommandation 1 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit veiller à ce que l’IBGGP maintienne ses mécanismes horizontaux en matière de politiques et de gouvernance afin de faire progresser les améliorations apportées dans tout le système.

De nombreuses et différentes sources de données ont également révélé que le chevauchement ou l’absence d’harmonisation des processus d’examen fédéraux et provinciaux constituaient un obstacle permanent à l’exécution efficace des examens de projet. Par conséquent, des travaux supplémentaires visant à améliorer la coordination et à réduire le double emploi de ces processus permettront sans aucun doute d’améliorer l’efficacité des examens de projet.

Recommandation 2 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit veiller à ce que l’IBGGP mette davantage l’accent sur l’amélioration de l’harmonisation et sur la réduction du chevauchement des processus d’examen fédéraux et provinciaux.

L’évaluation a permis de constater que la cohérence, l’intégration et la coordination des consultations auprès des Autochtones s’étaient considérablement améliorées en ce qui a trait aux examens des grands projets de ressources naturelles depuis la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale dans le cadre de l’IBGGP. Cependant, cette approche demeure un « travail en cours » et la prestation de consultations cohérentes, adéquates et efficaces auprès des Autochtones continue d’être un processus difficile. Par conséquent, il serait nécessaire de poursuivre le travail sur cette composante du système fédéral de réglementation.

Recommandation 3 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, veille à ce que l’IBGGP continue d’améliorer la coordination, l’intégration, la communication et l’efficacité horizontales des consultations auprès des Autochtones.

Les observations du chevauchement de certaines activités de coordination et de surveillance, ainsi que la perception des coûts des transactions associés à ces activités ont permis de formuler des suggestions sur la façon d’améliorer l’efficacité de l’Initiative. La perception des coûts des transactions, en particulier, par le personnel des ministères et des organismes, a influé sur leur soutien aux activités de surveillance, la mise en œuvre et le suivi des activités des projets, et à d’établissement de rapports sur celles-ci, et a constitué un obstacle au rendement de cette initiative horizontale. Comme l’IBGGP a évolué au-delà de sa courbe d’apprentissage initiale, il serait opportun actuellement de revoir ses outils, ses processus et ses autres procédures opérationnelles afin d’optimiser le rapport coût-efficience des processus d’examen fédéral. Lors de la mise en œuvre des changements apportés aux outils et aux processus de l’IBGGP en vue d’améliorer l’efficacité de celle-ci, le BGGP devra surveiller l’incidence de ces changements sur le système afin de s’assurer que les examens des grands projets sont exécutés de façon opportune et coordonnée.

Recommandation 4 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit examiner les procédures opérationnelles actuelles, y compris les coûts des transactions, afin d’en améliorer l’efficacité.

En l’absence de données financières de base, des évaluations des coûts des transactions plus détaillées, ainsi que l’évaluation des enjeux liés à l’efficacité et à l’économie des futures évaluations, nécessiteraient que les données financières détaillées et les données des équivalents à temps plein (FTE) soient davantage disponibles dans les ministères et les organismes (p. ex. par type d’activité ou par projet, ainsi que les contributions ne relevant pas de l’IBGGP).

Recommandation 5 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit recueillir des données financières (y compris les ressources non fournies par l’IBGGP) sur les ressources utilisées par projet et par activité au sein de l’Initiative.

Alors que l’IBGGP a mis en place un système solide de collecte de données et de surveillance du rendement pour l’atteinte des objectifs relatifs aux échéanciers d’exécution des examens des projets, un niveau semblable de surveillance du rendement n’existe pas pour évaluer la réalisation des résultats sur l’efficience et la qualité des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones. L’évaluation a permis de relever la nécessité croissante de veiller à ce que la mise en évidence des progrès réalisés pour l’atteinte de ces objectifs, notamment le maintien continu de la protection de l’environnement et de l’atténuation des incidences sur la société et la santé, soit soutenue par des outils et des instruments de mesure du rendement améliorés au niveau de l’Initiative.

Recommandation 6 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer la stratégie de mesure du rendement de l’IBGGP afin d’améliorer la surveillance de la qualité et de l’efficience des processus et des résultats d’examen des projets ainsi que l’établissement de rapports sur celles-ci.

Le site Web actuel du système de suivi de projet du BGGP accessible au public ne semble pas fournir de renseignements suffisants pour assurer la facilité d’utilisation de ce site par les intervenants externes. La compréhension précise de ce problème et des options permettant de le régler ont été entravées par l’absence de renseignements sur l’utilisation et les utilisateurs du système. Les possibilités d’accroître le lien et l’harmonisation entre le système de suivi de projet du BGGP et d’autres outils disponibles (p. ex., le registre canadien d’évaluation environnementale) pourraient être prises en considération afin d’améliorer la transparence globale du système fédéral de règlementation pour les intervenants externes.

Recommandation 7 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer davantage la transparence des processus d’examen des projets pour les intervenants externes, notamment en déterminant les besoins des utilisateurs des données accessibles au public et en examinant les liens possibles entre les outils d’information actuels accessibles au public (y compris le système de suivi de projet du BGGP).

L’évaluation a permis de constater que les intervenants externes (les associations de l’industrie) et certains intervenants internes ne connaissaient pas le rôle stratégique de l’IBGGP ou tout rôle ne faisant pas partie des aspects opérationnels de l’Initiative (p. ex., le comité des sous-ministres, la coordination des projets). De ce fait, les intervenants internes et externes n’ont pas forcément attribué à l’IBGGP les changements particuliers apportés au processus d’examen. Cette méconnaissance a également influé sur l’appui du personnel des ministères et des organismes aux activités de surveillance et de suivi des activités ainsi que d’établissement de rapports sur celles-ci. Les intervenants externes ont exprimé leur intérêt à participer aux efforts visant à améliorer le système fédéral de règlementation. L’engagement officiel par l’intermédiaire d’un groupe de référence d’intervenants a été jugé utile à cet égard en Australie-Occidentale. L’Initiative tirerait profit, par conséquent, d’un engagement accru, notamment une meilleure communication de ses résultats, d’un éventail plus large de groupes d’intervenants internes et externes.

Recommandation 8 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer les activités de sensibilisation et d’engagement des intervenants, et communiquer ses résultats plus clairement à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement fédéral, au niveau national et au niveau régional.

Tableau des recommandations et réponse et plan d’action de la direction

Évaluation de l’IBGGP : réponse et plan d’action de la direction

Recommandations Réponses et plans d’action de la direction Responsable
(Date cible)
1. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit veiller à ce que l’IBGGP maintienne ses mécanismes horizontaux en matière de politique et de gouvernance afin de faire progresser les options visant à améliorer le système dans son ensemble. La direction souscrit à cette recommandation.

Les ministères et les organismes continueront d’exploiter le mécanisme de gouvernance horizontal de l’IBGGP afin d’aborder les questions relatives aux projets et de faire progresser les options relatives aux améliorations du système dans l’ensemble du système.

LE BGGP continuera d’offrir un service de secrétariat aux réunions régulières du comité des sous-ministres sur les grands projets et de soutenir les organismes de gouvernance, notamment de travailler en étroite collaboration avec les parties afin de déterminer les priorités, d’élaborer des options pour améliorer davantage le système et d’établir le prochain programme.
BGGP avec l’AADNC, ACEE, CCSN, EC, MPO, TC et ONE






en cours
2. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit veiller à ce que l’IBGGP continue de mettre l’accent sur l’amélioration de l’harmonisation et sur la réduction du chevauchement et des processus d’examen fédéraux et provinciaux. La direction souscrit à cette recommandation.
Les ministères et les organismes poursuivront :
  • les travaux bilatéraux et multilatéraux actuels avec les provinces afin de faire avancer les mesures concertées visant à améliorer les processus d’harmonisation de la règlementation dans toutes les instances gouvernementales;
  • l’élaboration des options stratégiques, règlementaires et législatives afin de favoriser une meilleure harmonisation des processus d’examen de la réglementation fédéraux et provinciaux.
BGGP, AADNC, ACEE, EC, MPO et TC
en cours





en cours
3. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit veiller à ce que l’IBGGP continue d’améliorer la coordination, l’intégration, la communication et l’efficience horizontales des consultations auprès des Autochtones. La direction souscrit à cette recommandation.
Les ministères et les organismes continueront d’améliorer les consultations auprès des Autochtones pour les examens des grands projets en :
  • veillant à ce que ces consultations soient intégrées de façon efficace dans le processus d’évaluation environnementale;
  • élaborant des plans de travail sur les consultations auprès des Autochtones pour les examens des grands projets;
  • assurant la surveillance de l’État sur les processus d’examen, le cas échéant;
  • poursuivant les négociations et la mise en œuvre des protocoles d’entente et d’autres protocoles avec les provinces et les groupes autochtones;
  • élaborant des orientations à l’intention des promoteurs et des intervenants;
  • mettant en place une approche pangouvernementale de la gestion des dossiers de l’État.
le BGGP avec l’AADNC, l’ACEE, le MPO, EC et TC



en cours

en cours

en cours


en cours



septembre 2012

septembre 2012
4. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit examiner les procédures opérationnelles actuelles, notamment les coûts des transactions, afin d’améliorer leur efficacité. La direction souscrit à cette recommandation.

Dans le cadre de leur engagement à l’égard de l’amélioration continue, les ministères et les organismes entreprendront un examen des outils, des processus et des procédures opérationnels existants afin de déterminer les améliorations et les gains d’efficacité possibles. Les constatations et les recommandations seront présentées pour examen au comité des sous-ministres sur les grands projets.
Le BGGP avec l’AADNC, l’ACEE, la CCSN, le MPO, EC, l’ONE et TC

janvier 2013
5. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit recueillir les données financières (y compris les ressources n’appartenant pas à l’IBGGP) sur les ressources utilisées par les projets et les activités au sein de l’Initiative. La gestion souscrit à la notion de faire le suivi des ressources octroyées aux activités opérationnelles essentielles, mais estime que la recommandation de recueillir les données financières par projet serait lourde administrativement et que la contribution visant à atteindre les objectifs fondamentaux de l’Initiative serait limitée.

Les ministères et les organismes travailleront en collaboration afin d’exécuter une évaluation détaillée des répercussions financières globales du processus fédéral d’examen pour les grands projets. Les constatations seront présentées au comité des sous-ministres sur les grands projets.
BGGP avec l’AADNC, l’ACEE, CCSN, MPO, EC, ONE et TC

juin 2013
6. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer la stratégie de mesure du rendement en améliorant et en surveillant la qualité et l’efficience des processus d’examen et des résultats des projets. La direction souscrit à cette recommandation.

Les ministères et les organismes élaboreront et mettront en œuvre des mécanismes et des mesures de rendement afin d’assurer un meilleur suivi et une meilleure surveillance des examens et des résultats des projets et de communiquer ces résultats au comité des sous-ministres sur les grands projets.
Le BGGP avec l’AADNC, l’ACEE, la CCSN, MPO, EC,’ONE et TC

janvier 2013
7. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer davantage la transparence des processus d’examen des projets pour les intervenants externes, notamment en recensant les besoins des utilisateurs publics des données et en examinant les liens possibles entre les outils d’information publics actuels (notamment le système de suivi de projet du BGGP). La direction souscrit à cette recommandation.

Le BGGP rehaussera le niveau des renseignements sur les examens des grands projets de ressources naturelles accessibles au public sur le système de suivi de projet du BGGP. Le BGGP en collaboration avec l’AADNC et l’ACEE examinera les liens possibles entre les outils d’information existants.
BGGP, septembre 2012 BGGP avec l’AADNC et l’ACEE

en cours
8. Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer les activités de sensibilisation et de participation des intervenants et communiquer ses résultats plus clairement à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement fédéral, au niveau national et régional. La direction souscrit à cette recommandation.

LE BGGP travaillera en collaboration avec les ministères et les organismes afin de mettre en place un plan de communication et de sensibilisation proactif qui décrira les mesures concrètes prises pour veiller à la participation cohérente et constante avec les principaux partenaires et intervenants de toutes les régions du pays.
BGGP avec AADNC, ACEE, CCSN, MPO, EC, ONE et TC

janvier 2013

2.0 CONTEXTE

2.1 Introduction

Il s’agit de la première évaluation de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (IBGGP), initiative horizontale mise en place par le gouvernement du Canada (GdC) afin d’améliorer le rendement du système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. Cette évaluation porte sur cinq exercices financiers (2007-2008 à 2011-2012) et présente tous les objectifs et les activités de l’IBGGP, notamment ceux du Bureau de gestion des grands projets (BGGP), ceux financés par l’IBGGP ainsi que ceux d’autres ministères et organismes fédéraux participants (budget total de150 millions de dollars pour la période d’évaluation quinquennale). Le BGGP est hébergé dans Ressources naturelles Canada (RNCan), à savoir le ministère responsable de l’IBGGP.

2.2 Mandat de l’IBGGP

Compte tenu de la croissance actuelle du secteur canadien des ressources naturelles, plus particulièrement des grands projets de ressources naturelles, le principal objectif de l’IBGGP est d’améliorer le système fédéral de règlementation afin de mettre en place un processus efficace capable de prendre des décisions au sujet des grands projets de ressources naturelles plus rapidement et efficacement, tout en accordant une attention toute particulière aux normes environnementales, aux obligations relatives aux consultations auprès des Autochtones et aux exigences techniques.2 Ces efforts devraient permettre d’améliorer l’efficacité et l’efficience du système de règlementation, d’accroître la compétitivité des industries canadiennes des ressources naturelles et d’atténuer les incidences indésirables de la mise en valeur des ressources naturelles sur la société, la santé des humains et l’environnement.3

Cinq ministères et organismes reçoivent des fonds de l’IBGGP et trois autres ont signé le protocole d’entente (PE)4 associé à l’Initiative. Ces ministères et organismes sont désignés « ministères et organismes participants » (tableau 1). Le BGGP est situé à RNCan et est financé par l’IBGGP, qui n’octroie pas, cependant, de fonds supplémentaires pour l’exécution des évaluations environnementales (EE) et des activités de règlementation de RNCan liées aux grands projets. Le ministère de la Justice (JUS) et le Bureau du Conseil privé (BCP) ont également participé à diverses activités de l’IBGGP; alors que Santé Canada (SC) et Parcs Canada (PC) ont souvent collaboré avec l’IBGGP dans le cadre des examens de projets.

Tableau 1 Ministères et organismes participants : financés et signataires du protocole d’entente
Financé par l’IBGGP

Autres signataires du PE (non financés par l’IBGGP)

  • AADNC (Affaires autochtones et Développement du Nord Canada)
  • ACEE (Agence canadienne d’évaluation environnementale)
  • MPO (Pêches et Océans Canada)
  • EC (Environnement Canada)
  • TC (Transports Canada)
  • CCSN (Commission canadienne de sûreté nucléaire)
  • ONE (Office national de l’énergie)
  • RNCan (sauf le BGGP)

Les ministères et les organismes participants et le BGGP ont accepté de mettre en œuvre cette initiative, à la fois individuellement et en collaboration. Chaque ministère et organisme participant à l’IBGGP détient un mandat relatif aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires du gouvernement fédéral antérieur à la mise en place de l’IBGGP. Dans ce contexte, l’Initiative octroie des fonds supplémentaires pour la capacité et précise certains rôles et responsabilités des ministères et des organismes en rapport avec les évaluations environnementales et les examens règlementaires pour les grands projets de ressources naturelles. Ces rôles et ces responsabilités sont présentés dans le tableau 4 et sont axés sur l’observation efficace, coordonnée et simultanée de leurs tâches et leurs fonctions statutaires. En outre, les ministères et les organismes se sont engagés à participer aux efforts concertés afin de trouver et de mettre en œuvre des solutions permettant d’améliorer le rendement du système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles.5

Le BGGP a été mis en place dans le cadre de l’Initiative afin d’effectuer diverses activités destinées à améliorer la responsabilisation, la transparence, la rapidité d’exécution et la prévisibilité du processus fédéral d’examen de la règlementation pour les grands projets de ressources naturelles.6 Le mandat du BGGP comporte deux volets : 1) assurer la coordination, la gestion et la responsabilisation générales des grands projets de ressources7 dans le contexte du processus actuel d’examen de la réglementation fédérale; 2) mener la recherche et déterminer des options susceptibles d’améliorer davantage le rendement du système fédéral de réglementation pour les grands projets de ressources naturelles.8 Comme l’Initiative revêt la forme d’une approche collaborative entre les ministères et les organismes, et le BGGP, ce dernier offre une fonction centralisée et travaille en collaboration avec les ministères et les organismes fédéraux afin d’élaborer des lignes directrices, des procédures et des normes de service visant à promouvoir la participation la plus tôt possible des promoteurs et à assurer une approche fédérale claire, cohérente et coordonnée pour l’examen des grands projets de ressources naturelles. Le BGGP dirige également des travaux horizontaux et concertés de recherche stratégique.

2.3 Contexte et historique

Le secteur des ressources naturelles du Canada continue de bénéficier d’une croissance rapide. À l’heure actuelle (2010–2011), les grands projets de ressources naturelles, à savoir ceux qui font l’objet d’une étude approfondie, d’un examen de la commission ou d’un examen préalable9 vaste ou complexe pluri-gouvernemental, représenteraient de 80 à 90 pourcent de tous les grands projets exécutés au Canada. Durant les trois années (2003-2006) précédant le lancement de l’IBGGP, le nombre de grands projets de ressources naturelles soumis à une évaluation environnementale a augmenté de plus de 200 pourcent.10 Cependant, la capacité des ministères et des organismes fédéraux de règlementation, confrontés à cette demande sans cesse croissante de fournir des examens règlementaires efficaces a été entravée par :

  • les contraintes systémiques associées au processus fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles (p, ex., chevauchement ou non-intégration des exigences du gouvernement fédéral, chevauchement des processus fédéraux et provinciaux);
  • l’absence de capacité scientifique et technique (c.-à-d., de ressources) nécessaire pour répondre à l’augmentation de la demande;
  • l’absence de capacité pour assumer, de façon constante, les responsabilités des consultations de l’État auprès des Autochtones.11

La complexité du système fédéral de règlementation associée à l’administration de lois pertinentes applicables par de nombreux ministères et organismes, ainsi que les contraintes et les enjeux importants de ce système sont présentés dans les figures 1 et 2.

Figure 1 Aperçu du système fédéral de règlementation

Figure 1 Aperçu du système fédéral de règlementation

Source : T. Hubbard, BGGP, (2011), Amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles, Présentation au Symposium du FRF affichée sur : http://www.ppx.ca/download/symposiums/2011/concurrent/2011_CS_3_Hubbard_E.pdf.

[version textuelle - Figure 1]

Figure 2 Principaux enjeux liés aux problèmes systémiques et de capacité

Figure 2 Principaux enjeux liés aux problèmes systémiques et de capacité

Remarque : L’IBGGP ne s’applique pas aux projets situés au nord du 60e parallèle, lesquels sont dirigés par le BGGP. Cependant, ce dernier utilise la même structure de gouvernance que l’IBGGP pour régler les problèmes systémiques liés aux projets nordiques.

Source : BGGP, (2008), Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (version mise à jour). Documentation initiale du programme, page 4.

[ version textuelle - figure 2 ]

En 2007, il était généralement reconnu que le système fédéral d’examen de la règlementation nécessitait une structure de gestion et une coordination horizontale plus cohérentes. Parallèlement à un vaste éventail d’activités exécutées à l’extérieur du gouvernement fédéral ou auxquelles celui-ci a participé, un groupe de travail interministériel a été créé afin de régler ce problème. Ses rapports et ses recommandations ont été utilisés pour préparer un certain nombre de nouvelles initiatives d’amélioration de la règlementation annoncées dans le budget 2007, notamment la Directive du Cabinet sur l’amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles (directive qui a établi l’IBGGP lancée le 1er octobre 2007).

En vertu de la Directive du cabinet et du protocole d’entente associé,12 le ministre des Ressources naturelles devait créer le BGGP au sein de RNCan, et les ministères et les organismes participants ont accepté de travailler en collaboration afin de déterminer les améliorations à court et à long terme à apporter au système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. Par conséquent, l’IBGGP représentait une nouvelle approche globale du processus fédéral d’examen de la règlementation pour les grands projets de ressources naturelles et le BGGP jouait un rôle central de coordination de cette approche et de soutien à celle-ci.

Le BGGP a commencé ses activités le 26 février 2008. Le financement supplémentaire de la capacité octroyé dans le cadre de l’IBGGP aux ministères et aux organismes pour effectuer des activités scientifiques et techniques, et pour assumer les responsabilités des consultations auprès des Autochtones, ont servi à doter progressivement des postes à partir de 2007-2008, bien que cet élément de l’Initiative n’a pas été complètement mis en œuvre avant 2009-2010 (voir la section 2.6.2).

Depuis le lancement de l’IBGGP, la décision de la Cour suprême rendue en janvier 2010 au sujet du Projet minier de Red Chris (affaire Mining Watch) a élargi de façon imprévisible, l’approche générale relative à la détermination de la portée des évaluations environnementales13 dont la Directive du Cabinet sur la mise en œuvre de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE) avait déjà fait la promotion. Dans sa décision, la Cour a limité le pouvoir discrétionnaire du gouvernement en ce qui concerne la définition de la portée d’un projet en déclarant que, tout au moins, le projet soumis à l’examen devait être le projet proposé par le promoteur. La LCEE a été modifiée dans la foulée de cette décision14 afin de préciser comment l’autorité sur la portée du projet pouvait être exercée. Des échéanciers règlementaires ont été établis pour l’exécution des évaluations environnementales par l’ACEE à partir de juillet 2011.15,16 L’établissement du programme de financement des participants de l’ONE et de la CCSN figure dans le budget 2010.17,18

L’Agence canadienne du développement économique du Nord (CanNor) a été créée en 2009 afin d’aider à l’exécution de programmes fédéraux adaptés aux besoins du Nord canadien, en particulier du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Le Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN) a été créé en 2010 comme programme de base de CanNor afin de contribuer à la coordination des responsables fédéraux de la règlementation, au suivi des projets, et de tenir un registre des consultations de la Couronne sur les projets d’exploitation des ressources nordiques. Le BGPN utilise la même structure de gouvernance que l’IBGGP.19

Ces changements récents, dont certains résultent directement de la recherche stratégique menée par l’IBGGP, ont eu des répercussions sur la façon dont les évaluations environnementales et les examens règlementaires sont exécutés par les ministères et les organismes fédéraux.

L’Initiative est actuellement financée jusqu’au 31 mars 2012. Le ministre des Ressources naturelles est tenu d’examiner les progrès réalisés pour l’atteinte des objectifs de l’IBGGP et de demander l’autorisation de poursuivre les activités de celle-ci avant cette date.

2.4 Intervenants de l’IBGGP

Les principaux intervenants de l’IBGGP sont les suivants : les ministères et les organismes fédéraux qui ont signé le protocole d’entente associé à l’Initiative (voir le tableau 1); d’autres ministères et organismes fédéraux qui participent aux processus d’examen de la règlementation pour les grands projets de ressources naturelles, tels que Santé Canada (SC), Parcs Canada (PC), l’Office des transports du Canada (OTC), le ministère de la Justice (JUS) et CanNor; les gouvernements provinciaux et territoriaux; les municipalités; les administrations portuaires; les industries des ressources naturelles du Canada; les organisations non gouvernementales de l’environnement (ONGE); les collectivités autochtones; et les collectivités nordiques et rurales tributaires des ressources naturelles ainsi que le public canadien.20

2.6 Gouvernance et administration

Le ministre des Ressources naturelles est responsable de l’Initiative. Chaque année, il fait rapport au Cabinet et au Parlement des progrès réalisés dans le cadre de l’Initiative, pour l’atteinte de ses objectifs.21

Le comité des sous-ministres (SM) sur les grands projets assure la coordination exécutive de la mise en œuvre de la Directive du Cabinet pour l’IBGGPet du protocole d’entente connexe. Ce comité est présidé par le sous-ministre de RNCan et comprend les sous-ministres des principaux ministères et organismes fédéraux responsables de la règlementation (AADNC, MPO, EC et TC), les présidents de l’ACEE et de la CCSN ainsi que celui de l’ONE. Les représentants de CanNor, du ministère de la Justice et du Bureau du Conseil privé ou d’autres organismes concernés (p. ex., le Secrétariat du Conseil du Trésor et Industrie Canada) assistent à l’occasion aux réunions ainsi que des représentants du BGGP. À titre d’instance dirigeante de l’IBGGP, les membres du comité veillent à ce que les ministères et organismes concernés par l’IBGGP réalisent leur mandat et leurs objectifs; fournissent des orientations pour la résolution de problèmes propres aux projets; supervisent les principaux processus, politiques et procédures; assurent le suivi et la surveillance des projets; et facilitent un dialogue direct et ouvert entre les ministères et les organismes.22 Chaque sous-ministre est responsable de communiquer les décisions du comité à leurs ministères et organismes respectifs.23

Les ministères et les organismes participants doivent travailler en collaboration avec le BGGP et avec d’autres ministères et organismes fédéraux afin d’assumer leurs fonctions statutaires de manière coordonnée, de déterminer les domaines à améliorer, et d’apporter et de mettre en œuvre des améliorations au système de réglementation.24 Cependant, le BGGP ne détient aucun pouvoir législatif sur le processus d’examen du système de la règlementation, et les ministères et les organismes chargés de la règlementation n’ont pas de compte à rendre au BGGP ou au comité des sous-ministres.25 Des comités interministériels ont également été formés aux niveaux des sous-ministres adjoints (SMA) des directeurs généraux (DG) et des directeurs afin d’améliorer davantage la communication sur des enjeux importants et de faciliter la collaboration entre les ministères.26

Le BGGP est situé à RNCan et a son propre sous-ministre adjoint qui est appuyé par deux directeurs généraux.27 Un des rôles du BGGP consiste à fournir des services de secrétariat au comité des sous-ministres ainsi que des données, des analyses et d’autres informations à ce comité et à d’autres comités.28

2.6 Ressources et financement

2.6.1 Financement

Le financement de l’IBGGP se chiffrait à 150 millions de dollars répartis sur cinq ans (de 2007–2008 à 2011–2012). Une partie importante de ces fonds, soit 130 millions de dollars, a été affectée au renforcement de la capacité scientifique et technique de cinq ministères fédéraux chargés de la règlementation qui participent à l’examen règlementaire des grands projets de ressources naturelles et aux consultations auprès des Autochtones liées à ces projets. Environ 20 millions de dollars ont été octroyés pour la mise en place et le maintien du BGGP à RNCan. Le financement et les dépenses annuels au cours de la période d’évaluation sont présentés dans le tableau 2. Les profils financiers de chaque ministère et organisme financés par l’IBGGP et du BGGP sont présentés à l’annexe A.

Au début de la mise en place de l’Initiative, le recours aux fonds alloués s’est fait progressivement. Ainsi, les fonds et les équivalents à temps plein (ETP) accordés durant l’exercice de 2007-2008 ont été réattribués pour la plupart en 2008-2009 puisqu’aucune activité de projet n’a été effectuée en 2007-2008. Les écarts entre 2007-2008 et 2008-2009 indiqués dans les tableaux 2 et 3 sont attribuables au lancement de l’Initiative du BGGP. La dotation en personnel n’a été terminée qu’à la fin de 2008-2009.

Tableau 2 Bilan : profil financier de l’IBGGP de 2007-2008 à 2011-2012 (‘000$)

2007–2008 2008–2009 2009–1210 2010–2011 2011–2012
FINANCEMENT GLOBAL
Salaires [a] 8 851 16 432 15 101 15 133 15 168
Dépenses d’exploitation et immobilisations mineures 8 150 11 759 8 394 8 550 7 505
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 1 770 3 287 3 020 3 027 3 034
Locaux de TPSGC 1 236 1 846 1 850 1 854 1 859
Autres [b] 1 635 2 435 2 835 2 835 2 435
TOTAL 21 642 35 759 31 199 31 400 30 000
DÉPENSES GLOBALES
Salaires [a] 2 685 11 709 15 856 15 343
Dépenses d’exploitation et immobilisations mineures 4 164 9 445 6 065 7 671
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 507 2 311 3 134 3 069
Locaux de TPSGC 550 1 714 2 125 2 017
Autres [b] 510 483 460 1 844
TOTAL 8 417 25 663 27 639 29 944
Surplus/déficit annuel 13 225 10 096 3 560 1 456

Remarque : [a] Seulement les ETP financés par l’IBGGP, les autres ETP destinés au processus du BGGP ne sont pas inclus,
[b] Subventions et contributions et facilitateurs en matière de biens immobiliers,
Les totaux en ‘000 $ correspondent +/-1 à la somme de la colonne en raison de l’arrondissement.
Source : Établi à partir des profils financiers fournis par chaque ministère et organisme, et par le BGGP.

2.6.2 Contributions en personnel et en nature

Durant les quatre premières années de l’Initiative (2007–2008 à 2010–2011), les salaires s’élevaient à environ 54,6 millions de dollars (RASE inclus) ou correspondaient à 60 pourcent des dépenses de l’IBGGP. L’affectation du personnel au BGGP et aux ministères et organismes financés par l’Initiative est présentée dans le tableau 3.

En 2010-2011, environ 184 ETP ont été financés par l’IBGGP, ce qui représente 97 pourcent des ETP attribués. La moitié des ETP financés par l’IBGGP (51 pourcent en 2010–2011)29 ont été affectés aux postes dotés dans les bureaux régionaux. Veuillez vous reporter à l’Annexe B pour obtenir de plus amples renseignements sur les niveaux de dotation des ministères.

Selon les représentants de plusieurs ministères et organismes financés interviewés dans le cadre de cette évaluation, des ressources ne provenant pas de l’IBGGP ont également contribué à l’Initiative. Voici des exemples de contributions en nature :

  • les sous-ministres siégeant au Comité des SM (ou d’autres membres de la haute direction participant à des comités de niveau supérieur);
  • autre personnel (c.-à-d., scientifique, technique, responsable de la règlementation, des politiques et de la planification) participant à l’exécution des évaluations environnementales et des examens règlementaires pour les projets de l’IBGGP (y compris les consultations auprès des Autochtones);
  • les membres du personnel dans les unités financées par les ressources des services votés qui ont participé à l’élaboration des lignes directrices destinées aux praticiens en évaluation environnementale et aux consultations auprès des Autochtones utilisées au sein de l’IBGGP (à l’interne ou partagées avec d’autres ministères).

Ainsi, selon Transports Canada, dix ETP supplémentaires soutiennent actuellement l’Initiative du BGGP, ce qui correspond à des dépenses salariales de l’ordre de 1 millions de dollars par an et à 110 000 $ par an en d’autres coûts d’exploitation. Ces ETP ne sont pas inscrits à l’IBGGP et ne sont pas inclus, par conséquent, dans les chiffres présentés dans le tableau 3.

Tableau 3 Niveaux de dotation : ETP financés par l’IBGGP de 2007-2008 à 2011-12 (’000$)
2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011
INSTANCES GOUVERNEMENTALES CENTRALES (Région de la capitale nationale)
ETP attribués 35,9 64,9 70,7 70,7
Postes dotés 6,53 44,47 69,65 71,29
% de postes dotés 18 % 69 % 99 % 101 %
RÉGIONS
ETP attribués 60,5 105,5 103 103
Postes dotés 26,5 79,7 84,6 93
% de postes dotés 44 % 76 % 82 % 90 %
TOTAL*
ETP attribués 104,9 188,9 192,2 192,2
Postes dotés 37,73 134,77 170,45 183,79
% de postes dotés 36 % 71 % 89 % 96 %

Remarque : Les postes attribués et dotés des AC et des bureaux régionaux ne correspondent pas à la somme totale puisque les données de la ventilation des AC et des groupes de certains ministères et organismes n’étaient pas disponibles.
*La totalité des ETP attribués et des postes dotés dans ces ministères et organismes sont, par contre, pris en compte dans les sommes totales.
Source : Compilés à partir des profils de dotation fournis par chaque ministère et organisme et par le BGGP

L’AADNC a créé son Unité de la consultation et de l’accommodement (UCA) en 2007-2008. Celle-ci a joué un rôle de premier plan dans l’IBGGP (p, ex., participation aux comités de l’IBGGP, élaboration de lignes directrices internes sur les consultations destinées aux fonctionnaires fédéraux de tous les ministères, formation des fonctionnaires fédéraux, opérant comme agents de liaison entre l’AADNC et le BGGP). Cependant l’UCA n’était pas financée par l’Initiative puisqu’elle n’était pas en place lors de la réception du financement de l’IBGGP. Elle a été financée par les ressources votées de l’AADNC dans le cadre de sa contribution en nature à l’Initiative. Au moins un autre ministère financé a reçu un financement en nature pour l’exécution des activités de l’IBGGP.

Les ministères et les organismes qui ne reçoivent pas de fonds de l'IBGGP (c.-à-d., l’ONE, la CCSN et RNCan) ont également soutenu les réalisations liées à l’IBGGP en menant des activités dans le cadre des projets (c.-à-d., des évaluations environnementales et des examens règlementaires pour les grands projets de ressources naturelles), et en participant à la recherche stratégique et à d’autres travaux concertés liés à l’IBGGP, tels que la participation aux comités des sous-ministres et à d’autres comités de niveau supérieur. À titre d’exemple, l’ONE a estimé que les travaux supplémentaires qu’il a effectués dans le cadre de l’IBGGP ont nécessité environ 1,5 ETP.

2.6.3 Installations

Le BGGP est situé à Ottawa, Ontario. Bien que le BGGP n’ait pas de bureaux régionaux, son personnel maintient un réseau de contacts régionaux et se rend dans les régions au besoin. Chaque ministère et organisme participant exécute des activités pour l’Initiative à partir de ses installations situées dans la région d’Ottawa (c.-à-d., les administrations centrales) et à partir des bureaux régionaux.

2.7 Modèle logique de l’IBGGP

Le modèle logique de l’IBGGP (figure 3) a été élaboré de concert avec le comité consultatif d’évaluation (CCE)30 et le comité consultatif d’évaluation interministériel/interagences (CCEI).31

Il présente les principaux intrants, activités, extrants et résultats escomptés de l’Initiative, ainsi que les principaux facteurs et influences externes liés à l’Initiative. Le délai pour les résultats prévus à court terme est de un à trois ans, de quatre à sept ans pour les résultats à moyen terme et de huit ans ou plus pour les résultats à long terme. Par conséquent, les activités effectuées par l’IBGGP au cours de la période quinquennale couverte par l’évaluation, ont été axées principalement sur les résultats à court terme suivants (4.1 à 4.4) :

  • approche pangouvernementale cohérente à l’égard des consultations auprès des Autochtones;
  • évaluations environnementales et examens règlementaires intégrés et bien coordonnés;
  • transparence et responsabilisation accrues du processus fédéral de règlementation;
  • amélioration du processus d’examen fédéral de la règlementation.

Une explication détaillée de chaque élément du modèle logique est présentée à l’annexe C.

2.8 Aperçu des activités et des prestations de l’IBGGP

Les activités de l’IBGGP sont exécutées par les ministères et les organismes participants, ainsi que par le BGGP. Ces activités sont présentées succinctement ci-dessous et des renseignements supplémentaires sur celles-ci sont donnés à l’annexe D.

Figure 3 Modèle logique de l’IBGGP

Modèle logique de l’IBGGP

Remarque : Les résultats immédiats (4.1, 4.2 et 4.3) se rapportent aux grands projets de ressources naturelles exécutés dans le cadre de l’IBGGP.
Source : Fondé sur le modèle logique figurant dans le cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du BGGP, révisé de concert avec la CCEI.

[ version textuelle - figure 3 ]

2.8.2 Activités propres aux ministères et aux organismes

Les ministères et les organismes participants ont contribué à divers processus et activités exécutés dans le cadre de l’IBGGP, y compris ceux ayant trait aux projets auxquels ils participent (c.-à-d., les ententes de projet et le suivi et la surveillance des projets), ainsi que l’élaboration concertée d’outils et de procédures, l’orientation et le soutien de la recherche stratégique, et participation à la structure de gouvernance de l’IBGGP (c.-à-d., les comités de niveau supérieur). Le tableau 4 présente un aperçu des rôles et des responsabilités propres à chaque ministère et organisme participant à l’IBGGP, ainsi que les lois en vertu desquelles ils assument des responsabilités statutaires de prestations liées aux processus de l’IBGGP.

En ce qui a trait aux projets particuliers, ces ministères peuvent agir à titre d’autorité responsable (AR) des évaluations environnementales et/ou de l’étape de prise de décisions règlementaires, ou à titre d’autorité fédérale qui offre des conseils d’expert, en fonction de ses responsabilités statutaires concernant un projet particulier. Voir l’annexe D qui renferme de plus amples renseignements sur le processus règlementaire pour les grands projets, ainsi que les rôles de chaque ministère et organisme.

Tableau 4 Aperçu des responsabilités des ministères et des organismes dans le cadre de l’IBGGP

Ministère
Loi(s) Principales responsabilités
ACEE
(financé)
  • Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE)
  • Responsabilités administratives et de coordination pour processus fédéral des évaluations environnementales et des consultations auprès des Autochtones sur le sujet (rôle accru conféré par l‘IBGGP, y compris du CCE pour les évaluations environnementales dirigées par l’ACEE);
  • Rôle d’autorité responsable des études approfondies non dirigées par l’ONE ou par la CCSN;
  • Élaboration de politiques, de procédures et de documents d’orientation afin d’améliorer la coordination des évaluations environnementales et de soutenir l’intégration des consultations auprès des Autochtones, y compris la formation.
EC
(financé)
  • LCEE
  • Loi sur la faune du Canada
  • Loi canadienne sur la protection de l’environnement
  • Règlement sur les effluents des mines de métaux
  • Loi sur les ouvrages destinés à l’amélioration des cours d’eau internationaux
  • Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs
  • Loi sur les espèces en péril
  • Prestation d’expertise sur les problèmes environnementaux liés aux grands projets (habituellement, à titre d’autorité fédérale, rôle occasionnel d’autorité responsable) ;
  • Délivrance de licences, de permis et d’autorisations conformément à la fonction de règlementation (p, ex., l’immersion en mer, l’amélioration des cours d’eau);
  • Élaboration et mise en œuvre d’outils internes afin de simplifier le processus d’approbation des grands projets et d’améliorer les consultations auprès des Autochtones.
MPO
(financé)
  • LCEE
  • La loi sur les pêches
  • Règlement sur les effluents des mines de métaux
  • Loi sur les espèces en péril
  • Rôle de l’AR dans les domaines des lois concernées(participation à de nombreux projets de l’IBGGP à titre d’AR, aussi à titre d’autorité fédérale), durant l’étape d’EE et celle de prise de décisions règlementaires;
  • Activités de participation et de consultation des Autochtones.
AADNC
(financé)
  • LCEE
  • Prestation de conseils, d’orientations et d’informations se rapportant aux consultations auprès des Autochtones durant les évaluations environnementales et les examens règlementaires;
  • Rôle d’AR des projets de l’IBGGP relatifs aux terres des réserves;
  • Prestation de lignes directrices et de séances de formation sur les consultations, le soutien à I’IBGGP par l’intermédiaire de l’Unité de la consultation et de l’accommodement.
TC
(financé)
  • LCEE
  • Loi sur la protection des eaux navigables
  • Rôle d’AR lié aux lois concernées (participation à de nombreux projets de l’IBGGP à titre d’AR, aussi à titre d’autorité fédérale), durant l’étape d’EE et celle de prise de décisions règlementaires;
  • Activités de participation et de consultation des Autochtones, et soutien (nouveau Service de consultation des Autochtones);
  • Élaboration et mise en œuvre d’outils internes afin de simplifier le processus d’approbation des grands projets et d’améliorer les consultations auprès des Autochtones.
RNCan
(financé pour le BGGP, non pour ses rôles dans les évaluations environnementales à titre d’AR)
  • LCEE
  • Loi sur les explosifs
  • Pour le BGGP (voir la section 2.8.2);
  • Prestation de renseignements de spécialistes ou d’experts sur des sujets importants propres aux EE liées aux grands projets (p, ex., les sciences de la Terre, l’exploitation minière et la sylviculture);
  • Rôle d’AR lié aux lois concernées (participation à de nombreux projets de l’IBGGP à titre d’AR, aussi à titre d’autorité fédérale), durant les étapes d’EE et prise de décisions règlementaires.
CCSN
(non financé)
  • LCEE
  • Loi sur la sûreté et la règlementation nucléaires,
  • Responsable des évaluations environnementales des projets nucléaires et d’uranium;
  • Activités de consultations auprès des Autochtones;
  • Rôle de règlementation relatif aux projets nucléaires et d’uranium.
ONE
(non financé)
  • LCEE
  • Loi sur l’Office national de l’énergie
  • Responsable des évaluations environnementales des grands projets d’oléoducs;
  • Activités de consultations auprès des Autochtones;
  • Rôle de règlementation relatif aux projets d’oléoducs et énergétiques.

Source : Informations extraites des sites Web officiels des ministères et des organismes.

2.8.2Activités du BGGP

Pour ce qui est de la gestion et de la coordination des projets, le rôle du BGGP comprend ce qui suit :32

  • coordination de l’élaboration des ententes de projet (EP), qui définissent clairement les rôles et les responsabilités de chaque ministère et organisme fédéral, et comprend les échéanciers cibles (les EP sont signées par les sous-ministres concernés);
  • supervision de la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale des consultations des autochtones par l’État sur les grands projets de ressources naturelles, y compris la tenue du registre des consultations des Autochtones menées par l’État;33
  • surveillance continue des projets et du rendement, suivi et établissement de rapports (notamment les rapports sur l’état d’avancement des projets distribués aux ministères et aux organismes participants);
  • administration du système de suivi de projet du BGGP,34 un système de surveillance des grands projets de ressources naturelles sur le Web accessible au public, pouvant être actualisé en temps réel;
  • présentation des mises à jour régulières des projets au comité des SM et à d’autres comités de niveau supérieur.

La deuxième partie du mandat du BGGP porte sur le leadership politique, notamment la résolution de problèmes à court et à moyen terme recensés grâce à ses efforts continus en matière de gestion et de coordination des projets. Le BGGP (en collaboration avec d’autres ministères) est responsable, en particulier de ce qui suit :35

  • exécution de l’analyse des travaux de recherche et des politiques afin d’élaborer de nouvelles approches innovatrices pour régler les problèmes systémiques qui freinent le processus fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles, en collaboration avec les ministères et les organismes participants;
  • établissement de l’approche pangouvernementale des consultations des Autochtones par l’État;
  • pilotage de nouvelles approches pour la mise à l’essai et la mise en œuvre de solutions;
  • recherche constante de commentaires de la part des intervenants internes et externes.

Selon le BGGP, les ressources sont attribuées à part presque égale entre les activités de gestion et de coordination, et de recherche stratégique.

2.9 Projets et investissement possible de l’IBGGP

Le 31 juillet 2011, 70 projets en cours étaient gérés par l’IBGGP. Les nouveaux grands projets de ressources naturelles introduits dans le système fédéral de règlementation au titre de l’IBGGP comportent quatre étapes clés : description du projet et entente de projet (DP/EP); évaluation environnementale (EE); prise de décisions règlementaires (Règ,); suivi et surveillance. La répartition, dans ces quatre étapes, des projets en cours de l‘IBGGP ainsi que les projets terminés sont présentés dans le tableau 5. L’investissement en capitaux prévu de ces projets est de 120 milliards de dollars à 140 milliards de dollars. Ces projets devraient permettre de créer plus de 100 000 emplois au Canada.36

Certains projets sont introduits dans le processus par l’intermédiaire de la phase précédant la présentation et sont supervisés par le biais du processus de l’IBGGP avant même leur introduction officielle dans le système fédéral de réglementation. Une description détaillée de chaque étape est présentée à l’annexe D.

Tableau 5 Projets en cours et terminés dans le cadre de l’IBGGP, par étape, de 2008 à 2011
Étape Juin 2008 Janv. 2009 Juin 2009 Janv. 2010 Juin 2010 Janv. 2011 Avril 2011 Août 2011
1. DP/EP 9 23 23 27 28 25 32 30
2. EE 6 19 22 22 31 31 35
3. Rég. 1 1 2 3 3 3 3
4. Suivi 1 2 2 4 2
5. Terminée 3
TOTAL 9 30 43 52 55 61 70 73

Source : Extraits des présentations « Project Issues and Updates » (divers mois) lors de la réunion du comité des SM,

Il importe de noter dans le tableau 5 qu’au moment où cette évaluation a été effectuée (2011-2112), trois des 70 projets étaient achevés et qu’aucun des trois n’avait été mis en œuvre.

3.0 OBJECTIF, PORTÉE ET MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION

3.1 Objectif

Le principal objectif de cette évaluation était d’évaluer le rendement et la pertinence de l’Initiative conformément à la Politique du Conseil du Trésor sur l’évaluation relativement aux résultats visés de l’initiative et de faire des recommandations au besoin. Les résultats de l’évaluation fourniront également des données relatives au renouvellement de l’Initiative.

3.2 Portée

L’évaluation de l’IBGGP portait sur une période quinquennale allant, de 2007-2008 à 2011-2012. La portée comprenait toutes les activités de l’IBGGP, notamment celles effectuées par le BGGP et par les ministères et les organismes – individuellement ou collectivement. La nature multi-agences et multi-ministérielle horizontale de cette initiative décrite dans le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats a été pris en compte dans l’évaluation.37 L’examen a porté sur la pertinence et le rendement de l’IBGGP et, en particulier sur les cinq principaux enjeux :

Pertinence (P) :

  • Enjeu 1 : la nécessité de maintenir le programme (P1);
  • Enjeu 2 : l’harmonisation avec les priorités du gouvernement (P2);
  • Enjeu 3 : l’harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral (P3),

Rendement (efficacité, efficience et économie) (R):

  • Enjeu 4 : l’obtention des résultats attendus (R1);
  • Enjeu 5 : la démonstration de l’efficacité et de l’économie (R2),

Ces cinq enjeux de l’évaluation sont abordés au moyen d’une série de questions précises sur l’évaluation, et dont les réponses sont données dans la section 4.0.

3.3 Méthodologies

L’approche et la méthodologie reposent sur les résultats de l’évaluation, qui comprend l’évaluation de la qualité et de la disponibilité des données, ainsi que des consultations approfondies avec les intervenants internes de l’IBGGP. En outre, la méthodologie a pris en compte les commentaires du comité consultatif d’évaluation38 et du comité consultatif d’évaluation interministériel et interagences (CCEI) de l’IBGGP.39 Durant l’évaluation et l’élaboration de la méthodologie, les commentaires du CCE et du CCEI ont été recueillis au moyen d’un processus de consultation approfondie comprenant de fréquentes réunions, un atelier d’une demi-journée sous forme d’une table ronde, une série de consultations individuelles avec les ministères et les organismes participants, ainsi que des commentaires écrits. Le CCEI a souscrit à l’option de l’approche et de la méthodologie en matière d’évaluation proposée dans le rapport sur l’évaluation. L’approche et les méthodes utilisées dans l’évaluation ont été fondées sur cette option et sur un ensemble de méthodes.

Les principales constatations et recommandations présentées dans ce rapport sont extraites de nombreuses sources de données recueillies et analysées à l’aide des quatre méthodes suivantes :

  1. Examens de documents, de dossiers et de données : examen de plus de 1 000 documents, dossiers et données émanant du BGGP et des organismes et ministères participants.
  2. Entrevues avec les intervenants : entrevues téléphoniques et en personne avec 1) les intervenants internes (de la haute direction y compris les comités de gouvernance de l’IBGGP, les cadres supérieurs du BGGP et les gestionnaires des ministères et des organismes) et 2) les intervenants externes (les associations de l’industrie, les représentants provinciaux, les groupes autochtones, et d’autres intervenants, comme les organisations non gouvernementales de l’environnement).
  3. Examen de la documentation et analyse comparative internationale : examen des documents sur les pratiques internationales relatives aux systèmes de règlementation et d’approbation pour les grands projets de ressources naturelles, suivi d’une analyse comparative détaillée avec le système d’approbation de l’Australie-Occidentale, qui comprenait un examen des documents et des données (internes et publics), et des entrevues avec des représentants sélectionnés.
  4. Études de cas (conception comparative) : examens détaillés de dix grands projets de ressources naturelles, (sept projets de l’IBGGP et trois projets ne relevant pas de l’IBGGP), dont la moitié a été commencée avant la mise en place de l’IBGGP et l’autre moitié, depuis l’existence de l’IBGGP. La répartition des projets pour la conception comparative est présentée dans le tableau 6 (les caractéristiques de base des dix projets sont décrites dans le tableau 10, annexe E). Chaque étude de cas comportait plusieurs entrevues (des intervenants internes et externes) et l’examen des documents, des dossiers et des données relatifs aux projets.

Tableau 6 Répartition des projets pour la conception comparative des études de cas
Catégorie

Avant la mise en place de l’IBGGP

Depuis l’existence de l’IBGGP

Total

Projets de l’IBGGP Trois projets de l’IBGGP commencés avant le lancement de l’Initiative et inclus ultérieurement dans le processus de l’IBGGP:
  • Nouvelle centrale nucléaire de Darlington
  • Agrandissement de la mine de sables bitumineux Jackpine;
  • Mine d’or et de cuivre Prosperity.
Quatre projets de l’IBGGP commencés depuis son existence :
  • Mine d’or Detour Lake;
  • Gazoduc de Groundbirch;
  • Lien de transmission Labrador-Islande;
  • Mine de diamants Star-Orion South,
7
Projets ne relevant pas de l’IBGGP Deux projets ne relavant pas de l’IBGGP commencés avant le lancement de l’Initiative (auraient été admissibles si l’IBGGP avait existé à ce moment) :
  • Mine Joslyn North;
  • Oléoduc de Keystone (original),
Un projet ne relevant pas de l’IBGGP commencé depuis son existence (aurait été admissible comme projet de l’IBGGP, mais n’as pas été accepté pour d’autres raisons) :
  • Mine Schaft Creek,
3
Total 5 5 10

Un total de 105 entrevues ont été menées auprès de la haute direction, des cadres supérieurs, du BGGP, des gestionnaires des ministères et des organismes, d’autres membres du personnel des ministères et des organismes fédéraux participants, des représentants de l’industrie, des promoteurs, des représentants autochtones et des représentants provinciaux ainsi qu’avec des représentants du gouvernement de l’Australie-Occidentale. La répartition des entrevues internes et externes menées à l’aide de ces méthodes est présentée dans le tableau 7.

Tableau 7 Répartition des entrevues internes et externes menées à l’aide des méthodes
Méthode Interne Externe Total
Entrevues des intervenants 32 14 46
Études de cas 41 14 55
Analyse comparative avec l’Australie-Occidentale - 4 4
Total 73 32 105

Les constatations et les conclusions de cette évaluation sont regroupées par question posée durant l’évaluation. Une réponse succincte est donnée à chaque question, en utilisant une notation la plus appropriée possible (voir le tableau 8), suivie d’un aperçu des données justificatives.

Tableau 8 Résumé de la notation des réponses
Notation Interprétation
Très satisfaisant Dépasse les résultats et les attentes visés (A+)
Satisfaisant Atteint les résultats visés et répond aux attentes (A)
Assez satisfaisant Atteint des résultats visés et répond aux attentes des lacunes et des insuffisances (B)
Moyennement satisfaisant Atteinte de certains résultats ciblés et répond à certaines attentes, des lacunes et des insuffisances (B-/C)
Peu satisfaisant Importantes lacunes et insuffisances (D)
Très insatisfaisant Graves lacunes et insuffisances (F)

3.4 Défis et limites de l’évaluation et stratégies d’atténuation

Complexité et nature de l’Initiative

  • Intégration des données sur une initiative horizontale complexe aux multiples volets : L’Initiative horizontale représente un système national complexe qui varie considérablement d’une province à l’autre et comporte une vaste gamme d’acteurs et de groupes d’intervenants clés.
  • Bref historique et mise en évidence des résultats de l’IBGGP : Seuls quelques projets ont terminé l’examen complet dans le cadre de l’Initiative. Par conséquent, les méthodes utilisées et les données recueillies dans cette évaluation ont révélé qu’il est prématuré de confirmer l’atteinte des objectifs intermédiaires et à long terme prévus de l’Initiative. Les problèmes relatifs à la disponibilité et à la qualité des données ont constitué un obstacle à la mise en œuvre complète de la conception comparative quantitative visant à évaluer dans quelle mesure l’Initiative a atteint les résultats prévus à long terme.
  • Absence d’orientation, d’approche normalisée et/ou de modèles pour évaluer les fonctions stratégiques du gouvernement : L’évaluation des programmes stratégiques est un domaine relativement nouveau. La collectivité de l’évaluation du gouvernement fédéral travaille actuellement de concert afin d’échanger et de comparer les nouvelles applications et solutions pour mieux servir ce nouveau « client de l’évaluation ». 40
  • Attribution des intrants, des activités et des extrants de l’IBGGP aux résultats escomptés : De nombreux acteurs et facteurs internes et externes influent sur les résultats escomptés de l’IBGGP. La nature horizontale des activités de l’IBGGP et le fait qu’elles soient souvent des initiatives ou des changements concomitants au sein du gouvernement fédéral et au-delà de celui-ci (p. ex., les décisions de la Cour) qui influent sur la mise en œuvre de l’IBGGP, rend difficile, dans le cadre de l’évaluation, de clairement (ou complètement) attribuer les résultats mesurés aux activités et au financement de l’IBGGP. De ce fait, dans la mesure du possible, l’évaluation a évalué la contribution de l’Initiative à l’atteinte des résultats escomptés partagés ou influencés par d’autres initiatives.

Analyse comparative

  • Examen de la documentation : L’accessibilité des informations a constitué un facteur contraignant pour le processus d’examen de la documentation. Par exemple, dans certaines instances gouvernementales, les données n’étaient pas disponibles dans les langues officielles du Canada et la qualité des données accessibles au public, ainsi que dans les instances gouvernementales soumises à l’examen constituaient de réelles difficultés. Un deuxième facteur contraignant était le fait que certaines instances gouvernementales ont fourni un aperçu cohérent de leur règlementation environnementale et de leurs processus d’examen mais très peu d’informations intégrées sur les autres étapes du processus de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles.
  • Analyse comparative avec l’Australie-Occidentale : En ce qui a trait à l’analyse comparative entre le Canada et l’Australie-Occidentale, la principale contrainte réside dans le fait que malgré des similitudes importantes entre le système d’examen de la règlementation et les évaluations environnementales de l’IBGGP canadienne et de l’Initiative de l’Australie-Occidentale, ces deux initiatives ne sont pas parfaitement comparables. Outre le fait que l’IBGGP est une initiative du gouvernement fédéral et que le système australien fonctionne au niveau d’un État, la principale différence est qu’il n’existe pas d’organisme équivalent au Bureau de gestion des grands projets en Australie-Occidentale, mais que divers rôles du BGGP sont assumés par plusieurs ministères et organismes. Cette contrainte a été reconnue tout au long de l’analyse comparative préliminaire et finale. Il importe de noter que les États-Unis (É.-U.), le Royaume-Uni (R.-U.) et la Nouvelle-Zélande n’ont pas été pris en compte dans cette analyse. Cependant, il a été constaté que le contexte et les caractéristiques des réformes en Australie-Occidentale étaient les plus comparables à ceux de l’IBGGP.

    Les efforts pour établir un rapport entre les données quantitatives de ces instances gouvernementales constituaient également un défi, car les processus étaient souvent définis de manière différente (p. ex., la définition de l’étape de l’évaluation environnementale et de l’évaluation de l’impact environnemental au Canada et en Australie-Occidentale) ou étaient tout simplement différents. D’autres défis de taille liés à la comparabilité des données étaient, entre autres, les suivants :
    • Différents contextes dans lesquels les évaluations environnementales et les processus de règlementations ont lieu dans chaque instance gouvernementale (p. ex., un gouvernement fédéral comparé à un État; différents rôles et responsabilités des ministères et des organismes; nombreuses autorités responsables comparées à une seule autorité décisionnelle, différente législation; présence/absence de l’obligation de consulter les groupes autochtones; différente prévalence du recours aux contentieux par les groupes d’intérêts spéciaux).
    • Changements récents apportés aux processus de règlementation : Dans les deux instances gouvernementales, il est sans doute trop tôt pour mesurer d’un point quantitatif si un changement persistant s’est produit à la suite des améliorations apportées aux processus d’examen à partir de 2008-2009. Ces réformes ont amélioré la collecte et la qualité des données et, de ce fait, il a été d’autant plus compliqué de faire la comparaison des données avant et après les changements ainsi qu’entre les deux instances gouvernementales.
    • Différentes responsabilités de la structure de gouvernance : Les mécanismes de gouvernance chargés de la surveillance du système de règlementation du BGGP et de l’Australie-Occidentale comportent plusieurs différences importantes.
    • Données financières détaillées nécessaires pour effectuer une analyse approfondie du rapport coût-efficience dans l’ensemble du système de règlementation (y compris les processus d’évaluation environnementale et de délivrance de permis) non disponibles pour l’IBGGP ou l’Australie-Occidentale.
    Aucun représentant du gouvernement central (Commonwealth) ne figure parmi les personnes interviewées en Australie-Occidentale. Par conséquent, les points de vue exprimés sur l’efficience des accords bilatéraux entre les États et le gouvernement central (Commonwealth) australien étaient uniquement ceux formulés par les États.

    En dernier lieu, il nous a été impossible d’inclure une deuxième comparaison avec une initiative canadienne semblable dans le cadre de la portée de l’évaluation, de sorte que les comparaisons faites avec les autres instances gouvernementales sur le rendement étaient fondées en grande partie sur celles faites avec l’Australie-Occidentale.

Examen des documents et des dossiers

  • Compilation des données quantitatives des ministères et des organismes participants : La collecte de documents, de dossiers et de données tirés de plusieurs sources (y compris, dans certains cas, de plusieurs lieux dans les ministères et les organismes tels que les bureaux régionaux) destinés à l’évaluation des initiatives horizontales, comportait souvent des défis associés à l’obtention des données, en particulier les recueillir, les rassembler et les repérer de la même manière dans divers ministères. Le principal défi que représentait l’évaluation de l’IBGGP résidait dans la collecte de données sur la capacité (c.-à-d., les ressources et les ETP) dans l’ensemble de l’Initiative. En raison des grandes variations observées quant à la disponibilité et à la qualité des données dans l’ensemble des ministères et des organismes, il a été impossible de recueillir et de compiler des données quantitatives adéquates (financières/ETP) pour analyser en détail l’utilisation des ressources (p. ex., par type d’activité, par projet) dans l’ensemble de l’Initiative.

    Cette tâche aurait sans doute été possible en consacrant énormément d’efforts à la collecte, à la compilation et à la validation des données, mais ce niveau d’efforts allait au-delà de la portée et de l’échéancier de l’évaluation. Les données financières et sur les ETP n’ont pu être aussi ventilées par type d’activité et/ou par projet géré au titre de l’IBGGP que les projets gérés parallèlement ou antérieurement à l’IBGGP, ce qui aurait été idéal à des fins de comparaison.

    En outre, il a été impossible d’obtenir des ministères et des organismes participants, les renseignements de base sur les ressources mises en œuvre grâce au financement de l’IBGGP et les estimations des contributions en nature à l’atteinte des résultats de l’IBGGP. Ces données auraient permis d’effectuer une évaluation convaincante de la contribution du financement de l’IBGGP et des activités non financées par l’IBGGP aux extrants et aux résultats de l’Initiative. Par conséquent, malgré les premiers efforts consacrés à l’étape de l’examen de l’évaluation et au suivi supplémentaire avec les ministères et les organismes afin d’obtenir ces données, seules les données de haut niveau se rapportant au financement de l’IBGGP (prévu/réel) ont été obtenues et utilisées dans cette évaluation.

    Les autres données obtenues (p. ex., l’évaluation des dépenses du BGGP par projet) ont été utilisées dans la mesure du possible, mais en reconnaissant clairement que celles-ci n’étaient pas exhaustives. La non-disponibilité des données financières et sur les ressources a empêché l’équipe de l’évaluation d’effectuer plusieurs mesures ou analyses de l’efficacité et du rapport coût-efficience.
  • Absence de données de base et de données comparables : Comme il a été indiqué ci-dessus, aucune donnée de base et de mesure comparable du rendement et des délais recueillie avant la mise en place de l’IBGGP n’était disponible, ce qui a affecté la rigueur des conclusions basées sur des données quantitatives des améliorations observées dans les échéanciers pour les projets liés à l’Initiative. Les documents et les dossiers des programmes et des projets n’ont pas forcément fourni des informations ou des éléments permettant d’indiquer : a) quelles activités ont réellement été exécutées; b) si ces activités avaient eu ou non des répercussions (y compris les résultats prévus et non prévus); et c) la relation existant entre les activités et les résultats (attribution). Par conséquent, les informations obtenues de l’examen des documents et des dossiers ont été prises en compte ainsi que les données primaires provenant d’autres sources de données (p. ex., les entrevues et les études de cas) afin d’aborder les enjeux et les questions de l’évaluation de façon adéquate.

Entrevues avec des intervenants (et entrevues sur les études de cas)

  • Courte campagne d’entrevue et période estivale : Les retards pris tout au long des processus de consultation approfondis durant l’étape d’examen et les étapes de conception ont retardé de plusieurs mois le début des travaux d’évaluation sur le terrain. Par conséquent, la principale difficulté à laquelle nous avons fait face concernant les entrevues a été le court délai pour établir le calendrier et effectuer les entrevues, et le fait qu’elles ont eu lieu durant l’été. Plusieurs personnes qui devaient être interviewées n’étaient donc pas disponibles durant la période des travaux sur le terrain, ont refusé d’être interviewées ou n’ont par répondu rapidement aux convocations à une entrevue. Nous avons rencontré d’autres difficultés supplémentaires concernant la rotation des personnes (généralement parce qu’elles avaient pris leur retraite ou qu’elles avaient changé de poste ou d’organisme). Dans tous les cas, des candidats suppléants ont été rapidement identifiés et conviés à participer. Ainsi, les 46 entrevues ont été menées comme prévu durant la période de travaux sur le terrain.
  • Vaste éventail de groupes d’intervenants et nombre d’entrevues prévu : Cette limite était liée à l’éventail de différents groupes d’intervenants de l’IBGGP et au nombre important de personnes éventuellement interviewées, au gouvernement fédéral et à l’extérieur de celui-ci. Le nombre proposé de personnes interviewées (dont bon nombre ont été définies comme candidats « prioritaires » par les membres de la CCEI) dépassait de loin le nombre d’entrevues prévues, en particulier des représentants des ministères et des organismes ainsi que des associations de l’industrie. Ainsi, plusieurs personnes qui auraient pu communiquer leurs points de vue sur l’IBGGP n’ont pu être consultées. Cependant, étant donné que 105 entrevues ont été menées auprès de groupes d’intervenants identifiés, lorsque les entrevues liées aux études de cas et à l’analyse comparative ont été incluses, il a été estimé que cette limite n’aurait aucune répercussion sur les constatations générales de l’évaluation. Un sondage aurait contribué à atténuer cette limite, mais l’équipe de l’évaluation n’a pas choisi cette méthode en raison de la complexité de réaliser un sondage auprès de groupes d’intervenants si différents.
  • Entrevue/données biaisées : La vaste gamme d’intervenants de l’IBGGP a eu une autre conséquence quant aux biais possibles parmi les intervenants sélectionnés pour fournir des éléments probants et des données pour l’évaluation. Cependant, ceux-ci ont été en grande partie atténués en s’assurant que différents types d’intervenants internes et externes soient interviewés (y compris durant les études de cas). En outre, les intervenants internes étaient principalement des personnes oeuvrant à l’extérieur du BGGP, des représentants des ministères et des organismes financés ou non financés, et à différents niveaux dans chaque ministère. Bien que des points de vue opposés aient été exprimés au sein de certains sous-groupes (ce qui a fourni un aperçu des divers contextes dans lesquels l’IBGGP intervient), les groupes ont souvent fourni des renseignements similaires (p. ex., internes et externes, financés et non financés, la haute direction et le personnel technique). Dans le dernier cas, les constatations étaient aussi rigoureuses que lorsque les groupes ne fournissaient pas les mêmes données. Les biais ont été également atténués en effectuant des comparaisons avec d’autres instances gouvernementales et en vérifiant la concordance des données issues de l’examen de la documentation et des dossiers ainsi que les documents sur les études de cas. Ceci étant dit, la plupart des données quantitatives sur le rendement de l’IBGGP ont été obtenues, par la force des choses, du BGGP.

4.0 CONSTATATIONS DE L’ÉVALUATION

4.1 Pertinence

4.1.1 La nécessité de maintenir le programme (Enjeu 1)

Résumé

Les différentes sources de données soutiennent toutes la nécessité de poursuivre l’Initiative aussi longtemps que de nombreux problèmes systémiques et de capacité à l’origine de la création de l’IBGGP persistent et sont importants en dépit des améliorations récentes apportées au système d’examen fédéral. Lorsqu’ils expriment leur soutien à la reconduite de l’Initiative, les intervenants internes et de l’industrie ont invoqué les manières dont l’IBGGP répond à leurs besoins actuels et futurs (p. ex., en traitant les problèmes systémiques dans le système fédéral de règlementation au moyen d’approches à l’échelle du système; en finançant la capacité pour assurer l’efficacité et l’efficience des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones). Il est également essentiel de maintenir l’Initiative compte tenu de l’augmentation prévue du nombre de grands projets de ressources naturelles qui seront soumis dans un avenir proche au processus d’examen fédéral.

Question : Existe-t-il une nécessité de maintenir l’IBGGP dans sa forme actuelle?

Oui, si l’accent continue d’être mis sur l’amélioration continue. Bon nombre des problèmes systémiques à l’origine de la création de l’IBGGP existent encore et sont importants en dépit du fait que plusieurs améliorations ont été apportées récemment au fonctionnement et aux politiques, ainsi qu’aux dispositions législatives qui sont attribuables à l’Initiative. Il a été clairement exprimé que pour résoudre ces problèmes, la coordination et la gouvernance à l’échelle du système devaient être maintenues, y compris la participation de la haute direction qui soutient le leadership politique, ainsi que la surveillance et la gestion du rendement. Entre-temps, les demandes d’une capacité de S-T et d’une capacité pour les consultations auprès des Autochtones sont maintenues et devraient augmenter en raison de la hausse prévue du nombre de grands projets de ressources naturelles qui seront soumis au processus d’examen fédéral dans les cinq à dix prochaines années.

Il a vraiment lieu de penser, selon les différentes sources de données, qu’il est nécessaire de continuer d’améliorer le système fédéral de règlementation lié aux grands projets, notamment les consultations auprès des Autochtones et, par conséquent, de poursuivre les travaux de l’Initiative. Malgré les améliorations récentes attribuées à l’IBGGP et/ou aux modifications législatives récentes (p. ex., les modifications apportées à la LECE et à la LCEE), bon nombre de problèmes systémiques qui ont déclenché le lancement de cette Initiative existent toujours et sont importants en ce sens que pour les résoudre, il faudrait apporter des changements fondamentaux aux systèmes fédéraux de réglementation.

Par exemple, les études de cas ont clairement indiqué que la coordination et l’exécution des évaluations environnementales en temps opportun, et les processus d’examen de la règlementation dans de nombreux ministères et organismes demeuraient difficiles en raison de la multiplicité des facteurs internes et externes en cause (notamment les nombreuses autorités responsables). Les études de cas ont également révélé que l’intégration des consultations auprès des Autochtones constituait un élément crucial du système, mais que l’approche pangouvernementale est encore « un travail non terminé ». Qui plus est, les données sur les études de cas ont mis en évidence que le chevauchement ou la non-harmonisation des processus fédéraux et provinciaux constituait un obstacle majeur à l’efficience des examens de projet. Les changements fondamentaux évoluant vers « un projet, un examen » contribueraient à résoudre ces problèmes.

Les ministères et les organismes participants ainsi que l’industrie ont fortement appuyé le renouvellement de l’Initiative. Plusieurs associations ont signé ou rédigé des lettres incitant les ministres fédéraux à soutenir la poursuite de l’Initiative.41,42 La plupart des intervenants de l’industrie consultés ont indiqué qu’il était impératif d’apporter des changements systémiques et législatifs plus importants au processus d’examen de la règlementation, alors que les intervenants internes et les recherches stratégiques internes ont laissé entendre qu’il serait nécessaire d’y apporter des modifications législatives et non législatives. Plusieurs personnes internes interviewées ont fait remarquer que si on apportait plusieurs changements fondamentaux, certains aspects de l’Initiative deviendraient moins pertinents, auquel cas elles proposent de renégocier l’Initiative ou de mettre au point une « stratégie de sortie ». Les intervenants internes et externes (en particulier les intervenants de l’industrie) estiment que le travail en cours ou supplémentaire exécuté avec les gouvernements provinciaux était grandement nécessaires et certains pensent que l’IBGGP, et en particulier le BGGP, devrait jouer un rôle considérable dans l’harmonisation des processus d’examen de projets fédéraux et provinciaux.

Les efforts de collaboration à l’échelle du système faisant appel au leadership politique horizontal sont généralement perçus comme une approche efficace pour apporter d’autres améliorations. Les réalisations liées à la politique de l’Initiative jusqu’à ce jour soutiennent fortement cette constatation. Le besoin et la pertinence de cette approche sont soutenus également par la tendance internationale actuelle observée dans l’analyse comparative : les réformes à l’échelle du système des processus d’évaluation environnementale et d’examen de la règlementation – dont de nombreuses se sont inspirées des approches collaboratives et horizontales – sont déjà en cours dans des instances gouvernementales telles qu’en Australie-Occidentale, en Afrique du Sud, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni.

À ce sujet, les données d’entrevue ont révélé sans réserve que l’un des plus importants rôles de l’IBGGP était d’assurer la coordination des processus d’examen fédéral à l’échelle du système. Les réalisations de l’Initiative les plus fréquemment citées étaient souvent liées aux mécanismes de gouvernance horizontale de la haute direction, en particulier du comité des sous-ministres. Par exemple, les avantages de l’Initiative les plus souvent mentionnés étaient le leadership politique, l’établissement des priorités, la surveillance du rendement et la détermination et la gestion des enjeux pour lesquels la coordination et la gouvernance étaient jugées essentielles. La grande majorité des intervenants internes et externes ont déclaré que ces éléments de l’Initiative devaient être maintenus à l’avenir afin d’assurer l’exécution d’examens efficaces et efficients des projets.

Outre la pertinence constante de l’objectif général de l’Initiative, de nombreuses et différentes sources de données ont révélé qu’il était manifestement essentiel de conserver les trois volets principaux de l’IBGGP : le financement de la capacité des S-T et de la capacité des consultations auprès des Autochtones (voir ci-dessous); le leadership politique; la gestion et le suivi des projets, et la préparation de rapports sur ceux-ci.

Pour ce qui est des besoins en capacité, les intervenants de l’industrie ainsi que les projections économiques prévoient une augmentation du nombre de grands projets de ressources naturelles qui seront soumis à l’examen fédéral au cours des cinq à dix prochaines années. Le nombre des projets de l’IBGGP a doublé entre 2008-2009 et 2010-2011 et 73 projets en cours gérés au titre de l’IBGGP en août 2011 représentaient près de 120 milliards de dollars à 140 milliards de dollars en investissement possible en capitaux.43 Selon les estimations du BGGP, jusqu’à 490 nouveaux projets miniers et énergétiques seront introduits dans le système fédéral de règlementation au cours des dix prochaines années, ce qui représente un investissement prévu de l’ordre de 400 milliards de dollars. Des estimations similaires effectuées par l’Association minière du Canada présentant une vue d’ensemble des débouchées du secteur minier canadien de 2011 à 2016 (Canadian Mining Opportunity 2011-2016) pour les grands projets miniers indiquaient que ceux-ci représentaient au moins 115 milliards de dollars en investissement en capitaux.44 Compte tenu de ces projections et du rôle reconnu que joue l’IBGGP pour l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience du système fédéral de règlementation, celle-ci est jugée nécessaire pour soutenir la compétitivité de l’industrie canadienne des ressources naturelles.

Les besoins en capacité sont constants et croissants. Le financement de la capacité des S-T45 de l’IBGGP utilisée pour administrer la LCEE a été à maintes reprises cité par les personnes internes et de l’industrie interviewées comme un élément essentiel pour l’atteinte des objectifs d’efficacité et d’efficience de l’Initiative. Les avantages du financement de la capacité et les effets des contraintes de la capacité ont également été observés dans les études de cas. Les besoins en matière de capacité devraient augmenter dans l’avenir compte tenu de l’augmentation actuelle et prévue des grands projets de ressources, non seulement la capacité des S-T, mais également la capacité des consultations auprès des Autochtones.

Le financement de la capacité pour les consultations auprès des Autochtones dans le contexte des évaluations environnementales et des examens règlementaires continuera d’être particulièrement crucial pour s’assurer que ces responsabilités sont assumées de façon adéquate étant donné que les études de cas et les entrevues effectuées dans le cadre de cette évaluation ont révélé que les demandes de financement de la capacité augmentaient. Cette augmentation des demandes est attribuable non seulement à la hausse du nombre de projets, mais également à la charge de travail plus élevée que prévue liée aux consultations auprès des Autochtones. Plusieurs personnes interviewées ont également indiqué que les ajustements apportés récemment aux ressources ministérielles (c.-à-d., les budgets et le personnel) ont accru les pressions exercées sur la capacité interne de produire les résultats de l’Initiative.

Comme on le verra plus loin, il a été constaté que les outils et les processus élaborés au titre de l’IBGGP ont soutenu diverses améliorations apportées au système fédéral de règlementation, et ont été constamment améliorés durant les premières années de l’Initiative. Plusieurs personnes internes interviewées ont souligné qu’il était nécessaire d’améliorer continuellement ces outils et ces processus afin qu’ils demeurent appropriés compte tenu de la maturité croissante de l’Initiative et des changements récents apportés au système fédéral de règlementation (p. ex., les nouveaux délais règlementaires des études approfondies menées dans le cadre de l'ACEE). En règle générale, les outils et les processus qui ont été proposés pour faire l’objet d’un examen étaient souvent les mêmes que ceux qui faisaient double emploi ou dont les coûts de transactions étaient élevés.

Par exemple, la surveillance et le suivi hebdomadaire des projets – au niveau des informations demandées au titre de l’Initiative – ont été jugés comparativement moins pertinents, en particulier dans le cadre des étapes-jalons : (a) non sur le chemin critique; (b) ceux ne relevant pas du contrôle du gouvernement fédéral; ou (c) ceux faisant l’objet d’un suivi distinct en vertu du nouveau règlement sur les délais. Dans la réponse de sa direction à la vérification de 2010 du BGGP par RNCan, le bureau s’était engagé à examiner régulièrement le caractère adéquat et efficace des outils et des approches de gestion tels que les ententes de projet et le Guide de préparation de description de projet et, à la demande, de s’adapter aux importants changements apportés aux exigences.46

Question : Dans quelle mesure les objectifs, l’approche, les activités et le financement de la capacité de l’Initiative sont-ils aptes à répondre aux besoins des ministères et des organismes participants et des autres principaux intervenants?

Dans une large mesure. L’Initiative a répondu le plus souvent à certains besoins de ses intervenants. Cependant, l’évaluation de la réactivité dépend du niveau de sensibilisation des intervenants aux objectifs, aux activités et aux résultats de l’Initiative. Le financement de la capacité scientifique et technique et de la capacité des consultations auprès des Autochtones de l’IBGGP constitue l’exemple le plus fréquemment cité par les représentants des ministères et des organismes. L’industrie perçoit l’Initiative comme « un pas vers la bonne direction » en lui donnant la parole et en répondant à ses besoins, mais elle s’attend à ce qu’il y ait d’autres améliorations majeures. Les documents ont confirmé que l’IBGGP répond à plusieurs égards aux besoins de l’industrie. En règle générale, les groupes autochtones et les représentants provinciaux ne perçoivent pas autant de lien entre l’IBGGP et leurs besoins.

Les objectifs, l’approche, les activités et le financement de la capacité de l’Initiative répondent tout au moins à certains besoins de la plupart des organisations et des groupes représentant les intervenants internes et externes de l’IBGGP. Les données sur les entrevues et sur les études de cas ont révélé que la mesure dans laquelle l’Initiative était perçue comme répondant aux besoins des organisations des personnes interviewées dépendait principalement de leur situation par rapport à l’Initiative (p. ex., ministères et organismes financés et non financés, région de la capitale nationale et régions, associations de l’industrie et promoteurs de projets). Cette relation a déterminé dans quelle mesure ils connaissaient l’Initiative et son éventail d’activités, et s’ils avaient attribué à l’Initiative les changements positifs directs ou les bénéfices qu’ils avaient observés.

Les représentants des ministères et des organismes ont généralement une opinion très positive en ce qui a trait à la satisfaction de leurs besoins par l’IBGGP, en particulier s’ils ont participé directement aux travaux concertés sur les aspects opérationnels ou politiques. La plupart des représentants des ministères et des organismes financés ont également indiqué que la capacité de financement de l’IBGGP avait considérablement amélioré leur capacité à exécuter le mandat de leurs ministères et organismes (et les résultats de l’IBGGP relatifs à l’efficacité et à l’efficience) en ce qui a trait aux évaluations environnementales, aux examens règlementaires et aux consultations auprès des Autochtones. Les décideurs et les responsables de la règlementation des principaux ministres et organismes réunis à la même table, ont perçu l’Initiative comme répondant à leurs besoins en matière de politique.

Ce point de vue n’était pas partagé par plusieurs des personnes internes interviewées qui ne connaissaient pas les activités et le rôle en matière de politique de l’Initiative et qui, par conséquent, n’attribuaient pas les résultats connexes à l’IBGGP. De même, les membres du personnel des ministères et des organismes travaillant dans les bureaux régionaux ont évalué la réponse de l’Initiative à leurs besoins quotidiens, tels que leurs besoins relatifs aux évaluations environnementales, aux examens règlementaires et aux consultations auprès des Autochtones dans le cadre des projets. Autrement dit, ils n’ont pas constaté d’avantages concrets que leur procurait l’IBGGP pour les projets auxquels ils participaient, et en règle générale, ils n’estimaient pas que l’Initiative répondait à leurs besoins.

Certains intervenants internes ont laissé entendre que la réponse de l’Initiative à leurs besoins pourrait être améliorée si elle était moins orientée sur les processus et plus axée sur les résultats (y compris les résultats environnementaux), si certaines exigences en matière de rapport et de réunion étaient réduites (ce qui permettrait de consacrer plus de temps aux ressources à attribuer aux projets ou aux travaux sur les politiques), ou si elle consacrait plus de ressources à instruire les promoteurs. Certaines personnes interviewées (y compris les personnes externes) qui étaient d’avis que les avantages étaient associés uniquement au financement supplémentaire de la capacité, ont proposé que le financement total de l’IBGGP soit consacré à soutenir la capacité des S-T et la capacité de consultations auprès des Autochtones dans les ministères et les organismes. Cependant, ce point de vue n’était pas soutenu par les autres constatations figurant dans cette évaluation.

L’IBGGP et le BGGP en particulier ont reçu de nombreux éloges et un soutien appuyé de la part de l’industrie, qui estime sans conteste que l’Initiative a répondu et continuera de répondre à ses besoins. Les représentants de l’industrie ont souvent décrit l’Initiative comme « un pas vers la bonne direction » en ce qui concerne la satisfaction de ses besoins et en lui donnant la parole. Ces représentants ont de fortes attentes quant aux nouvelles améliorations et aux changements fondamentaux, qui pourraient être apportés par l’intermédiaire de l’Initiative.

Ces points de vue étaient souvent exprimés lors des entrevues et ont été clairement présentés dans une lettre adressée au ministre de Ressources naturelles Canada et signée par neuf associations de l’industrie des ressources naturelles, parmi d’autres documents.47 Dans cette lettre, les associations de l’industrie plaidaient en faveur de la poursuite de l’Initiative, y compris des éléments suivants : 1) le financement du BGGP, ainsi que de la capacité des ministères et des organismes (en particulier de l’ACEE); 2) la coordination constante du comité des sous-ministres; 3) le financement continue de la capacité et des processus améliorés liés aux consultations auprès des Autochtones; et 4) la poursuite des améliorations des processus et des échéanciers. Les associations de l’industrie ont également insisté sur le fait que l’IBGGP devait poursuivre son travail pour la mise en place « d’un projet, un examen », en abordant les enjeux fondamentaux de la LCEE et d’autres lois (p. ex., la Loi sur les pêches), en réduisant le double empli avec les processus provinciaux et en travaillant sur un nouveau cadre intégré d’une loi moderne sur l’environnement.

Un rapport récent de la Commission de la réduction de la paperasse qui a examiné les points de vue de l’industrie sur la façon de promouvoir la croissance et la compétitivité des entreprises canadiennes en simplifiant les processus gouvernementaux a confirmé que l’Initiative répond à plusieurs besoins de l’industrie, telle qu’une plus grande transparence, prévisibilité et responsabilisation; une coordination interministérielle accrue (et la réduction du double-emploi); et la mise en place d’un point de contact efficace afin de résoudre les problèmes qui concernent de nombreux organismes de réglementation.48

Les études de cas comportaient des entrevues détaillées avec les promoteurs de projet qui ont fourni des éléments contradictoires au sujet de la réponse de l’Initiative à leurs besoins. Le fait que l’Initiative a réussi à faire participer divers ministères et organismes et à améliorer la communication entre eux a contribué à mettre en place un système de règlementation qui répond mieux aux besoins des promoteurs. Le financement supplémentaire de la capacité constituait également un facteur positif.

Cependant, certains promoteurs ont fait remarquer que les processus d’examen fédéraux des projets « ajoutaient un niveau de bureaucratie » et qu’ils ne voyaient pas de grandes différences entre les échéanciers actuels et ceux d’avant la création de l’IBGGP. Ils ont soulevé les problèmes permanents qui surviennent dans les systèmes et considéraient que les processus n’étaient pas bien coordonnés ou suffisamment simplifiés, (notamment la coordination avec les processus provinciaux), que leur prévisibilité ne s’était pas accrue ou que les rôles de chaque ministère et organisme n’avaient pas été considérablement clarifiés ou n’étaient pas davantage axés sur leurs mandats.

Les représentants provinciaux et les groupes autochtones ne pensent pas que l’Initiative ait répondu à leurs besoins. Ils n’ont pas remarqué, en particulier, de lien entre les activités de l’IBGGP et leurs besoins. La plupart des personnes interviewées ont signalé qu’elles avaient eu très peu de contact avec le BGGP et que souvent connaissaient très peu les objectifs et les activités de l’Initiative. Les groupes autochtones ont désigné des besoins particuliers relatifs au système fédéral de règlementation, dont plusieurs ne sont pas satisfaits par l’approche actuelle des consultations (c.-à-d., les préoccupations liées aux processus et les consultations sur leurs droits constitutionnels).

4.2.1 Harmonisation avec les priorités du gouvernement (Enjeu 2)

Question : Dans quelle mesure l’Initiative est-elle en adéquation avec :

a) les priorités actuelles du gouvernement?

Dans une large mesure. Il existe une forte concordance entre les objectifs de l’IBGGP et les engagements pris par le GdC (p. ex., les budgets, les discours et les directives du Cabinet antérieurs). Le budget 2010 et le discours du Trône de 2011 ont confirmé que les objectifs de l’IBGGP continuaient d’être une priorité clé du gouvernement fédéral.

Dans le discours du Trône de 2007 49 et le budget 2007, 50 le gouvernement a établi ses priorités visant à simplifier l’examen des grands projets de ressources naturelles et à accroître la compétitivité de l’industrie canadienne des ressources naturelles. Ces objectifs ont été confiés à l’IBGGP, qui a été lancée à la fin de 2007 conformément à la Directive du Cabinet sur l’amélioration du rendement du système règlementaire pour les grands projets de ressources naturelles. 51 Cette Directive a précisé l’engagement pris par le gouvernement de régler « les problèmes auxquels est confronté le système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles afin de rehausser la compétitivité du Canada et d’améliorer l’efficacité des examens et des mesures d’atténuation des incidences sur l'environnement, la santé humaine et la société ». Cette directive indiquait que le gouvernement appuyait fermement les efforts de l’IBGGP « visant à améliorer l’efficacité et l’efficience du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles ». 52

Les documents (notamment les examens internes) et les entrevues ont fourni une multitude de données pour confirmer l’harmonisation de l’Initiative aux priorités du gouvernement depuis 2007. Dans le budget 2010 et dans le discours du Trône de 2011, le gouvernement a confirmé que l’amélioration des processus d’évaluation environnementale et d’examen de la règlementation pour les projets des ressources, ainsi que la tenue de consultations efficaces avec les groupes concernés (en particulier les collectivités autochtones), demeuraient des objectifs clés du gouvernement.

Ainsi, le budget 2010 a octroyé des ressources supplémentaires pour le financement des participants aux consultations auprès des Autochtones et a annoncé un certain nombre de mesures afin de « moderniser » le système fédéral de règlementation pour les examens de projet, étant donné que « les grands projets axés sur les ressources naturelles et l’énergie constituent d’importants investissements économiques, créent des emplois directs et indirects et offrent à de nombreuses collectivités du Canada d’importantes possibilités de développement économique ». 53 Le discours du Trône de 2011 a souligné la nécessité « de faire participer les provinces, les territoires et l’industrie à la recherche de façons d’améliorer le processus règlementaire et de l’évaluation environnementale pour les projets de ressources ». 54

Les personnes internes interviewées ont attiré l’attention sur les données présentées ci-dessus et ont insisté sur le fait que les grands projets de ressources, valant souvent des milliards de dollars, représentaient une partie importante de l’économie canadienne (c.-à-d., en emplois, et en produit intérieur brut), et avaient été et demeuraient des priorités du gouvernement. L’IBGGP est perçue comme étant en adéquation avec d’autres objectifs et engagements importants du gouvernement par l’accent mis sur la réduction des délais (c.-à-d., en simplifiant les processus de règlementation), sur l’amélioration des pratiques des consultations auprès des Autochtones, sur la protection de l’environnement, ainsi que sur la participation des intervenants externes (p. ex., l’industrie et les provinces) afin d’améliorer le système de réglementation.

b) les mandats et les objectifs stratégiques des ministères et des organismes participants?

Dans une large mesure. L’Initiative est actuellement en adéquation avec les mandats et les objectifs stratégiques des ministères et des organismes participants (financés et non financés par l’IBGGP). L’Initiative a accordé un financement de la capacité afin de soutenir ou d’assumer les responsabilités règlementaires et statutaires pour les grands projets de ressources naturelles de ces ministères et organismes, et également d’aider à améliorer les processus connexes. Certaines données laissent à penser que l’Initiative pourrait améliorer son adéquation avec les objectifs des ministères et des organismes si elle continue de rechercher un plus grand équilibre entre les trois mandats de base, à savoir celui relatif à l’environnement, à l’économie et aux Autochtones.

Un examen approfondi des documents portant sur les objectifs de l’IBGGP relatifs aux mandats, aux objectifs et aux responsabilités des organismes et des ministères participants a révélé que l’Initiation était fortement en adéquation avec les mandats des organismes et des ministères. Cette constatation était conforme aux données des entrevues des interviewés internes. L’IBGGP a soutenu les ministères et les organismes participants financés dans l’exécution de leurs mandats en finançant la capacité destinée aux examens des évaluations environnementales et de la règlementation des grands projets de ressources. Le fait que les activités financées par le l’IBGGP auraient dû être exécutées même en l’absence de l’IBGGP met également en évidence l’harmonisation de l’Initiative avec les mandats et les objectifs stratégiques des ministères et des organismes.

En outre, les modifications législatives telles que celles apportées à la LCEE et les dispositions de substitution présentées dans le budget 2010 ont contribué à renforcer les rôles de l’ACEE, de l’ONE et de la CCSN. L’IBGGP a également aidé les ministères et les organismes non financés (la CCSN, l’ONE et RNCan) en leur offrant une plate-forme leur permettant d’apporter de concert des améliorations aux activités et aux politiques.

Plusieurs personnes internes interviewées ont fait remarquer que les ajustements apportés à l’Initiative pourraient contribuer à mieux aborder certains éléments des mandats de leur ministère (c.-à-d., le développement durable, la protection de l’environnement; une plus grande attention accordée à l’étape de prise de décisions règlementaires ainsi qu’aux évaluations environnementales). Par exemple, plusieurs personnes interviewées ont insisté sur le fait que l’Initiative devrait mettre davantage l’accent sur les résultats en matière d’efficience (p. ex., les mesures de performance environnementale, et les activités de suivi et de surveillance) ainsi que l’efficacité des processus.

De manière plus générale, tout comme les constatations présentées dans ce rapport, ils ont exprimé leurs préoccupations que les mandats environnementaux des ministères fédéraux étaient éclipsés par les priorités économiques (et par les intérêts de l’industrie) et ont indiqué que l’Initiative devait s’efforcer d’établir un plus grand équilibre entre ces mandats. Selon un représentant ministériel de haut niveau, « Tous les ministères détiennent un mandat relatif au mandat de protection de l’environnement [al], de sorte que l’Initiative doit incarner à la fois l’efficacité et l’efficience. Parce qu’elle est maintenant à ce point axée sur l’efficacité, de nombreux ministères ont les yeux fixés sur l’efficacité et non sur la gestion de l’environnement. Nous devons remettre l’accent sur l’efficience. »

Comme indiqué dans le tableau 9, la protection de l’environnement est incluse dans le mandat principal de tous les ministères et organismes ou fait partie de leurs responsabilités. La plupart des ministères et des organismes jouent également un rôle important dans le développement économique du Canada. En dernier lieu, la plupart ont le mandat de consulter les groupes autochtones ou de collaborer avec eux afin de contribuer à protéger et à mettre en valeur les collectivités et les ressources des Autochtones. Cet aperçu de ces mandats soutient le point de vue des personnes interviewées selon lequel il faut se concentrer également sur ces trois domaines des responsabilités.

Tableau 9 Aperçu des mandats des ministères et des organismes financés par l’IBGGP

Ministères et organismes Mandat
Économie Environnement Autochtones
MPO55 l l ¤
ACEE56 ¤ l l
EC57 l ¤
AADNC58 l ¤ l
TC59 l ¤ ¤
RNCan60 l l ¤

Remarque : l - mandat principal; ¤ - une partie du mandat
Source : Compilé à partir d'informations extraites des sites Web officiels des ministères et des organismes.

4.1.3 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral (Enjeu 3)

Question : Compte tenu des responsabilités assumées par le gouvernement fédéral pour l’administration des lois liées aux processus réglementaires des grands projets de ressources, le gouvernement a-t-il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans cette Initiative?

Oui. Le rôle que joue le gouvernement dans l’Initiative est parfaitement approprié compte tenu de ses responsabilités statutaires et règlementaires relatives aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires, ainsi qu’à son obligation constitutionnelle de consulter les groupes autochtones. Le gouvernement du Canada est également responsable d’améliorer ses politiques et ses processus concernant ces tâches. En ce qui a trait à la révision des rôles et des responsabilités, il subsiste une confusion au sujet des consultations auprès des Autochtones et du rôle de l’AADNC. Il a été confirmé que RNCan est le ministère responsable le plus approprié de l’Initiative, étant donné son niveau relativement faible d’application de la réglementation et du rôle impartial continu qu’il joue dans le cadre du BGGP.

La plupart des intervenants internes et externes ont convenu que le rôle joué par le gouvernement était légitime et nécessaire puisqu’il lui revient de s’assurer que l’administration des nombreuses lois fédérales complexes portant sur les évaluations environnementales et les examens réglementaires (figure 1) soit efficace et efficiente. Par conséquent, les ministères et les organismes sont responsables de faire en sorte que les processus mis en place agissent en ce sens.

L’examen des documents et les données des entrevues ont révélé que les principaux ministères et organismes fédéraux qui interviennent dans le système fédéral de règlementation lié aux grands projets de ressources naturelles ont également un rôle légitime et nécessaire à jouer dans les décisions en matière de politique en coordonnant et en orientant les efforts pour améliorer ces lois. Le gouvernement assume des responsabilités semblables en ce qui a trait à ses obligations de consulter les groupes autochtones (en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle (1982) et des décisions y afférent de la Cour suprême du Canada) : il doit, plus particulièrement, veiller à ce que ces consultations soient menées de façon adéquate et efficace. Certaines personnes interviewées ont également indiqué que le gouvernement devait veiller à ce que le processus d’examen soit coordonné dans tous les ministères et organismes fédéraux concernés et, dans la mesure du possible, avec les organisations provinciales.

Les données des entrevues et des études de cas ont révélé qu’il y avait souvent un manque de compréhension mutuelle au sujet des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral relatifs aux consultations auprès des Autochtones, en particulier, les accommodements, les droits constitutionnels, les enjeux et, plus généralement, le rôle de l’AADNC. Au sujet des éléments particuliers de l’Initiative, de nombreuses personnes interviewées (internes et externes) ne comprennent pas très bien les rôles et responsabilités du BGGP et de l’ACEE quant à la gestion et la coordination des projets. Cependant, cet état de fait semble s’améliorer au fur et à mesure que l’initiative évolue. D’autres problèmes soulevés lors des entrevues et observés dans les études de cas au sujet de la légitimité des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral relatifs aux processus d’examen fédéral liés aux grands projets, portaient souvent sur les domaines de compétences partagées (p. ex., l’eau) et ont mis en évidence certaines tensions dans les domaines de responsabilités conjointes des ministères fédéraux et des gouvernements provinciaux (p. ex., l’environnement, la faune).

Enfin, la plupart des personnes internes interviewées estimaient que RNCan était le ministère responsable approprié pour l’IBGGP et que les autres possibilités de remplacement étaient en quelque sorte imparfaites. La fonction de réglementation de RNCan plus limitée que les autres organismes et ministères participants qui lui permettent (en particulier le BGGP) de jouer un rôle plus « impartial » a été la principale caractéristique qui a soutenu son rôle de ministère responsable.

Ceci étant dit, certains intervenants externes (en particulier ceux oeuvrant à l’extérieur de la RCN ou qui ont peu de contact avec le BGGP) avaient traditionnellement plus de contact et une relation plus étroite avec l’ACEE. Ils ont indiqué que l’ACEE serait un meilleur endroit pour héberger l’Initiative « puisqu’elle effectue déjà une bonne partie du travail. »

Il importe de noter, cependant, que l’Agence participe uniquement aux évaluations environnementales (et joue un rôle de plus en plus limité dans celles dirigées par la CCSN et l’ONE). Par conséquent, elle n’est pas aussi bien placée que le BGGP situé à RNCan pour traiter des questions à l’échelle du système incluant l’étape de prise de décisions réglementaires.

Plusieurs personnes interviewées ont indiqué que le Bureau du Conseil privé (BCP) était une autre possibilité, mais peu ont préconisé de retirer l’initiative de RNCan pour la confier au BCP. D’autres personnes ont fait observer que la position du BCP au sein du gouvernement pourrait être un désavantage. Quel que soit le ministère ou l’organisme qui abrite la fonction centralisée de l’Initiative, de nombreux intervenants ont indiqué qu’il était essentiel pour s’assurer des résultats de l’Initiative que le BGGP conserve une position indépendante semblable à celle qu’il offre actuellement.

4.2 Rendement (efficacité, efficience et économie)

4.2.1 Réalisation des résultats escomptés (Enjeu 4)

Résumé

Les ministères et les organismes participants et le BGGP ont mis efficacement en œuvre un vaste éventail de processus, par l’intermédiaire de l’IBGGP, la plupart dans une large ou très large mesure et plusieurs dans une certaine mesure, comparativement aux plans initiaux. La mise en œuvre de ces processus a contribué sans conteste au haut niveau d’atteinte des résultats relatifs aux consultations auprès des Autochtones (p. ex., amélioration de la cohérence) et à la recherche stratégique concertée. Il a été constaté que l’intégration et la coordination fédérale des évaluations environnementales et des examens règlementaires se sont améliorées dans le cadre de l’Initiative, mais le niveau d’incidence de ces améliorations sur les échéanciers n’a été démontré que de façon quelque peu limitée. Il a été trouvé qu’un certain nombre de facteurs internes et externes avaient grandement influé sur ces résultats, créant ainsi des défis à relever et des possibilités à saisir pour l’Initiative (c.-a-d. pour agir sur ces facteurs et/ou pour en tirer profit).

Entre-temps, la transparence et la responsabilisation du processus fédéral de règlementation se sont améliorées considérablement au gouvernement fédéral grâce à l’IBGGP, alors que les répercussions des efforts visant à accroître la transparence à l’extérieur du gouvernement fédéral ont été moins nettement mises en évidence. Des données supplémentaires seront nécessaires pour confirmer les constatations préliminaires selon lesquelles les améliorations apportées à l’efficacité des processus ont également été favorables à la conservation ou à l’amélioration de la qualité et de l’efficience des évaluations environnementales et des examens règlementaires. L’IBGGP a apporté des avantages qui se sont étendus au-delà de celle-ci, tels qu’un effet « incitateur » à continuer d’améliorer les processus au sein des ministères et des organismes fédéraux, ainsi qu’à mettre en place un niveau de dialogue horizontal exceptionnel aux niveaux de la haute direction.

Les résultats à court terme de l’IBGGP sont en général positifs. Cependant les intervenants internes et externes attendent d’autres résultats de l’Initiative au fur et à mesure qu’elle prendra de l’ampleur.

Question : Dans quelle mesure les processus mis en œuvre dans le cadre de l’Initiative ont-ils réussi à :

a) fournir un point d’entrée unique au processus fédéral de règlementation?

Dans une large mesure. Bien qu’à l’origine le BGGP avait pour but d’agir comme unique point d’entrée pour tous les intervenants, ce rôle a été ajusté afin de tenir compte des relations existantes (p. ex., avec l’ACEE). Le BGGP agit principalement de point de contact pour les intervenants de l’industrie afin de faciliter la résolution de problèmes et de soutenir dès le début l’engagement auprès des promoteurs.

Le rôle que joue le BGGP comme point central de contact pour les intervenants des grands projets de ressources naturelles a évolué, depuis sa création, d’un rôle étendu à un rôle davantage ciblé. La documentation initiale sur les programmes mentionnait que le BGGP représenterait « un point d’entrée unique dans le processus fédéral de règlementation pour l’industrie »61 et fournissait « à toutes les parties concernées des informations opportunes sur les responsabilités du gouvernement fédéral en matière de réglementation pour les grands projets de ressources naturelles».62 Les entrevues internes et externes, ainsi que les études de cas, affirment que le manque initial de clarté au sujet de ce rôle a été réglé dans une large mesure au fur et à mesure que d’autres ministères et organismes (en particulier l’ACEE) continuaient de tirer efficacement partie de leurs relations avec les intervenants externes de projet et, dans certains cas, de leur proximité régionale avec ceux-ci (p. ex., les promoteurs, les organisations provinciales et les groupes autochtones) afin d’assurer la diffusion opportune de renseignements pertinents. Il est également important de noter que, dans le cadre de l’approche pangouvernementale des consultations auprès des Autochtones, les groupes autochtones sont conviés à prendre contact avec le coordonnateur des consultations de l’État affecté à de grands projets de ressources naturelles particuliers et non avec le BGGP.

Après la prise en compte des relations nouvelles et actuelles dans le système fédéral de règlementation, la nature du rôle du BGGP comme point d’entrée dans le processus fédéral de règlementation est devenue plus claire et plus précise au fil des ans. En plus d’offrir un suivi des projets, il a été constaté que le BGGP agissait principalement, et efficacement, de point de contact pour les intervenants de l’industrie afin de leur fournir des orientations et, en particulier, de faciliter la résolution des problèmes.

Selon une personne interrogée : « Auparavant, il nous arrivait parfois ainsi que d’autres intervenants de l’industrie de n’être pas certains à qui parler. Maintenant, si nous ne sommes pas certains, nous savons que nous devons nous adresser au BGGP. » Le BGGP a favorisé l’établissement de relations avec les associations de l’industrie, ce qui a contribué à accroître la connaissance parmi les promoteurs de l’aide qu’il peut leur fournir (bien que les promoteurs ont habituellement recours à l’ACEE comme leur premier contact ou aux autorités responsables pour des problèmes propres aux projets; les ministères et les organismes tiennent généralement le BGGP informé à cet égard). Les données sur les études de cas confirment l’information provenant de différentes sources selon laquelle le BGGP s’est occupé très tôt de la participation des promoteurs (dans la mesure du possible), en leur fournissant des orientations (orales et écrites) et de l’aide pour établir très tôt des contacts et des discussions entre les promoteurs et les ministères et les organismes fédéraux.

b) mettre en œuvre une approche cohérente et coordonnée des évaluations environnementales et des examens règlementaires (ententes de projet et normes de service)?

Dans une large mesure. Divers outils et processus ont été élaborés et mis en œuvre en collaboration, et le BGGP a collaboré avec les ministères et les organismes participant à l’élaboration et à la mise en œuvre de divers outils et processus afin de soutenir une approche plus cohérente et coordonnée des évaluations environnementales et des examens règlementaires.

De nombreuses et différentes sources de données ont mis en évidence que la mise en œuvre de différents outils et processus visant à soutenir une approche plus cohérente et coordonnée des évaluations environnementales et des examens règlementaires pour les grands projets de ressources naturelles a été réalisée grâce aux efforts du BGGP et, non moins aussi importante, grâce à la collaboration et aux efforts individuels des ministères et des organismes participants.

Par exemple, l’examen des documents et des données des entrevues a permis de constater que des normes de service fondées sur les échéanciers avaient été élaborées ainsi qu’une vaste gamme d’outils (p. ex., des modèles d’entente de projet, les diagrammes de processus, des documents d’orientation,63 des outils de suivi internes et publics des projets, un système d’alerte rapide, des évaluations après examen), une formation sur la gestion de projets, ainsi que des documents détaillés sur les procédures destinés à être utilisés dans le cadre de l’Initiative et dans les ministères et les organismes comme des outils de coordination et de rendement issus de l’IBGG. L’élaboration et la mise en œuvre de ces outils et procédures comprenaient la clarification et l’officialisation des rôles et des responsabilités ainsi que les voies de communication du processus fédéral de réglementation.

La mise en œuvre de cette approche a nécessité des ajustements durant la « courbe d’apprentissage » initiale de l’Initiative (p. ex., les ententes de projet), mais dans leur ensemble, les personnes interviewées ont jugé et ceci a été observé dans les études de cas, que l’approche était devenue relativement cohérente dans les examens des grands projets de ressources naturelles gérés dans le cadre de l’IBGGP. Ainsi, au 31 juillet 2011, 75 pourcent au moins des examens de projet rendus à l’étape des évaluations environnementales étaient accompagnés d’une entente de projet signée. Selon le site Web du BGGP, six autres ententes de projet ont été signées depuis lors.64 Afin de relever les défis que représente la mise en œuvre d’une approche, le BGGP a effectué périodiquement des examens des normes de service et des aspects particuliers des processus fédéraux afin de déterminer les domaines devant être améliorés, De ce fait, il a opérationnalisé des pratiques plus efficaces et efficientes. Ces efforts visant l’amélioration continue ont été soutenus par d’autres ministères et organismes, en particulier, par les comités de niveau supérieur.

c) intégrer les responsabilités relatives aux consultations auprès des Autochtones dans le processus réglementaire et dans la tenue des dossiers du Ministère public?

Dans une large mesure. Il a été clairement mis en évidence que les activités de consultations auprès des Autochtones ont été mieux intégrées dans le processus grâce à « l’approche « pangouvernementale ». La gestion des dossiers du Ministère public a été plus difficile que prévu et s’améliore progressivement.

L’approche pangouvernementale mise en œuvre par l’intermédiaire de l’IBGGP (avec la participation de l’AADNC65 et du ministère de la Justice) a amélioré considérablement les responsabilités relatives aux consultations auprès des Autochtones dans le processus réglementaire. De nombreuses et différentes sources de données (c.-à-d., l’examen des documents, les entrevues et les études de cas) ont indiqué que les améliorations avaient été réalisées par :

  • l’élaboration des plans de travail relatifs aux consultations;
  • la détermination des responsabilités et des tâches en matière de consultations auprès des Autochtones dans les ententes de projet;
  • l’orientation et la formation accrues liées aux consultations (notamment les guides destinés aux fonctionnaires fédéraux et aux promoteurs des grands projets de ressources);
  • l’établissement de nouveaux rôles : le coordonnateur des consultations de l’État (CCE) et le comité de surveillance de l’État (CSE).66

En outre, une enveloppe de financement prévue pour les Autochtones a été établie afin de soutenir la participation des groupes autochtones aux études approfondies des projets de l’IBGGP (les fonds étaient déjà disponibles dans l’enveloppe destinée à la participation aux commissions d’examen). En outre, les modifications législatives qui ont reçu la sanction royale en 2010 permettront à l’ONE et à la CCSN d’octroyer des fonds pour la participation des Autochtones aux audiences publiques, et donc, de mieux intégrer les consultations dans leur processus et de réduire le double-emploi en facilitant la substitution des commissions d’examen de l’ONE et de la CCSN au lieu des commissions d’examen conjoint avec l’ACEE.

L’approche pangouvernementale demeure relativement nouvelle et continue d’évoluer afin de satisfaire à un certain nombre de défis internes et externes restant liés à la prestation de consultations cohérentes, adéquates et efficaces auprès des Autochtones. Un processus qui n’a pas encore été mis en œuvre en ce qui a trait aux défis internes est la gestion des dossiers des consultations de l’État par le BGGP, car les dossiers de nombreux projets ne sont pas encore hébergés dans le BGGP. Les raisons en sont solidement documentées (p. ex., problèmes avec la qualité, gestion et transfert des dossiers, se traduisant par le manque de cohérence de la documentation). Une nouvelle base de données en ligne mise en place par le BGGP a permis récemment de régler en partie ce problème (en particulier pour les projets de l’ONE pour lesquels le BGGP préside le comité de surveillance de l’État).

d) assurer la surveillance, le suivi et l’établissement de rapports sur le rendement?

Dans une large mesure, à l’intérieur au gouvernement fédéral; dans une certaine mesure, à l’extérieur au gouvernement fédéral. Au gouvernement fédéral, la surveillance et le suivi des processus d’examen fédéral et l’établissement de rapports sur ceux-ci ont considérablement augmenté grâce à l’Initiative. À l’extérieur du gouvernement, l’établissement du suivi public du BGGP a constitué une première étape importante, mais plusieurs limites ont été relevées quant à l’utilité et l’utilisation de cet outil.

À l’intérieur du gouvernement fédéral (horizontal et vertical), divers outils servant à assurer la surveillance, le suivi et l’établissement de rapports sur le rendement, ont été mis en œuvre, par l’intermédiaire de l’IBGGP, notamment les rapports hebdomadaires sur le suivi des projets (diffusés à tous les niveaux des ministères et des organismes), les présentations mensuelles sur les projets au comité des sous-ministres et des rapports trimestriels aux ministres.

Le système de suivi de projet du BGGP, qui offre au public et au gouvernement fédéral un accès protégé par un mot de passe, affiche les dates de début et de fin de chaque tâche et étape-jalon qui sont également accessibles au public sur le site Web du BGGP. À la suite des premiers efforts visant à faire connaître l’Initiative (2008-2009), le BGGP a élaboré récemment un plan de communications et de sensibilisation comportant des documents à l’appui pour diffusion. Ce plan a été suspendu durant la période de l’évaluation.

Ces outils soutiennent un effort beaucoup plus important qu’auparavant pour recueillir et utiliser activement les données sur le rendement liées à l’examen de la réglementation fédérale des grands projets de ressources, ce qui permet de prendre des décisions plus opportunes et éclairées. Les données recueillies à cette fin ne sont souvent pas collectées par les systèmes de gestion des projets en place dans les ministères et les organismes participants. Par conséquent, les projets de l’IBGGP nécessitent des exigences supplémentaires en matière de rapport ainsi que plus de travail de la part des agents de projet oeuvrant au BGGP.

D’un point de vue externe, le site Web et le système de suivi de projet du BGGP par le public ont également augmenté la quantité des informations accessibles au public sur le processus d’examen fédéral pour les projets individuels. Cependant, l’évaluation a permis de constater que des limites subsistaient relativement aux informations fournies dans le système de suivi de projet qui réduisent la capacité des utilisateurs à déterminer si un examen particulier a été effectué dans les délais prévus et quel ministère, organisme ou intervenant externe est responsable des tâches et des étapes-jalons, ce qui collabore les constatations de RNCan figurant dans son évaluation du BGGP de 2010.67 D’autres limites indiquées dans le rapport sur la vérification (p. ex., des inexactitudes, la mauvaise harmonisation avec d’autres outils et d’autres sources d’information) ont été largement supprimées par le BGGP dans le cadre du renforcement du système de gestion de la qualité mis en place en réponse aux recommandations formulées dans l’évaluation.

Bien que les visites du site Web du système de suivi de projet aient clairement augmenté au cours des ans (de moins de 1 000 visites par mois en 2008 à près de 5 000 visites par mois au premier semestre de 2011), le nombre restreint des données d’analyse disponibles n’a pas permis de caractériser son utilisation par les intervenants externes et ainsi de bien comprendre les caractéristiques des visiteurs de ce site (c.-à-d., les visiteurs occasionnels comparativement aux visiteurs périodiques, le lieu) et leur comportement (c.-à-d., les pages visitées, le temps passé sur les pages). Par conséquent, il est impossible d’utiliser l’augmentation des visites du site Web du suivi pour conclure que le public utilise plus souvent cet outil. L’étude de ces constatations laisse supposer que les intervenants à l’extérieur du gouvernement fédéral n’utilisent pas beaucoup cet outil ou ne le trouvent pas utile. Les intervenants externes (et certains intervenants internes) ont signalé qu’ils consultent, en général, d’autres sources (p. ex., l’ACEE ou les autorités responsables) pour déterminer l’état d’avancement d’examens particuliers.

Les données de rendement recueillies portent sur divers aspects des activités, des transactions et des processus de l’IBGGP. Étant donné que l’Initiative entre dans une phase de plus grande maturité, le moment est opportun d’élaborer et de mettre en œuvre des mesures du rendement liées à ses résultats (p. ex., l’évaluation environnementale, l’examen de la réglementation et les consultations avec les Autochtones).

e) établir et soutenir les mécanismes de gouvernance et de surveillance de la direction ?

En grande partie. Les différentes sources de données appuient fortement la constatation selon laquelle les mécanismes de gouvernance et de coordination efficaces de la direction ont été mis en place par l’intermédiaire de l’IBGGP.

L’éventail de nouveaux mécanismes de la coordination et de la gouvernance de la haute direction, en particulier le comité des sous-ministres, a été l’un des aspects le plus reconnu et réussi de l’Initiative. Toutes les différentes sources de données utilisées dans cette évaluation appuient la constatation selon laquelle les réunions mensuelles des sous-ministres, des sous-ministres adjoints et des directeurs généraux ont été utilisées efficacement pour traiter la question de l’orientation des enjeux stratégiques et politiques des projets et pour fournir cette orientation.

De manière plus générale, les personnes interviewées à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement fédéral ont félicité vivement les comités qui fournissent un moyen d’assurer des niveaux plus élevés de sensibilisation et de responsabilisation dans le système fédéral de règlementation et d’obtenir des changements sur le plan horizontal et vertical. Les associations de l’industrie ont fortement soutenu les mécanismes de coordination et de gouvernance du BGGP et du comité des sous-ministres, en raison, entre autres, des contacts établis par leurs représentants avec les membres de la haute direction du BGGP et les sous-ministres afin d’aborder régulièrement les enjeux politiques et les enjeux propres aux projets.

En ce qui a trait à la solution des problèmes relatifs aux projets, les mécanismes de suivi et d’établissement de rapports gérés par le BGGP, notamment les systèmes d’alertes rapides mis en place en 2010, ont contribué à déterminer les problèmes et à proposer des solutions à court et à long terme. Par exemple, le comité des sous-ministres a examiné environ 70 questions propres aux projets et 50 questions horizontales (figure 4) depuis la mise en place des réunions mensuelles en 2008. Le BGGP a été jugé efficace dans sa prestation de services de secrétariat et d’informations aux comités de niveau supérieur.

Plusieurs personnes internes interviewées, de la direction aux membres du personnel des régions, ont constaté que des ajustements pouvaient être effectués à l’avenir à la structure de gouvernance afin d’assurer l’utilisation optimale des comités de niveau supérieur et des fonctions offertes par le BGGP définies comme une question d’efficacité, étant donné le niveau du « fardeau » administratif associé à ces structures et à la fréquence des réunions. Les personnes interviewées ont formulé des propositions sur les façons de maintenir l’efficience de cette structure qui optimiserait également la fréquence et/ou l’orientation stratégique des réunions, y compris la résolution des problèmes au niveau hiérarchique le plus bas possible au lieu de les renvoyer aux sous-ministres adjoints ou aux sous-ministres. L’Australie-Occidentale utilise également les comités de niveau supérieur afin d’accroître la responsabilisation et résoudre les problèmes de façon coordonnée. Cependant, ces comités étaient davantage axés sur le rendement et la responsabilisation, ainsi que sur les enjeux politiques et stratégiques plutôt que sur les questions sous l’angle des projets et des opérations.

Figure 4 Questions horizontales abordées lors des réunions du comité des sous-ministres

Figure 4 Questions horizontales abordées lors des réunions du comité des sous-ministres

Source : BGGP (2011). Mesure du rendement de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets. (Confirmée par un examen des procès-verbaux des réunions et des présentations des projets et des enjeux par le comité des sous-ministres.)

[ version textuelle - figure 4 ]

f) mener et coordonner la recherche stratégique (afin de déterminer, d’évaluer et d’apporter des améliorations aux processus)?

En grande partie. Des recherches stratégiques et des travaux collaboratifs ont été effectués sur les options à court et à long terme pour améliorer les processus. Afin de répondre aux besoins du gouvernement, des travaux ont été effectués afin d’examiner les sujets et de définir des options au-delà des attentes et des plans originaux.

Dès sa création, l’Initiative a participé aux travaux concertés, dans les ministères et les organismes comprenant la participation active des comités de niveau supérieur (notamment des ateliers d’une demi-journée destinés aux sous-ministres) afin de déterminer et d’élaborer des options à court et à long terme visant à améliorer les processus liés au système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. Ces travaux comprenaient une vaste collaboration horizontale des ministères et des organismes participants, ainsi que des données provenant des études et des groupes d’intervenants externes (p. ex., l’industrie et les Autochtones). Le BGGP a fourni un point de contact central pour la gestion et la coordination de cette recherche stratégique. Comme il a été indiqué dans les entrevues et dans l’examen des documents, plusieurs options législatives et non législatives ont été déterminées, élaborées et évaluées en collaboration et avec le soutien de l’Initiative (du comité des sous-ministres en particulier). Certaines ont déjà été mises en œuvre.

Les plans initiaux de l’Initiative étaient axés principalement sur la détermination des solutions à court et à long terme d’un point de vue fédéral, principalement au moyen de la recherche stratégique et d’analyse.68 En réponse au « diagnostique » initial élaboré au moyen de travaux de recherche stratégique de l’IBGGP, le gouvernement a eu recours à l’Initiative pour élaborer des options concrètes menant au processus « un projet, un examen », notamment des travaux récents exécutés en collaboration avec les gouvernements provinciaux sur la coordination fédérale-provinciale.

Enfin, les entrevues et l’examen des documents internes ont confirmé que bon nombre des réalisations en matière de politique de l’IBGGP avaient dépassé les attentes initiales de l’Initiative.

g) déterminer l’admissibilité et le processus de sélection des projets qui seront gérés par l’intermédiaire de l’Initiative?

Dans une large mesure. Les critères de sélection des grands projets de ressources naturelles sont maintenant bien documentés et, pour la plupart des projets, ils sont clairement communiqués et bien compris. Cependant, la justification du soutien accordé à l’inclusion, dans l’Initiative, de certains projets « atypiques » et de projets existants n’était pas aussi clairement communiquée aux intervenants ou comprise d’eux.

Le processus d’admissibilité et de sélection de l’Initiative a été officialisé premièrement dans la documentation initiale des programmes69 et a été davantage précisé en 2010 dans le Guide de définition des grands projets de ressources.70 Ce guide a été préparé par le BGGP en collaboration avec les ministères et les organismes participants. Il a permis de préciser ce que signifiait « les grands projets de ressources naturelles » (GPRN) et « a fourni des informations sur la façon dont le BGGP détermine si un projet proposé peut être considéré comme un GPRN ». Les études de cas et les données des entrevues ont révélé que la plupart des projets gérés par l’intermédiaire de l’Initiative étaient gérés de façon appropriée, principalement pour les raisons suivantes :

  • l’existence du Guide;
  • la connaissance croissante de l’Initiative;
  • la décision rendue en 2010 par la Cour Suprême du Canada concernant Mines Alerte : cette décision a défini clairement la portée de plusieurs grands projets de ressources naturelles qui devaient être évalués dans le cadre d’études approfondies (systématiquement des projets de l’IBGGP) au lieu que dans le cadre d’examens préalables (qui doivent répondre à des critères d’inclusion supplémentaires); étant donné que plusieurs examens préalables complexes inclus dans l’IBGGP sont devenus des études approfondies à la suite de cette décision, ceci confirme l’observation, comme il a été constaté dans les études de cas et les entrevues, que la plupart des projets gérés par l’intermédiaire de l’Initiative étaient sélectionnés de façon adéquate.

Cependant, des questions subsistent, au sein des ministères et des organismes ainsi que chez les intervenants externes, sur les raisons pour lesquelles certains projets étaient ou non inclus dans l’Initiative, en particulier les projets dits « atypiques » (c.-à-d., les mégaprojets ou les projets de plus petite taille ou moins complexes, ainsi que les projets ayant des caractéristiques uniques) et un certain nombre de projets existants inclus dans l’Initiative au début de 2009.

Dans les deux cas, l’inclusion de ces projets étaient clairement justifiée dans les documents internes (p. ex., dans les présentations, les procès verbaux et les tableurs du comité des sous-ministres utilisés pour déterminer et sélectionner les projets existant en vue de leur inclusion). Cependant, cette justification ne semble pas avoir été clairement et uniformément communiquée dans les ministères et les organismes. De ce fait, les ministères et les organismes ainsi que l’industrie n’ont pas compris pourquoi certains projets qui ne semblaient pas répondre aussi clairement aux critères décrits dans le Guide de définition des grands projets de ressources étaient ou non sélectionnés (c.-à-d., les grands projets « constituant des cas limites) de telle sorte que certains projets non gérés par l’IBGGP étaient considérés comme étant très semblables aux projets gérés par celle-ci.

Question : Dans quelle mesure une approche pangouvernementale cohérente des consultations auprès des Autochtones a-t-elle été mise en œuvre à la suite de la mise en place de l’Initiative?

Dans une large mesure, mais il reste encore plusieurs problèmes à régler. L’approche pangouvernementale de l’Initiative s’est traduite par l’apport de changements positifs aux consultations auprès des Autochtones. Cependant, cette approche est relativement nouvelle et doit être adaptée aux nombreux facteurs internes et externes en constante évolution. Entre-temps, les groupes autochtones continuent à exprimer leurs préoccupations au sujet du processus des consultations.

Les différentes sources de données et les études de cas en particulier ont confirmé la constatation selon laquelle l’approche pangouvernementale a été mise en œuvre comme prévu au titre de l’IBGGP et a apporté des changements positifs aux consultations auprès des Autochtones. Ces données mettent en évidence une plus grande cohérence dans le processus en raison de l’intégration des consultations dans les évaluations environnementales et les examens règlementaires, la capacité accrue pour la tenue des consultations, ainsi que les rôles et les procédures internes mieux définis (p. ex., le CCE et le comité de surveillance de l’État) dans les ministères et les organismes.

Voici des exemples de changements positifs observés dans certaines études de cas à la suite de la mise en œuvre de cette approche : identification et participation plus tôt des groupes autochtones; meilleure coordination des consultations et la réduction du double emploi des activités de consultation; et harmonisation accrue des consultations avec les provinces.

Les études de cas, en comparant les projets de l’IBGGP aux projets lancés avant celle-ci et ne relevant pas de celle-ci ont également permis de mettre en évidence deux constatations de taille qui appuient la conclusion affirmant que l’approche pangouvernementale (mise en œuvre et communiquée par l’intermédiaire de l’IBGGP) a permis d’obtenir ces résultats. En premier lieu, les consultations auprès des Autochtones non coordonnées sont désignées un problème majeur pour les projets mis en place avant l’établissement de l’IBGGP, en particulier en l’absence du rôle centralisé du CCE. En deuxième lieu, le processus de consultations auprès des Autochtones a été amélioré à partir de 2009 dans les projets non gérés par l’IBGGP, lorsque des processus correspondant pour l’essentiel à l’approche pangouvernementale ont été mis en place dans le cadre de l’IBGGP (p. ex., le CCE, le financement des participants et l’harmonisation provinciale).

Cependant, les données figurant dans les entrevues et les documents ont mis en évidence que le paysage juridique lié aux consultations ne cessait de changer alors que les décisions prises par la Cour étaient encore en train de définir la nature de ces consultations. Certaines décisions récentes appuyaient des éléments particuliers de l’approche pangouvernementale, tels que l’utilisation des processus de l’ONE pour remplir ses obligations de consulter.71

En outre, des procédures, des outils et des ressources supplémentaires (p. ex., les activités dirigées par l’AADNC, le service de consultations des Autochtones de Transports Canada, les nouvelles procédures d’Environnement Canada) sont actuellement élaborés et mis en place dans les ministères et les organismes. Ces activités ne sont pas financées ou exécutées par l’Initiative, mais elles ont renforcé l’approche dans son ensemble et ont influé sur ses résultats. Il est impossible de mesurer la contribution de ces facteurs aux résultats des consultations auprès des Autochtones, mais l’Initiative semble tenir lieu de forum autour duquel les facteurs et les activités parallèles ont fait l’objet de discussions, ont été abordés et/ou ont été facilitées, sans aucun doute de façon plus opportune que si l’Initiative n’existait pas.

Bien que les améliorations indiquées ci-dessus sont manifestement importantes, les personnes interviewées (internes et externes) conviennent que l’approche fédérale des consultations auprès des Autochtones est relativement nouvelle et demeure « une œuvre inachevée ». Les données sur les études de cas ont été des défis supplémentaires liés aux consultations qui n’ont pas encore été relevés, et dont bon nombre sont influencés par des facteurs internes ou externes.

Par exemple, la transition des étapes de l’évaluation environnementale aux phases règlementaires (qui comprend le transfert du rôle du CCE de l’ACEE [quand l’Agence est responsable de l’évaluation environnementale] à une autorité responsable) a été définie comme une partie importante des processus pour lesquels on observe un manque d’expérience et de clarté (à l’intérieur comme à l’extérieur du gouvernement fédéral), ce qui se traduit par des lacunes plutôt que par un chevauchement. De même, les processus fédéraux liés aux accommodements doivent être précisés. Au fur et à mesure que les groupes autochtones participent au processus (en raison de leur intérêt et de leurs expériences accrus), les consultations « efficaces » nécessitent plus de temps et d’efforts de la part du gouvernement fédéral ainsi que des collectivités autochtones. Ces facteurs ont des répercussions non seulement sur le financement de la capacité et sur celui des participants, mais également sur le calendrier des étapes-jalons liées aux consultations auprès des Autochtones. Un autre défi constaté auquel est confronté l’Initiative est de trouver un juste équilibre entre les objectifs d’efficacité et des consultations adéquates et efficaces (c.-à-d., fondées sur la solidité des réclamations),

Les études de cas, qui comprennent les entrevues et l’examen de plusieurs documents liés aux consultations auprès des Autochtones, ont également révélé que les relations nouées entre les groupes autochtones, les provinces et les promoteurs ont fortement influé sur les résultats et sur les autres effets des processus de consultation et d’accommodement, y compris la satisfaction des groupes autochtones.

Un autre défi en cours cité était l’intégration des processus fédéraux et provinciaux, en particulier, en raison des différences relevées dans les processus et les délais, des différentes interprétations de « l’obligation de consulter » (p. ex., la solidité des réclamations et l’inclusion des groupes de Métis). Par conséquent, de nombreuses personnes ont mentionné que le chevauchement avec les processus provinciaux constituait un problème non encore réglé.

Les défis liés aux consultations auprès des Autochtones sont mis en évidence dans les retards accusés dans les projets antérieurs et actuels de l’IBGGP. Durant le printemps de 2010, les chemins critiques de quatre projets au moins ont été jugés très en retard par l’BGGP en raison de problèmes liés aux consultations auprès des Autochtones. En outre, un examen des étapes-jalons des projets exécutées par l’IBGGP72 a révélé que près de la moitié des tâches liées aux consultations auprès des Autochtones a été effectuée après la date prévue et que les retards les plus importants ont été observés dans les tâches et les étapes-jalons suivantes :

  • l’envoi de l’avis aux groupes autochtones;
  • la distribution des descriptions de projets aux groupes autochtones susceptibles d’être intéressés;
  • l’élaboration de plan de travail provisoire sur les consultations auprès des Autochtones;
  • l’octroi de fonds dans le cadre de l’enveloppe de financement des Autochtones (étape I).

La haute direction qui participait à l’Initiative était au courant de ces défis. La nécessité d’améliorer rapidement la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale a été abordée durant la réunion du comité des sous-ministres en septembre 2010,73 ainsi que diverses mesures devant être mises en œuvre afin d’atteindre ce but.

Compte tenu de ces problèmes, de nombreux groupes et organisations autochtones continuent d’exprimer leurs préoccupations au sujet du processus fédéral de consultation, au sujet du processus lui-même ainsi qu’au sujet des rares occasions d’aborder des problèmes plus vastes (tels que les droits constitutionnels) dans le cadre de processus. Les groupes autochtones se sont dits insatisfaits du manque de clarté (c.-à-d., sur les rôles et les échéanciers) et de l’absence de capacité technique (c.-à-d., le personnel, l’expérience et le financement des examens de longue durée et des documents techniques des projets). L’absence de capacité technique était aggravée par les échéanciers « imposés », par les moments mal choisis pour la prise de décisions relatives au financement des participants et la distribution de ce financement (p. ex., pour embaucher des consultants juridiques et techniques). En dépit de l’augmentation des enveloppes de financement octroyées aux participants, le manque de fonds qui leur sont destinés constituait un problème pour l’exécution de projets particuliers de l’IBGGP.

Les groupes autochtones partageaient en général, le point de vue des universitaires selon lequel pour être « efficaces » les consultations doivent inclure les questions relatives aux droits constitutionnels.74,75 Selon une personne interviewée, « Quand vient le temps d’engager le dialogue, il n’y a personne au gouvernement qui a pour mandat d’engager un véritable dialogue avec nous sur les enjeux les plus importants tels que l’affirmation des droits et des titres des Autochtones et l’incidence des projets sur ces droits. » Les consultations étaient souvent considérées comme « un dialogue en sens unique » alors que les groupes autochtones s’attendaient à avoir un véritable dialogue avec le gouvernement fédéral, notamment des rencontres en personne.

Question : Dans quelle mesure les évaluations environnementales et les examens règlementaires ont-ils été intégrés et bien coordonnés dans le cadre de l’Initiative ?

Dans une large mesure. De nombreuses et différentes sources de données ont relevé des améliorations dans l’intégration et la coordination des processus d’examen dans les ministères et les organismes fédéraux grâce aux outils et aux processus mis en place dans le cadre de l’Initiative, ainsi qu’aux modifications apportées à la LCEE en 2010.En dépit de ces améliorations,les études de cas ont souligné l’influence des facteurs internes et externes (qui échappent au contrôle de l’Initiative) sur la cohérence, l’obtention rapide et la prévisibilité des résultats.

En outre, les efforts réalisés pour mesurer quantitativement si l’IBGGP avait amélioré ou non la rapidité et la prévisibilité à moyen terme ont abouti à des constatations contradictoires. Ces efforts étaient limités en raison des courts délais de l’Initiative et de l’absence de données comparatives et de base. L'évaluation a révélé que les efforts réalisés au niveau opérationnel ne peuvent pas tout faire : La résolution des problèmes systémiques fondamentaux qui nuisent à l’efficacité et à l’efficience du système fédéral de règlementation nécessiterait que des changements fondamentaux soient apportés à ce système.

Il est manifestement évident que les activités et les processus mis en œuvre dans le cadre de l’IBGGP avaient pour but d’améliorer la cohérence des processus fédéraux de règlementation pour les grands projets de ressources. Des données sont présentées dans cette section qui mettent en évidence l’obtention de résultats découlant de la mise en œuvre de ces processus, en particulier, des résultats à court terme de l’IBGGP (intégration et bonne coordination des évaluations environnementales et des examens règlementaires).

Les progrès réalisés en vue d’améliorer l’opportunité d’exécution des évaluations environnementales et des examens règlementaires, qui constitue un résultat à court terme de l’Initiative, sont également examinés ici ainsi que les divers facteurs internes et externes qui influent sur l’obtention de ces résultats, en particulier, les facteurs qui échappent au contrôle immédiat du gouvernement fédéral.

Amélioration de l’intégration et de la coordination

Les différentes sources de données ont mis en évidence un certain nombre de changements apportés au système fédéral de règlementation associé à l’IBGGP qui ont permis d’améliorer l’intégration et la coordination des processus d’examen dans les ministères et les organismes, notamment les résultats des outils et des processus mis en œuvre dans le cadre de l’Initiative, à savoir les ententes de projet et les normes de service, la coordination au niveau de la haute direction, la résolution des problèmes et l’accroissement de la surveillance, du suivi et de l’établissement de rapports. Les travaux sur les politiques ont également soutenu ce résultat au moyen des modifications non législatives et législatives apportées à la LCEE en 2010. Le financement de la capacité fourni par l’IBGGP a largement contribué à soutenir les ressources nécessaires pour obtenir ce résultat.

Par exemple, les changements associés à l’IBGGP qui ont amélioré la coordination des procédures comprises dans les évaluations environnementales et les modifications législatives qui ont contribué à renforcer le rôle de la coordination et les responsabilités supplémentaires de l’ACEE en ce qui a trait aux évaluations environnementales sont, entre autres les suivants :

  • le rôle administratif élargi du gestionnaire des évaluations environnementales (décrit dans les ententes de projet, et notamment la coordination des processus provinciaux);
  • le nouveau rôle du coordinateur fédéral du groupe d’experts (c.-à-d., la coordination des participants fédéraux aux commissions d’examen);
  • le rôle des autorités responsables dans les études approfondies non dirigées par la CCSN et l’ONE; en plus du rôle du coordonnateur des consultations de l’État.

En même temps, l’ACEE a mis davantage l’accent sur la gestion des projets, la formation et les outils (p. ex., le nouveau dépôt des bases de données sur les projets) afin de soutenir ces nouveaux rôles.

En règle générale, il a été constaté que l’IBGGP a amélioré la communication dans les ministères et les organismes fédéraux. Des exemples de modes de communication nouvelles et améliorées ainsi que leurs incidences, ont été observés dans les études de cas et dans plusieurs paliers du gouvernement, tels que les groupes de travail au niveau des projets, les groupes de travail régionaux et, de façon plus importante, les comités de niveau supérieur (p. ex., le directeur, le directeur général et les comités des sous-ministres et des sous-ministres adjoints).

Avant l’établissement de l’IBGGP, il existait relativement peu de forums par le truchement desquels on pouvait aborder les questions horizontales liées aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires (le comité des projets d’évaluation environnementale était la seule exception). La création de nouveaux comités horizontaux de niveau supérieur représentait un changement considérable et on leur a attribué très souvent de nombreuses et diverses répercussions favorables sur le système fédéral de réglementation.

La structure de gouvernance de l’IBGGP a permis d’accroître la sensibilisation de la haute direction au système ainsi que l’importance qu’elle lui accorde. Elle a également été une grande facilitatrice du travail mené en collaboration, de l’établissement des priorités, du rendement de la gestion et de la résolution des problèmes. Comme il a été indiqué ailleurs dans ce rapport, le travail effectué en collaboration avec des représentants de la haute direction constitue une approche nouvelle et efficace pour relever, à l’échelle du système, les défis auxquels le système fédéral de réglementation est confronté, en particulier, l’amélioration de la cohérence et l’atteinte des objectifs en matière de politique.

En ce qui a trait aux objectifs opérationnels, l’intérêt et les engagements de la direction relatifs aux projets de l’IBGGP (p. ex., par le truchement des ententes de projet), les échéanciers (p. ex., le suivi hebdomadaire des projets), et aux enjeux (p. ex., les réunions des comités de niveau supérieur) ont transmis un message clair aux personnels des ministères et des organismes que le suivi des grands projets de ressources naturelles par l’Initiative constituait une priorité. Il en est résulté que des efforts plus concertés ont été consacrés plus tôt à l’exécution des évaluations environnementales et aux activités d’examen réglementaire de ces projets afin de respecter les échéanciers et les objectifs de rendement connexes.

La quasi-totalité des intervenants internes a signalé que la pression accrue exercée pour respecter les échéanciers constituait un des principaux effets de l’Initiative. Des exemples en ce sens ont été observés dans les études de cas. Ainsi, l’intense coordination interministérielle de la réponse du gouvernement à la proposition du Projet de mine d’or et de cuivre Prosperity (dirigée par le MPO) a permis d’effectuer cette étape dans le délai serré de dix semaines fixé dans l’entente de projet.76

Pour ce qui est de la résolution améliorée des problèmes, les données des documents et des entrevues ont confirmé que, grâce à l’amélioration des structures de coordination et de gouvernance, les problèmes liés aux projets et les problèmes horizontaux ont été souvent transmis à un échelon hiérarchique supérieur et résolus (dans la mesure du possible) rapidement. Le Comité des sous-ministres, en particulier, a été reconnu comme mécanisme qui avait favorisé les discussions efficaces et la résolution de problèmes. En outre, les données et l’analyse du rendement réalisées afin d’orienter la prise de décisions à titre de fonctions de surveillance et de suivi de l’Initiative ont été manifestement utilisées pour soutenir les résultats sur le plan opérationnel et politique.

À l’exception du rôle clé de surveillance joué par les cadres supérieurs, les constatations tirées des entrevues et des études de cas ont fourni des éléments plutôt contradictoires sur l’incidence d’autres outils et processus particuliers élaborés et mis en œuvre dans le cadre de l’IBGGP, en particulier les ententes de projet, relativement à l’amélioration de l’intégration et de la coordination au niveau des projets. Les ententes de projet ont permis parfois de préciser les rôles et les responsabilités ainsi que les étapes-jalons et les échéanciers fixés (et de veiller à la responsabilisation). Cependant, les ententes de projet étaient rarement consultées après leur signature et les étapes-jalons et les échéanciers fixés qui figuraient dans celles-ci devenaient désuets compte tenu des changements ayant été apportés aux projets, de la mise à jour des plans de travail ou des processus échappant au contrôle du gouvernement fédéral (c.-à-d., les commissions d’examen ou les tâches réalisées par les provinces, voir ci-dessous). Les ententes de projet étaient rarement actualisées après avoir été signées.

Certaines personnes interviewées ont, par conséquent, contesté le niveau d’efforts investi dans l’élaboration d’ententes de projet destinées à des projets particuliers et ont signifié que d’autres approches pourraient être prises en considération (p. ex., les ententes de projet génériques signées par les sous-ministres et les chartes de projets particuliers plus flexibles qui pourraient être mises à jour continuellement et inclure éventuellement des intervenants dans les projets à l’extérieur du gouvernement fédéral).

Il a également été constaté que peu de personnes internes interviewées (autres que celles participant directement aux recherches stratégiques et aux activités connexes et/ou consultées sur celles-ci) savaient comment l’IBGGP contribuait aux résultats stratégiques à court et à long terme. Cette ignorance était fréquente en particulier parmi le personnel des ministères et des organismes qui participaient principalement aux examens de projet et/ou et le personnel travaillant dans des bureaux situés à l’extérieur de la Région de la capitale nationale. Par exemple, de nombreuses personnes interviewées connaissaient très bien les modifications apportées à la LCEEen 2010, mais n’attribuaient pas celles-ci à l’IBGGP (p. ex., ces modifications étaient présentées comme n’ayant pas été effectuées dans le cadre de l’Initiative et qui avaient amélioré le système fédéral de règlementation).

Bien que l’on doit reconnaître que ces personnes ont sans doute eu très peu l’occasions de se familiariser avec les renseignements sur les travaux réalisés sur les politiques, l’évaluation a constaté qu’en raison de ce manque de connaissance et de sensibilisation, le degré d’adhésion de ces personnes à l’Initiative n’était pas fort et leur manque de connaissance ne leur permettait pas de se rendre compte comment les travaux effectués dans le cadre des projets (p. ex., la collecte des données par l’intermédiaire des activités de surveillance et de suivi des projets de l’IBGGP) soutenaient les discussions sur les politiques visant à apporter des améliorations dans l’avenir.

Le facteur « distance » a contribué à cette méconnaissance de l’Initiative et de ses divers résultats et activités et pourrait expliquer le faible soutien de ces personnes à l’égard de l’Initiative. Par exemple, certaines personnes ont dit hésiter de participer à l’Initiative parce qu’en grande partie, elles ne voyaient que les tâches administratives associées à celle-ci et ne percevaient qu’une partie seulement des avantages qu’elles pouvaient retirer de l’Initiative (c.-à-d., les incidences de certains projets, qu’il n’était évident de les attribuer à l’Initiative).

Bien qu’il soit trop tôt pour que ce « changement de culture » de l’IBGGP soit ressenti dans le système fédéral (c.-à-d., quatre ans est un délai très court pour observer un changement culturel important dans les organisations, en particulier, pour un système aussi vaste et complexe que le système fédéral de règlementation lié aux grands projets), des efforts de communication et de participation supplémentaires devraient contribuer à accélérer ce changement.

Bien que les données confirment que plusieurs améliorations apportées à l’intégration et à la coordination du système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles soient attribuables à l’IBGGP, plusieurs facteurs internes et externes ont influé sur certains résultats de l’Initiative. Ces facteurs sont présentés ci-dessous, ainsi qu’un examen du rendement initial de l’Initiative relatif à l’obtention de résultats en matière d’échéanciers et d’efficacité.

Facteurs ayant des incidences sur l’atteinte des résultats escomptés

Plusieurs problèmes qui échappent au contrôle immédiat des ministères et des organismes fédéraux constituent des obstacles importants à l’obtention des résultats à court terme et ont des incidences sur les objectifs d’efficacité et d’efficience à long terme de l’Initiative. Ces problèmes sont confirmés par les études de cas et les entrevues, notamment des facteurs externes au gouvernement fédéral, tels que les problèmes de coordination avec les processus provinciaux, la qualité des informations fournies par les promoteurs, et les décisions rendues par la Cour, et des facteurs internes, tels que le calendrier des modifications législatives et les difficultés de réaliser un changement culturel de grande envergure dans les ministères et les organismes (verticaux et horizontaux, ainsi que dans les régions). Comme l’IBGGP est relativement nouvelle, l’incidence de ces problèmes peut être évaluée à court terme actuellement. Cependant, il est tout à fait possible que bon nombre de ces problèmes pourraient être résolus ou être moins problématiques à long terme.

Un facteur contextuel clé observé dans de nombreuses et différentes sources de données, en particulier, dans les études de cas, a été la décision prononcée par la Cour suprême au sujet de la mine Red Chris (c.-à-d., l’affaire Mine Alerte)77 qui a permis d’apporter des réponses aux questions posées sur la portée (c.-à-d., « la portée des futurs projets devrait être confirmée rapidement et avec efficacité »78), mais qui a retardé les examens préalables dont la portée devait être redéfinie à mi-chemin d’études approfondies. De même, les ajustements qui devaient être effectués au milieu des évaluations environnementales pour plusieurs des études approfondies à la suite des modifications apportées à la LCEE en 201079 qui ont désigné l’ACEE autorité responsable de ces examens ont entraîné des retards dans l’exécution de certains projets de l’Initiative.

Au niveau des projets, les études de cas ont révélé que le regroupement très variable des caractéristiques clés des projets (p. ex., le secteur, la province, le type d’évaluation environnementale, la participation des divers ministères et organismes, et des intervenants externes aux projets), ainsi que les changements apportés par les promoteurs, ont souvent posé un défi à l’application cohérente et réussie de l’approche de l’IBGGP. Un tiers des quelque 75 projets de l’IBGGP qualifiés « d’atypiques » par le BGGP. Selon leur taille, l’inclusion de nouvelles technologies, la délégation et/ou les approches pilotes ou d’autres caractéristiques spécifiques, pourraient poser des défis uniques.

Les commissions d’examen constituent un autre problème propre aux évaluations environnementales, qui ne sont pas assujetties aux échéanciers de IBGGP mais à leurs propres mandats.80 En réalité, établir un mandat, fixer les échéanciers des examens et présenter des demandes d’informations supplémentaires sont en grande mesure déterminés indépendamment de l’IBGGP (bien que celle-ci assure que la surveillance et le suivi de ces processus), ce qui réduit la prévisibilité de ceux-ci.

Ce problème est aggravé dans le cas des commissions d’examen tenues conjointement avec les provinces. Bien que ces commissions veillent à ce que les exigences du gouvernement fédéral et des provinces soient satisfaites (réduisant de ce fait le double emploi), la nécessité d’assurer l’harmonisation et la coordination avec les processus provinciaux peut créer d’autres problèmes liés aux échéanciers. En règle générale, les difficultés liées à la coordination des processus fédéraux et provinciaux sont souvent associées aux retards, à la faible prévisibilité des processus et à l’insatisfaction des intervenants externes (p. ex., les promoteurs, les provinces et les groupes autochtones).

Tous ces facteurs sont reconnus au sein de l’IBGGP. Le BGGP et les ministères et organismes participants se sont efforcés de les prendre en compte dans la mesure du possible, entre autres, en prenant des mesures permettant de prévoir et/ou de réduire les incidences des retards occasionnés par des facteurs contextuels, d’accroître la communication et la participation avec les provinces, les promoteurs et les groupes autochtones, ainsi que l’élaboration de projets et d’options pilotes susceptibles de contribuer à la résolution de ces problèmes à long terme.

Recherche de résultats à moyen terme : les échéanciers

Comme la plupart des mêmes facteurs existaient avant la création de l’Initiative et ont influé sur les résultats des projets ne relevant pas de l’IBGGP, la méthodologie des études de cas figurant dans cette évaluation comprenait une comparaison des projets non exécutés par l’IBGGP (exécutés avant son établissement et depuis sa mise en place) en vue de recueillir des données sur sa capacité d’améliorer la cohérence des processus, et sur la réalisation des résultats à moyen terme relatifs aux délais et à la prévisibilité. Tel qu’observé dans les projets ne relevant pas de l’IBGGP et examinés dans le cadre des études de cas, il est manifeste que bon nombre des mêmes facteurs ont influé de la même manière sur la coordination, l’efficacité et l’efficience des examens de projet.

Cependant, il a été impossible de déterminer irréfutablement dans quelle mesure l’IBGGP contribuait à mieux relever ces défis, en partie parce que la plupart des projets d’études de cas (sept sur dix) étaient en cours et que les résultats définitifs des examens de projet passés en revue n’étaient pas encore disponibles. En outre, deux des trois projets ne relevant pas de l’IBGGP ont tiré profit de l’existence de celle-ci (p. ex., la capacité supplémentaire dans les bureaux régionaux, le renforcement de la coordination des évaluations environnementales et du rôle de l’autorité responsable à l’ACEE et l’approche pangouvernementale des consultations auprès des Autochtones).

Par conséquent, bien qu’il soit évident que le financement de la capacité et les améliorations systémiques par l’IBGGP jusqu’à ce jour aient été avantageux pour l’exécution des examens de projet (notamment ceux gérés dans le cadre de l’Initiative), la conception comparative des études de cas ne pouvait pas fournir des données contrefactuelles81 quant à l’incidence nette de l’IBGGP sur les résultats relatifs au respect des échéanciers et à la prévisibilité.

Les efforts complémentaires afin de mener une analyse quantitative visant à évaluer les premiers résultats de l’IBGGP relatifs aux échéanciers de l’IBGGP ont été entravés par le court délai accordé pour évaluer la réussite de l’IBGGP (c.-à-d., l’exécution de trois projets seulement, plus cinq autres dont d’évaluation environnementale était terminée, voir le tableau 5), et par l’absence de données de base sur les examens de projet exécutés avant la mise en place de l’IBGGP. Bien que l’Initiative avait un objectif établi de réduire les étapes des évaluations environnementales et des examens réglementaires des grands projets de ressources naturelles « de plus de quatre ans à une moyenne d’environ deux ans »,82 la surveillance ou la communication régulière des échéanciers n’a pas été effectuée pour les projets exécutés avant la création de l’IBGGP. De même, des données complètes n’ont pas été recueilles dans les projets sur le temps requis pour le processus dans son ensemble (beaucoup moins pour chaque étape ou chaque étape-jalon) avant l’établissement de l’Initiative, de sorte que la seule mesure disponible pour effectuer des comparaisons était « de plus de quatre ans ».

Il a été impossible, en raison du peu de données, d’effectuer les analyses comparatives qui prennent en compte des variables importantes, telles que le type d’évaluation environnementale, le secteur, la province, et les ministères et organismes concernés. Il n’a pas été évident de déterminer dans quelle mesure les évaluations des échéanciers utilisés avant l’établissement de l’IBGGP prenaient en compte la différence entre le « temps pris par le gouvernement fédéral » (c.-à-d., le temps requis pour effectuer les étapes-jalons sous la responsabilité du gouvernement fédéral) et le temps requis pour exécuter les tâches sous la responsabilité des parties externes (p. ex., le promoteur, la province), y compris celles pour lesquelles « les activités ont été suspendues » durant les procédures de suivi actuelles de l’IBGGP » pour prouver que les échéanciers actuels des examens des projets de l’IBGGP avaient été améliorés par rapport aux échéanciers des examens d’avant la création de l’Initiative. Par conséquent, ces limites doivent être prises en compte dans toute tentative de démontrer l’amélioration des échéanciers actuels des examens des projets par rapport à ceux d’avant la création de l’Initiative.

Le BGGP a évalué le rendement des projets gérés dans le cadre de l’Initiative par rapport aux objectifs relatifs aux échéanciers basés sur le temps pris par le gouvernement fédéral. En utilisant cette approche, les premiers résultats obtenus laissent entendre que les objectifs ont été atteints. Jusqu’à présent, les trois examens de projets (les évaluations environnementales et les examens règlementaires) ont été exécutés dans les deux ans fixés (c.-à-d., dans les 104 semaines du temps fédéral), comme l’ont été les évaluations environnementales et les étapes réglementaires des deux projets en cours dont les permis et les licences n’ont pas encore été octroyés, mais dont ceux nécessaires pour commencer les travaux de construction ont été délivrés.

Il importe de noter, cependant, que trois des cinq projets sont des examens préalables dirigés par l’ONE (qui ont fait l’objet d’un processus relativement habituel, comparativement aux commissions d’examen), et que pour un projet, l’étape de décisions réglementaires prises conformément aux décisions relatives aux évaluations environnementales connexes n’a pas été exécutée. Le temps d’exécution prévu pour les autres projets en cours du BGGP (qui a pris en compte les retards qui se sont déjà produits dans des projets particuliers) était généralement plus long pour ces cinq projets, mais demeurait inférieur à l’objectif moyen de deux ans.83 Il s’agit de résultats préliminaires. Des conclusions fermes pourront être tirées quand un plus grand nombre de projets auront terminé le processus de l’IBGGP.

Comme de nombreux projets ont subi une « suspension de leurs activités » durant les évaluations environnementales ou l’étape règlementaire, et que la plupart comportaient diverses tâches effectuées sous l’autorité de parties externes, la durée réelle (c.-à-d., la durée calendaire) de l’exécution des examens des projets était supérieure au délai fixé de deux ans. Le BGGP a signalé que pour environ la moitié des projets, un certain nombre d’éléments ne figurant pas dans le plan original avaient nécessité du « temps supplémentaire », désigné temps fédéral imprévu qui a été ajouté au chemin critique de l’examen fédéral.84 Les raisons les plus courantes évoquées pour « le temps supplémentaire » étaient entre autres, les : demandes supplémentaires relatives à « l’examen de la suffisance des informations » (par les commissions d’examen ou par les ministères), les changements apportés aux projets, les consultations publiques supplémentaires, les décisions de la Cour ou les modifications législatives.

Par conséquent, comme de nombreux facteurs ne relevant pas du gouvernement fédéral ont ajouté du « temps supplémentaire » ou ont eu une incidence sur la durée calendaire des étapes-jalons ne relevant pas du gouvernement fédéral, il semblerait que l’amélioration des échéanciers du gouvernement fédéral n’a pas forcément contribué à l’obtention d’une plus grande certitude et prévisibilité concernant les processus liés aux examens de projet. Certaines associations de l’industrie et plusieurs promoteurs de projet ont exprimé leurs préoccupations à cet égard et ont trouvé que les examens de projet n’étaient pas davantage exécutés en temps importun (ou si tel était le cas, non dans une très large mesure) ou n’étaient pas plus prévisibles qu’avant l’établissement de l’Initiative. Il importe également de noter que les promoteurs accordaient une aussi grande importance à la prévisibilité des processus, voire plus, qu’à la réduction des délais des examens, puisqu’ils doivent connaître quand les processus d’examen seront effectués pour planifier une bonne partie de leurs activités.

L’examen de la collecte de données sur chaque échéancier cible des projets et/ou au niveau des projets exécutés dans le cadre de l’IBGGP était une autre approche utilisée pour évaluer les résultats en matière d’échéanciers. Ces données ont été utilisées pour évaluer si les échéanciers cibles étaient respectés (notamment le retard pris par rapport aux normes de service établies, des aspects tels que le « temps supplémentaire » et le temps pris par les parties externes) et pour faire le suivi des indicateurs de rendement en matière du respect des échéanciers au fil des ans. L’équipe de l’évaluation a mené des analyses supplémentaires des données brutes issues du système de suivi de projet du BGGP. Ces analyses ont globalement révélé que les échéanciers cibles étaient respectés jusqu’à une certaine mesure, que certains échéanciers relevant de la compétence du gouvernement fédéral avaient été améliorés depuis 2009 et qu’aucun changement n’avait été observé dans les autres échéanciers au fil du temps.

Par exemple, le BGGP a évalué « les retards » quand les échéanciers cibles du gouvernement fédéral n’avaient pas été respectés pour des raisons relevant de sa compétence, ce qui a été le cas pour près de la moitié des projets.85 Ces retards étaient attribuables la plupart du temps aux demandes d’avis juridique, aux décisions ministérielles et aux décisions stratégiques.

En prenant en compte uniquement les retards, 86 pourcent des examens de projet étaient exécutés dans les huit semaines suivant les échéanciers cibles du gouvernement fédéral. Quand « le temps supplémentaire » était pris en considération, 55 pourcent des projets étaient exécutés dans les délais fixés par le gouvernement fédéral.86 Ces résultats étaient relativement cohérents durant 18 mois depuis l’existence de l’Initiative; ils n’étaient pas disponibles avant 2010-2011.

Par contre, selon le BGGP, la diminution de moitié du temps moyen pris pour la réalisation des ententes de projet, de 20 semaines en 2009 à dix semaines en 2011, constitue un exemple manifeste de l’amélioration mesurée au fils des ans. Cette constatation a été confirmée par le calcul de la proportion des étapes-jalons exécutée dans les délais fixés en utilisant les données sur le système de suivi de projet du BGGP.87 Quant aux étapes-jalons rendues à l’étape de la réalisation de l’entente de projet, la proportion exécutée après la date fixée avait diminué entre 2009 et 2011. Cette amélioration n’a pas été observée dans les étapes-jalons exécutées dans le cadre de l’évaluation environnementale et trop peu d’étapes-jalons ont été exécutées durant l’étape de prise de décisions réglementaires pour soutenir ces constatations supplémentaires.

En résumé, les intervenants internes et externes consultés ont estimé que les échéanciers du gouvernement fédéral avaient été améliorés en raison de l’augmentation de la capacité et de l’amélioration de l’intégration et de la coordination (compte tenu des procédures, de la coordination et des améliorations législatives de l’IBGGP). Cependant, les efforts visant à mettre en évidence, d’un point de vue quantitatif, dans quelle mesure ces améliorations s’étaient traduites par une plus grande rapidité et la prévisibilité du processus fédéral d’examen des projets effectué dans le cadre de l’IBGGP ont été limités et ont donné lieu à des constatations contradictoires jusqu’à présent.

L’IBGGP a relevé un défi très important, celui d’améliorer un processus complexe influencé par un vaste éventail de facteurs internes et externes. Il serait irréaliste de s’attendre à ce que ce résultat soit entièrement atteint actuellement. En outre, l’analyse comparative internationale a clairement révélé qu’au Canada, des facteurs semblables à ceux relevés dans d’autres pays, avaient influé, de façon semblable, sur les échéanciers du processus d’examen des projets.

Pour conclure, ces constatations confirment les points de vue exprimés par plusieurs personnes interviewées dans les groupes d’intervenants internes et de l’industrie selon lesquels l’intégration et la coordination du système fédéral de règlementation ne pouvaient en faire plus compte tenu des politiques et de la réglementation actuelles. Il était évident, en particulier, que les problèmes systémiques fondamentaux n’étaient pas encore résolus et que pour ce faire, il faudrait apporter des changements fondamentaux au système. Par exemple, le vaste objectif visant à enclencher le processus « un projet, un examen » pourrait éventuellement inclure la délégation aux provinces, souvent mentionnée comme le seul moyen d’apporter des améliorations importantes et de longue durée au système fédéral de réglementation.

Question : Dans quelle mesure l’Initiative a-t-elle améliorée la transparence et la responsabilisation du processus fédéral de règlementation?

Dans une large mesure à l’interne et à l’externe. L’examen des études de cas, des entrevues, des dossiers et des documents a permis de constater que l’amélioration de la transparence et de la responsabilisation du processus fédéral de règlementation lié aux grands projets était attribuable aux améliorations apportées à plusieurs outils et processus élaborés et mis en œuvre dans le cadre de l’IBGGP, en particulier, les ententes de projet, la structure de gouvernance de l’Initiative, ainsi que les activités de surveillance et de suivi du rendement et de présentation de rapports sur celui-ci. Cette constatation s’applique principalement aux intervenants oeuvrant au sein du gouvernement fédéral, puisque les intervenants externes ont fourni des données contradictoires sur ce résultat.

Les documents internes et les données des entrevues confirment fermement la constatation selon laquelle les outils et les processus additionnels destinés à la surveillance et au suivi ainsi qu’à la présentation de rapports mis en œuvre par l’IBGGP avaient contribué à améliorer la transparence et la responsabilisation des processus fédéraux de règlementation liés aux grands projets de ressources. Par exemple, les personnes interviewées au sein du gouvernement fédéral, en particulier celles au niveau de la direction, ont soutenu que la contribution des comités de niveau supérieur, les ententes de projet, les suivis hebdomadaires des projets, le système de suivi de projet du BGGP et le soutien aux activités de surveillance et de suivi du rendement ainsi que de présentation de rapports sur celui-ci avaient contribué à l’atteinte de ces objectifs.

Non seulement ces outils et ces activités existent-ils, mais les personnes interviewées les mentionnent et les documents internes en font référence (notamment ceux qui sont examinés dans le cadre des études de cas) de telle manière qu’il est évident que les membres du personnel du gouvernement fédéral les connaissaient et les consultaient régulièrement pour diverses raisons, notamment pour la responsabilisation. Par exemple, les ententes de projet (signées par les sous-ministres) sont utilisées comme « moyen de pression » afin d’inciter les autorités fédérales de présenter les examens techniques en temps opportun et, de manière générale, de tenir les ministères et les organismes responsables d’assumer leurs rôles et leurs responsabilités et de respecter les échéanciers cibles. Le suivi hebdomadaire des projets est utilisé de la même manière et a été mis en œuvre à tous les niveaux (c.-à-d., au niveau opérationnel, des gestionnaires et des sous-ministres) afin de vérifier le rendement de l’examen de certains projets ou d’un ministère et d’un organisme particulier. Le rôle du comité des sous-ministres et des autres comités de niveau supérieur a également été mentionné en ce qui a trait à d’autres résultats. Il demeure un élément clé pour veiller à la transparence et à la responsabilisation du système fédéral de règlementation liée aux grands projets.

Comme il a été indiqué précédemment, les constatations faites sur le processus de présentation de rapports laissaient supposer que les résultats des intervenants externes au gouvernement fédéral relatifs à la transparence ont été atteints dans une moindre mesure. Les intervenants externes ont déclaré qu’ils utilisaient moyennement les informations accessibles au public par l’intermédiaire de l’IBGGP (c.-à-d., les ententes de projet et le système de suivi de projet du BGGP). Même lorsqu’ils savaient que ces outils étaient disponibles (et peu ne le savaient pas, en particulier les représentants provinciaux et les groupes autochtones), ils avaient recours en général à l’ACEE (notamment le site Web du Bureau du Registre canadien d’évaluation environnementale) et aux autorités responsables pour obtenir des renseignements opportuns et exacts sur le processus d’examen. En particulier, bien que les associations de l’industrie (et certains promoteurs) reconnaissaient que les ministères et les organismes étaient plus souvent tenus responsables dans le système (bon nombre d’eux faisaient référence au comité des sous-ministres à cet égard), et que le système était davantage transparent en raison de l’existence de ces outils, ils utilisaient peu souvent ces outils actuellement.

Étant donné que des intervenants externes ont signalé avoir peu utilisé le système de suivi de projet du BGGP accessible au public, l’augmentation des visites sur ce site depuis 2008 pourrait s’expliquer par le fait que le personnel des ministères et des organismes et les intervenants externes aux projets qui l’utilisent n’ont pas été interviewés ou que d’autres intervenants qui le visitent également n’ont pas été abondamment consultés dans le cadre de l’évaluation (p. ex., les groupes d’intérêt public). Quand on divise le nombre de visites mensuelles par le nombre de projets de l'IBGGP en cours durant un mois donné, la tendance dans le temps disparaît presque complètement (c.-à-d., qu’il existe une corrélation positive entre le nombre de projets de l’IBGGP et le nombre de visites au site du système de suivi de projet). Bien que cette constatation puisse laisser entendre qu’au fur et à mesure que de nouveaux projets voient le jour, de nouveaux intervenants de projet commencent à consulter le système de suivi de projet, elle n’indique toujours pas s’il s’agit de visiteurs internes ou externes au gouvernement fédéral. Il serait opportun de poursuivre la recherche (p. ex., l’examen des données d’analyse du Web, le sondage des visiteurs au site du système de suivi de projet du BGGP) afin de fournir de meilleurs renseignements d’affaires sur les personnes qui utilisent le système de suivi de projet du BGGP et pour quelles raisons.

La faible utilisation du système de suivi de projet du BGGP peut s’expliquer en partie par les limites de cet outil. Par exemple, comme ce système n’indique pas les dates cibles (comme il est expliqué dans la vérification du BGGP par RNCan en 201088), il est difficile de déterminer « si le projet est en bonne voie ou non ». En outre, étant donné que dans le système de suivi de projet du BGGP, les étapes-jalons sont parfois différentes de celles indiquées dans l’entente de projet (c.-à-d., qu’elles ont été ajustées afin de tenir compte des changements apportés au projet), il arrive souvent qu’il soit impossible de comparer les étapes-jalons dans le système de suivi de projet du BGGP avec celles figurant dans l’entente de projet afin d’en déterminer les échéanciers cibles.

Le système de suivi de projet du BGGP n’indique pas toujours quelles étapes-jalons ne relèvent pas de la compétence du gouvernement fédéral (c.-à-d., celles qui relèvent des provinces, des commissions d’examen et des promoteurs, ou celles qui sont attribuables à des changements apportés aux projets, aux décisions de la Cour ou aux modifications législatives). Dans plusieurs cas, seuls les intervenants qui ont accès aux informations supplémentaires (comme celles disponibles dans les ministères, les organismes et le BGGP) peuvent déterminer avec certitude l’état d’avancement actuel d’un projet en particulier de l’IBGGP.

En outre, certaines personnes externes interviewées ont souligné que le système de suivi de projet du BGGP n’était pas toujours mis à jour en temps réel de sorte qu’il ne constituait pas toujours une source d’informations fiable pour les étapes-jalons actuelles. Pour ces raisons, les personnes interviewées ont souvent constaté qu’une visite au Bureau du registre canadien d’évaluation environnementale ou un appel téléphonique au gestionnaire responsable des évaluations environnementales à l’ACEE ou à l’autorité responsable étaient la façon la plus efficace d’obtenir des informations opportunes et contextuelles sur le processus d’examen fédéral pour un examen particulier.

Bien que les données sur les entrevues, les études de cas et les examens des documents ont révélé qu’un plus grand nombre d’informations étaient accessibles aux intervenants externes au titre de l’IBGGP qu’auparavant, ces constatations, associées à celles sur la certitude des échéanciers du projet laissent entrevoir qu’il reste beaucoup à faire. Les résultats à court terme du processus fédéral de règlementation qui est d’accroître considérablement la prévisibilité pour les intervenants externes n’ont pas encore été atteints (les résultats à moyen terme devaient être atteints dans les quatre à sept ans après la mise en place de l’Initiative; voir la figure 3).

Alors que certaines associations de l’industrie ont constaté que des progrès avaient été réalisés pour l’atteinte de cet objectif, presque aucun des promoteurs interviewés dans le cadre des études de cas estimait que le processus était plus prévisible. Cependant, plusieurs personnes interviewées (internes et externes) ont observé qu’il était trop tôt encore pour trouver des données précises sur l’atteinte de cet objectif au niveau des projets et dans l’ensemble de l’Initiative (p. ex., seulement trois examens ont été exécutés). De plus, les changements apportés récemment tels que les modifications de la LCEE en 2010 et les nouveaux échéanciers règlementaires des études approfondies menées par l’ACEE sont des éléments qui pourraient contribuer sans doute à l’atteinte de cet objectif dans un avenir proche.

Question : Dans quelle mesure l’Initiative atteint-elle ses objectifs en matière de politique et de recherche en ce qui a trait à l’amélioration constante des processus d’examen fédéral de règlementation?

En grande partie. Les réalisations découlant des activités de recherche et de développement stratégiques concertées effectuées dans le cadre de l’Initiative ont dépassé celles qui avaient été prévues originellement. Ces changements progressifs visant à mettre en place le processus « un projet, un examen » ont eu plusieurs répercussions positives pour ce qui est du soutien aux objectifs de l’Initiative. Par conséquent, l’IBGGP s’est avérée un forum efficace pour mettre en œuvre ces réalisations et pour poursuivre les efforts afin d’améliorer le processus fédéral de réglementation.

L’IBGGP a participé à plusieurs changements et améliorations en matière de politique. Les entrevues et l’examen approfondi des documents et des dossiers ont clairement révélé que les activités concertées de recherche et de développement stratégiques effectuées dans les ministères et les organismes dans le cadre du leadership politique et/ou du forum de l’Initiative avaient contribué à l’atteinte des résultats visés, notamment les améliorations non législatives (p. ex., l’approche pangouvernementale des consultations auprès des Autochtones, l’orientation de la politique liée aux évaluations environnementales et aux processus de règlementation) et législatives telles que les changements figurant dans le budget 2010 (c.-à-d., les modifications apportées à la LCEE et les fonds octroyés aux participants pour l’exécution d’évaluations environnementales par la CCSN et l’ONE). Les travaux exécutés dans le cadre de cette approche comprenant l’élaboration d’autres options stratégiques et des travaux effectués en collaboration avec les provinces afin de soutenir une plus grande harmonisation et intégration des processus fédéraux et provinciaux.

Ces changements, ainsi que d’autres options stratégiques en cours d’élaboration constituent des étapes progressives vers l’atteinte de l’objectif ultime du processus « un projet, un examen ». Comme ces étapes progressives abordent plusieurs problèmes systémiques fondamentaux (p. ex., la dispersion des responsabilités, les chevauchements entre le gouvernement fédéral et les provinces), elles sont désignées « changements fondamentaux » dans cette évaluation.

Certaines réalisations, telles que les travaux de recherche stratégique (c.-à-d., « la recherche et l’analyse des options relatives aux modifications législatives »)89 et la mise en place de nouvelles approches ont été décrites dans les plans originaux de l’IBGGP. Compte tenu de ces premières réalisations, le gouvernement (par l’intermédiaire des sous-ministres) a demandé que l’Initiative soutienne également l’élaboration et la mise en œuvre d’un train de mesures concrètes et intensifie ses efforts afin d’améliorer la coordination provinciale. Ces éléments ont été ajoutés à l’Initiative après son lancement, et elle les a exécutés dans un court délai. À ce titre, l’Initiative a atteint plus que ses objectifs originaux en matière de politique et de recherche tout en contribuant à l’atteinte de son objectif global, à savoir l’amélioration du système fédéral de réglementation.

Les incidences des modifications législatives auxquelles l’Initiative a contribué sont conformes à l’objectif relatif à l’amélioration constante du système fédéral de règlementation lié aux grands projets. Par exemple, les modifications à la LCEE dans le cadre du budget 2010 comportaient plusieurs changements qui amélioreront la rapidité des évaluations environnementales du gouvernement fédéral, définiront clairement les responsabilités, mobiliseront les ressources là où elles pourront retirer les meilleurs bénéfices pour l’environnement et l’économie. »90

Ces modifications renforcent, en particulier, le rôle d’autorité responsable de l’ACEE en matière d’études approfondies des grands projets (à l’exception de celles réglementées par l’ONE et la CCSN). Ces modifications devraient réduire les retards et le double emploi et, éventuellement, établir une collaboration plus efficace avec les provinces. Ces modifications sont entrées en vigueur le 12 juillet 2010 et plusieurs effets ont déjà été observés dans certaines études de cas concernés par ces modifications ainsi que dans les entrevues et dans les lettres des intervenants.

Bien que ces modifications aient occasionné au départ des retards dans l’intégration du rôle d’évaluateur environnemental de l’ACEE dans les plans de travail des évaluations environnementales, des données permettent déjà d’affirmer qu’avec les nouveaux échéanciers règlementaires des études approfondies menées par l’ACEE (autre modification soutenue par l’IBGGP), ces modifications maintenant en vigueur devraient réduire le double emploi, obtenir des évaluations environnementales plus opportunes et améliorer la coordination provinciale.

En réponse aux besoins exprimés par l’intermédiaire de l’IBGGP, le Budget 2010 accorde le pouvoir législatif à l’ONE de créer un programme d’aide financière aux participants (PAFP) en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie,91 ainsi qu’à la CCSN en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires.92 Ce pouvoir ne permet pas d’accroître le montant total des fonds disponibles pour financer la participation des groupes autochtones aux processus d’examen du gouvernement fédéral, mais il a des répercussions importantes sur le rôle que jouent l’ONE et la CCSN dans les évaluations environnementales. Cette modification associée aux dispositions actuelles relatives à la substitution de la LCEE, pourrait permettre à l’ONE et à la CCSN d’effectuer les évaluations environnementales pour les projets exécutés dans leurs ministères qui seraient effectuées normalement par la commission d’examen conjoint avec l’ACEE.93,94

Plusieurs personnes interviewées ont signalé les répercussions prévues de la nouvelle réglementation sur les échéanciers des études approfondies exécutées par l’ACEE (c.-à-d., l’exclusion des études approfondies dirigées par l’ONE et la CCSN), entrée en vigueur en juin 2011. En vertu de cette règlementation, l’ACEE doit exécuter les études approfondies en 365 jours. Celle-ci et un complément aux modifications apportées à la LCEE en 2010 « en veillant à ce que l’Agence soit responsable de l’exécution de ces évaluations environnementales dans le délai prescrit et de façon prévisible ».95,96

Comme il a été observé précédemment, la recherche stratégique approfondie et les travaux conjoints exécutés dans le cadre de l’Initiative nécessitaient la participation active des comités de niveau supérieur, qui soutenaient la collaboration horizontale avec des responsables de la réglementation et des décideurs de ministères clés. Selon certaines personnes internes interviewées, le BGGP agit en tant que ressource principale (c.-à-d., comme un « centre d’expertise ») afin de faciliter et d’orienter ces travaux.

Ces observations montrent comment l’Initiative a servi de forum qui a permis d’élaborer et d’aborder les options stratégiques en prenant en compte les facteurs susceptibles d’influer sur les décisions stratégiques à l’intérieur (p. ex., les mandats des ministères et des organismes) comme à l’extérieur du gouvernement fédéral (p. ex., les évènements qui influencent opinion publique, tels que le déversement de pétrole dans le golfe du Mexique durant l’été de 2010).

La mise en œuvre des options stratégiques (p. ex., l’approche pangouvernementale des consultations auprès des Autochtones et les modifications apportées à la LCEE en 2010), a permis à cette structure de fournir une orientation sur la mise en application de ces modifications à l’échelle du système. À ce titre, il a été constaté que l’Initiative fournit un mécanisme efficace qui permet d’améliorer les politiques et de poursuivre les efforts afin d’améliorer le processus fédéral de réglementation.

Question : Dans quelle mesure l’Initiative a-t-elle établi un équilibre entre l’amélioration de l’efficacité dans le processus de règlementation (p. ex., les échéanciers) et la qualité des évaluations environnementales et des examens règlementaires?

Dans une large mesure, mais des données complémentaires sont nécessaires. De nombreuses et différentes sources de données laissent entendre que les premiers efforts de l’Initiative ont été axés sur l’amélioration et la surveillance des résultats relatifs à l’efficacité du système fédéral de règlementation lié aux grands projets (p. ex., les échéanciers), tout en soutenant des processus de grande qualité (c.-à-d., la bonne conduite des évaluations, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones) qui soient efficaces (c.-à-d., qui protègent l’environnement et soutiennent les objectifs des autres règlements applicables). Les données disponibles laissent entendre que la qualité et l’efficience des examens ont été maintenues dans le cadre de l’Initiative. Cependant, bien que de nombreuses données sur le rendement aient été recueillies sur les résultats en matière d’efficacité dans le cadre de l’IBGGP, l’accent a été mis de façon limitée sur la surveillance des résultats relatifs à la qualité et à l’efficience à ce stade de l’Initiative. Il a été constaté que des efforts avaient été réalisés récemment pour s’attaquer à l’élaboration d’instruments de mesure de l’efficience.

La mesure dans laquelle l’IBGGP a permis d’atteindre un équilibre entre l’amélioration de l’efficacité dans le processus de règlementation (p. ex., les échéanciers) et la qualité des évaluations environnementales et des examens règlementaires ont fait l’objet de discussions visant à examiner, en premier lieu, les données permettant de vérifier si l’approche et la capacité de financement soutiennent efficacement ces résultats et, en second lieu, les effets de ces activités (données disponibles sur la réalisation de ces résultats).

De nombreuses données illustrent comment l’IBGGP a mis en œuvre les activités et les processus visant à améliorer l’efficacité du système fédéral de règlementation lié aux grands projets, notamment l’élaboration de normes de services, de procédures et d’outils de coordination, la coordination accrue des projets, le suivi des étapes-jalons des projets et les mécanismes des projets, afin de régler rapidement les problèmes horizontaux et au niveau des projets. Le financement de la capacité par l’IBGGP octroyé aux ministères et aux organismes a contribué à régler les problèmes de capacité qui limitaient l’efficacité du système fédéral de réglementation. Entre-temps, de nombreuses améliorations ont été apportées aux politiques en ayant à l’esprit les résultats en matière d’efficacité (p. ex., l’amélioration des échéanciers et la réduction du double emploi).

Les effets de ces divers outils et processus, ainsi que du financement de la capacité sur l’efficacité des examens des projets ont été soigneusement surveillés au moyen du suivi hebdomadaire, de présentations régulières et fréquentes des mises à jour aux comités de niveau supérieur, des examens périodiques des normes de services, et d’autres mécanismes généraux de suivi des projets et de présentation de rapports sur ceux-ci. De nombreuses mesures de rendement sont disponibles sur l’efficacité des processus. Comme il a été indiqué précédemment, ces mesures laissent entendre que l’Initiative a déjà contribué à l’amélioration des échéanciers du gouvernement fédéral pour les évaluations environnementales et les examens règlementaires.

De nombreuses et différentes sources de données ont également révélé que de nombreux outils et processus, et le financement de la capacité de l’IBGGP soutiennent la qualité et l’efficience des examens des grands projets de ressources. Ces deux concepts englobent la qualité des processus(appelé aussi efficience des processus, c.-à-d., la conduite efficace des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones menées) et leur efficience (c.-à-d., qui protègent l’environnement et soutiennent les objectifs des autres règlements en vigueur).

La capacité, par exemple, le financement de la capacité contribue à veiller à ce que le personnel des ministères et des organismes soit en nombre suffisant et en mesure d’effectuer les examens scientifiques et techniques et les consultations auprès des Autochtones, alors que l’amélioration des procédures, de la formation et des orientations de la haute direction leur permet d’effectuer des évaluations environnementales, des examens règlementaires et les consultations auprès des Autochtones de grande qualité. Le Guide de préparation de la description d’un grand projet de ressources naturelles97 de l’IBGGP qui fournit des précisions aux promoteurs sur les informations qu’ils doivent inclure dans leur description de projets afin de satisfaire aux exigences des ministères et organismes fédéraux constitue un autre exemple fréquemment cité à cet égard. Certaines personnes internes interviewées ont signalé l’amélioration de la qualité des renseignements fournis par les promoteurs de projet qui ont utilisé ce guide. De ce fait, la qualité des examens scientifiques et techniques et des décisions prises par les ministères s’est améliorée.

Cependant, relativement peu d’outils et de processus officiels mis en place jusqu’à présent dans le cadre de l’IBGGP surveillent la qualité et l’efficience des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones exécutés par l’Initiative, certainement moins que ceux mis en œuvre pour surveiller les résultats relatifs à l’efficacité. Il a été largement reconnu que de tels indicateurs et mesures étaient de loin plus difficiles à élaborer et à mettre en œuvre que ceux liés à l’efficience (les mêmes difficultés ont été observées, dans le cadre de l’analyse comparative, avec le processus des approbations en Australie-Occidentale). Cependant, l’absence de méthodes, d’outils, de procédures ou de rôles bien définis dans l’IBGGP permettant de recueillir, de compiler, d’examiner et de communiquer les données sur les résultats relatifs à la qualité et l’efficacité a été constatée durant l’évaluation ainsi que l’imprécision du mandat à cet égard. Par exemple, le BGGP a préparé un document en août 2011 intitulé Performance Measurement for the MPMOI (Mesure du rendement pour l’IBGGP), dans lequel la mise en œuvre « d’une gestion de projets efficace et de mécanismes de solutions de problèmes » étaient les seules données fournies sur de la qualité des évaluations environnementales et des examens règlementaires ».

En outre, le seul indicateur quantitatif figurant dans le HMRAF conçu pour évaluer la qualité ou l’efficience des évaluations environnementales et des examens règlementaires était le pourcentage de temps que les stratégies d’atténuation étaient mises en œuvre et le suivi était effectué (le seul autre indicateur proposé pour cette question était basé sur les points de vue des intervenants).98 Cette évaluation a été menée trop tôt dans l’existence de l’IBGGP pour permettre d’évaluer l’indicateur, puisque seulement trois examens de projet ont été exécutés dans le cadre de l’Initiative, et deux semblent être encore en cours d’élaboration. Le troisième projet, la mine de cuivre et d’or Prosperity, n’a pas été approuvé à la suite de la décision de l’évaluation environnementale qui a trouvé que « le projet est susceptible d’occasionner d’importants effets négatifs sur l’environnement qui ne peuvent être justifiés compte tenu des circonstances ».99 Ce refus représente un exemple illustrant que le processus d’évaluation environnementale exécuté dans le cadre de l’Initiative protégeait l’environnement. Mais ce refus ne signifie pas que cette décision était le fait de l’IBGGP, mais que celle-ci soutenait le processus qui a conduit à cette décision.

Pour ce qui est des autres projets de l’IBGGP, aucune tâche ou étape-jalon particulière n’a été relevée dans les ententes de projet ou dans le système de suivi de projet du BGGP liés aux étapes de suivi et de surveillance des projets exécutés. En outre, il n’était pas claire qui était responsable de la collecte des données sur le pourcentage de temps que les stratégies d’atténuation ont été mises en œuvre et le suivi effectué pour définir cet indicateur.

Les données sur les incidences possibles (positives ou négatives) du processus de l’IBGGP sur la qualité et l’efficience des évaluations environnementales et des examens règlementaires étaient peu nombreuses. Le rendement concernant ces résultats a été évalué dans le cadre de cette Initiative en utilisant principalement les données recueillies durant les entrevues et examinées en profondeur dans les études de cas. La plupart des personnes interviewées (internes et externes) n’ont observé aucun changement dans la qualité et/ou dans l’efficience des examens de projet de l’IBGGP et ont jugé que ces examens étaient de grande qualité avant la mise en place de l’IBGGP (à l’exception peut-être des processus de suivi et de surveillance, dont on a précisé parfois qu’ils n’étaient pas financés). Par conséquent, l’Initiative a été perçue comme ayant maintenu la qualité des évaluations environnementales et des examens règlementaires. Des données et des indicateurs particuliers ou des mesures supplémentaires pour confirmer ce point de vue n’ont pas été fournis.

Les études de cas, les entrevues et les documents internes ont fourni divers exemples dans lesquels les échéanciers cibles étaient absents ou qu’il a fallu plus de temps pour exécuter des examens afin de s’assurer que la qualité des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones étaient maintenue. Par exemple, certaines étapes-jalons ont été terminées après leur date d’échéance en attente d’un avis juridique ou de la prise de position sur une question particulière. Dans d’autres cas, du « temps supplémentaire » a été ajouté aux processus du gouvernement fédéral quand il était jugé nécessaire de soumettre des demandes d’information supplémentaires ou imprévues aux promoteurs au sujet des projets (c.-à-d. que l’examen de ces informations nécessitait plus de temps) et d’effectuer des consultations publiques supplémentaires ou imprévues et/ou auprès des Autochtones.

Quelques personnes internes interviewées ont également observé des situations où les effets des efforts réels ou possibles de l’Initiative visant à améliorer l’efficacité des processus fédéraux étaient perçus tels que les « compromis » faits pour respecter les échéanciers cibles (comme accepter des renseignements incomplets, ne pas poser certaines questions ou ne pas demander des révisions supplémentaires qui auraient ajouté du temps, présenter des commentaires sur les documents ou d’en faire un examen partiel). Ces facteurs ont également eu des répercussions importantes sur les consultations auprès des Autochtones, lorsque des problèmes de délai étaient observés par les groupes autochtones et dans les études de cas. Par conséquent, le respect rigoureux des échéanciers relatifs à certaines situations pourrait présenter un risque pour l’Initiative si elles n’étaient pas reconnues, examinées et atténuées au besoin. Ce risque a aussi été pris en compte dans le cadre de l’approche de la gestion du risque de l’Initiative.100

Au fur et à mesure que l’Initiative prend de la maturité, on observe plus fréquemment des références concernant la nécessité d’accorder une plus grande attention aux résultats en matière de qualité et d’efficience, ainsi qu’aux efforts visant à déterminer et à élaborer des mesures efficaces pouvant être mises en œuvre.101 En fait, le BGGP se trouvait dans la position favorable d’avoir déjà mis en œuvre les outils et les processus de surveillance des projets et de présentation de rapports sur ceux-ci en vue d’obtenir des résultats sur l’efficience de sorte qu’il pouvait facilement ajouter des mesures relatives à la qualité et à l’efficience (p. ex., l’efficience des mesures d’atténuation) à ces processus.

Question : L’initiative a-t-elle eu d’autres incidences (p. ex., des résultats imprévus [positifs ou négatifs]) et si tel est le cas, quels étaient-ils?

Oui. Trois principales incidences bénéfiques ont été observées qui vont au-delà de l’Initiative : 1) son rôle de « catalyseur », voire son soutien à l’amélioration des processus ne relevant pas de ses compétences; 2) son rôle pour communiquer et soutenir le lancement du Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN); et 3) la création d’un niveau de dialogue horizontal exceptionnel aux niveaux de la haute direction. Cependant, l’évaluation a permis de constater que les processus de l’IBGGP, tout en soutenant ses réalisations, ont eu parfois des conséquences non voulues (p. ex., en détournant le temps et les ressources alloués à d’importants projets qui ne relevaient pas de ses compétences et aux activités ministérielles; en réduisant l’Independence aux niveaux hiérarchiques inférieurs, en augmentant le travail d’équipe et en réduisant la flexibilité permettant d’apporter des changements adaptatifs aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires).

D’autres incidences attribuables à l’IBGGP ont été mentionnées précédemment et sont examinées brièvement ci-après ainsi que d’autres incidences imprévues observées dans de nombreuses et différentes sources de données.

Les représentants du gouvernement fédéral ont souvent qualifié l’Initiative de « catalyseur » qui a incité les ministères et les organismes à examiner et à améliorer leur propres processus liés aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires (ou des processus semblables), non seulement pour les projets de l’IBGGP mais également pour les projets extérieurs à celle-ci (notamment les projets qui existaient avant la mise en place de l’Initiative et ceux ne relevant pas du secteur des ressources naturelles, tels que les d’infrastructures).

Ces efforts n’ont pas été forcément faits dans le cadre de l’Initiative puisqu’ils n’ont pas bénéficié de son financement ou de sa coordination. Cependant, puisque l’IBGGP fonctionnait dans le cadre plus vaste de la gestion du système fédéral de réglementation, certaines personnes ont estimé que ces améliorations ont été suscitées grâce à l’existence de l’IBGGP. Bien que ces changements auraient pu se produire en l’absence de l’Initiative, ils n’auraient pas bénéficié de l’expérience acquise par celle-ci ou des nouvelles structures horizontales mises en place pour la soutenir telles que le comité des sous-ministres (voir ci-dessous).

De même, les examens de projet non exécutés par l’IBGGP ont bénéficié des outils et des procédures qu’elle a élaborés (ou adaptés parallèlement). Plusieurs exemples concrets de ce type d’incidences supplémentaires ont été observés dans les études de cas, lorsque l’approche pangouvernementale des consultations auprès des Autochtones était appliquée aux projets non exécutés dans le cadre de l’IBGGP de même que des outils soutenus par l’IBGGP (p. ex., le guide de description de projet et l’approche et les procédures de gestion de projet de l’ACEE). La capacité de financement de l’IBGGP a également bénéficié directement et indirectement aux projets non effectués dans le cadre de l’IBGGP en apportant des ressources et une expertise supplémentaires dans les bureaux régionaux.

Le Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN) géré par CanNor est un autre exemple important de ces bénéfices supplémentaires (en dépit du fait qu’ils n’étaient pas prévus en grande partie). Bien qu’il ne fasse pas expressément partie des opérations de l’IBGGP, il est soutenu par celle-ci de diverses manières. Le BGGP sert de modèle à bon nombre de processus du BGPN. Les projets du BGPN feront l’objet d’un suivi public dans le système de suivi de projet du BGGP, le comité des sous-ministres oriente et coordonne le BGPN sur des questions le concernant et une certaine capacité de financement destinée à l’IBGGP a été utilisée pour soutenir des ressources qui jouent un rôle de premier plan au BGPN (c.-à-d., au sein de l’AADNC).

On a constaté également que des bénéfices étaient associés à la structure de gouvernance de la haute direction de l’IBGGP. Les membres des comités de niveau supérieur ont signalé que cette structure avait généré un niveau de dialogue horizontal exceptionnel chez la haute direction des ministères et des organismes de la direction et avait créé des réseaux qui s’étendaient au-delà de l’Initiative. Pour de nombreuses personnes, cette structure constituait un modèle et un exemple de cadre horizontal indiquant comment obtenir la collaboration et le travail d’équipe dans les ministères et les organismes.

Bien que dans certaines sections précédentes l’accent ait été mis sur l’efficience des outils et des processus de l’IBGGP, la force est de constater que ceux-ci ont eu des conséquences imprévues. Plusieurs personnes interviewées, en particulier au niveau opérationnel et dans les régions, de même que plusieurs promoteurs estiment que l’Initiative est « plus ou moins un avantage » ou une « arme à double tranchant ». Par exemple, le fait d’accorder une plus grande priorité aux projets de l’IBGGP peut réduire le temps et les ressources disponibles pour effectuer les évaluations environnementales et les examens règlementaires de projets importants non exécutés par l’IBGGP (p. ex., les études approfondies et les commissions d’examen pour les projets non exécutés par l’IBGGP et les projets d’infrastructure) et d’autres mandats ministériels tels que la recherche et les activités nécessaires pour conserver l’expertise scientifique et technique. Cette préoccupation était d’autant plus importante dans le contexte des limites de capacité (p. ex., dans les ministères non financés).

En outre, l’accent mis sur la cohérence associée à une meilleure coordination de la haute direction était lié à l’obtention de nombreux résultats positifs, mais d’après plusieurs personnes interviewées et les études de cas, ceci réduisait l’indépendance aux niveaux hiérarchiques inférieurs, accroissait le travail d’équipe et diminuait la latitude à apporter des changements aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires qui seraient appropriés ou bénéfiques dans le contexte de projets particuliers.

Ces contraintes se manifestaient par une trop grande prudence dans la prise de décisions (p. ex., la demande d’informations ou d’examens supplémentaires, d’un avis juridique ou d’approbation signée des cadres supérieurs et des gestionnaires, se traduisant par la lenteur de la prise de décisions), par le refus d’adopter des approches innovatrices ou adaptatives et par le transfert non nécessaire des problèmes aux niveaux de la haute direction. Cette dernière conséquence a été signalée à tous les niveaux par certaines personnes internes interviewées. Les personnes interviewées du niveau opérationnel estimaient que certains problèmes pouvaient être résolus de façon adéquate au sein des groupes ou des équipes de travail au lieu d’avoir recours, pour ce faire, aux approbations des gestionnaires ou des directeurs. Les sous-ministres adjoints estimaient que certains problèmes pouvaient être réglés durant leurs réunions au lieu d’examiner les présentations et d’en discuter lors des réunions du Comité des sous-ministres. Certains membres du comité des sous-ministres ont suggéré que certaines décisions pourraient être prises sans l’approbation ministérielle.

4.2.2 Démonstration de l’efficacité et de l’efficience (enjeu 5)

Résumé

En se basant sur les données disponibles, l’évaluation a permis de constater qu’il serait difficile d’obtenir des coûts plus faibles dans le cadre du système de réglementation actuel, mais qu’il existait des domaines où des améliorations pouvaient être apportées. L’absence de données financières de base (d’avant la mise en place de l’IBGGP) et de données détaillées sur l’octroi et l’utilisation des ressources de l’IBGGP (c.-à-d., par type d’activité ou par projet; les contributions non menées par l’IBGG; dans les ministères et les organismes) n’a pas permis d’effectuer l’analyse quantitative de l’efficacité.

Les coûts des transactions ont été associés à plusieurs processus de l’IBGGP (p. ex., l’établissement de rapports et la coordination). Bien que ceux-ci aient contribué sans conteste à la réalisation des objectifs de l’Initiative (comme indiqué antérieurement), il est nécessaire d’examiner plusieurs processus de coordination et d’établissement de rapport afin d’accroître davantage l’efficacité de l’IBGGP. Les données ont indiqué que les efforts réalisés pour améliorer l’efficacité du système de règlementation (c.-à-d., réduire les délais), tout en maintenant son efficience nécessitaient des ressources supplémentaires telles que celles fournies par l’IBGGP. Par conséquent, les ministères et les organismes financés par l’IBGGP ont insisté sur l’importance du financement de la capacité pour soutenir les objectifs d’efficacité et d’efficience de l’Initiative en ce qui a trait au système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources. Les ministères recevant des fonds et certains n’en recevant pas ont mis en évidence les contraintes de capacité actuelles et croissantes.

Le double emploi a été géré en augmentant la coordination au gouvernement fédéral. L’amélioration de la coordination et de la communication entre les ministères et les organismes fédéraux a permis d’accroître l’efficacité du processus fédéral. Cependant, la réduction du double emploi avec les processus provinciaux constitue un domaine dans lequel des gains importants pourraient être obtenus à l’avenir.

L’analyse comparative internationale menée dans le cadre de cette évaluation, notamment l’accent mis sur l’Australie-Occidentale, a révélé que l’IBGGP s’était très bien acquittée de son rôle comparativement à d’autres initiatives semblables, qu’elle avait mis en œuvre plusieurs pratiques exemplaires relatives à la transparence (p. ex., le suivi public, la coordination de la haute direction) et à la recherche stratégique, et qu’elle avait offert plusieurs éléments uniques inexistants dans d’autres initiatives, en particulier, l’obligation prescrite par la loi de consulter les groupes autochtones, et dans une certaine mesure, le concept d’un point d’entrée unique. Il se peut que certaines pratiques observées en Australie-Occidentale puissent orienter les améliorations devant être apportées au système de règlementation canadien pour les grands projets de ressources, telles que les ententes bilatérales et de substitution avec les états, l’instauration d’un modèle d’un Lead Agency Framework « cadre d’organisme principal » (au lieu d’un bureau central) et la participation officielle et plus tôt des promoteurs et des intervenants.

Question : L’Initiative est-elle le meilleur moyen d’atteindre les objectifs prévus?

En se basant sur les données disponibles, il a été constaté lors de l’évaluation qu’il serait difficile d’accomplir plus à un coût plus faible dans le cadre du système de réglementation actuel, mais qu’il existait des moyens d’améliorer cette situation. L’insuffisance de données financières de base (d’avant la mise en place de l’IBGGP) et l’absence de données détaillées sur l’attribution et l’utilisation des ressources de l’IBGGP (c.-à-d., par type d’activité ou par projet; les contributions non fournies par l’IBGGP; dans les ministères et les organismes) n’a pas permis d’effectuer une analyse quantitative de l’efficacité. Cependant, les ministères et les organismes financés par l’IBGGP ont insisté sur l’importance du financement de la capacité pour soutenir les objectifs de l’Initiative en matière d’efficacité et d’efficience du système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles, et ont mis en évidence les contraintes constantes et croissantes sur le plan de la capacité.

Il a été également constaté que l’Initiative représentait un petit investissement comparativement à l’investissement en capitaux prévu et le potentiel de création d’emplois des grands projets de ressources naturelles examinés dans le cadre de l’Initiative. Les coûts des transactions étaient associés à plusieurs processus de l’IBGGP (la coordination et le suivi). Bien que ceux-ci aient contribué à l’atteinte des objectifs de l’Initiative (tel qu’indiqué dans les sections précédentes), il existe d’autres occasions d’examiner certains processus afin d’améliorer davantage l’efficacité de l’IBGGP.

L’insuffisance de données quantitatives sur les ressources (c.-à-d., les ressources financières et les ETP) utilisées avant la mise en place de l’IBGGP (c.-à-d., les données de base) et sur les processus mis en place après le lancement de l’IBGGP n’a pas permis aux analyses quantitatives détaillées d’évaluer l’efficacité et l’économie de l’Initiative.

Par exemple, le format et la disponibilité des données financières et celles des ETP dans les ministères et les organismes variaient considérablement, notamment les contributions prévues, réelles et en nature (non fournies par l’IBGGP) par type d’activité (p. ex. les évaluations environnementales, les examens règlementaires, les consultations auprès des Autochtones, les travaux sur les politiques et la gouvernance de la haute direction) ou par projet dans le cadre de l’IBGGP. Cet état de fait associé à l’absence de données de base sur les examens des projets réalisés avant la mise en place de l’IBGGP a eu pour effet de limiter l’analyse de la façon dont le financement de l’IBGGP a contribué à améliorer les échéanciers (p. ex., le ratio entre les ressources et les délais) et ainsi que d’autres résultats des étapes du processus d’examen des projets. Par conséquent, la section suivante est basée sur un regroupement de données quantitatives et qualitatives obtenues des ministères et des organismes, ainsi que des entrevues.

Conformément à leurs mandats et à leurs responsabilités règlementaires et statutaires (p. ex., les mécanismes de déclenchement en vertu de la LCEE), les ministères et les organismes auraient été tenus d’exécuter les examens des projets pour les grands projets de ressources naturelles actuellement examinés par l’IBGGP même si cette dernière n’avait pas été mise en place. Par conséquent, la principale question posée dans la présente section est de déterminer si l’IBGGP représente le moyen le plus efficace pour atteindre ses objectifs, c.-à-d. pour améliorer le système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles afin de soutenir la compétitivité des industries canadiennes des ressources naturelles.

Une grande partie des ressources de l’IBGGP, soit environ 85 pourcent (130 des 150 millions de dollars de financement de l’IBGGP de 2007-2008 à 2011-2012) a été octroyée aux ministères et aux organismes afin d’accroître leurs capacités scientifiques, techniques et celles des consultations auprès des Autochtones. Cet accroissement était nécessaire pour régler les problèmes de capacité observés durant les examens de projet et pour soutenir les activités supplémentaires dirigées par l’IBGGP (p. ex., l’élaboration et la mise en œuvre des outils et des procédures, ainsi que l’exécution des travaux sur les politiques). Les 20 millions de dollars restants ont été utilisés pour mettre en place et soutenir les activités du BGGP.

Pour ce qui est du financement de la capacité attribuée aux ministères et aux organismes, les personnes internes interviewées ont mis en évidence le caractère vital de ce financement pour le respect des échéanciers cibles relatifs aux examens des projets de l’IBGGP, ce qui a souvent été mis en évidence dans les études de cas en déterminant comment les ressources particulières contribuent à l’exécution des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones dont les prises de position étaient soutenues par le financement de l’IBGGP. Les études de cas ont également révélé que les projets ne relevant pas de l’IBGGP et dont les évaluations environnementales ont été exécutées avant sa mise en place ont accusé des retards considérables en raison de l’insuffisance de personnel alors que les projets de l’IBGGP (et un ne relevant pas de celle-ci et effectué après sa mise en place avait bénéficié des ressources attribuées par l’IBGGP dans la région) n’ont connu que de petites difficultés pour respecter les échéanciers en raison des contraintes sur le plan de la capacité.

Bien que le nombre de grands projets gérés au titre de l’IBGGP ait été moins nombreux qu’initialement prévu (c.-à-d., 75 projets par rapport aux 100 projets prévus dans la documentation initiale sur les programmes)102, les ressources de la capacité de l’IBGGP ont été complètement utilisées pour soutenir les examens des projets de l’IBGGP puisque des fonds étaient nécessaires pour assumer les nouvelles responsabilités. Les personnes interviewées ont mis en évidence plusieurs facteurs qui ont exercé des pressions accrues sur les ressources de l’IBGGP. Par exemple, à la suite des décisions de la Cour, les ministères et les organismes ont demandé des ressources supplémentaires afin d’assumer leurs responsabilités en évolution et en augmentation liées aux consultations auprès des Autochtones. De même, la décision rendue par la Cour Suprême en janvier 2010 au sujet de l’affaire Mine Alerte103 a entraîné la redéfinition de la portée de plusieurs évaluations environnementales allant d’évaluations préalables aux études approfondies sur les évaluations environnementales nécessitant plus de ressources. L’Initiative a également exécuté des mégaprojets (p. ex., le projet d’oléoduc Northern Gateway) qui ont nécessité une meilleure coordination, plus de consultations auprès des Autochtones et d’activités connexes que celles des projets types de l’IBGGP. Enfin, le soutien à certains processus de l’IBGGP, tels que les travaux conjoints et les mécanismes administratifs décrits dans la Directive du cabinet sur l’amélioration du rendement du système règlementaire pour les grands projets de ressources, a également mis à rude épreuve les capacités des ministères et des organismes.

En outre, on a largement médiatisé que malgré le financement accordé dans le cadre de l’IBGGP, les ministères et les organismes étaient confrontés à des contraintes constantes et importantes sur le plan des ressources et de la capacité liées à certains projets. Comme il a été observé, en particulier, dans les études de cas, certaines régions ont signalé l’absence de capacité compte tenu du fait que le nombre et la complexité des projets exécutés dans leurs régions étaient plus importants que prévus.

Les contraintes sur le plan de la capacité constituaient également un sujet de préoccupation, car elles limitent la participation et la suite donnée « en temps opportun » des ministères non financés (p. ex., RNCan) aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires, ainsi que celles des ministères fédéraux non signataires du protocole d’entente de l’IBGGP, mais qui ont participé à certains examens fédéraux des projets (p. ex., Santé Canada et Parcs Canada). Ceux-ci ont signalé que les contraintes sur le plan de la capacité affectaient la capacité des sciences et des technologies ainsi que celle de mener des consultations efficaces auprès des Autochtones.

La quasi-totalité des ministères et des organismes financés a également déclaré avoir utilisé des ressources supplémentaires (provenant d’autres sources, telles que le budget des services votés) pour les ajouter aux fonds octroyés par l’IBGGP afin d’effectuer les activités qui soutenaient les résultats de l’Initiative, non seulement les activités liées aux projets, mais également celles comportant des travaux sur les politiques. Cet état de fait était le plus souvent observé dans les consultations auprès des Autochtones (p. ex., l’élaboration des procédures, des séances de formation, des conseils et des orientations). En outre, les travaux conjoints sur les politiques et les processus d’accompagnement (p. ex., l’élaboration de l’approche pangouvernementale, la recherche stratégique concertée, la coordination et l’orientation au niveau de la haute direction) incluaient souvent la participation de la haute direction, y compris des ministères, des organismes et des entités non financés et non soutenus par l’IBGGP (p. ex., le ministère de la Justice et le Bureau du Conseil privé).

Par conséquent, les personnes interviewées ont toutes indiqué qu’il serait difficile d’atteindre le même degré de réalisation des objectifs que celui atteint avec moins de ressources dans le cadre de l’IBGGP. Fait très important, ces objectifs comprenaient non seulement ceux découlant des activités des évaluations environnementales et des examens réglementaires (c.-à-d., qu’elles aient été exécutées avec les fonds de l’IBGGP ou avec d’autres sources de financement), mais également les activités de coordination et de surveillance ainsi que les travaux concertés sur les politiques. De même, les membres de la haute direction du BGGP interviewés ont estimé que ces fonds avaient été entièrement utilisés par le BGGP afin de mettre en œuvre les activités conformément à ses deux mandats (c.-à-d., les opérations et les politiques). Étant donné le niveau de réalisation élevé des deux mandats, réduire les ressources du BGGP correspondrait à une baisse de son niveau de réalisation.

Des efforts ont également été consacrés à l’analyse du coût d’exécution par projet comme mesure de l’efficacité. Au 31 juillet 2011, la gestion des 70 projets en cours était assurée par l’IBGGP. Selon les évaluations du BGGP, malgré l’indisponibilité du coût par examen de projet (et de celui par évaluation environnementale), les dépenses associées aux opérations réalisées dans le cadre des projets étaient de l’ordre de 11 000 $ par projet, par an.

Cependant, cette évaluation ne portait que sur les activités effectuées au BGGP et non les ressources affectées à l’exécution des évaluations environnementales et des examens des projets de l’IBGGP dans les ministères et les organismes, qui ont reçu la majeure partie des fonds attribués par l’IBGGP.104 En outre, cette évaluation ne comprend pas les coûts des opérations et d’entretien (p. ex., les fournitures, les technologies de l’information et la formation) et autres financements ministériels fournis aux organismes centraux et aux services ministériels (p. ex., les coûts des locaux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada). Par conséquent, bien qu’il soit impossible d’effectuer une estimation exhaustive, le coût associé à la coordination des projets assurée par le BGGP est relativement faible, en particulier compte tenu de la valeur des projets proposés.

L’investissement en capitaux d’environ 70 projets de l’IBGGP en cours d’exécution a été évalué entre 120 milliards à 140 milliards de dollars.105 Ces projets pourraient créer plus de 100 000 emplois au Canada.106 Compte tenu de la taille et des répercussions socio-économiques possibles de ces projets, même si un seul projet était abandonné en raison de problèmes liés à l’inefficacité et à l’inefficience du processus fédéral de règlementation que l’IBGGP aurait pu résoudre, le manque à gagner d’un projet moyen de l’IBGGP (près de deux milliards de dollars107) serait près de 13 fois supérieur au coût total de l’IBGGP.

Compte tenu de ces chiffres, certaines personnes estimaient que le coût de l’Initiative n’était pas élevé. La haute direction, en particulier les sous-ministres adjoints et les sous-ministres, ont déclaré que l’Initiative constituait un investissement judicieux et « essentiel ». Les personnes interviewées ont également déclaré qu’une partie de cet investissement était utilisée pour soutenir les activités administratives (c.-à-d., le suivi, l’établissement de rapports, les processus supplémentaires et la coordination, y compris mais non exclusivement les dépenses moyennes de 11 000 $ engagées par le BGGP par projet par an) et non pour soutenir uniquement les ressources qui exécutent les examens de projet. « Nous sommes davantage au-dessus de nos affaires et nous sommes en mesure de faire savoir aux différents niveaux hiérarchiques où nous en sommes. Nous pouvons également déterminer et cerner les problèmes dans divers domaines et les régler. Cet investissement a été rentable. »

Il importe de noter, cependant, que les données recueillies dans plusieurs ministères et organismes ont clairement mis en évidence que les processus liés à la gestion et à la coordination des projets de l’IBGGP ont augmenté les coûts des transactions. En particulier, l’accent mis par le BGGP sur les processus et les échéanciers, et la gamme et le nombre plus importants de personnes et de groupes qui supervisent les projets de l'IBGGP ont nécessité des processus supplémentaires pour soutenir la surveillance et le suivi des projets ainsi que la résolution des problèmes (p. ex., les informations pour le suivi hebdomadaire des projets, les présentations des projets et le soutien hebdomadaire au comité des sous-ministres et aux autres comités de niveau supérieur, la participation aux comités, la préparation et des examens des ententes de projet) comparativement à ceux requis pour les projets ne relevant pas de l’IBGGP.

Les personnes internes et externes interviewées ont souvent désigné l’Initiative de « couche bureaucratique supplémentaire ». La plupart ont utilisé cette expression lorsqu’il était question de déterminer dans quelle mesure ces processus supplémentaires avaient été bénéfiques. De nombreuses personnes (mais pas toutes) ont reconnu que ces processus avaient contribué efficacement à l’atteinte des objectifs de l’Initiative. Cependant, bien que ces coûts étaient censés être financés par l’IBGGP, certains ministères et organismes participants (financés et non financés) ont constaté qu’ils avaient été plus élevés que prévu. Par conséquent, les personnes internes et externes interviewées se sont souvent demandé s’il était possible d’améliorer l’efficacité afin de réduire ces coûts.

Les données visant à quantifier la charge de travail associé à ces « coûts des transactions » ne comprenaient que des estimations fournies par trois ministères et organismes, et les perceptions des personnes interviewées qui ont participé à la coordination et à l’exécution des évaluations environnementales et des examens règlementaires de l’IBGGP et des projets ne relevant de l’IBGGP. Ces examens de projet devaient être effectués conformément aux responsabilités et aux mandats des ministères et organismes. En outre, les grands projets de ressources naturelles nécessiteraient souvent une plus grande coordination (et des séances d’information associées) qui s’ajouterait à leur charge de travail même en l’absence de l’IBGGP.

Les données recueillies par le BGGP dans deux ministères et organismes financés et dans un ministère et organisme non financés permettent de conclure que les coûts des transactions sont de l’ordre de 1 à 1, 5 ETP par ministère et organisme financés et non financés (à l’exclusion de l’ACEE qui a reçu le niveau de financement le plus élevé dans le cadre de l’Initiative), plus environ 2,5 ETP pour le BGGP. Bien que le total des ETP requis pour soutenir les coûts des transactions de l’IBGGP correspondent à une partie relativement faible de la totalité des ETP soutenus par l’Initiative (peut-être environ une douzaine d’ETP sur un total de près de 200 ETP, soit environ 5 pourcent), le fait que ceux-ci comprennent les ETP des ministères, des organismes et des groupes non financés confrontés actuellement à des contraintes croissantes sur le plan de la capacité indique que l’on doit porter attention à cette situation lorsqu’on traite des questions sur l’efficacité.

En comparant les réponses du personnel des ministères et des organismes collectées dans le cadre des études de cas, l’équipe de l’évaluation a constaté que les projets de l’IBGGP nécessitaient en règle générale plus de temps en personnel que les projets non exécutés par celle-ci, en particulier pour l’établissement de rapports et les séances d’information de la haute direction. Dans certains cas, cette augmentation de la charge de travail a été occasionnée par la nature de certains projets et par l’intérêt du public dans ceux-ci, ainsi que par les caractéristiques particulières du projet et par les complications qui lui sont associées (p. ex., les litiges, les exigences des commissions d’examen conjointes), et non parce que le projet était géré dans le cadre de l’IBGGP.

Dans ces cas, la participation de la direction dès le début des processus était jugée bénéfique en dépit de la quantité de suivis, de rapports et de séance d’information que le projet nécessitait. Le personnel des ministères et des organismes a trouvé que c’était dans les projets les plus simples (c.-à-d., dans lesquels il y avait moins de problèmes) que moins d’avantages étaient retirés (ou moins de retombées) en raison de l’augmentation de la charge de travail liée à l’IBGGP.

Parmi les trente membres du personnel des ministères et des organismes qui ont pu formuler108 des commentaires sur les ressources utilisées pour les projets de l’IBGGP et sur ceux ne relevant pas de celle-ci, les deux tiers ont estimé que cette charge de travail était plus élevée pour les projets de l’IBGGP, alors que l’autre tiers ont indiqué qu’elle était à peu près la même. Cependant, quatre personnes du premier groupe ont trouvé que l’augmentation de la charge de travail était peu importante par rapport aux tâches et aux responsabilités de leurs autres projets. Certaines personnes ont signalé que la charge de travail associée aux projets de l’IBGGP était plus importante et que la différence représentait une augmentation de 5 à 10 pourcent environ.

La plupart ont précisé que l’établissement de rapports et les réunions d’information sur les projets n’ont pris qu’une infime partie de leur temps (environ 1 à 3 pourcent) alors que d’autres ont participé davantage et ont indiqué que le temps consacré à ces tâches a été supérieur à 10 pourcent, voire plus, en particulier certaines tâches ou certaines étapes d’un projet (p. ex., l’élaboration des ententes de projet et des réponses du gouvernement). Parmi ceux qui ont observé une augmentation de leur charge de travail, la réponse relativement représentative qu’ils ont donnée était la suivante : « Définitivement, j’ai constaté une très grande différence [entre les projets de l’IBGGP et les projets ne relevant pas de celle-ci] : les rapports au BGGP, les suivis hebdomadaires des projets et les réunions mensuelles des sous-ministres ainsi que celles des directeurs généraux et des sous-ministres adjoints. Nous devons préparer des documents pour chaque réunion et si un projet figure à l’ordre du jour, cela nous oblige à effectuer du travail supplémentaire. D’autres tâches consistent à donner suite aux questions posées par le BGGP sur l’état d’avancement d’un projet ».

Comme il a été constaté dans les sections antérieures, la présente structure de gouvernance de l’Initiative est une approche efficace pour améliorer l’intégration et la coordination des examens de projet dans le cadre de l’Initiative, en particulier pour aborder les questions sur les projets et/ou sur les politiques dans le cadre de l’Initiative. Par conséquent, bien que les personnes interviewées approuvaient en règle générale les constatations figurant dans cette évaluation selon laquelle la structure de gouvernance devait être maintenue, des groupes d’intervenants (y compris certains sous-ministres) ont demandé qu’il y ait moins de réunions et que les exigences en matière de rapport soient réduites et simplifiées.

Parmi les suggestions précises émises figurent la réduction du nombre de comités et/ou de la fréquence des réunions, ainsi que d’autres façons de réduire le temps trop important consacré à la collecte et à l’examen de données sur les projets pour préparer ces réunions (p. ex., mettre davantage l’accent sur les enjeux stratégiques et politiques que sur les questions sur les projets).

En outre, il a été signalé que certains problèmes figurant antérieurement dans l’ordre du jour des réunions du comité des sous-ministres pourraient être résolus par des comités de niveau inférieur. Certaines personnes interviewées ont également indiqué que l’accent mis particulièrement sur le fait que la préparation des réunions du comité des sous-ministres (c.-à-d., l’examen des présentations) prenait le temps devant être consacré aux discussions approfondies susceptibles de régler d’autres problèmes.

D’autres suggestions ont également été formulées dont celles-ci : préparer et diffuser le suivi des projets toutes les deux semaines au lieu de chaque semaine; tirer profit de la gestion existante des projets et des systèmes de suivi (p. ex., ceux exploités par l’ACEE et TC, au moyen d’un processus automatisé) au lieu de demander des tableurs supplémentaires ou la collecte manuelle de données; et réduire le nombre d’étapes-jalons qui font l’objet d’un suivi (en particulier celles qui ne sont pas sur le chemin critique ou qui échappent au contrôle du gouvernement fédéral).

Une de ces innovations, le système d’alerte rapide, a été considérée par plusieurs personnes interviewées de première tentative positive de réduire certains coûts des transactions. Les données recueillies durant les entrevues et lors de l’examen des documents et des dossiers indiquaient que le temps et les efforts requis pour préparer et examiner les ententes de projet avaient diminué depuis la première mise en œuvre du système d’alerte rapide. Cependant, ces efforts doivent se poursuivre afin d’élaborer des moyens plus rentables pour la conception et l’exécution des processus de l’IBGGP qui prendraient en compte les coûts des transactions en cause (ce qui nécessiterait de détenir des informations et des commentaires détaillés des ministères et des organismes) et d’évaluer d’un œil critique les avantages apparentés. Il serait nécessaire d’évaluer les incidences de tout changement sur les processus de l’IBGGP en utilisant une approche de gestion des risques, qui établisse un équilibre entre les économies de coûts et la perte de bénéfices associés à ces économies, comme, par exemple, réduire la fréquence des réunions et les exigences en matière d’élaboration de rapports.

Des gains en efficacité devraient être obtenus suite aux modifications apportées en 2010 à la LCEE, et d’autres changements fondamentaux découlant de l’Initiative. Il serait intéressant de pouvoir mesurer et évaluer ces gains puisqu’ils représentent une contribution importante de l’IBGGP à l’efficacité du système fédéral de règlementation. En outre, les intervenants internes et externes ont indiqué que le rapport coût-efficience pouvait être amélioré en réduisant le chevauchement, en augmentant l’intégration et la coordination des processus au gouvernement fédéral, mais également entre le gouvernement fédéral et les provinces. Comme il a été mentionné antérieurement, des efforts sont en cours au sein de l’IBGGP afin d’améliorer la coordination et la collaboration avec les provinces.

Question : Comment le chevauchement des tâches a-t-il été géré (ou évité) afin d’utiliser efficacement les ressources pour l’examen de la règlementation fédérale des grands projets de ressources entre l’Initiative et les autres instances gouvernementales?

Le chevauchement a été géré en améliorant la coordination au sein du gouvernement fédéral – mais des gains importants pourraient être obtenus à l’avenir en ce qui a trait au chevauchement des tâches avec les provinces. L’amélioration de la coordination et de la communication entre les ministères et les organismes a accru l’efficacité des processus fédéraux. Certains rôles et responsabilités du BGGP et de l’ACEE se chevauchent encore en ce qui a trait à la coordination et à la surveillance connexe. L’absence de coordination entre les processus fédéraux et provinciaux a souvent été constatée, et ce, par la plupart des intervenants internes et externes. Une meilleure intégration des processus d’examen fédéraux et provinciaux permettrait d’améliorer l’efficacité.

Malgré le fait que les perceptions des intervenants internes et externes varient, la plupart ont convenu que le chevauchement des tâches du gouvernement fédéral a été réduit en ce qui a trait aux consultations auprès des Autochtones et des processus dirigés par l’ONE et la CCSN, ce qui a été confirmé par les constatations figurant dans les études de cas. Plusieurs outils élaborés dans le cadre de l’Initiative (p. ex., les protocoles d’ententes et les ententes de projet) et l’amélioration de la communication par l’intermédiaire du comité des sous-ministres et d’autres groupes de travail interministériels ont été les moyens cités qui ont permis d’améliorer la coordination et la clarté des processus. En outre, plusieurs personnes interviewées ont fait valoir qu’au lieu de réduire le chevauchement, l’IBGGP a contribué à combler les lacunes dans le système fédéral.

D’autre part, les intervenants internes et externes ont souvent mentionné l’existence de chevauchement dans les rôles et les responsabilités du BGGP et de l’ACEE, en particulier quand l’ACEE était le coordinateur d’un projet responsable de l’évaluation environnementale. Bien que des améliorations aient été apportées à cet égard, certains intervenants perçoivent toujours le BGGP comme une « couche bureaucratique supplémentaire » et estiment que l’ACEE pourrait exécuter la plupart des tâches qu’effectue le BGGP durant l’étape d’examen de l’évaluation environnementale d’un projet.

Ce point de vue a été exprimé le plus fermement par les membres du personnel régional et soutenu par les intervenants externes (p. ex., les intervenants provinciaux et les représentants autochtones, et certains promoteurs des projets). D’autres membres du personnel ministériel ont souligné que la nature redondante du processus de suivi du BGGP et de l’ACEE constituait une source importante de l’inefficacité. Les études de cas et les entrevues ont également révélé l’existence de chevauchements relativement mineurs dans les éléments relevant du mandat de nombreux ministères (p. ex., les questions relatives à l’hydrologie et à l’hydrogéologie et les processus liés au Règlement sur les effluents des mines de métaux).

En outre, malgré les améliorations considérables apportées à la coordination horizontale des consultations auprès des Autochtones, les examens des études de cas et les entrevues des intervenants internes et externes permettent de penser que cette partie du processus doit être davantage améliorée afin d’éviter le chevauchement et le double emploi. La plupart des intervenants internes et certains promoteurs des projets ont beaucoup apprécié les outils élaborés dans le cadre de l’IBGGP permettant d’améliorer l’efficacité et l’efficience des consultations auprès des Autochtones. Cependant, la plupart estiment toujours que certaines parties posaient problème, telles que l’identification rapide des groupes autochtones susceptibles d’être touchés par le projet proposé ou par la coordination des consultations avec les autres ministères et les provinces. De plus amples précisions sur les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral que sur la coordination et l’intégration des processus avec les provinces devraient permettre d’améliorer l’efficacité.

Certaines personnes interviewées ont préconisé l’élaboration d’un système qui faciliterait l’identification rapide des groupes autochtones concernés par les droits territoriaux dans la région où est situé un projet proposé. Selon leur expérience, l’indisponibilité actuelle de ces informations a à plusieurs reprises augmenté le nombre de groupes autochtones devant être consultés ultérieurement dans le processus, ce qui crée encore plus de pertes d’efficacité en ressources et en temps.

Le gouvernement fédéral a admis l’existence de ce problème. Le système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités (ATRIS) en cours d’élaboration par l’AADNC devrait permettre de le résoudre. Ce système offre des informations centralisées sur la nature et l’emplacement des droits issus de traités. Ces informations associées aux services améliorés qu’offre l’AADNC afin de faciliter les efforts de consultation déployés par les ministères faciliteront l’identification des groupes autochtones qui doivent être consultés et aideront les ministères à analyser la solidité des revendications.

La coordination des évaluations environnementales et les processus d’autorisation entre le gouvernement fédéral et chaque province ont souvent été jugés encore plus ardus. Bien que dans certains cas, les personnes interviewées estimaient que les processus étaient généralement bien gérés, de nombreuses personnes interviewées parmi les groupes d’intervenants ont indiqué que cet aspect était la source principale de dissension au sujet des processus qui favorisait souvent le chevauchement et les retards et qui créait parfois des lacunes dans les processus. À ce titre, les promoteurs et certains représentants du gouvernement fédéral se sont faits les défenseurs des dispositions en matière de délégation et/ou de substitution avec les provinces qui simplifieraient les processus et permettraient d’avoir une véritable approche « un projet, un examen ». Cette délégation et/ou cette substitution nécessiteraient, cependant, des mécanismes permettant de vérifier que les processus provinciaux répondent aux exigences du gouvernement fédéral.

Dans le cadre du système actuel, il a été constaté que plusieurs processus dans les examens de projet faisaient double emploi au gouvernement fédéral et dans les provinces, et de ce fait, il était possible que les promoteurs fournissent des informations identiques ou de nature similaire à chaque niveau de gouvernement. Bien que des efforts soient déployés pour utiliser le même processus de demande d’informations, ils ne donnent pas toujours de bons résultats. En outre, comme ces deux processus sont fréquemment non synchronisés, les promoteurs doivent fournir ces renseignements à différents moments et à différents niveaux de détails. À ce titre, une meilleure coordination et une meilleure collaboration entre les organismes gouvernementaux fédéraux et provinciaux permettraient d’améliorer l’efficacité.

L’analyse comparative en Australie a permis de constater la délégation des responsabilités en matière d’évaluation environnementale du gouvernement central ou national aux gouvernements régionaux : le gouvernement australien a reconnu les évaluations environnementales et les processus de règlementation de certains états et a par la suite délégué ses responsabilités en matière d’examen aux gouvernements des états pour les projets exécutés relevant de leurs compétences.109 La section ci-dessous présente de plus amples informations sur l’entente de substitution entre le gouvernement australien et le gouvernement de l’Australie-Occidentale.

Question : Comment le rendement de l’IBGGP soutient-il la comparaison avec celui d’initiatives semblables ou avec d’autres modèles (dans d’autres instances nationales ou internationales)?

Très bien. L’IBGGP met en œuvre actuellement plusieurs pratiques exemplaires observées dans d’autres instances gouvernementales et possède également des caractéristiques uniques qui pourraient être considérées de pratiques exemplaires. Les caractéristiques qui sont conformes aux autres instances gouvernementales sont, entre autres, une approche dans l’ensemble du système aux réformes, la coordination de la haute direction, le suivi public, la recherche stratégique visant à simplifier les processus, les modifications législatives et non législatives apportées aux lois sur la protection de l’environnement et les règlements connexes, la participation plus tôt des intervenants et les consultations du public dès le début. D’autres pratiques relevées lors d’une discussion détaillée sur les processus d’examen des projets en Australie-Occidentale pourraient être prises en considération par le Canada afin d’accroître l’efficacité de ses processus.

Les activités de L’IBGGP ont été comparées aux évaluations environnementales et au système de règlementations de six instances internationales (l’Australie-Occidentale, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, l’Afrique du Sud, Hong Kong, et les Pays-Bas). Une de ces six instances, l’Australie-Occidentale (AO), a été sélectionnée et analysée de façon plus approfondie afin de répondre à la question à savoir comment l’IBGGP soutient-elle la comparaison avec d’autres instances gouvernementales en ce qui a trait à l’efficacité, à l’efficience et à l’économie. Cette section présente en premier lieu les constatations tirées de l’examen des instances gouvernementales internationales sélectionnées, puis une comparaison détaillée de l’IBGGP et des initiatives en matière de réforme de la réglementation en Australie-Occidentale et, en dernier lieu, un aperçu des pratiques internationales prometteuses recensées dans la comparaison.

Aperçu de la comparaison internationale

L’examen des pratiques en matière d’évaluation environnementale et d’examen de la réglementation dans six instances internationales révèle que l’IBGGP a mis en place plusieurs processus, outils et activités qui peuvent être considérés comme des pratiques exemplaires, notamment l’approche des réformes à l’échelle du système, la coordination de la haute direction, le suivi public, la recherche stratégique visant à simplifier les processus (ce qui a entraîné des modifications législatives aux lois sur la protection de l’environnement et aux règlements connexes ainsi que des modifications non législatives), la participation des promoteurs au tout début des projets et les nombreuses consultations du public au tout début également. Chacun de ces aspects fait l’objet d’une discussion détaillée à la fin de cette section. En outre, l’examen a mis en évidence que d’autres instances gouvernementales partout dans le monde déterminent et résolvent des problèmes semblables à ceux identifiés au Canada, et ce, au moyen de réformes et d’initiatives ciblées.

Une comparaison détaillée du système des approbations (c.-à-d., le système d’examen des projets) en Australie-Occidentale qui a été confronté à des difficultés internes et externes semblables à celle de l’IBGGP, a mis en évidence une similitude entre les résultats obtenus par l’IBGGP et ceux des réformes des approbations dans cet État. En Australie-Occidentale, l’autorité responsable de la protection de l’environnement (ARPE)110 est chargée de l’évaluation environnementale des projets des ressources, y compris de plusieurs grands projets. L’autorité responsable de la protection de l’environnement est soutenue par l’Office of Environment Protection Authority (OEPA).111

Cependant, l’OEPA n’est pas tout à fait comparable au BGGP parce que tout comme l’autorité responsable de la protection de l’environnement, il effectue uniquement l’évaluation de l’impact environnemental des examens des projets alors que l’étape de la réglementation est exécutée par les états. La coordination de l’ensemble du processus est assurée par le département du Premier ministre et du Cabinet (DPMC) sous la conduite du Lead Agency Framework (LAF) présenté ci-dessous112 Bien que le soutien aux politiques fasse partie du mandat de l’OEPA, le leadership politique est un des rôles clés du DPMC, qui assure la coordination des travaux conjoints sur les politiques dans les ministères concernés. Par conséquent, aucun organisme en Australie-Occidentale n’exécute seul, comme l’IBGGP, deux mandats « les opérations et les politiques).

Pour ces raisons et compte tenu des limites des données (disponibilité et qualité), l’analyse comparative n’a porté que sur deux bureaux et sur l’étape d’évaluation environnementale et de l’évaluation de l’impact environnemental. Il nous a été impossible, en particulier, d’effectuer une comparaison du rapport direct coût-efficience en raison de l’absence de données financières des deux instances gouvernementales et des différences fondamentales dans leurs modèles de prestation de services et le système de réglementation. Puisqu’il est exclu de comparer directement les coûts des systèmes pour les raisons évoquées ci-dessus, les données disponibles sur les dépenses sont présentées ci-dessous afin de faire ressortir l’utilisation des indicateurs d’efficacité et d’orienter les futures discussions sur l’élaboration de ces indicateurs.

Le volume des projets doit être pris en compte lors des discussions sur les échéanciers et le rapport coût-efficacité dans les deux instances gouvernementales. L'ARPE fait en moyenne 35 à 45 examens de projet par an, alors que l’IBGGP a supervisé 70 projets environ en 2010-2011.

Les délais : La comparaison directe entre le rendement de l’IBGGP et celui du système d’examen de l’Australie-Occidentale en ce qui a trait au temps pris pour exécuter l’évaluation environnementale et l’évaluation de l’impact environnemental est impossible en raison de la différence de processus et de contextes. Cependant, le délai d’exécution de l’évaluation environnementale et de l’évaluation de l’impact environnemental dépend de plusieurs facteurs semblables dans les deux instances gouvernementales qui sont souvent liés à la préparation d’informations supplémentaires par les promoteurs et à l’examen des informations par les ministères et les organismes gouvernementaux. Ces activités génèrent généralement du temps supplémentaire et de la variabilité dans les processus. En général, les étapes des évaluations environnementales et des évaluations de l’impact environnemental qui relevaient en grande partie du promoteur étaient de plus longue durée et les plus variables dans les deux instances gouvernementales, alors que les étapes consacrées aux examens publics avaient tendance à être de courte durée.113

L’IBGGP et l’OEPA ont également collecté des données sur les différences entre les échéanciers réels et cibles. Pour chaque étape de l’examen de l’évaluation environnementale et de l’évaluation de l’impact environnemental, les deux bureaux déterminent si l’examen est effectué « à temps » « en retard » (bien que la façon dont l’état d’avancement est déterminé varie dans une certaine mesure entre les deux bureaux). Dans les deux instances gouvernementales, le taux d’exécution des examens dans les délais fixés se situe entre 80 pourcent et 90 pourcent depuis le premier trimestre de l’exercice 2009-2010. Ceci étant dit, les délais d’exécution de l’évaluation de l’impact environnemental ont augmenté en Australie-Occidentale à la suite de la mise en œuvre des réformes en 2009. Depuis lors, l’efficacité de l’ARPE s’est améliorée, ce qui laisse entrevoir des résultats prometteurs dans l’avenir. Cependant, seuls les rapports sur le rendement futur pourront permettre de mieux établir le niveau d’amélioration.

Coûts des systèmes : Les dépenses du BGGP associées aux opérations au niveau des projets (y compris les évaluations environnementales et les examens règlementaires) se chiffrent à 11 000 $ par projet. Cependant, cette somme ne représente qu’une fraction du coût total par projet, puisqu’elle ne comprend pas les dépenses des ministères et des organismes qui participent à l’examen des projets, et dont les données n’étaient pas disponibles. En règle générale, l’IBGGP n’a pas utilisé le coût par projet comme indicateur de rendement et, de ce fait, les organismes et les ministères participants n’ont pas pu s’en servir.

Par contre, l’OEPA a commencé à évaluer, à mesurer et à présenter un compte rendu (dans le rapport annuel de l’ARPE et de l’OEPA114) des divers indicateurs de l’efficacité et du rendement, notamment le coût moyen par évaluation de l’impact environnemental, par politique environnementale et par vérification environnementale exécutées au cours des douze derniers mois. En 2010-2011, le coût moyen par évaluation de l’impact environnemental était de l’ordre de 40 000 $AUD, ce qui correspond plus ou moins à 40 000 $CAD en 2010-2011.115

On doit faire preuve de prudence en comparant les examens de projet réalisés dans le cadre de l’IBGGP, et ce, pour les raisons suivantes : 1) l’évaluation du BGGP ne comprend pas les coûts directs de l’exploitation, les fonds ministériels attribués aux groupes centraux et les coûts engagés par les autres ministères et organismes concernés par les évaluations environnementales; 2) le BGGP tient compte des coûts liés à l’étape réglementaire et de délivrance de permis ainsi que certains coûts relatifs à la coordination (p. ex., l’élaboration d’ententes de projet) qui ne sont pas pris en compte dans le calcul des chiffres de l’OEPA et 3) l’indicateur de l’OEPA comprend les coûts engagés par l’OPEA et l’ARPE pour l’exécution de l’évaluation de l’impact environnemental. Tout comme dans l’évaluation du BGGP, les coûts engagés par d’autres ministères qui ont fourni des conseils à titre d’expert ou des informations scientifiques et techniques durant le processus d’évaluation environnementale et le processus d’évaluation de l’impact environnemental ne sont pas pris en compte. Cependant, il est fort probable que la participation des ministères aux évaluations de l’impact environnemental en Australie-Occidentale est de loin moins importante que la participation des ministères et organismes fédéraux aux évaluations environnementales effectuées au Canada parce que l’ARPE est le seul qui détient le pouvoir décisionnel en matière d’évaluation de l’impact environnemental en Australie-Occidentale alors que de nombreuses autorités responsables sont concernées par les évaluations environnementales exécutées dans le cadre de l’IBGGP. En outre, les autorisations relatives aux droits des Autochtones ne sont pas intégrées dans le processus d’évaluation de l’impact environnemental en Australie-Occidentale (où il n’existe pas d’obligations semblables de consulter), mais sont examinées durant l’étape d’examen réglementaire après l’exécution de l’évaluation de l’impact environnemental.

Par conséquent, au lieu de comparer ces chiffres, l’IBGGP pourrait utiliser les indicateurs de l’OEPA comme données pouvant servir à l’élaboration de ses futurs indicateurs de rendement.

Aspects particuliers de l’IBGGP

L’analyse comparative a mis en évidence certains aspects particuliers de l’IBGGP qui n’existent pas dans d’autres instances gouvernementales, à savoir le « guichet unique » et l’intégration des consultations auprès des Autochtones dans les évaluations environnementales et les étapes réglementaires.

Point d’entrée unique : Comme indiqué auparavant, le BGGP prévoyait fonctionner comme point d’entrée à guichet unique dans le système d’examen fédéral, mais son rôle à cet égard a été ajusté afin de tenir compte des relations existant actuellement entre les promoteurs et le gouvernement fédéral (p. ex., avec l’ACEE). Par conséquent, le BGGP agit à titre de point de contact pour les intervenants de l’industrie afin de faciliter la résolution des problèmes et de soutenir dès le début la participation des promoteurs.

En 2005, l’Australie-Occidentale a tenté de mettre en place un point d’entrée à guichet unique dans le processus de règlementation en créant l’Office of Development Approval Coordination (ODAC). Cependant, en 2008, le vérificateur général de l’Australie-Occidentale a signalé qu’en dépit du fait que l’ODAC et d’autres organismes d’approbation avaient donné suite aux engagements pris par le gouvernement, les résultats escomptés n’avaient pas été atteints.116 En particulier, la conformité des organismes d’approbation aux délais fixés n’avait pas améliorée en dépit de la surveillance exercée sur eux par l’ODAC » L’ODAC a été remplacé en 2009 par le Lead Agency Framework en 2009,117 dont une description détaillée est donnée ci-dessous.

Contrairement au BGGP, l’ODAC ou les autres organismes n’ont pas réalisé l’analyse des données sur les calendriers d’exécution pour mettre en lumière les possibilités d’amélioration.118 En outre, l’ODAC n’a pas un processus transparent permettant de déterminer quels promoteurs (ou projets) bénéficieraient d’une assistance, créant ainsi une iniquité dans le système. Les personnes interviewées en Australie-Occidentale ont indiqué que l’ODAC ne collaborait pas suffisamment avec les divers intervenants pour atteindre ses objectifs.119

En tenant compte de I ‘expérience australo-occidentale, l’accent mis par l’IBGGP sur l’amélioration de la clarté et de la transparence des processus (p. ex., les critères d’inclusion des projets) pour les intervenants internes et externes peut être considéré comme une pratique exemplaire.

Consultations auprès des Autochtones : Seulement trois des instances gouvernementales examinées (le Canada, l’Australie-Occidentale et la Nouvelle-Zélande) ont mis en place la participation et/ou la consultation obligatoires des peuples autochtones par la mise en application de diverses lois et traités. Cependant, les obligations officielles sont considérablement différentes dans chaque instance gouvernementale ainsi que le niveau ultérieur de participation.

Le Canada est le seul qui a l’obligation officielle de consulter conformément à l’article 35 de la Loi constitutionnelle canadienne de 1982 et aux décisions rendues par la Cour Suprême du Canada en 2004 et 2005.120 La mise en œuvre de l’approche pangouvernementale dans le cadre de l’IBGGP constitue également une différence importante puisqu’elle intègre pleinement les consultations auprès des Autochtones dans les processus d’évaluation environnementale et d’examen de la règlementation, au lieu de les mettre en œuvre au moyen d’un processus parallèle.

En Australie-Occidentale, les groupes autochtones doivent être consultés par les promoteurs et non par les représentants de l’État. Les promoteurs de projet sont responsables de négocier des ententes (y compris des ententes financières conséquentes) avec les groupes autochtones pour les projets qui seront exécutés sur leurs terres afin d’obtenir les approbations règlementaires conformément à l’Aboriginal Heritage Act.121

En Nouvelle-Zélande, les peuples autochtones sont souvent explicitement considérés comme un des groupes concernés devant être consultés par les promoteurs. Le ministère de l’Environnement fournit des lignes directrices détaillées sur les consultations auprès des peuples de la terre (tāngata whenua), ainsi qu’un site Web contenant des informations sur les divers groupes pouvant être consultés122,123 afin d’aider les promoteurs dans ce processus. Ces informations sont fournies conformément à la Resources Management Act, qui définit l’obligation de tenir des dossiers sur les groupes autochtones et sur les régions sur lesquelles ils ont la garde (kaitiakitanga), mais celle-ci ne s’applique pas à l’obligation particulière de consulter ces groupes.124 En ce sens, le Canada est considéré comme un chef de file en élaboration d’une obligation particulière de consulter les peuples autochtones.125

Pratiques particulières de l’Australie-Occidentale

L’examen a permis de recenser d’autres pratiques mises en œuvre en Australie-Occidentale susceptibles d’intéresser les décideurs et les organismes de réglementation canadiens dans le contexte de futures améliorations à apporter à l’efficacité et à l’efficience du système fédéral de réglementation.

Ententes bilatérales et de substitution avec les états : En 2002, le gouvernement australien a agréé le processus d’évaluation de l’impact environnemental de l’Australie-Occidentale afin de réduire le plus possible le double emploi et de renforcer la coopération intergouvernementale. Il en est découlé une entente bilatérale.126 Cette entente était subordonnée à la modification par l’État de l’Australie-Occidentale de sa Environmental Protection Act afin qu'elle soit conforme à la Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 du gouvernement australien.

À la suite de cette entente, l’Australie-Occidentale est maintenant responsable en grande partie des évaluations environnementales des grands projets exécutés sur son territoire.127 L’entente porte uniquement sur certains types de projets, de sorte que la double évaluation par l’État et le gouvernement fédéral persiste. En particulier, les évaluations requises par les deux paliers gouvernementaux portent habituellement sur de grands projets complexes d’une importance stratégique nationale128 ainsi que sur des projets exécutés sur les terres fédérales ou proposés par le gouvernement australien.129

En pareils cas, le gouvernement australien peut :

  • permettre à l’EPA de l’Australie-Occidentale d’effectuer l’évaluation;
  • décider de réaliser une évaluation commune; ou
  • effectuer sa propre évaluation parallèlement à celle de l’EPA de l’Australie-Occidentale.

Il est intéressant de noter que, dans les deux derniers cas, on a signalé des problèmes de coordination semblables à ceux qui ont lieu, au Canada, entre le processus d’évaluation environnementale des gouvernements fédéral et provinciaux. À ce titre, les ententes de substitution et de délégation avec les états ont été reconnues comme une pratique exemplaire pour l’évaluation de l’impact environnemental lors de l’examen des pratiques australiennes en la matière.130

Lead Agency Framework (LAF) : Le LAF a été établi en 2009 afin d’améliorer la coordination des processus d’approbation et de fournir des précisions sur les procédures administratives à l’intention des promoteurs. Il offre un unique point d’entrée prédéterminé pour les propositions de projet au secteur industriel (c.-à-d., le cadre n’est conçu uniquement pour les projets de ressources naturelles, mais s’applique aussi à l’infrastructure). Par conséquent, les promoteurs de projets travaillent en collaboration avec le LAF de façon la plus appropriée possible pour leur type de projet (p. ex., le pétrole et le gaz, l’exploitation minière et l’infrastructure). Le niveau d’assistance offert aux promoteurs varie selon la complexité et l’impact prévu d’un projet donné (c.-à-d., non seulement pour les grands projets).131

Participation officielle des intervenants : En 2008, l’ARPE a créé un groupe de référence des intervenants (GRI) formé d’intervenants de l’industrie, d’organisations non gouvernementales et du gouvernement de l’Australie-Occidentale. Le GRI a été créé afin de formuler des suggestions sur les réformes du système d’évaluation de l’impact environnemental. Après la mise en œuvre des réformes, le groupe a été maintenu afin d'y avoir recours en cas de besoin, et on a constaté qu’il était d’une grande utilité pour entretenir le dialogue entre les divers groupes d’intervenants. Le GRI se réunit actuellement tous les trimestres afin de discuter et de régler divers problèmes. Il sert à orienter la rédaction des politiques et à fournir des orientations aux promoteurs. Il maintient un lien non officiel entre l’ARPE et l’industrie et les organismes environnementaux, au lieu de jouer un rôle officiel de conseiller ou de prise de décisions.

Autres pratiques exemplaires internationales

L’examen de la documentation sur les pratiques en matière d’examens des projets dans six instances gouvernementales internationales a également été utile pour recenser les pratiques exemplaires relatives au système de règlementation des grands projets. Comme ces pratiques correspondaient pour la plupart aux changements mis en œuvre dans le cadre de réformes récentes et en cours, il était trop tôt pour déterminer leurs résultats et leurs bénéfices. Cependant, elles pourraient représenter des pratiques prometteuses susceptibles d’améliorer davantage l’efficacité et l’efficience des systèmes de règlementation et d’être prises en compte dans le cadre de l’IBGGP.

La transparence constitue le principal, si ce n’est, le premier élément cité par toutes les personnes interviewées en Australie-Occidentale lorsqu’on leur a demandé d’indiquer les pratiques exemplaires relatives aux systèmes de réglementation. La transparence était indissociable aux pratiques exemplaires liées à la participation du public, au suivi, à la participation des intervenants et à la prestation d’orientations aux promoteurs. En outre, elle a été jugée nécessaire pour mettre en évidence la mise en place d’un processus d’approbations crédible qui place l’intérêt public au-dessus des demandes de l’industrie. L’IBGGP applique plusieurs pratiques afin d’accroître la transparence du système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles.

La participation précoce des promoteurs et des intervenants est devenue un élément important du processus d’examen de la règlementation actuel et constitue une pratique croissante dans de nombreuses instances gouvernementales examinées (p. ex., en Australie-Occidentale, en Afrique du Sud et au Royaume-Uni). La participation accrue des intervenants a été jugée nécessaire pour améliorer l’efficience du système des approbations. En Australie-Occidentale, le GRI a participé à la préparation des réformes du système et à la rédaction des politiques, alors que les promoteurs ont participé progressivement au processus d’examen à la suite de la mise en œuvre des réformes de 2009. Les premières données permettent de penser que la participation accrue des promoteurs a contribué à réduire le nombre de recours et à augmenter l’efficacité du processus d’examen.132

L’examen du public fait également partie intégrante des processus d’évaluation environnementale. Dans toutes les instances gouvernementales examinées, le public a eu au moins une occasion d’examiner les propositions de grands projets et de faire des observations sur celles-ci et il aura sans doute d’autres occasions de le faire.133,134,135,136,137 La participation du public est jugée nécessaire pour veiller à la transparence, à la responsabilisation et à la crédibilité du processus d’évaluation environnementale.138,139 Par conséquent, dans la plupart des instances gouvernementales examinées, quand il s’agit de projets complexes, le public est convié à faire part de ses remarques à plusieurs étapes du processus d’examen (p. ex., avant le début des évaluations environnementales et après la publication du rapport sur celles-ci, ainsi que durant les audiences publiques).

Fait important, dans les pays où vivent des peuples autochtones, les consultations auprès des Autochtones sont perçues comme un sous-type particulier de la participation du public (voir les commentaires ci-dessus sur cet élément).

Le suivi du public, notamment les échéanciers cibles accessibles au public et/ou les données publiques sur les projets faisant actuellement l’objet d’évaluations environnementales, est fréquent dans plusieurs instances gouvernementales ayant fait objet d’examens (p. ex., en Nouvelle-Zélande, à Hong Kong et en Australie-Occidentale). Cependant, il est difficile, dans la plupart des systèmes, de comparer la durée prévue d’une étape ou d’une phase donnée (tel qu’indiqué par les normes de service/ou les échéanciers cibles) et la durée réelle du traitement de chaque projet de sorte que les utilisateurs peuvent difficilement en évaluer le rendement et la prévisibilité.

L’Australie-Occidentale s’achemine actuellement vers un système de suivi amélioré. Le nouveau système de suivi des approbations statutaires présentera des applications particulières sur une plate-forme à « utilisation commune ». Dans ce système, les utilisateurs pourront constater si l’application a été transmise à un autre organisme pour lui demander conseil, que ce soit dans le cadre « d’une activité en suspension » ou d’une décision imminent.140 Les informations seront accessibles en temps réel au personnel du gouvernement (p. ex., aux gestionnaires de projet), aux promoteurs et au public.

Parmi les instances gouvernementales qui ont été examinées dans le cadre de cette évaluation, seule l’Australie-Occidentale a créé des mécanismes de coordination de la haute direction semblables à ceux de l’IBGGP. Deux principaux comités de niveau supérieur ont été créés avec le soutien du département du Premier ministre et du Cabinet. Le premier comité constitué d’un groupe de travail ministériel horizontal (comportant des ministres des ministères australo-australiens concernés) a fourni des orientations sur les enjeux stratégiques et politiques tels que l’examen et la mise en œuvre des réformes des approbations, notamment les modifications législatives et la mise en place du nouveau Lead Agency Framework. Le deuxième comité composé d’un groupe de travail des directeurs généraux a examiné les problèmes de rendement et de coordination des projets. Il est intéressant de noter qu’un aspect de la coordination de la haute direction liée aux réformes règlementaires portant sur les grands projets infrastructure existe également au Royaume-Uni. Dans leur ensemble, ces données ont révélé que les comités de niveau supérieur étaient vraisemblablement un moyen efficace de déterminer, communiquer et résoudre les problèmes stratégiques liés à de grands projets importants sur le plan national.

La recherche stratégique conjointe, intégrée dans l’IBGGP au Canada et dans les réformes récentes en Australie-Occidentale, déclenche des modifications législatives et non législatives aux politiques et aux règlements dans les deux instances gouvernementales. Ces modifications et ces changements de politique ont été perçus par de nombreux intervenants au Canada et en Australie-Occidentale comme des étapes prometteuses pour la mise en place d’un examen de projets moderne mieux intégré. Fait intéressant, de nombreuses instances gouvernementales qui avaient mis en œuvre récemment des changements dans leurs systèmes d’examen des grands projets (le Canada, l’Australie-Occidentale, la Nouvelle-Zélande et progressivement l’Afrique du Sud) ont adopté de plus en plus une vaste approche systémique de leurs réformes.141,142,143,144 L’objectif de ces réformes était d’apporter des changements dans les processus des systèmes, souvent dans divers ministères et organismes et/ou aux niveaux du gouvernement, au lieu de modifications fragmentaires au processus actuel.

5.0 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Les constatations de l’évaluation sont présentées dans cette section ainsi que les possibilités d’amélioration et les recommandations connexes qui ont été élaborées à l’aide de nombreuses et différentes sources de données. L’évaluation a constaté la pertinence de l’IBGGP, et en règle générale, l’atteinte des résultats visés à court terme. À ce titre, neuf recommandations sont formulées afin d’assurer l’amélioration constante du système fédéral de règlementation et l’atteinte des résultats visés de l’IBGGP. La discussion est organisée autour des deux points essentiels de l’évaluation, la pertinence et le rendement.

Remarque sur les recommandations

L’IBGGP est une initiative horizontale du gouvernement axée sur le travail de nombreux ministères et organismes fédéraux afin d’atteindre ses objectifs et ses résultats, au moyen d’une structure de gouvernance horizontale et d’activités concertées. Dans ce contexte, les fonctionnaires de RNCan concernés par le BGGP ne sont pas responsables des prestations des autres ministères et organismes gouvernementaux oeuvrant au sein de l’IBGGP. RNCan est responsable du BGGP et des activités exécutées dans le ministère; le sous-ministre de RNCan est président du comité des sous-ministres. Par conséquent, les recommandations figurant dans cette évaluation sont adressées à RNCan ainsi qu’aux autres ministères et organismes participant à l’IBGGP.145

5.1 Enjeux de la pertinence

L’évaluation témoigne d’un fort consensus sur la nécessité de poursuivre l’amélioration du système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. Cette nécessité a été clairement exprimée par les intervenants internes et externes et observée dans toutes les autres différentes sources de données. En outre, traiter les enjeux de la pertinence et assurer le financement de la capacité sont des questions pertinentes qui devront être prises en compte au cours des cinq aux dix prochaines années durant lesquelles le nombre des grands projets de ressources naturelles liés à l’exploitation minière et aux industries du secteur de l’énergie (et les avantages économiques que le Canada pourrait en retirer) devrait augmenter, afin d’assurer l’efficacité et l’efficience des examens de ces projets. Les données indiquent également que le mandat et les objectifs de l’IBGGP sont tout à fait en adéquation avec les priorités du gouvernement, ainsi qu’avec les mandats et les objectifs stratégiques de chaque ministère participant.

Comme les problèmes systémiques qui sont à l’origine de la création de l’Initiative existent toujours, les outils, les mécanismes et les recherches stratégiques sont encore nécessaires pour aborder ces enjeux, sur le plan opérationnel et politique. À l’échelle du système, les approches, le leadership politique horizontal et de la coordination de la haute direction sont des moyens efficaces pour régler ces problèmes et d’apporter des changements systémiques dans les ministères et les organismes. Par conséquent, les données de l’évaluation ont clairement mis en évidence le besoin de soutenir ces mécanismes afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience du système fédéral de règlementation.

En outre, le financement de la capacité de l’IBGGP est jugé essentiel pour assurer l’efficacité et l’efficience du système fédéral de réglementation. Par conséquent, il est toujours nécessaire pour répondre aux besoins constants et croissants de la capacité dans les ministères et les organismes dans le contexte actuel du système fédéral de règlementation (y compris les améliorations mises en œuvre jusqu’à ce jour). La capacité d’exécuter des évaluations environnementales et des examens règlementaires, ainsi que les responsabilités croissantes liées aux consultations auprès des Autochtones seront encore plus élargies si le nombre des grands projets introduits dans le système fédéral de règlementation par les représentants de l’industrie et le BGGP augmente comme prévu.

Les réalisations considérables du BGGP dans un court délai depuis sa création mettent en évidence la nécessité permanente pour l’Initiative d’être dotée d’une fonction centrale. Cette fonction centrale est nécessaire à l’examen de l’approche de l’IBGGP, à son amélioration permanente ainsi qu’à l’obtention progressive de ses résultats à long terme. Les données révèlent qu’il est essentiel que cette entité centrale soit la plus indépendante possible afin de s’assurer de l’appui de tous les organismes et les ministères participants. L’évaluation a confirmé que RNCan était le ministère le plus approprié pour héberger cette fonction centrale en raison du rôle de règlementation relativement mineur qu’il joue dans le processus d’examen des grands projets.

Bien que les objectifs de l’IBGGP répondent aux objectifs de ses principaux intervenants internes et externes, il a été souvent constaté qu’elle pourrait, dans certains cas, mieux satisfaire les besoins particuliers des ministères et des organismes et des principaux intervenants externes. En outre, ses résultats à long terme n’ont pas encore été mesurés. Par conséquent, l’Initiative doit s’adapter aux changements à l’extérieur du gouvernement fédéral, ainsi qu’aux besoins et aux mandats actuels et en évolution des organismes et des ministères participants. Pour ce faire, elle doit favoriser la communication et la sensibilisation soutenues, ainsi que l’amélioration continue de ses outils et processus. Ces éléments sont examinés en profondeur ainsi que les enjeux du rendement qui leur sont associés. Le modèle horizontal soutenu par une fonction centrale et la coordination de la haute direction est une structure solide permettant de mettre en œuvre les recommandations connexes et d’assurer la réceptivité de l’Initiative aux besoins de ses divers intervenants.

5.2 Enjeux du rendement

De nombreuses et différentes sources de données ont permis de constater que l’IBGGP avait atteint bon nombre de ses objectifs pendant la période visée par l’évaluation. Sur le plan opérationnel, l’Initiative a élaboré et mis en œuvre de façon efficace un vaste éventail de processus afin d’améliorer tout le système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles, ce qui comprend l’amélioration de la communication et de la collaboration entre les organismes et les ministères participants. De même, l’approche horizontale concertée a permis à l’IBGGP de soutenir des travaux remarquables sur les politiques, qui ont donné naissance à des modifications législatives et non législatives. Quand la nature complexe et difficile du système qu’elle tente d’améliorer est prise en compte (c.-à-d., le nombre d’intervenants concernés à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement fédéral) lors de l’évaluation de son rendement, les progrès réalisés par l’IBGGP dans un délai relativement court sont d’autant plus remarquables.

Les outils, les procédures et les pratiques mis en œuvre dans le cadre de l’IBGGP commencent à donner des résultats en ce qui a trait aux améliorations du rendement. Cependant, les groupes d’intervenants s’attendent à ce que d’autres résultats soient réalisés à cet égard maintenant que l’Initiative a acquis de la maturité et de l’ampleur. Par exemple, des réalisations importantes telles que les modifications à la LCEE en 2010, l’amélioration de la cohérence et de la coordination des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones attribuable à plusieurs améliorations apportées récemment aux échéanciers des étapes-jalons relevant du gouvernement fédéral, constituent la première de plusieurs étapes qui permettront d’améliorer progressivement l’efficacité et l’efficience du système fédéral de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles.

La collaboration horizontale à plusieurs niveaux dans les ministères et les organismes, tels que les groupes de travail et le comité des sous-ministres, constitue un élément clé de l’approche de l’IBGGP. Il a été constaté, en particulier, que le comité des sous-ministres était un des plus importants facteurs de la collaboration entre les ministères et les organismes qui contribuait non seulement aux travaux sur les politiques (p. ex., les options stratégiques et l’approche pangouvernementale des consultations auprès des Autochtones) mais également à la solution des problèmes à court terme. La participation de la haute direction a été un facilitateur clé des améliorations politiques et opérationnelles de l’IBGGP et elle a apporté plusieurs bénéfices supplémentaires (p. ex., le réseautage). Elle a été un modèle pour les initiatives horizontales et sera essentielle pour soutenir d’autres améliorations qui seront apportées au système fédéral de réglementation. Elle a apporté des précisions sur les options stratégiques, notamment sur les changements fondamentaux et l’amélioration de la coordination avec les processus provinciaux. Elle a également supervisé et fourni des orientations sur la mise en œuvre des changements qui seront apportés aux politiques et aux approches pilotes.

L’évaluation a confirmé, tout comme l’a souligné un large éventail d’intervenants, que l’efficacité et l’efficience du système fédéral de réglementation pourront être améliorées considérablement et durablement uniquement si des changements importants sont effectués dans le système. Ces changements fondamentaux seront, entre autres, d’autres modifications législatives, une meilleure coordination et/ou d’autres stratégies visant à réduire le double emploi avec les processus provinciaux, ce qui conduira en fin de compte à l’atteinte de l’objectif « un projet, un examen ».

À la lumière des résultats obtenus jusqu’à présent, l’IBBGP a mis en évidence que l’approche de leadership politique horizontal serait un vecteur efficace pour l’atteinte de cet objectif. L’approche concertée fait asseoir à la même table les organismes de réglementation et les décideurs, et crée des occasions d’exécuter des travaux sur les politiques en collaboration avec les intervenants externes (p. ex., provinces).

Recommandation 1 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit veiller à ce que l’IBGGP maintienne ses mécanismes horizontaux en matière de politiques et de gouvernance afin de faire progresser les améliorations apportées dans tout le système.

De nombreuses et différentes sources de données ont également révélé que le chevauchement ou l’absence d’harmonisation des processus d’examen fédéraux et provinciaux constituaient un obstacle permanent à l’exécution efficace des examens de projet. Les problèmes recensés dans la coordination des processus avec les provinces, dont les projets auxquels participent les commissions d’examen conjointes en est un exemple particulièrement évident, ont souvent été associés au non-respect des échéanciers, à la faible prévisibilité des processus et à l’insatisfaction des intervenants externes. Par conséquent, des travaux supplémentaires visant à améliorer la coordination et à réduire le double emploi de ces processus permettront sans aucun doute d’améliorer l’efficacité des examens de projet.

Recommandation 2 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit veiller à ce que l’IBGGP mette davantage l’accent sur l’amélioration de l’harmonisation et sur la réduction du chevauchement des processus d’examen fédéraux et provinciaux.

De même, de nombreuses sources différentes de données indiquent que la cohérence, l’intégration et la coordination de consultations auprès des Autochtones se sont améliorées considérablement pour les examens des grands projets de ressources naturelles depuis la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale au sein de l’IBGGP. Cette approche a permis de réduire le double emploi des processus de consultation fédérale. Cependant, elle demeure un « travail en cours » et l’exécution cohérente, adéquate et efficace des consultations auprès des Autochtones est toujours un processus difficile. Par exemple, la transition entre les étapes des évaluations environnementales et des examens règlementaires constitue un domaine qui doit être amélioré. En outre, les consultations provinciales font souvent double emploi avec les consultations fédérales et les groupes autochtones continuent d’exprimer leurs préoccupations au sujet du processus au moyen duquel ils sont consultés. L’IBGGP doit donc continuer de participer aux efforts conjoints afin de coordonner et d’améliorer le processus des consultations, en particulier de veiller à leur intégration dans les évaluations environnementales et les examens règlementaires à l’échelle du système.

Recommandation 3 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, veille à ce que l’IBGGP continue d’améliorer la coordination, l’intégration, la communication et l’efficience horizontales des consultations auprès des Autochtones.

En ce qui a trait aux questions relatives à l’efficacité examinées dans le cadre de cette évaluation, il a été constaté une réduction du double emploi au sein du gouvernement fédéral qui pourrait être attribuable à l’IBGGP, en particulier grâce à la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale des consultations auprès des Autochtones. En outre, on s’attend à ce que le chevauchement soit réduit à la suite de la création d’un programme d’aides financières aux participants géré par l’ONE et la CCSN tel que prévu dans le budget 2010, ce qui permettra la substitution des processus de l’ACEE (et, par conséquent, la réduction du double emploi).
Cependant, de nombreuses personnes internes interviewées ont indiqué l’existence de problèmes relatifs au chevauchement dans la coordination des projets, dans le suivi offert par les organismes et les ministères participants, ainsi que dans « les coûts supplémentaires des transactions » pour les processus de coordination et de surveillance de certains projets et d’élaboration de rapports sur ceux-ci mis en œuvre dans le cadre de l’IBGGP. La perception de ces coûts, en particulier par le personnel des ministères et des organismes, a influé sur leur appui à l’IBGGP, à ses activités de surveillance et de suivi, et de préparation de rapports sur celles-ci et, à ce titre, constitue un obstacle au rendement de cette initiative horizontale. Plusieurs ministères et organismes (financés et non financés) ont fait état de ces coûts, mais ils ont été incapables de les évaluer de façon exhaustive au moyen des données quantitatives disponibles sur les ressources.

Ces commentaires étaient habituellement accompagnés de suggestions sur les façons d’améliorer l’efficacité de l’Initiative, notamment l’amélioration constante des outils et des processus de l’IBGGP visant à réduire les coûts des transactions et à harmoniser les mécanismes de coordination et de gestion des projets avec ceux des ministères et des organismes participants de sorte à optimiser le rapport coût-efficacité des ces processus. Les suggestions fréquemment formulées portaient sur l’examen de la fréquence et du niveau de détail des rapports internes (p. ex., le suivi hebdomadaire) et du nombre de réunions des comités de niveau supérieur.

Bien que la participation de la haute direction à la structure de coordination de l’IBGGP a contribué efficacement à la résolution des problèmes, elle a également généré des coûts de transactions supplémentaires. Compte tenu de l’importance de la participation des comités de niveau supérieur aux travaux sur les politiques et à la résolution des problèmes stratégiques, les réunions du comité des sous-ministres devraient être axées sur les enjeux stratégiques et politiques au lieu que sur les problèmes opérationnels courants et au niveau des projets. Ces problèmes pourraient être traités de plus en plus par les comités de niveau inférieur et par les groupes de travail. Une pratique semblable a été observée en Australie-Occidentale, où le groupe de travail ministériel horizontal fournit des orientations sur les enjeux stratégiques et politiques, tels que l’examen et la mise en œuvre des réformes des approbations, notamment les modifications législatives et la mise en place du nouveau Lead Agency Framework alors que les problèmes de rendement et de coordination des projets sont traités par le groupe de travail des directeurs généraux.

La disponibilité restreinte des données quantitatives sur les ressources a fait obstacle aux efforts visant à déterminer dans quelle mesure on pouvait améliorer l’efficacité des processus de l’IBGGP en mettant ces suggestions en œuvre. Une évaluation plus exhaustive des coûts des transactions permettrait de déterminer les procédures et les pratiques qui pourraient être modifiées afin d’accroître l’efficacité de l’IBGGP.

Comme l’IBGGP prend de la maturité et de l’ampleur, des occasions se présenteront pour veiller à ce qu’elle soit la plus rentable possible. En outre, les changements récents apportés au système fédéral de règlementation, tels que les amendements à la LCEE en 2010 et la promulgation des échéanciers règlementaires en 2011, ont augmenté les responsabilités que devra assumer l’ACEE en ce qui a trait aux études approfondies. Par conséquent, il existe des occasions d’examiner la pertinence des outils actuels de surveillance et de coordination des projets dans le cas des études approfondies dirigées par l’ACEE et d’améliorer leur efficacité par la mise en œuvre d’outils et de processus révisés et intégrés.

Il est également important d’insister sur le fait que lors de la mise en œuvre des changements à apporter aux outils et aux processus de l’IBGGP afin d’améliorer l’efficacité de l’Initiative, le BGGP devra surveiller les incidences de ces changements sur le système. Cet exercice constant permettra de veiller à ce que les objectifs à long terme de l’Initiative (c.-à-d., un système de réglementation efficace et efficient) continuent d’être atteints. Entre-temps, les options relatives aux pratiques simplifiées ou de remplacement en matière de coordination, de gestion des projets visant à améliorer l’utilisation efficace des ressources et à réaliser les objectifs de l’IBGGP devront être examinées.

Recommandation 4 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit examiner les procédures opérationnelles actuelles, y compris les coûts des transactions, afin d’en améliorer l’efficacité.

En raison de l’indisponibilité des données quantitatives sur les ressources (c.-à-d., les données financières et des ETP) utilisées avant la mise en place de l’IBGGP (c.-à-d., les données de base) et après sa mise en place, il a été impossible d’effectuer des analyses quantitatives détaillées. La disponibilité des données financières et des ETP dans les ministères et les organismes varie considérablement. Par conséquent, il a été impossible de faire la compilation des données au niveau de l’Initiative sur les contributions prévues, réelles et en nature par projet ou par type d’activité (p. ex., les évaluations environnementales, les examens règlementaires, les consultations auprès des Autochtones et les travaux sur les politiques) au titre de l’IBGGP.

En l’absence de données financières de base, la disponibilité des données financières et des ETP détaillées des ministères et des organismes (p. ex., par type d’activité ou par projet, ainsi que les contributions non fournies par l’IBGGP) devra être améliorée pour évaluer les enjeux relatifs à l’efficacité et à l’économie dans les futures évaluations.

Recommandation 5 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit recueillir des données financières (y compris les ressources non fournies par l’IBGGP) sur les ressources utilisées par projet et par activité au sein de l’Initiative.

L’IBGGP a tiré profit des pratiques en matière de coordination et de surveillance des projets mises en œuvre jusqu’à présent en son sein en terme de réalisations telles que la cohérence, l’intégration, la coordination et les améliorations récentes des échéanciers fédéraux. Il était essentiel de mettre l’accent sur les processus et l’efficacité, ce qui a contribué à l’atteinte des résultats à court terme de l’Initiative, pour réussir la mise en œuvre de son approche et pour obtenir l’appui nécessaire des ministères et des organismes participants. L’IBGGP a mis en place un solide système de collecte de données et de surveillance du rendement pour les objectifs relatifs aux échéanciers. L’évaluation a permis de constater qu’un système semblable devra être mis en place pour atteindre les objectifs relatifs à l’efficience et à la qualité des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones.

L’Initiative était axée au début sur l’amélioration de l’efficacité des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones, tout en s’assurant de la durabilité de leur efficience. Par conséquent, les objectifs en matière d’efficacité et d’efficience ont été soutenus par l’approche de l’IBGGP. 146 Cependant, de nombreuses et différentes sources de données ont révélé qu’un accent moindre avait été mis sur la surveillance et la communication des paramètres du rendement en matière d’efficience que sur les paramètres de l’efficacité. Comme il a été observé dans l’analyse comparative et reconnu par les personnes interviewées, il était plus difficile d’évaluer l’efficience que l’efficacité. Il est de plus en plus nécessaire de mettre en évidence que les objectifs liés à la qualité et à l’efficience de ces processus, notamment la protection de l’environnement et l’atténuation des conséquences sur la société et sur la santé, qui sont également liés aux mandats des ministères et des organismes, sont soutenus par des outils et des instruments de mesure du rendement améliorés au niveau de l’Initiative. Le BGGP a soutenu récemment une étude dont le but était de déterminer les pratiques essentielles pour mesurer l’efficacité et l’efficience des évaluations environnementales et des examens règlementaires.

Une approche officielle de l’évaluation des risques constitue un cadre utile pour commencer à élaborer ces instruments de mesure afin de déterminer la meilleure façon de mettre en évidence la grande qualité maintenue ou améliorée des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones ainsi que l’amélioration de leur efficience. À ce titre, cette approche contribuerait à s’assurer que les améliorations et les changements fondamentaux apportés à l’avenir au système fédéral de règlementation auront une incidence positive non seulement sur l’efficacité de ce système, mais également sur la qualité des évaluations environnementales, des examens règlementaires et des consultations auprès des Autochtones, ainsi que sur les résultats en matière d’efficience, ce qui soutiendra la responsabilisation de l’Initiative concernant l’atteinte de tous les résultats visés. Tout comme pour les procédures de collecte de données se rapportant à l’efficacité et aux échéanciers des examens des projets, l’IBGGP devrait examiner la possibilité d’optimiser les paramètres d’efficience des organismes et ministères participants, ainsi que les résultats des études effectuées récemment sur les pratiques internationales au sujet de ces instruments de mesure.

Recommandation 6 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer la stratégie de mesure du rendement de l’IBGGP afin d’améliorer la surveillance de la qualité et de l’efficience des processus et des résultats d’examen des projets ainsi que l’établissement de rapports sur celles-ci.

En ce qui a trait aux résultats sur la transparence, l’évaluation a également permis de constater que le site Web public du système de suivi de projet du BGGP ne semble pas fournir d’informations suffisantes permettant de faciliter l’utilisation de ce site par les intervenants externes. Par exemple, il est difficile d’interpréter l’état d’avancement actuel des projets (c.-à-d., si les délais sont respectés) en utilisant cet outil en l’absence d’échéanciers cibles. Les données disponibles semblent indiquer que certains intervenants externes continuent de recourir à d’autres sources pour obtenir des renseignements sur les projets.

L’absence d’information sur l’utilisation et les utilisateurs du système de suivi de projet du BGGP, y compris des données analytiques, les caractéristiques des visiteurs et leur comportement sur le Web ne permet pas de bien cerner ce problème. Les raisons pour lesquelles les visiteurs consultent le système de suivi de projet du BGGP ne sont pas très claires et, à cet égard, il serait opportun de déterminer quel niveau de précision serait approprié pour répondre à leurs besoins d’informations (p. ex., quel type de renseignements sur les échéanciers et sur le nombre d’étapes-jalons). Par exemple, la facilité d’utilisation pourrait être améliorée en présentant plus de renseignements sur un plus petit nombre d’étapes-jalons. Le BGGP devrait, par conséquent, examiner la possibilité d’accroître son intelligence d’affaires à cet égard, puis d’appliquer ces connaissances afin d’améliorer la facilité d’utilisation du système de suivi de projet.

L’interaction des utilisateurs avec d’autres outils disponibles, tels que le registre canadien d’évaluation environnementale (géré par l’ACEE) 147 qui renferme des informations sur les évaluations environnementales et les examens règlementaires du gouvernement fédéral liés aux projets, devrait également être prise en compte pour trouver des occasions d’accroître le lien et l’harmonisation entre ces outils afin d’améliorer davantage la transparence des processus fédéraux de réglementation et de promouvoir la facilité d’utilisation des informations sur les projets de l’IBGGP par les intervenants externes.

Compte tenu de l’évolution de l’IBGGP, le moment est opportun d’élaborer et de mettre en œuvre des mesures de rendement pour les résultats à long terme de l’Initiative (p.ex., l’évaluation environnementale, l’examen de la réglementation et les consultations auprès des Autochtones).

Recommandation 7 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer davantage la transparence des processus d’examen des projets pour les intervenants externes, notamment en déterminant les besoins des utilisateurs des données accessibles au public et d’examiner les liens possibles entre les outils d’information actuellement accessibles au public (y compris le système de suivi de projet du BGGP).

Le BGGP est un des éléments les plus largement reconnus de l’Initiative, en particulier parmi les ministères et les organismes participants et les intervenants de l’industrie. Ces derniers utilisent de plus en plus le BGGP comme point de contact avec le gouvernement fédéral pour traiter des problèmes auxquels sont confrontés les examens des grands projets de ressources naturelles ou, de manière plus générale, du système de réglementation. Cependant, les autres intervenants externes, en particulier les organismes provinciaux et les groupes autochtones, ne connaissent pas aussi bien le rôle du BGGP. Une certaine confusion sur les rôles du BGGP et de l’ACEE était souvent citée relativement à la coordination et à la surveillance des projets individuels.

De manière plus générale, peu d’intervenants externes (sauf les associations de l’industrie) et la plupart des intervenants internes connaissent le rôle stratégique du BGGP ou de l’IBGGP. Par exemple, la perception du rôle du BGGP dans les ministères et les organismes, se limite en grande partie aux aspects opérationnels, en particulier, la surveillance et le suivi des projets et le signalement du respect ou non des échéanciers cibles des examens de projet ainsi que l’élaboration des ententes de projet et des outils de soutien (p. ex., le Guide de préparation de la description de projet, système de suivi de projet du BGGP). Cette perception subsiste parmi le personnel des ministères et des organismes travaillant dans les bureaux régionaux ainsi que parmi le personnel qui participe principalement aux travaux effectués dans le cadre des projets. Les niveaux de contact avec l’IBGGP et de renseignements sur celle-ci des intervenants externes, des promoteurs, des organismes provinciaux et des groupes autochtones sont variables. Leur compréhension de l’Initiative est en grande partie influencée par leurs connaissances du mandat et des activités de l’IBGGP.

De ce fait, les intervenants internes et externes consultés n’attribuaient pas forcément à l’IBGGP ces changements particuliers au processus d’examen, et connaissaient encore moins l’appui de l’IBGGP aux travaux concertés qui ont contribué à effectuer ces améliorations. Les exemples sont, entre autres, les suivants : les modifications à la LCEE en 2010, la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale et les efforts plus récents visant à améliorer la collaboration avec les provinces. Cette méconnaissance et la confusion au sujet du rôle du BGGP ont eu une incidence sur la perception par les intervenants du rendement et de la pertinence de l’IBGGP (c.-à-d., qu’ils étaient moins enclins à soutenir la reconduite de l’Initiative s’ils ne connaissaient qu’un petit éventail de ses activités, de ses résultats ou de ses bénéfices).

Cet état de fait a également influé, en particulier, sur l’appui du personnel des ministères et des organismes aux activités de surveillance et de suivi des projets ainsi qu’aux activités de préparation de rapports sur ceux-ci (compte tenu, en particulier, de leur perception des « coûts des transactions » supplémentaires associés à ces activités). Certains ne comprenaient pas très bien comment les données recueillies étaient utilisées pour déterminer les enjeux, pour faire le suivi du rendement au niveau du système et pour orienter d’autres améliorations. Pour leur part, plusieurs intervenants externes (p. ex., l’industrie, les organismes provinciaux et les groupes autochtones) ont indiqué qu’ils étaient intéressés à travailler et/ou à communiquer plus étroitement avec le gouvernement fédéral afin d’améliorer le système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. Cependant, la plupart, en particulier ceux qui avaient peu de contact avec l’IBGGP ou peu de connaissances sur celle-ci, n’avaient pas une perception claire quant à la tribune qu’ils pouvaient utiliser pour participer à ce processus.

D’une manière générale, ces constatations indiquent que le rendement de l’IBGGP pourrait être amélioré si la communication, la sensibilisation et la participation étaient accrues, notamment une meilleure communication des résultats, et ce, avec un plus vaste éventail de groupes d’intervenants internes et externes. Une meilleure connaissance de l’IBGGP, au sein du gouvernement fédéral, de ses actions et de ses réalisations contribuerait à augmenter l’adhésion et le soutien à l’Initiative, ainsi que la promotion du changement de culture en cours de l’IBGGP, en particulier à l’extérieur de la Région de la capitale nationale. Pour les intervenants externes, leur participation plus officielle fournirait un moyen d’orienter les futurs changements et de renforcer les relations entre les divers groupes participant au processus fédéral de règlementation partout au Canada et au gouvernement fédéral.

Bien que ces activités doivent être soutenues par le BGGP, les ministères et les organismes participants doivent également participer aux activités de sensibilisation et d’engagement dans certaines capacités (s’il y a lieu), et jouer un rôle dans la diffusion adéquate des informations sur l’IBGGP dans leur ministère et organisme. La valeur ajoutée de la participation officielle des intervenants a été mise en évidence dans l’analyse comparative.

Il a été constaté lors de l’évaluation que la transparence du système fédéral de règlementation s’était améliorée grâce à l’IBGGP, mais que d’autres améliorations pourraient sûrement y être apportées. Une plus grande sensibilisation, participation et communication contribueraient à régler une partie du problème de la confusion des rôles des divers acteurs du système fédéral de règlementation, y compris de celui du BGGP.

Recommandation 8 : Le BGGP, en collaboration avec les organismes et les ministères participants, doit améliorer les activités de sensibilisation et d’engagement des intervenants, et communiquer ses résultats plus clairement à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement fédéral, au niveau national et au niveau régional.

ANNEXE A – PROFILS FINANCIERS DES MINISTÈRES ET DES AGENCES : de 2007-2008 à 2011-2012

Bilan du BGGP : Profil financier de l’IBGGP : de 2007-2008 à 2011-2012 (‘000$)
2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 2011–2012
FINANCEMENT GLOBAL
Salaires 1 000 2 330 2 330 2 330 2 330
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 149 2,401 1,401 1,401 901
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 200 466 466 466 466
Locaux de TPSGC 151 303 303 303 303
Autres 0 0 0 0 0
TOTAL 1 500 5 500 4 500 4 500 4 000
DÉPENSES GLOBALES
Salaires 192 1 727 2 240 2 267
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 825 1 422 1 675 1 512
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 38 345 448 453
Locaux de TPSGC 0 303 303 303
Autres 0 0 0 0
TOTAL 1 056 3 798 4 667 4 536
Surplus/déficit annuel 444 1 702 -167 -36
Bilan de l’ACEE : Profil financier de l’IBGGP : de 2007-2008 à 2011-2012 (‘000$)
2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011

2011–2012

FINANCEMENT GLOBAL
Salaires [a] 2 708 5 415 5 415 5 415 5 415
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 3 874 4 523 3 098 3 298 2 798
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE)) 542 1 083 1 083 1,083 1,083
Locaux de TPSGC 352 704 704 704 704
Autres [b] 200 1 000 1 400 1 400 1 000
TOTAL 7 675 12 725 11 700 11 900 11 000
DÉPENSES GLOBALES
Salaires [a] 918 4 156 6,087 5,470
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 1 379 4 823 1 933 3 049
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 184 831 1 217 1 094
Locaux de TPSGC 119 540 791 711
Autres [b] 0 25 0 1,114
TOTAL 2 600 10 375 10 030 11 438
Surplus/déficit annuel 5 075 2 350 1 670 462
Bilan d’EC : Profil financier de l’IBGGP: de 2007-2008 à 2011-2012 (‘000$)
2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 2011–2012
FINANCEMENT GLOBAL
Salaires [a] 746 1 529 1 529 1 529 1 529
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 1 508 467 467 467 467
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 149 306 306 306 306
Locaux de TPSGC 97 199 199 199 199
Autres 0 0 0 0 0
TOTAL 2 500 2 500 2 500 2 500 2 500
DÉPENSES GLOBALES
Salaires [a] 428 870 1 155 1 355
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 500 252 467 498
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 56 144 194 271
Locaux de TPSGC 97 199 199 199
Autres 52 0 0 0
TOTAL 1 132 1 465 2 015 2 323
Surplus/déficit annuel 1 368 1 035 485 177
Bilan du MPO : Profil financier de l’IBGGP: de 2007-2008 à 2011-2012 (‘000$)
2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 2011–2012
FINANCEMENT GLOBAL
Salaires [a] 3 595 3 595 3 595 3 595 3 595
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 1 636 1 636 1 636 1 636 1 636
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 719 719 719 719 719
Locaux de TPSGC 346 346 346 346 346
Autres [d] 705 705 705 705 705
TOTAL 7 000 7 000 7 000 7 000 7 000
DÉPENSES GLOBALES
Salaires [a] 430 2 948 3 999 3 755
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 813 2 133 991 1 634
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 86 589 799 751
Locaux de TPSGC 56 383 520 488
Autres [d] 0 0 0 0
TOTAL 1 385 6 053 6 309 6 628
Surplus/déficit annuel 5 615 947 691 372
Bilan de l’AADNC : Profil financier de l’IBGGP: de 2007-2008 à 2011-2012
2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 2011–2012
FINANCEMENT GLOBAL
Salaires [a] 558 558 558 558 558
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 520 520 520 520 520
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 112 112 112 112 112
Locaux de TPSGC 81 81 81 81 81
Autres [c] 730 730 730 730 730
TOTAL 2 000 2 000 2 000 2 000 2 000
DÉPENSES GLOBALES
Salaires [a] 460 497 625 625
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 444 354 331 166
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 92 99 125 125
Locaux de TPSGC 68 76 94 94
Autres [c] 458 458 460 730
TOTAL 1 522 1 484 1 635 1 740
Surplus/déficit annuel 478 516 365 260
Bilan de TC : Profil financier de l’IBGGP : de 2007-2008 à 2011-2012 (‘000$)
2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 2011–2012
FINANCEMENT GLOBAL
Salaires [a] 245 3 007 1 675 1 708 1 742
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 464 2 212 1 272 1 228 1 183
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 49 602 335 342 349
Locaux de TPSGC 209 213 218 222 226
Autres 0 0 0 0 0
TOTAL 967 6 034 3 500 3 500 3 500
DÉPENSES GLOBALES
Salaires [a] 257 1 511 1 749 1 870
Dépenses d’exploitation et d’immobilisations mineures 204 461 667 812
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE) 51 303 350 374
Locaux de TPSGC 209 213 218 222
Autres 0 0 0 0
TOTAL 722 2 488 2 984 3 279
Surplus/déficit annuel 245 3 546 516 221

Remarque : [a] ETP financé par l’IBGGP uniquement, les autres ETP consacrés aux processus du BGGP ne sont pas inclus,
[b] L’ACEE : Subventions et contributions du Programme d’aides financières aux participants (PFP),
[c] AADNC : Subventions et contributions; [d] MPO: Biens immobiliers, facilitateurs.
Source : Extrait des données fournies par chaque ministère et organisme.

ANNEXE B – NIVEAUX DE DOTATION : ETP FINANCÉS PAR L’IBGGP : de 2007-2008 à 2010-2011

EF 2007–2008 BGGP ACEE EC MPO AADNC TC [a] Total
AC - ETP attribués 25 8,5 5 1 4,9 30,9
AC - Postes dotés 1,43 4,7 1 1 3,1 5,53
AC - % de postes dotés 6 % 55 % 20 % 100 % 63 % 18 %
Région - ETP attribués 0 0 37 6 17,5 23,5
Région - Postes dotés 0 0 4,5 3 19 22
Région - % de postes dotés 0 % 0 12 % 50 % 109 % 94 %
Total ETP attribués 25 8,5 42 7 22,4 62,9
Total Postes dotés 1,43 4,7 5,5 4 22,1 32,23
Total % de postes dotés 6 % 55 % 13 % 57 % 99 % 51 %
EF 2008–2009 BGGP ACEE EC MPO AADNC TC [b] Total
AC - ETP attribués 25 29 13,5 5 1 4,9 59,9
AC - Postes dotés 17,22 20 8 3,15 1 3,1 41,32
AC - % de postes dotés 69 % 69 % 59 % 63 % 100 % 63 % 69 %
Région - ETP attribués 0 45 5 37 6 17,5 68,5
Région - Postes dotés 0 30 4,5 28 3 18,7 51,7
Région - % de postes dotés 0 % 67 % 90 % 76 % 50 % 107 % 75 %
Total ETP attribués 25 74 18,5 42 7 22,4 146,9
Total Postes dotés 17,22 50 10,6 31,15 4 21,8 103,62
Total % de postes dotés 69 % 68 % 57 % 74 % 57 % 97 % 71 %
EF 2009–2010 BGGP ACEE EC MPO AADNC TC Total
AC - ETP attribués 25 31,5 13,5 5 1 8,2 65,7
AC - Postes dotés 22,25 28 14,5 4,5 1 13,9 65,15
AC - % de postes dotés 89 % 89 % 107 % 90 % 100 % 170 % 99 %
Région - ETP attribués 0 42,5 5 37 6 17,5 66
Région - Postes dotés 0 28,5 5 31 5 20,1 53,6
Région - % de postes dotés - 67 % 100 % 84 % 83 % 115 % 81 %
Total ETP attribués 25 74 18,5 42 7 25,7 150,2
Total Postes dotés 22,25 56,5 16,2 35,5 6 34,0 135,0
Total % de postes dotés 89 % 76 % 88 % 85 % 86 % 132 % 90 %
EF 2010–2011 BGGP ACEE EC MPO AADNC TC Total
AC - ETP attribués 25 31,5 - 5 1 8,2 65,7
AC - Postes dotés 22,83 28 - 5,26 1 14,2 66,03
AC - % de postes dotés 91 % 89 % - 101 % 100 % 173 % 101 %
Région - ETP attribués 0 42,5 - 37 6 17,5 66
Région - Postes dotés 0 32,5 - 33 6 21,5 60
Région - % de postes dotés 0 % 76 % - 88 % 100 % 123 % 91 %
Total ETP attribués 25 74 18,5 42 7 25,7 150,2
Total Postes dotés 22,83 60,5 19,5 38,26 7 35,7 145,53
Total % de postes dotés 91 % 82 % 105 % 91 % 100 % 139 % 97 %

Remarque : ETP financés par l’IBGGP uniquement, les autres ETP consacrés aux processus du BGGP ne sont pas inclus.
[a] TC uniquement : Chiffres ne comprenant pas les ETP attribués aux Services juridiques puisque peu de ressources étaient requises à cette époque. TC a utilisé les ressources de ses Services juridiques internes.
[b] TC uniquement : Chiffres ne comprenant pas les ETP attribués aux Services juridiques pour le personnel spécialisé et pour les activités juridiques connexes.
Source : Compilés à partir des données fournies par chaque ministère et organisme.

ANNEXE C – DESCRIPTION DU MODÈLE LOGIQUE DES PROGRAMMES

Description du modèle logique

Le modèle logique utilise un diagramme descendant pour représenter la composition et le déroulement des processus de l’Initiative (figure 3). La théorie des programmes de l’IBGGP présentée dans le modèle logique est décrite ci-dessous. La ligne du haut, c.-à-d., les facteurs et les influences externes qui affectent l’IBGGP (0.1 à 0.7) attirent l’attention sur le contexte dans lequel fonctionne l’Initiative, notamment les facteurs qui ont été à l’origine de sa création. Ces facteurs et ces influences peuvent avoir des répercussions positives ou négatives sur l’Initiative. Par exemple, les changements dans le contexte économique et dans les marchés, les tendances régionales et les technologies (0.1) peuvent influer sur le nombre (augmenter ou diminuer) ou sur le type de grands projets de ressources naturelles prévus ou élaborés au Canada.

Les grands projets de ressources naturelles sont soumis à un système règlementaire complexe (0.2) auquel participent plusieurs acteurs par l’intermédiaire du processus de règlementation, y compris les ministères fédéraux et d’autres intervenants, notamment les provinces qui assument des responsabilités partagées en matière de projets de ressources (0.3). Les changements apportés aux priorités du gouvernement dans les diverses instances gouvernementales (0.4) peuvent, par conséquent, avoir diverses répercussions sur l’IBGGP.148 De même, les modifications législatives (0.5; p. ex., la Loi sur l’emploi et la croissance économique149) ou les décisions rendues par la Cour sur les évaluations environnementales et sur les consultations auprès des Autochtones (CA) peuvent avoir d’importantes répercussions sur le processus d’examen de la règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. Les enjeux de la capacité pour le processus fédéral d’examen de la règlementation et en matière de consultations auprès des Autochtones (0.6) ont été un facteur important dans la création de l’IBGGP (et l’octroi de fonds). La mesure dans laquelle les besoins en capacité sont satisfaits pourrait influer sur l’efficience de l’Initiative. Des changements à la sensibilisation et aux attentes des intervenants et du public en matière d’évaluations environnementales et de consultations auprès des Autochtones (0.7) ont plusieurs répercussions sur l’IBGGP, en particulier sur la transparence, mais pourraient aussi apporter des changements à l’examen de l’efficience3 des évaluations environnementales et des contrôles règlementaires (p. ex., l’intérêt accru du public aux politiques réglementant les forages extracôtiers à la suite du déversement d’hydrocarbures à partir de la plate-forme Deepwater Horizon en 2010).

La section sur les ressources du modèle logique comprend non seulement le financement obtenu par l’intermédiaire de l’IBGGP (1.1 à 1.3), mais également les contributions en nature qui ont soutenu l’exécution des activités, et la production des extrants et des résultats de l’Initiative (1.4). Ces contributions en nature comprennent également les travaux exécutés par les intervenants ne dépendant pas du gouvernement fédéral (c.-à-d., les autres intervenants et participants au processus d’évaluation environnementale, les membres des collectivités autochtones, etc., y compris les promoteurs, les ministères des gouvernements provinciaux, les membres des collectivités autochtones, etc.). Il est à noter que le financement de la capacité pour les consultations auprès des Autochtones (1.3) est désigné « financement provisoire » dans le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, ce qui signifie qu’une approche générale des consultations auprès des Autochtones serait mise en œuvre provisoirement au sein de l’IBGGP pendant l’élaboration par le gouvernement du Canada d’une politique générale.150 Certains fonds de l’IBGGP ont été accordés aux groupes autochtones, qui sont inclus sous 1.3. Le modèle présente également l’expertise scientifique et technique et le soutien aux transactions fournis par le personnel participant à l’IBGGP, notamment le personnel du BGGP (1.5; comprend aussi l’infrastructure), les équivalents à temps plein financés par l’IBGGP (1.6) et les ETP fournis par des contributions en nature (1.7). Prenez note que la case 1.7 comprend les sous-ministres et d’autres cadres supérieurs qui participent à la gouvernance et à la coordination de l’IBGGP.

Aucune distinction n’a été établie entre les programmes et les activités de l’IBGGP exécutées par le BGGP et ceux effectués par les organismes et les ministères participants bien qu’il soit entendu que certaines activités sont dirigées principalement par des groupes particuliers. Les activités sont présentées dans deux rangées (2.1 à 2.11); la rangée du haut représente les activités propres à l’IBGGP alors que celle du bas (de couleur orange) représente les activités exécutées dans le cadre du processus d’examen de la règlementation financées par l’IBGGP (par l’intermédiaire du financement de la capacité, et à la suite du processus mis en place pour les grands projets de ressources). Ces activités sont décrites en détail dans la section 2.7.

Pour en venir aux extrants, les normes de service (3.1) sont basées sur les politiques et les travaux de recherche (2.6), alors que plusieurs autres activités, notamment la mise en place d’un unique point d’entrée pour les promoteurs (2.1), l’approche cohérente et coordonnée qui a été mise en œuvre (2,2), l’intégration des consultations auprès des Autochtones (2.3) et la surveillance et le suivi (2.4) ainsi que la résolution des impasses mises en évidence (sans doute par le comité des sous-ministres, 2.5) devraient permettre d’atteindre ces normes de service (c.-à-d., réduire les délais, mesurés par le BGGP). De même, la mise en œuvre d’une approche cohérente et coordonnée des évaluations environnementales et des examens règlementaires comprend principalement l’élaboration d’ententes de projet (3.2), mais suscite également une collaboration entre les ministères et les organismes (3.5). Cette collaboration découle des activités liées aux mécanismes de gouvernance et de coordination de la haute direction (2.5). L’activité présentée dans la case 2.4 donne lieu à la production de rapports d’étape aux fins de la gestion interne des projets (y compris les rapports hebdomadaires, mensuels et trimestriels), ainsi que des données sur le rendement accessibles au public par l’intermédiaire du système de suivi de projet du BGGP (3.4). L’activité de la case 2,6 comprend non seulement les politiques et les travaux de recherche dirigés par le BGGP, mais également les initiatives intra- et interministérielles visant à l’amélioration des processus, tels que les programmes de formation ou les programmes pilotes visant à déléguer certaines responsabilités aux provinces. Les résultats, les constatations et les rapports sur les initiatives seront, par conséquent, inclus dans la case 3.6.

Dans le modèle logique, les activités qui produisent les extrants 3.1 à 3.6 devraient permettre l’atteinte des résultats immédiats, intermédiaires et à long terme présentés dans ce modèle. Théoriquement, plusieurs activités et extrants susciteront une approche pangouvernementale cohérente des consultations auprès des Autochtones pour les grands projets de ressources naturelles effectués dans le cadre de l’IBGGP (4.1), tels que ceux présentés dans les cases 2.3 et 3.3, les politiques et les travaux de recherche (2.6 et 3.6) ainsi que des étapes-jalons et les plans de travail relatifs aux consultations auprès des Autochtones décrits dans les ententes de projet (3.2). Toutes les activités présentées (et leurs extrants) contribueront à la bonne intégration et coordination des évaluations environnementales et des examens règlementaires liés aux grands projets de ressources naturelles exécutés dans le cadre de l’IBGGP (4.2). L’amélioration de la transparence et de la responsabilisation des processus de réglementation du gouvernement fédéral (4.3) devrait être liée aux normes de service (3.1), aux ententes de projet (3.2), et, en particulier, aux rapports d’étape sur les mécanismes et aux informations accessibles au public (c.-à-d., le système de suivi de projet du BGGP. 3.4). Les activités en matière de politiques et de recherche seront essentielles à l’amélioration constante du processus fédéral d’examen de la réglementation (4.4). Cependant, toutes les leçons apprises d’autres activités doivent être intégrées aux résultats également.

À moyen terme, si les résultats à court terme sont atteints, ils devaient contribuer aux consultations auprès des Autochtones qui sont menées de façon cohérente, adéquate et efficace (5.1), ainsi qu’aux évaluations environnementales et aux examens règlementaires qui sont de grande qualité, prévisibles et opportunes (5.2). Il convient de signaler que la théorie des programmes indique que la qualité des évaluations environnementales et des examens règlementaires devrait être tout au moins maintenue grâce à l’IBGGP. Leur qualité et leur efficience devraient sans doute être améliorées. L’efficacité et l’efficience du système d’examen de la règlementation (6.1) correspondent à des résultats à long terme de l’IBGGP, et sont associées à une augmentation de la compétitivité des industries des ressources naturelles canadiennes (6.2). Les grands projets de ressources naturelles devraient bénéficier d’un processus d’examen fédéral qui serait plus prévisible et moins sujet à des retards.

ANNEXE D – ACTIVITÉS DÉTAILLÉES DE l’IBGGP

Les nouveaux grands projets de ressources naturelles introduits dans le système fédéral de règlementation dans le cadre de l’IBGGP sont soumis à quatre étapes clés : la description du projet et de l’entente de projet, l’évaluation environnementale, la prise de décisions réglementaires et le suivi et la surveillance. Certains projets sont introduits dans le processus par l’intermédiaire d’une étape précédant la soumission.151

  1. Élaboration de l’entente de projet (EEP) : Dès qu’un promoteur de projet présente une description du projet, le BGGP et, éventuellement, les ministères et les organismes fédéraux concernés commencent à élaborer une entente de projet. Ces ententes sont consensuelles et déterminent les rôles, les responsabilités et les obligations statutaires des entités concernées et les lignes directrices et les procédures à suivre conformément à la portée du projet. Elles sont élaborées à l’aide des consultations avec les ministères et les organismes fédéraux concernés, et le BGGP est responsable de la coordination des processus.
  2. Évaluation environnementale (EE) : Les principales étapes à exécuter dans l’évaluation environnementale sont régies par la LCEE; les activités sont en grande partie exécutées par l’ACEE et les ministères et organismes concernés. L’évaluation environnementale détermine les incidences possibles sur l’environnement, propose des mesures afin d’atténuer les incidences indésirables et prévoit s’il y aura ou non d’importantes incidences néfastes sur l’environnement même après la mise en œuvre de mesures d’atténuation.152 Trois types d’évaluation environnementale sont menés au Canada, à savoir l’examen préalable, l’étude approfondie et l’examen de la commission. Le public peut participer à l’examen et faire des commentaires sur les projets proposés durant cette étape. L’ACEE agit à titre de coordonnatrice des consultations de l’État pour les consultations auprès des Autochtones, alors que le BGGP assure la tenue des dossiers officiels de l’État sur les consultations auprès des Autochtones.153 Quand l’ONE est responsable de l’évaluation environnementale, le BGGP joue un rôle de responsable et de gestion plus important dans la mise en place et la présidence du comité de coordination de l’État du processus de consultation. L’étape d’évaluation environnementale est terminée quand le rapport sur celle-ci est achevé.
  3. Prise de décisions réglementaires : Si la décision de l’évaluation environnementale est favorable au projet, les ministères et les organismes concernés délivrent les permis, les licences et les autorisations (dont l’élaboration a été amorcée en générale durant l’étape d’évaluation environnementale), ce qui permet de commencer l’exécution d’ouvrages ou les opérations.
  4. Suivi et surveillance : Conformément à la LCEE, dès que le projet est en cours, les autorités responsables doivent assurer la mise en œuvre de toutes les mesures d’atténuation ainsi que la conception et la mise en œuvre d’un programme de suivi.

Activités particulières des ministères et des organismes

Chaque ministère et organisme qui participe à l’IBGGP joue des rôles et des responsabilités particuliers liés à leurs obligations statutaires, à leurs fonctions et à leurs obligations, décrites dans le protocole d’entente (pour des projets particuliers) et dans les ententes de projet.

Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACEE)

L’ACEE assume, dans le cadre de l’IBGGP, des responsabilités administratives et de coordination en vertu la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE). L’ACEE joue un rôle accru de coordination, et facilite la communication et la coopération entre les autorités fédérales dans le processus d’évaluation environnementale.154 Ses activités sont, entre autres, l’organisation des activités de participation du public, la préparation des documents sur les évaluations environnementales tels que les plans de travail, les documents sur la portée et les rapports pour l’approbation des autorités responsables, la gestion du registre canadien d’évaluation environnementale et l’organisation de séances de formation.

L’ACEE agit également à titre de coordonnateur fédéral des consultations de l’État et dirige les activités d’intégration des consultations de l’État et les évaluations environnementales pour les grands projets de ressources. En outre, à la suite des modifications précises apportées à l’ACEEentrées en vigueur en juillet 2010, elle est maintenant l’autorité fédérale responsable de la plupart des évaluations des études approfondies (à l’exception des grands projets énergétiques dirigés par l’ONE et la CCSN),155 ce qui se traduit par de plus grandes responsabilités dans la prise de décisions. Avant que ces modifications prennent effet, les ministères chargés des examens des grands projets en question étaient également responsables de la réalisation des études approfondies (c.-à-d. à titre d’autorité responsable principale).

Environnement Canada (EC)

En jouant son rôle d’autorité fédérale experte en vertu de la LCEE, Environnement Canada dispense des conseils, des orientations et des informations aux ministères et aux organismes fédéraux qui exécutent des évaluations environnementales. Il agit régulièrement à titre d’autorité responsable aux termes de la LCEE et assume, par conséquent, des responsabilités supplémentaires afin de s’assurer qu’il remplit les obligations de l’État et prends de façon efficace des décisions relatives à la règlementation. Quand il agit à titre d’autorité fédérale dans les projets de l’IBGGP, on lui demande souvent de dispenser des conseils sur les problèmes environnementaux aux autorités responsables, des données techniques pour les audiences de la commission ou de faire le point sur les travaux exécutés dans une évaluation environnementale antérieure. En ce qui concerne sa fonction en matière de règlementation, il délivre divers permis, licences et autorisations pour les grands projets de ressources naturelles (p. ex., les permis pour l’immersion en mer et la Loi sur les ouvrages destinés à l’amélioration des cours d’eau internationaux).

Grâce au nouveau financement qu’il a reçu par l’intermédiaire de l’Initiative, Environnement Canada a augmenté sa capacité de prestataire de conseils d’expert sur les évaluations environnementales liées aux grands projets, a mis au point des outils qui améliorent l’efficacité et la coordination des évaluations environnementales liées aux grands projets (p, ex., les systèmes permettant de simplifier et d’assurer le suivi de la participation de l’expert, l’approbation, le suivi, le repérage et la surveillance des projets) et poursuit la mise au point de la planification et de l’expertise pour les consultations auprès des Autochtones.

Pêches et Océans Canada (MPO)

Pêches et Océans Canada assume des responsabilités en matière de réglementation liée à la Loi sur les pêches (en vertu de laquelle il délivre des autorisations à la suite de l’exécution des évaluations environnementales, quand il le juge nécessaire et approprié), à la LCEEet à la Loi sur les espèces en péril. Le ministère est une autorité responsable hautement active des grands projets de ressources, en raison principalement des nombreuses délivrances d’autorisations. Ces activités sont exécutées par le groupe des grands projets. Le groupe des politiques, qui est axé principalement sur la simplification des examens conformément à la Loi sur les pêches, a également travaillé en collaboration avec le BGGP sur les enjeux stratégiques liés aux grands projets de ressources naturelles et sur la mise en œuvre de la stratégie d’amélioration de la règlementation.

En outre, MPO exécute les activités de participation et de consultation des Autochtones pour l’examen règlementaire associé à Loi sur les pêches et, de manière générale, les évaluations environnementales. Le ministère assure la coordination avec Environnement Canada des processus pour la mise en place d’un bassin de retenue des résidus conformément au Règlement sur les effluents des mines de métaux, ainsi que d’autres processus avec le BGGP et des processus provinciaux et territoriaux.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC, anciennement INAC)

En jouant son rôle d’autorité fédérale experte en vertu de la LCEE, AADNC dispense des conseils, des orientations et des informations aux ministères et aux organismes fédéraux qui mènent des Consultations auprès des Autochtones, ainsi que, le cas échéant, l’expertise interne en évaluation environnementale à d’autres secteurs d’AADNC (p. ex., les traités et le groupe du gouvernement autochtone), ce qui comprend la prestation de lignes directrices, de séances de formation et de conseils (p, ex., quelles collectivités consultées) afin d’aider les autres ministères à s’acquitter de leur « obligation de consulter ».

L’Unité de la consultation et de l’accommodement (UCA) de l’AADNC, créée en 2007-2008 en vertu de la Directive du Cabinet sur les consultations, est une unité distincte d’AADNC qui a joué un rôle de premier plan dans l’IBGGP. Elle aide les ministères fédéraux à accroître leur capacité en matière de consultations, participe à tous les comités de l’IBGGP, a élaboré des lignes directrices internes sur les consultations à l’intention des fonctionnaires fédéraux de tous les ministères et organiser des séances de formation pour les fonctionnaires fédéraux. Elle assume la fonction de point de liaison entre AADNC et le BGGP même si elle ne reçoit pas de fonds de l’Initiative, puisqu’elle n’était pas en place lors de la réception de fonds de l’IBGGP. L’Unité est financée par des fonds des services votés dans le cadre de contribution en nature à l’Initiative.

AADNC doit également s’acquitter de l’obligation légale de déterminer les mesures d’accommodement appropriées lorsque les droits des groupes autochtones ont été enfreints. Les membres du personnel d’AADNC aident les ministères à élaborer des plans de travail des consultations dans le cadre de l’IBGGP.
AADNC a également reçu des fonds de l’IBGGP afin de renforcer la capacité des Autochtones (c.-à-d., des subventions et des contributions pour les groupes autochtones) qui soutient la politique opérationnelle d’AADNC de travailler en étroite collaboration avec les peuples autochtones directement affectés par les grands projets de ressources. Les fonds octroyés dans le cadre de l’Initiative ont également permis à AADNC de mettre l’accent sur les améliorations à apporter au régime de réglementation dans le Nord et sur l’élaboration d’une approche complète des projets dans le Nord.

Transports Canada (TC)

Transports Canada accorde de nombreuses approbations en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables (LPEN) et, de ce fait, exécute de nombreuses évaluations environnementales aux termes de la LCEE, ainsi que des examens techniques, la surveillance de la conformité et les évaluations des effets cumulatifs. Le personnel des bureaux régionaux de Transports Canada effectue les projets de l’IBGGP en collaboration avec son Administration centrale, le cas échéant.

Transports Canada participe à plusieurs activités susceptibles de déclencher l’obligation légale de consulter les groupes autochtones, notamment les approbations règlementaires, l’assainissement de l’environnement, le financement sous forme de contribution, l’aménagement des terres, la gestion immobilière, l’aliénation des terres, l’élaboration de politiques et de règlements. Le Service de consultation des Autochtones de Transports Canada a été créé le 1er avril 2010 afin de fournir un soutien opérationnel et fonctionnel au Ministère et de travailler en collaboration avec d’autres ministères, comme AADNC et le ministère de la Justice, afin de veiller à ce que l’obligation légale de consulter les groupes autochtones soit respectée de façon cohérente dans l’ensemble du ministère.

Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) et Office national de l’énergie (ONE)

L’ONE et la CCSN sont les principaux responsables des évaluations environnementales des projets relevant de leur domaine de responsabilités réglementaires. Ils participent également aux consultations auprès des Autochtones. Cependant, parce que l’ONE ne peut pas représenter pleinement l’État dans ces processus, il travaille en collaboration avec le BGGP (qui préside au comité de surveillance de l’État) afin de veiller à la cohérence des consultations et de s’acquitter de « l’obligation de consulter » de l’État. La CCSN est un agent de l’État et à titre d’organisme de réglementation « du berceau à la tombe », elle agit à titre de coordonnatrice des consultations de l’État pour les projets nucléaires tout au long de leur cycle de vie. En outre, la CCSN et l’ONE participent activement aux activées liées à l’IBGGP afin d’améliorer le système fédéral de règlementation pour les grands projets d’oléoducs (ONE) ou aux projets nucléaires et d’uranium (la CCSN). Il est à noter que l’ONE et la CCSN ne reçoivent pas de fonds de l’IBGGP.

Ressources naturelles Canada (RNCan)

En ce qui a trait aux évaluations environnementales effectuées en vertu de la LCEE, RNCan est une autorité responsable des grands projets principalement en raison des responsabilités réglementaires (p. ex., la Loi sur les explosifs) et de l’attribution de financement d’ordre incitatif afin de permettre la mise en œuvre de certains projets. RNCan joue également un rôle clé en fournissant les services de spécialistes disponibles ou les connaissances d’expert sur des sujets tels que les sciences de la Terre (p, ex., les eaux souterraines, les risques sismiques, le pergélisol et le processus d’aménagement paysager), l’exploitation minière (p, ex., la production de roches acides et la gestion des résidus miniers) et la sylviculture, à la demande de la commission d’examen ou d’autres responsabilités responsables. Ses responsabilités ministérielles ne sont pas financées par l’IBGGP (comparativement au BGGP).

RNCan participe activement aux ententes de projet de l’IBGGP, aux groupes de travail interministériels et à la recherche réglementaire et stratégique, ainsi qu’aux divers groupes de consultation des Autochtones présidés par le BGGP (p. ex., le comité de surveillance de l’État).

ANNEXE E – CARACTÉRISTIQUES DE BASE DES ÉTUDES DE CAS DES PROJETS

Tableau 10 Caractéristiques de base des projets examinés dans les études de cas

#
Projet Promoteur Province Secteur État d’avancement* Type d’EE Autorité responsable IBGGP
1 Nouvelle centrale nucléaire de Darlington Ontario Power Generation Inc, Ont. Nucléaire EE Commission d’examen CCSN, MPO, TC, CTA Oui
2 Mine d’or Detour Lake Detour Gold Corp, Ont. Minéraux/ Métaux EE Étude approfondie ACEE, MPO, RNCan Oui
3 Gazoduc de Groundbirch TransCanada Pipelines Alb.
/C.-B.
Oléoducs Suivi Examen préalable ONE, TC Oui
4 Agrandissement de la mine de sables bitumineux Jackpine Shell Canada Alb. Pétrole et gaz EE Commission d’examen MPO, TC (sans doute) Oui
5 Lien de transmission Labrador-Islande Nalcor Energy T.-N. Électricité† EE Étude approfondie ACEE, EC, MPO, TC Oui
6 Mine d’or et de cuivre Prosperity Taseko C.-B. Minéraux/ Métaux REG Commission d’examen MPO, RNCan, TC Oui
7 Mine de diamants Star-Orion South Shore Gold Inc, Sask. Minéraux/ Métaux EE Étude approfondie AADNC, ACEE, MPO, RNCan, TC Oui
8 Projet de la mine Joslyn North Total E&P Canada Ltd Alb. Pétrole et gaz EE Commission d’examen MPO (initialement TC) Non
9 Oléoduc de Keystone (original) TransCanada Pipelines Ltd Alb./Sask. Oléoducs Suivi Examen préalable AADNC, MPO, ONE, TC Non
10 Projet de la mise en valeur de la mine Schaft Creek CopprFox Métaux Inc, C.-B. Minéraux/ Métaux EE Étude approfondie ACEE, MPO, TC, EC, RNCan Non

Remarques : Électricité : Les projets éoliens, hydroélectriques et de transmission d’énergie sont regroupés sous le secteur « électricité »
*L’état d’avancement : au 15 avril 2011; EE : étape de l’évaluation environnementale; REG : étape de prise de décisions réglementaires; Suivi : Étape de suivi et de surveillance.


1 Les recommandations de RNCan formulées dans l’évaluation s’adressent normalement au sous-ministre adjoint responsable. Dans le cas présent, le BGGP comprend d’autres domaines de RNCan qui assument des responsabilités pour les grands projets de ressources.

2 BGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes, page 21, paragraphes 1–2.

3 BGGP. (2011). Questions et réponses au sujet du BGGP. Extrait de http://www.mpmo.bggp.gc.ca/faq-fra.php.

4 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de réglementation pour les grands projets de ressources naturelles. Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents/mou-pe-fra.php.

5 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents/mou-pe-fra.php.

6 BGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes, pp. 25-26, paragraphe 12.

7 Les processus de l’IBGGP s’appliquent uniquement aux examens de projet pour les grands projets de ressources naturelles situés dans les provinces. Le Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN) offre une coordination et un soutien semblables aux projets exécutés dans les territoires. Voir http://www.mpmo.bggp.gc.ca/faq-fra.php / http://www.cannor.gc.ca/pr/npm-fra.asp.

8 BGGP. (2011). Mandat du BGGP. Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/mand-fra.php.

9 BGGP. (2010). Guide de définition d’un grand projet de ressources. Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents/pdf/mrp-guide-gpr-fra.pdf.

10 BGGP (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes, page 32, paragraphe 31.

11 BGGP (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes, page 22, paragraphe 4.

12 Le protocole d’entente et la Directive du Cabinet sont affichés sur le site Web du BGGP : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents-fra.php.

13 ACEE. (2010). Fiche d’information : Décision de la Cour suprême du Canada Projet minier de Red Chris - Impact sur les évaluations environnementales fédérales. Extrait de http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&xml=2A4FCC42-3F54-4BA1-9F2F-DE714DF8D1D4

14 En vertu de la Loi sur l’emploi et la croissance économique.[LECE].

15 ACEE. (2010). Modifications à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&xml=B6531D7A-8F4C-4A1B-AB90-4A99B713B579.

16 ACEE. (2011). Études approfondies. Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/010/type3index-fra.cfm

17 ONE. (2011). Environnement – Quoi de neuf. Extrait de : http://www.neb.gc.ca/clf-nsi/rsftyndthnvrnmnt/nvrnmnt/nvrnmnt-fra.html.

18 CCSN. (2011). Programme de financement des participants (PFP). Extrait de : http://ccsn.gc.ca/fr/getinvolved/participant-funding-program/index.cfm.

19 CanNor. (2011). Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN) Résumé. Extrait de : http://www.cannor.gc.ca/pr/npm-fra.asp.

20 BGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes, page 39, paragraphes 1-3.

21 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 11, paragraphe 6.

22 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 4, paragraphe 4A; et BGGP. (s.d.). Mandat du comité des sous-ministres sur les grands projets.

23 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 4, paragraphe 4A et page 5, paragraphe 4C.

24 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 4, paragraphe 4C.

25 Direction de la vérification de RNCan. (2010). Vérification du Bureau de gestion des grands projets. Extrait de : http://www.rncan.gc.ca/verification/rapports/2010-09/grands-projets/992.

26 BGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes, page 38, paragraphe 2.

27 Interviews avec les représentants de la haute direction du BGGP.

28 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 5, paragraphe 4B.

29 Il s’agit de chiffres approximatifs puisqu’une ventilation détaillée des postes attribués et dotés d’EC n’était pas disponible.

30 Le comité consultatif d’évaluation comprend l’équipe de l’évaluation et les représentants de la haute direction du BGGP.

31 La représentation sur le CCEI porte sur le CSE ainsi que sur les représentants de l’évaluation et/ou des groupes des programmes de chaque ministère et organisme participant.

32 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 5, paragraphe 4B; pages 6-7 sections 5.4-5.6; page 11 paragraphe 6, et Direction de la vérification de RNCan. (2010). Vérification du Bureau de gestion des grands projets. Extrait de : http://www.rncan.gc.ca/verification/rapports/2010-09/grands-projets/992.

33 BGGP. (2010). Procédures du Bureau de gestion des grands projets.

34 Voir lesite Web Système de suivi de projet BGGP : http://www2.mpmo.bggp.gc.ca/MPTracker/disclaimer-avis-fra.aspx.

35 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 5, paragraphe Pages 9-10 paragraphes 5.5-5.7 et page 11, paragraphe 6. Et : Direction de la vérification de RNCan. (2010). Vérification du Bureau de gestion des grands projets. Extrait de : http://www.rncan.gc.ca/verification/rapports/2010-09/grands-projets/992.

36 BGGP. (2011). Mesure du rendement de l’IBGGP (version provisoire du 12 août 2011).

37 IBGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes.

38 Le CCE comprend l’équipe de l’évaluation et les représentants de la haute direction du BGGP.

39 Le CCEI comprend le CCE et les représentants des ministères et des organismes participants (les spécialistes des politiques, de l’évaluation et/ou des consultations auprès des Autochtones).

40 Évaluation des programmes stratégiques : Leçons apprises by le groupe de travail interministériel de l’évaluation du programme sur les politiques. Session avec la Commission lors de la Conférence du CES 2011. Edmonton, 3 mai, 2011.

41 Lettre à l’Honorable Joe Oliver, ministre de Ressources naturelles Canada. (30 juin 2011). Signée par l'Association canadienne des producteurs pétroliers, l'Association canadienne de l'électricité, l'Association canadienne des pipelines de ressources énergétiques, l'Association canadienne du gaz, l'Association canadienne de l'hydroélectricité, l'Association nucléaire canadienne, l’Association des produits forestiers du Canada, l'Association minière du Canada, et l'Association canadienne des prospecteurs et des entrepreneurs.

42 Association minière Canada. (2011). Lettre à l’Honorable Jim Flaherty, ministre des Finances.

43 BGGP. (2011). Investissement prévuPrévision de projet du BGGP (version provisoire d’août 2011).

44 Association minière Canada. (2011). Lettre à l’Honorable Jim Flaherty, ministre des Finances.

45 Exemples des domaines de la capacité des S-T : les disciplines telles que les spécialistes en ingénierie, en hydrologie, en chimie, en écosystèmes et habitat et en espèces en péril (biologie).

46 Direction de la vérification de RNCan. (2010). Vérification du Bureau de gestion des grands projets. Extrait de : http://www.rncan.gc.ca/verification/rapports/2010-09/grands-projets/992.

47 Lettre à l’Honorable Joe Oliver, ministre de Ressources naturelles Canada. (30 juin 2011). Signée par l'Association canadienne des producteurs pétroliers, l'Association canadienne de l'électricité, l'Association canadienne des pipelines de ressources énergétiques, l'Association canadienne du gaz, l'Association canadienne de l'hydroélectricité, l'Association nucléaire canadienne, l’Association des produits forestiers du Canada, l'Association minière du Canada, et l'Association canadienne des prospecteurs et des entrepreneurs.

48 Commission sur la réduction de la paperasse. (2011). Rapport sur les commentaires reçus. Extrait de : http://www.coupezlapaperasse.gc.ca/heard-entendu/doc/wwhr-rlcr/wwhr-rlcr-fra.pdf.

49 Discours du Trône ouvrant la deuxième session de la trente-neuvième législature du Canada (2007).

50 GdC. (19 mars 2007). Le plan budgétaire de 2007 : Viser un Canada plus fort, plus sécuritaire et meilleur, page 21.

51 Directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (2007). Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents/directive-fra.php.

52 Directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (2007). Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents/directive-fra.php.

53 Budget 2010 : Tracer la voie de la croissance et de l'emploi. Le Plan d’action économique du Canada, 2e année. Chapitre 3.3, page 104. Extrait de : http://www.budget.gc.ca/2010/pdf/budget-planbudgetaire-fra.pdf.

54 Discours du Trône : Ici pour tous les Canadiens et les Canadiennes. Stabilité. Prospérité. Sécurité. (2011). Page 11. Extrait de : http://www.speech.gc.ca/fra/discours-integral.

55 MPO. (2008). Mandat, Vision, Mission. Extrait de : http://www.dfo-mpo.gc.ca/us-nous/vision-fra.htm.

56 ACEE. (2011). À propos de l’Agence. Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=0046B0B2-1.

57 EC. (2011). À propos d’Environnement Canada. Extrait de : http://www.ec.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=BD3CE17D-1.

58 AADNC. (2011). Mandat, Rôles et Responsabilités. Extrait de : http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1100100010337/1100100010347.

59 TC. (2009). Ce que nous faisons. Extrait de : http://www.tc.gc.ca/fra/sujet-quefaisonsnous.htm.

60 RNCan. (2010). Le ministère. Extrait de : http://www.rncan.gc.ca/department.

61 GdC. (19 mars 2007). Le plan budgétaire de 2007 : Viser un Canada plus fort, plus sécuritaire et meilleur. Page 185.

62 IBGG. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes.

63 P. ex., Guide de préparation de la description d’un grand projet de ressources naturelles (2008), disponible sur le site Web du BGGP : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/desc/guide-fra.php.

64 Voir : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/project-projet/index-fra.php.

65 En particulier, les Lignes directrices provisoires (2008) et actualisées (2011) à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter. Voir : http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1100100014664/1100100014675.

66 Le CCE veille à ce que les ministères et les organismes fédéraux exécutent les consultations auprès des Autochtones en temps opportun et de manière coordonnée (notamment la coordination avec les provinces) et sert de principal point de contact pour les groupes autochtones alors que le comité de surveillance de l’État soutient les consultations auprès des Autochtones menées dans le cadre des évaluations environnementales de l’ONE et de la CCSN. BGGPMP. (2011). Consultations entre les Autochtones et l’État sur les grands projets de ressources naturelles. Rapport en cours.

67 Direction de la vérification de RNCan (2010). Vérification du Bureau des grands projets. Extrait de : http://www.rncan.gc.ca/verification/rapports/2010-09/grands-projets/992.

68 Protocole d'entente pour la directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. (Août 2007). Page 5, paragraphes 1-2. Et : BGGP (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes.

69 Documentation initiale des programmes, page 26, paragraphe 13.

70 BGGP. (2010). Guide de définition d’un grand projet de ressources. Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents/pdf/mrp-guide-gpr-fra.pdf.

71 BGGP. (2011). Whole of Government Approach – Activities by Stage. (17 août 2011). Et : Décisions de la Cour suprême du Canada et de la Cour d’appel fédérale - Première nation dakota de Standing Buffalo c. Enbridge Pipelines Inc. 2009 CAF 308 et dossiers de la Cour suprême du Canada : 33462, 33480, 33481, et 33482 (voir http://reports.fja.gc.ca/fra/2010/2009fca308.html).

72 Selon les fichiers de données brutes du système de suivi de projet du BGGP (en date du 31 juillet 2011).

73 Comité des sous-ministres. (Septembre 2010). L’ordre du jour annoté du comité des sous-ministres, Septembre 2010.

74 Wicks, A. (2009). Beyond Audi Alterum Partem: The Duty to Consult Aboriginal Peoples in Canada and New Zealand. Journal of South Pacific Law, 13(1), 40-46.

75 Lawrence, Sonia et Patrick Macklem. (2000). From Consultation to Reconciliation: Aboriginal Rights and the Crown’s Duty to Consult. The Canadian Bar Review, 79: 252-279.

76 L’entente de projet est affichée au : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/project-projet/prosperity-fra.php. La section 3 et l’annexe 1 contiennent des renseignements sur l’échéancier du projet.

77 Disponible sur : http://www.cela.ca/sites/cela.ca/files/SCC-MiningWatch-RedChrisDecision.pdf.

78 ACEE. (2010). Fiche d’information : Décision de la Cour suprême du Canada- Projet minier de Red Chris - Impact sur les évaluations environnementales fédérales. Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&xml=2A4FCC42-3F54-4BA1-9F2F-DE714DF8D1D4.

79 Disponible sur : http://laws.justice.gc.ca/fra/lois/C-15.2/TexteComplet.html.

80 « Une commission d'examen est un groupe d'experts choisis pour leurs connaissances et leur compétence et nommés par le ministre de l'Environnement…Une commission d'examen est nommée en vue d'examiner et d'évaluer, de manière objective et impartiale, un projet qui peut avoir des effets négatifs importants sur l'environnement. » Voir : http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=B053F859-1.

81 Les approches contrefactuelles fournissent des données sur les résultats en l’absence d’initiative ou de programme faisant l’objet d’un examen.

82 RNCan. (2011). Rapport sur les plans et les priorités, 2010-11. Extrait de : http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/2010-2011/inst/rsn/st-ts04-fra.asp. Et : Secrétariat du Conseil du Trésor. (2011). Amélioration du rendement du régime de la règlementation pour les grands projets de ressources naturelles. 2010-2011. Extrait de : http://www.tbs-sct.gc.ca/hidb-bdih/initiative-fra.aspx?Hi=97.

83 BGGP. (2011). Mesure du rendement de l’IBGGP (version provisoire du 12 août 2011).

84 BGGP. (2011). Mesure du rendement de l’IBGGP (version provisoire du 12 août 2011).

85 BGGP. (2011). Mesure du rendement de l’IBGGP (version provisoire du 12 août 2011).

86 BGGP. (2011). Fichier de données des indicateurs de GP du BGGP. Fichier Excel.

87 Basé sur les fichiers de données brutes du système de suivi de projet du BGGP (en date du 31 juillet 2011).

88 Direction de la vérification de RNCan. (2010) Vérification du Bureau de gestion des grands projets. Extrait de : http://www.rncan.gc.ca/verification/rapports/2010-09/grands-projets/992

89 Documentation initiale du programme, annexe 5, page 2, paragraphe 7.

90 ACEE. (2010) Modification à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Extrait de http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&xml=B6531D7A-8F4C-4A1B-AB90-4A99B713B579.

91 ONE. (2011).Environnement – Quoi de neuf. Extrait de : http://www.neb.gc.ca/clf-nsi/rsftyndthnvrnmnt/nvrnmnt/nvrnmnt-fra.html.

92 CCSN. (2011). Programme de financement des participants (PFP). Extrait de : http://ccsn.gc.ca/fr/getinvolved/participant-funding-program/index.cfm.

93 ACEE. (2011). Avis public - Protocole d'entente relatif à la substitution du processus d'évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Extrait de http://nuclearsafety.gc.ca/fr/pdfs/MoU-Agreements/March-2011-Public-Notice-MOU-CNSC-NEB_f.pdf.

94 CCSN. (2011). Protocoles d’entente relatifs à la substitution en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Extrait de : http://nuclearsafety.gc.ca/fr/acts-and-regulations/agreements/mou-substitution-environmental-assessment-process.cfm.

95 ACEE (2010). Résumé de l’étude d’impact de la réglementation pour le : Règlement établissant les échéanciers relatifs aux études approfondies. Gazette du Canada. Extrait de : http://www.gazette.gc.ca/rp-pr/p1/2010/2010-08-14/html/reg1-fra.html.

96 ACEE. (2010) Avis public - Règlement établissant les échéanciers relatifs aux études approfondies. Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&xml=ABE5DD1E-BF43-419F-B47D-2F91313D7F92.

97 BGGP. (2008). Guide de préparation de la description d'un grand projet de ressources naturelles. Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/desc/guide-fra.php.

98 IBGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour).Documentation initiale des programmes.

99 ACEE. (2010). Archives canadiennes d’évaluation environnementale – Projet de mine d'or et de cuivre Prosperity. Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/050/details-fra.cfm?evaluation=44811&ForceDecision=Y.

100 Les évaluations des risques dans les diagrammes des processus de l’IBGGP ne portent que sur l’efficience des processus (c.-à-d. la qualité), mais sur l’efficience. En outre, le profil des risques élaborés récemment pour le BGGP (septembre 2011) ne contient aucune référence aux risques occasionnés par la non-atteinte des résultats de l’évaluation, mais uniquement aux conséquences sur l’économie et sur les investissements ou « compromettant la capacité d’exécuter les examens de la règlementation en temps opportun et prévisible ». Voir le comité ministériel de la vérification (2011). Gestion des risques au Bureau de gestion des grands projets.

101 Stantec. (2011). Efficiency and Effectiveness in Environmental Assessment and Permitting - Literature Review.

102 BGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour). Documentation initiale des programmes.

103 ACEE. (2010). Fiche d’information: Décision de la Cour Suprême – Projet minier de Red Chris - Impact sur les évaluations environnementales fédérales. Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&xml=2A4FCC42-3F54-4BA1-9F2F-DE....

104 Ces données n’étaient pas disponibles et une évaluation préliminaire basée sur les demandes de données initiales a indiqué qu’il était impossible de collecter, compiler et valider les données liées aux projets ou aux activités dans tous les ministères compte tenu de la portée et des échéanciers de cette évaluation.

105 BGGP. (2011) Investissement prévu pour la prévision de projets du BGGP (version provisoire d’août 2011).

106 BGGP. (2011) Investissement prévu pour la prévision de projets du BGGP (version provisoire d’août 2011).

107 Calcul basé sur les investissements en capitaux dans les projets de l’IBGGP en cours (120 à 140 milliards de dollars/70 projets). Il convient de préciser que cinq autres projets ont été ajoutés à l’IBGGP à la suite de ce rapport sur l’évaluation.

108 Les personnels des ministères et des organismes qui ont été interviewés et qui étaient en mesure de comparer leur charge de travail relative à l’élaboration des rapports d’étape entre les projets de l’IBGGP et les grands projets non gérés par celle-ci (p. ex. avant l’existence du BGGP, les grands projets ne relevant pas du secteur des ressources naturelles ou d’autres grands projets non gérés par l’IBGGP.)

109 Il convient d’indiquer que le gouvernement australien suit de près les examens des projets jugés importants sur le plan national et peut décider d’exécuter ses propres évaluations environnementales (parallèlement à celles de l’État) ou de créer une commission d’examen conjoint avec celui-ci.

110 Pour de plus amples renseignements, voir : http://www.epa.wa.gov.au/Pages/default.aspx.

111 OEPA. (2010). Information Statement 2010-2011. Extrait de : http://www.epa.wa.gov.au/EPADocLib/OEPA_Information_Statement_2010-2011.pdf.

112 DPC. (s.d.). Lead Agency Framework. A Guidance Note on Implementation. Extrait de : http://www.dsd.wa.gov.au/documents/2Lead_Agency_Guidance_Document.pdf.

113 Ces étapes constituent environ 46 % des EIE exécutées en Australie-Occidentale; Middle, G., & Middle I. (2010). Professional Practice. The Inefficiency of Environmental Impact Assessment: Reality or Myth? Impact Assessment and Project Appraisal, 28(2), 159-168.

114 EPA et OEPA,de l’A.-O. (2010). Rapport annuel 2009-2010; WA-EPA & OEPA, (2011). Rapport annuel 2010-11.

115 Moyenne de 1,0000 $AUD = 1,0087 $CAD pour la période de sept. 2010 à sept. 2011. Voir : http://www.banqueducanada.ca/taux/taux-de-change/moyennes-mensuelles-dix-dernieres-annees/.

116 Vérificateur général de l’Australie-Occidentale. (2008). Performance Examination - Improving Resource Projects Approvals. Extrait de : https://audit.wa.gov.au/reports/pdfreports/report2008_05.pdf.

117 DPC. (s.d.). Lead Agency Framework. A Guidance Note on Implementation. Extrait de : http://www.dsd.wa.gov.au/documents/2Lead_Agency_Guidance_Document.pdf.

118 Vérificateur général de l’Australie-Occidentale. (2008). Performance Examination - Improving Resource Projects Approvals. Extrait de : https://audit.wa.gov.au/reports/pdfreports/report2008_05.pdf.

119 Interviews téléphoniques avec les représentants de l’Australie-Occidentale. Août 2011.

120 AADNC. (2011). Consultation et accommodement des Autochtones : Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter. Extrait de : http://www.aadnc-aandc.gc.ca/DAM/DAM-INTER-HQ/STAGING/texte-text/intgui_1100100014665_fra.pdf.

121 AADNC. (2011). Consultation et accommodement des Autochtones : Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter. Extrait de : http://www.aadnc-aandc.gc.ca/DAM/DAM-INTER-HQ/STAGING/texte-text/intgui_1100100014665_fra.pdf.

122 Ministère de l’Environnement. (2011). An Everyday to the RMA. Series 2.2. Consultation for Resource Consent Applicants. Extrait de : http://www.mfe.govt.nz/publications/rma/everyday/consent-consultation/.

123 Voir : http://www.tkm.govt.nz/.

124 New Zealand’s Resource Management Act 1991. Extrait de : http://www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/DLM230265.html.

125 Wicks, A. (2009). Beyond Audi Alterum Partem: The Duty to Consult Aboriginal Peoples in Canada and New Zealand. Journal of South Pacific Law, 13(1), 40-46.

126 Commonwealth d’Australie et l’État de l’Australie-Occidentale. (2002). An Agreement Between the Commonwealth of Australia and the State of Western Australia Under Section 45 of the Commonwealth Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 Relating to EIA. Extrait de : http://epa.wa.gov.au/EPADocLib/2093_MOU_EnvImpAssmnt.pdf.

127 Interviews téléphoniques avec les représentants de l’Australie-Occidentale. (Août 2011).

128 Interviews téléphoniques avec les représentants de l’Australie-Occidentale. (Août 2011).

129 Commonwealth d’Australie et l’État de l’Australie-Occidentale. (2002). An Agreement Between the Commonwealth of Australia and the State of Western Australia Under Section 45 of the Commonwealth Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 Relating to EIA. Extrait de : http://epa.wa.gov.au/EPADocLib/2093_MOU_EnvImpAssmnt.pdf.

130 Macintosh, A. (2010). Best Practice Environmental Impact Assessment: A Model Framework for Australia. Australian Journal of Public Administration, 69(4), 401-417.

131 DSD. (s.d.). Lead Agency Framework. Extrait de : http://www.dsd.wa.gov.au/7633.aspx.

132 Interviews téléphoniques avec les représentants de l’Australie-Occidentale. (Août 2011).

133 Ministère de l’Environnement. (2011). An Everyday to the RMA. Series 2.2. Consultation for
Resource Consent Applicants. Extrait de : http://www.mfe.govt.nz/publications/rma/everyday/consent-consultation/.

134 OEPA. (2011). Fact Sheet. Public Environmental Review. Extrait de : http://www.epa.wa.gov.au/AbouttheEPA/Factsheets/Documents/Fact%20sheet%20-%20Public%20Environmental%20Review.pdf.

135 Ministère de la protection de l’environnement. (s.d.). A Guide to the EIA Ordinance. Extrait de : http://www.epd.gov.hk/eia/english/guid/ordinance/guide4-7_3.html#7_3.

136 Gazette du gouvernement de la République de l’Afrique du Sud. (2010). Regulation Gazette No.9314, Vol. 540.

137 ACEE (2010). Participation du public. Extrait de : http://www.acee.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=8A52D8E4-1.

138 Morrison-Saunders, A., et Early, G. (2008). What Is Necessary to Ensure Natural Justice in
Environmental Impact Assessment Decision-Making? Impact Assessment and Project Appraisal, 26(1), 29-42.

139 Interviews téléphoniques avec les représentants de l’Australie-Occidentale. (Août 2011).

140 DPC. (n.d.). Lead Agency Framework. A Guidance Note on Implementation. Extrait de : http://www.dsd.wa.gov.au/documents/2Lead_Agency_Guidance_Document.pdf.

141 GdC. (2007). Directive du cabinet sur l'amélioration du rendement du système de réglementation pour les grands projets de ressources naturelles Extrait de: http://www.mpmo.bggp.gc.ca/documents/directive-fra.php.

142 DPC. (n.d.). Lead Agency Framework. A Guidance Note on Implementation.

143 Ministère de l’Environnement. (2011). An Everyday Guide to the RMA. Series 1.1. Extrait de : http://www.mfe.govt.nz/publications/rma/everyday/.

144 DEAT. (2011). EIAMS: Introduction and Background. Extrait de : http://eiams.environment.gov.za/home/.

145 Les recommandations de RNCan formulées dans l’évaluation s’adressent normalement au sous-ministre adjoint responsable. Dans le cas présent, le BGGP comprend d’autres domaines de RNCan qui assument des responsabilités pour les grands projets de ressources.

146 Comme il est indiqué dans le modèle logique de l’IBGGP (figure 3), un des résultats intermédiaires de l’Initiative est les évaluations environnementales et les examens de la règlementation soient de « grande qualité, prévisible et exécutés dans les délais » (guillemets ajoutés par nous).

147 Veuillez prendre note que les documents de règlementation de l’ONE affichés sur le site Web de la CCSN renferment également des informations sur les évaluations environnementales, les examens de la réglementation et les consultations auprès des Autochtones liés à des projets particuliers de l’IBGGP.

148 Par exemple, les changements concernant le Nord (le bureau de gestion des projets nordiques).

149 Les modifications législatives constituent un résultat prévu pour certaines activités de l’IBGGP. Que celles-ci soient ou non documentées, totalement ou en partie, par les résultats de l’Initiative, elles influeront sur l’environnement dans lequel l’IBGGP fonctionne.

150 BGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour).

151 Dans cette étape, les principaux intervenants du gouvernement fédéral sont présentés aux promoteurs qui reçoivent par la même occasion des informations et des orientations sur les questions telles que la description des projets ou la consultation des groupes autochtones. Cette étape prend fin quand le promoteur de projet présente officiellement la description du projet ou indique que le projet ne répond pas aux critères du grand projet de ressources naturelles.

152 Direction de la vérification de RNCan. (2010). Vérification du Bureau de gestion des grands projets (rapport provisoire). Annexe A.

153 BGGP. (2011). Questions et réponses au sujet du BGGP. Extrait de : http://www.mpmo.bggp.gc.ca/faq-fra.php

154 BGGP. (2008). Cadre de gestion et de responsabilisation horizontal axé sur les résultats (version finale mise à jour).

155 ACEE. (2011). Foire aux questions (page Web). Extrait de : http://www.ceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=CE87904C-1.