Initiative de la région de Port Hope (IRPH) Évaluation de la phase de transition

Table des matières

Acronymes et abréviations

Le tableau suivant énumère les acronymes et les abréviations utilisés dans le rapport :

Acronyme/
Abréviation
Signification
SMA Sous-ministre adjoint
EACL Énergie atomique du Canada limitée
CCC Comités consultatifs communautaires
CCME Conseil canadien des ministres de l’Environnement
PSC Programme de surveillance de la construction
CCSN Commission canadienne de la sûreté nucléaire
CPP Contaminants potentiellement préoccupants
MPO Ministère des Pêches et des Océans
EE Évaluation environnementale
DMT Demande de modification technique
PSE Programme de suivi environnemental
ADP Approbation définitive de projet
GPD Gestion provisoire des déchets
ADTES autorisation de demande de travail entre sociétés
BGDRFA Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité
IGLTD Installation de gestion à long terme des déchets
MEO Ministère de l’Environnement de l’Ontario
PE Protocole d’entente
MPH Municipalité de Port Hope
PRTM Perte de revenus découlant de taxes municipales
RNCan Ressources naturelles Canada
PCBI Programme de conformité des biens immobiliers
PPG Projet de Port Granby
IGDPG Installation de gestion des déchets de Port Granby
BGIRPH Bureau de gestion de l’Initiative de la région de Port Hope
PPH Projet de Port Hope
APP Approbation préliminaire de projet
ppm partie par million
PPVBI Programme de protection de la valeur des biens immobiliers
TPSGC Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
DP Demande de proposition
RPP Rapport sur les plans et les priorités
ECRR Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelle
DES Division de l’évaluation stratégique (de RNCan)
DUDR Division de l’uranium et des déchets radioactifs
IGDW Installation de gestion des déchets de Welcome
PDSN Permis de déchets de substances nucléaires

Résumé

Contexte

Le présent rapport comporte une évaluation de l’Initiative de la région de Port Hope (IRPH) axée principalement sur la phase 1A.Note de bas de page 1

L’IRPH est située dans la sous-sous-activité 2.2.4 de l’Architecture des activités de programme de Ressources naturelles Canada (RNCan) pour laquelle le sous-ministre adjoint du Secteur de l’énergie est le chargé de projet réel.Note de bas de page 2 L’évaluation porte sur des dépenses de 43,8 millions $ pour le calendrier d’exécution de 2007-2008 à 2010-2011.Note de bas de page 3 De cette somme de 43,8 millions $, 1 250 000 $ en contributions a été payé par le biais du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers de l’IRPH durant le calendrier d’exécution de 2007-2008 à 2010-2011 afin d’indemniser les propriétaires pour une perte de valeur des biens immobiliers attribuable à des activités liées à l’IRPH. L’IRPH n’a pas d’élément de contribution.

L’IRPH est une initiative communautaire établie pour élaborer et mettre en œuvre une solution en matière de gestion locale, sécuritaire et à long terme des déchets radioactifs historiques de faible activitéNote de bas de page 4 dans la région ontarienne de Port Hope, spécialement dans les municipalités de Port Hope et de Clarington. Toutes les parties concernées cherchent à conclure une entente mutuelle touchant le nettoyage depuis les années 1980. Les quelque 2 millions de mètres cubes (m3) de déchets de la région (1,2 million m3 à Port Hope et 0,5 million m3 dans les installations de Port Granby) constituent plus de 90 p. 100 de tous les déchets radioactifs historiques de faible activité4 au Canada – déchets pour lesquels l’actuel propriétaire ne peut pas raisonnablement être tenu responsable et dont le gouvernement fédéral a accepté la responsabilitéNote de bas de page 5.

L’IRPH est constituée de deux grands projets – le projet de Port Hope et le projet de Port Granby – qui longent la côte nord du lac Ontario à quelque 100 kilomètres à l’est de Toronto. Les deux projets impliquent le nettoyage, la construction et la surveillance d’installations de gestion à long terme des déchets faiblement radioactifs. Des deux projets, celui de Port Hope soulève le plus d’incertitudes quant à l’emplacement et les caractéristiques des déchets faiblement radioactifs, aux parties le plus directement concernées (étant donné que les déchets faiblement radioactifs sont situés sur des propriétés résidentielles en plus d’autres secteurs) et au plus grand volume de déchets provenant de sites variés

En 2009, la Commission canadienne de la sûreté nucléaire (CCSN) a accordé un permis de déchets de substances nucléaires pour le projet de Port Hope qui est valide jusqu’au 31 décembre 2014. Le permis stipule les conditions relatives aux exigences de rapports courants, les critères de nettoyage et un ensemble de documents et de plans de conception pour les phases subséquentes. En date du 31 mars 2011 (la date de fin de cette évaluation), la présentation du permis pour le projet de Port Hope devait encore être planifiée.

En plus des deux projets, l’IRPH compte plusieurs éléments, soit :

  1. Programmes exécutés par le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité (BGDRFA), une division d’EACL – entre autres le Programme de surveillance environnementale, le Programme de surveillance de la construction et le Programme de conformité des installations (qui comprend le Programme provisoire de gestion des déchets);Note de bas de page 6
  2. Programme de protection de la valeur des biens immobiliers (PPVBI) (élément de contribution);Note de bas de page 7
  3. Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales (PRTM) (élément de contribution);Note de bas de page 8
  4. Communications et consultations (C et C);
  5. Paiements versés en remplacement d’impôts (PERI);
  6. Programme de règlement des plaintes (PRP).

Le programme de PVBI indemnise les propriétaires de propriétés résidentielles, commerciales ou industrielles pour des pertes financières (p. ex. pertes sur la vente ou la location d’une propriété, difficultés touchant le renouvellement d’une hypothèque) subies comme effet direct de l’IRPH. Le programme de PRTM indemnise les municipalités pour les revenus découlant des taxes municipales en baisse en raison de valeurs immobilières réduites sous l’effet de l’IRPH.

Étant donné que l’IRPH est exécutée en collaboration entre diverses parties et divers paliers de gouvernement, l’élément Communications et consultationsNote de bas de page 9 est fondamental pour le succès de l’Initiative.

Gouvernance

La gouvernance de l’IRPH est fondée sur l’Entente légale conclue entre le gouvernement du Canada et les municipalités concernées, et sur une charte de projet qui établit le cadre opérationnel de l’IRPH. RNCan est responsable en dernier ressort de l’IRPH et reçoit des crédits annuels pour l’initiative provenant du cadre financier.

L’Entente légaleNote de bas de page 10 engage le gouvernement du Canada et les municipalités concernées à collaborer, à communiquer ouvertement et à se consulter régulièrement en vue de réaliser les projets avec succès. L’Entente légale engage également le gouvernement fédéral à verser des paiements de 10 millions $ à chacune des trois municipalités signataires à titre de droits des collectivités d’accueil et elle établi une approche en trois phases de l’exécution de l’IRPH (qui a été prolongée depuis). La phase 1 était la phase de planification; la phase 2 était la phase de mise en œuvre; la phase 3 était une phase à long terme de surveillance et d’entretien. La phase 1A a été établie en 2007 comme phase de transitionNote de bas de page 11 permettant de terminer le travail nécessaire pour mettre en œuvre la phase 2 (p. ex. réglementation et planification).

La charte du projet établit le cadre dans lequel l’IRPH fonctionne. Selon cette charte, il incombe à RNCan d’assurer la surveillance stratégique et de veiller à ce que les approbations et les autorisations appropriées, y compris en matière de financement, soient accordées. La charte du projet a été mise en œuvre en réponse à une recommandation d’une évaluation antérieure de l’IRPH.Note de bas de page 12 Elle a créé un Comité directeur présidé par RNCan dans le but de superviser l’exécution de l’IRPH. Présidé par le directeur de la Division de l’uranium et des déchets radioactifs (DUDR), le Comité rend compte au SMA, Secteur de l’énergie de RNCan. Le Comité est composé de hauts représentants de RNCan, d’EACL et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Note de bas de page 13 En 2001, RNCan a désigné le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité d’EACL comme promoteur de l’IRPH.

En 2008, un cadre de gouvernance révisé a été proposé en réponse à de nouveaux besoins du projet : on a demandé à EACL de former un bureau de gestion consacré à l’IRPH et chargé de l’exécution du projet et qui comptait des représentants d’EACL (à titre de gestionnaire et de promoteur de projet pour l’évaluation environnementale et la délivrance de permis), de TPSGC (à titre d’autorité responsable du contrat pour les prochaines importantes exigences en matière de conception et de mise en œuvre) et de RNCan (chargés de gérer les questions de gouvernance).Note de bas de page 14

Ressources de l’IRPH

Les 50 millions $ initialement affectés à la phase 1 étaient presque totalement dépensés (47,7 millions $) à la fin de 2007-2008. Une approbation préliminaire modifiée du projet a été obtenue en février 2008 avec un financement supplémentaire de 30 millions $ pour terminer les activités de la phase 1A. L’échéance pour la réalisation a été prolongée de trois ans, jusqu’en mars 2011, et plus tard jusqu’en septembre 2011. Les coûts ont été validés par une étude de vérification et validation par un tiers.

L’IRPH comptait un petit élément de contribution pour le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers et pour le Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales, totalisant 250 000 $ pour chaque année financière de 2008-2009 à 2011-2012, et 30 000 $ en 2007-2008. Au stade actuel de l’IRPH, il n’y a pas eu de réclamations au titre du Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales. Des réclamations ont été déposées au titre du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers (voir tableau 2) à partir de 2002.

Portée et approche de l’évaluation

Bien que le principal point de mire de cette évaluation soit la phase 1A, certains points de l’évaluation portent également sur l’IRPH dans son ensemble.

Les objectifs de la présente évaluation consistent à évaluer la pertinence et le rendement de l’IRPH quant à la réalisation de ses objectifs, à soumettre des recommandations à l’attention des responsables du programme et de la haute direction de RNCan et à présenter une vérification exacte et à propos des activités et des résultats de l’Initiative.

La collecte de données comprenait les cinq sources de données suivantes et l’intégration des données fournies par un expert en la matière d’un bout à l’autre :

  • entrevues avec d’importants informateurs (47 personnes);
  • examen des documents (200 documents);
  • examen de la documentation (examen de 22 articles/publications);
  • comparaison internationale (34 documents-sources, articles ou sites Web);
  • quatre études de cas : traitement de l’eau; programme d’octroi de subventions; expertise et essai d’assainissement de sites; et communications.

Constatations et conclusions

Pertinence et rendement

Les conclusions d’ensemble sont que l’IRPH est pertinente et que l’Initiative demeure nécessaire. Elle est conforme aux priorités gouvernementales et est un rôle fédéral. La phase 1A a été raisonnablement efficace, atteignant et obtenant la plupart des objectifs et des résultats sans générer d’issues négatives imprévues. L’Initiative a tenté d’être économique dans la mesure du possible, et ses coûts semblent être comparables aux coûts engagés dans d’autres projets d’envergure, de portée et de risque similaires. Ses fonctions de gestion de projet (p. ex. évaluation des risques) sont bien exécutées.

L’Initiative répond aux besoins de confiance du public (en matière de sécurité, de valeur des propriétés et de revenus municipaux). La confiance du public reste élevée selon les données de l’enquête.Note de bas de page 15

L’IRPH continue de travailler avec les municipalités : cependant, l’information provenant de l’étude des entrevues et des dossiers révèle que divers points ont été soulevés par les municipalités dont six n’ont pas été tout à fait réglés, particulièrement en ce qui concerne la municipalité de Port Hope et que celle-ci cherche à résoudre. Ces points sont :

  • détermination des critères de nettoyage applicables;
  • prise en compte des informations fournies par la municipalité et l’équipe d’examen par les pairs;
  • incorporation des points soulevés par la municipalité et l’équipe d’examen par les pairs durant l’évaluation environnementale dans la conception détaillée et la mise en œuvre de l’IRPH;
  • clarification/définition des rôles et des responsabilités de la municipalité dans l’Initiative;
  • observation de l’Entente légale;
  • plus amples détails dans les concepts, les plans et les protocoles.

Selon les données de l’étude des entrevues et des documents, tous les points sauf le premier reposent en grande partie sur les communications entre les municipalités et l’IRPH; toutefois, le premier de ces points est une question technique qui demande une intervention à court terme pour garantir la mise en œuvre de l’IRPH. Certains des points soulevés appellent des décisions stratégiques qui sont prises par la haute direction de RNCan.

Les critères de nettoyage ont été achevés en 2006.Note de bas de page 16 Les critères ont été acceptés par la CCSN à titre d’organisme de réglementation des sites fédéraux et ils ont été intégrés dans les conditions des permis pour le projet de Port Hope. Ces critères ont également été acceptés par le ministère de l’Environnement de l’Ontario (MEO) pour tous les sites de Port Hope qui relèvent de sa compétence. Ces critères s’appliqueraient aux nombreux sites contaminés, y compris les grands sites appartenant à la municipalité comme les ravins, et les petits sites comme les maisons dans la collectivité.

Le MEO a cependant introduit de nouveaux critères provinciaux de nettoyage, appelés normes génériques de l’état des sites (ci-après appelées les « normes »),Note de bas de page 17 en 2010 et qui sont entrés en vigueur le 1er juillet 2011. Les nouvelles normes sont plus rigoureuses que les critères de nettoyage de l’IRPH de 2006, spécialement en ce qui concerne l’uranium et d’autres contaminants pouvant être préoccupants comme l’arsenic, le baryum, le cadmium, le cuivre et le plomb.Note de bas de page 18

En mars 2011 (c.-à-d. à la fin du processus de collecte de données aux fins de la présente évaluation), le plan de nettoyage proposé répondait aux exigences définies dans l’Entente légale qui exigeait que les installations de gestion de déchets respectent ou dépassent les exigences réglementaires applicables au moment où le travail était entrepris.Note de bas de page 19 En juillet 2011, le changement des normes du MEO pouvait influer sur le nettoyage parce que les normes du MEO étaient plus strictes que les critères de nettoyage de 2006. La nécessité de l’assainissement des sites selon des normes plus élevées pouvait augmenter les coûts de l’IRPH.

La CCSN et le MEO ont entamé des discussions à ce sujet depuis janvier 2010. Au moment de la rédaction du présent rapport (août 2011), des évaluations techniques avaient été réalisées par la CCSN sur le site d’une tierce partie en utilisant un protocole d’analyse qui comprend des méthodes et des laboratoires d’analyse servant à effectuer l’analyse. Le but de cet effort est d’établir des normes harmonisées entre le MEO et la CCSN pour les zones en question. Une clarification concernant les situations dans lesquelles des terrains assainis changent de catégories (p. ex. de publics à privés) est également fournie par les deux organismes de réglementation.

La phase 1A de l’IRPH consiste à gérer les ressources de manière efficiente et efficace étant donné que les critères décisionnels sont principalement fondés sur des obligations réglementaires sur le recours à la meilleure technologie disponible, sur la gestion des risques et sur l’acceptation du public. Dans certains cas, ce qui semble être des moyens de rechange économiques ou efficaces a été reporté à cause de tels facteurs.

La décision CCSN-MEO concernant les critères et les normes de nettoyage pourrait a pu influer sur la quantité de déchets à stocker et de là toucher les coûts. Les participants aux entrevues ont déterminé plusieurs options susceptibles d’accroître l’efficacité de l’analyse des sols à un coût moindre. Les données de la comparaison internationale n’ont pas permis de tirer des conclusions probantes quant à l’efficience à cause de la variabilité de l’état des sols (et des contaminants) et elles ne peuvent pas être présentées dans ce rapport par souci de confidentialité commerciale. Toutefois, on peut conclure que les coûts de l’IPRH étaient comparables à ceux d’autres pays d’après le coût estimatif par volume de sol assaini.

Les données d’entrevue indiquent qu’il peut y avoir un éventuel problème de coût concernant le processus d’appel du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers, puisque rien ne décourage la présentation d’appels à maintes reprises (au-delà d’un point raisonnable), étant donné que les coûts de présentation d’appels sont réglés par l’IRPH. L’analyse des documents d’appel montre qu’il est nécessaire de clarifier certaines définitions (p. ex. la signification de l’expression « effet du projet » quant à ce que les auteurs d’un appel doivent invoquer comme causes de pertes de la valeur des biens immobiliers), ainsi que certains rôles et responsabilités à l’appui du processus d’appel, en les rendant plus clairs et efficaces.

Recommandations

Les recommandations suivantes sont basées sur les données recueillies par la présente évaluation. Certaines recommandations (1, 2 et 3) portent sur des conclusions à un niveau stratégique, d’autres (recommandations 4, 5 et 6) sont plus techniques et cherchent à répondre aux besoins particuliers figurant dans certains éléments de l’Initiative.

RECOMMANDATIONS, RÉPONSES DE LA DIRECTION ET PLANS D’ACTION
Recommandation Réponse de la Direction Plan d’action
1. RNCan devrait continuer de soutenir la CCSN dans ses efforts visant à régler la question des critères et des normes de nettoyage soulevée par les nouvelles et plus strictes exigences du MEO. Approuvée. Les membres du personnel de RNCan et de la CCSN continuent de travailler avec leurs homologues ontariens pour conclure une entente sur les critères et les normes appropriés de nettoyage. Ces efforts ont commencé avec des discussions de la haute direction animées par le personnel d’Environnement Canada, et le plan d’action est maintenant exécuté au niveau technique. Avant la prochaine audience de la CCSN visant le projet de Port Hope, dont la planification est prévue au début de 2012 :
  1. d’autres vérifications seront réalisées par la CCSN afin de confirmer que les critères spécifiques de projet sont acceptables pour la CCSN et pour le MEO;
  2. d’ici la fin de décembre 2011, RNCan, la CCSN, le MEO et le BGIRPH évalueront les outils de réglementation et autres pour appuyer les objectifs de l’IRPH concernant le nettoyage de sites devant servir sans restriction à tous les usages actuels et prévisibles et pour définir une approche préférée;
  3. RNCan consultera les municipalités quant aux résultats de a et b.
2. Afin d’améliorer sa gestion, RNCan devrait travailler avec le BGIRPH afin de régler les questions techniques en suspens de l’IRPH déterminées par les municipalités. Approuvée. La nouvelle approche de la gouvernance établie par RNCan durant la phase de transition a amélioré la gestion du projet.

RNCan et le BGIRPH ont engagé la municipalité de Port Hope dans un effort concerté visant à régler les questions en suspens.
RNCan, EACL et TPSGC ont pris l’engagement d’appuyer les pratiques actuelles de gestion du projet du BGIRPH dans la phase 2.
  1. RNCan et le BGIRPH travailleront avec Port Hope pour régler les questions en suspens en visant le 31 décembre 2011 comme date d’achèvement.
  2. d’ici la fin de janvier 2012, RNCan, le BGIRPH et Port Hope établiront une entente stipulant :
    • des principes clairs touchant les rôles et les responsabilités respectifs dans la phase 2;
    • un cadre favorisant un dialogue efficace entre les parties;
    • un cadre permettant d’établir une équipe municipale de contrôle du déroulement des travaux pour la phase 2.
3. RNCan devrait travailler avec le BGIRPH afin de garantir que des liens de communication efficaces sont créés et maintenus.  Approuvée. RNCan et le BGIRPH ont entamé des discussions avec la municipalité en vue d’améliorer la communication. Le plan d’action fournit pour la recommandation 2, ci-dessus, comprend l’établissement d’un cadre favorisant un dialogue efficace entre les parties, d’ici la fin de janvier 2012.
4. RNCan devrait veiller à ce que plus d’essais ou de projets pilotes d’assainissement à petite échelle soient effectués pour mettre à l’épreuve de nouveaux processus utilisés pour déterminer et éliminer tous les contaminants pouvant être préoccupants. Ce travail inclurait la validation des estimations des coûts et la vérification des révisions proposées des vérifications du sol. Approuvée. RNCan appuie un deuxième projet pilote d’assainissement de petits sites pour confirmer les protocoles de vérification et pour valider de nouveau les estimations des coûts touchant l’assainissement des sites résidentiels. RNCan veillera à ce que le BGIRPH dirige d’autres essais d’assainissement au début de la phase 2 et que les résultats qui en ressortent soient pris en compte dans les protocoles de nettoyage et d’assainissement, de même que les coûts, avant de solliciter l’approbation de l’assainissement des sites résidentiels.
5. RNCan devrait s’assurer qu’une ré-expertise est réalisée par le BGIRPH dès que possible, afin de pouvoir établir plus précisément pour les petits sites les estimations des quantités de terre contaminée par des déchets faiblement radioactifs et des concentrations de substances chimiques et de radionucléides. Approuvée. Une ré-expertise complète de propriétés situées dans la municipalité de Port Hope sera entreprise au début de la phase 2, avant que RNCan sollicite l’approbation de l’assainissement des sites de Port Hope et construise l’installation de Port Hope. RNCan exigera que le BGIRPH entreprenne une ré-expertise complète des propriétés situées dans Port Hope au début de la phase 2, afin d’assurer un plus haut niveau de certitude quant à la quantité de terre devant être extraite, l’ampleur de l’assainissement nécessaire et les incidences conséquentes sur le projet.
6. En ce qui concerne le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers, RNCan devrait : modifier le mécanisme de gestion des appels en vertu du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers, afin d’inclure une mesure visant à décourager les appels continus; clarifier la définition de l’expression « effet du projet » et le rôle de l’agent d’indemnisation; améliorer la communication concernant le besoin et la description d’opérations indépendantes. Approuvée. Les conditions actuelles du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers arrivent à expiration le 31 mars 2012. La question de la modification du processus d’appel sera abordée dans le cadre d’une évaluation plus large du programme. Avant l’expiration du Programme de PVBI, RNCan réalisera une évaluation indépendante des conditions du Programme de PVBI aux fins d’évaluer :
  • les critères d’admissibilité,
  • la définition de « effet du projet »,
  • le rôle de l’agent d’indemnisation,
  • le mécanisme de contestation ou du processus d’appel,
  • les améliorations possibles de la communication.
RNCan partagera les résultats de l’évaluation avec les municipalités.

1.0 Introduction

L’Initiative de la région de Port Hope (IRPH) est une initiative basée sur la collectivité établie pour élaborer et mettre en œuvre une solution locale sécuritaire de gestion à long terme touchant les déchets historiquesNote de bas de page 20 faiblement radioactifs (ci-après appelés « déchets » ou « déchets faiblement radioactifs ») dans les municipalités de Port Hope (le projet de Port Hope) et de Clarington (le projet de Port Granby).

Les conditions de la gestion des déchets faiblement radioactifs dans chacune des collectivités respectives ont été définies par une Entente légale stipulant que le gouvernement du Canada et les municipalités doivent travailler en collaboration, communiquer ouvertement et se consulter régulièrement pour réaliser les projets (Port Hope et Port Granby) avec succès. Selon les dispositions convenues, les installations de gestion des déchets de surface faiblement radioactifs doivent être conçues et construites dans chaque collectivité de manière à confiner les déchets.

Le rapport entre la région et l’industrie nucléaire remonte aux années 1930, alors que l’ancienne société Eldorado Gold Mines Limited (Eldorado) bâtissait sa première installation dans la région. Le minerai de pechblende, riche en radium et en uranium, provenant des Territoires du Nord-Ouest, était expédié à la ville de Port Hope. Les déchets (résidus) résultant du raffinage de ce minerai sont devenus une source de contamination dans la collectivité durant les premières années d’exploitation de l’usine. De 1948 à 1955, les déchets étaient placés et stockés en dehors de la ville dans l’Installation de gestion des déchets de Welcome. En 1955, une nouvelle installation de gestion des déchets a été ouverte à Port Granby et a fonctionné jusqu’en 1988, date à laquelle la société Eldorado a été dissoute et que ses actifs ont été fusionnés avec ceux d’une société d’État provinciale de la Saskatchewan pour former la Société Cameco (ci-après appelée Cameco).

L’IRPH a été lancée en 2001. La période comprise entre 2001 et 2007-2008 est décrite comme la « phase 1 » de l’IRPH et consistait à prendre les mesures initiales de lancement de l’IRPH. La période comprise entre 2008-2009 et 2011 est appelée « phase de transition », ou « phase 1A », de l’IRPH. La phase de transition prolongeait la phase 1 pour permettre d’effectuer les préparatifs finals en vue de la phase 2 qui est la phase de mise en œuvre de l’IRPH. L’évaluation porte sur l’IRPH dans son ensemble, de même que sur la phase 1A de l’IRPH en particulier. Elle englobe également l’année financière 2007-2008 parce qu’elle n’était pas comprise dans l’évaluation précédente et parce que les fonds ont été approuvés et affectés en 2007-2008 pour les deux phases.

Le présent rapport est divisé en six sections principales :

  • La section 1 présente l’évaluation et l’Initiative de la région de Port Hope;
  • La section 2 présente un profil de programme pour l’IRPH;
  • La section 3 décrit la méthodologie de l’évaluation;
  • La section 4 examine la pertinence de l’IRPH;
  • La section 5 examine l’efficacité de la phase 1A de l’IRPH;
  • La section 6 examine l’efficience de la phase 1A de l’IRPH;
  • La section 7 présente les conclusions et les recommandations.

2.0 Profil du programme

2.1 Contexte

Description générale

Remontant aux années 1930, ces déchets consistent principalement en des résidus d’anciens processus contenant de l’uranium et du radium et en des sols contaminés associés. Plus de 90 p. 100 des déchets radioactifs historiques du Canada se trouvent dans la région ontarienne de Port Hope, le résultat d’activités d’une ancienne société d’État fédérale (Eldorado Nuclear) et de ses prédécesseurs du secteur privé. Quelque deux millions de mètres cubes de déchets se trouvent dans la région, dans deux grandes installations titulaires de permisNote de bas de page 21 et dans divers sites plus petits titulaires ou non de permis dans la municipalité de Port Hope.

Après que l’industrie et plus tard le gouvernement fédéral aient tenté en vain de déterminer un site pour recevoir et gérer les déchets à long terme dans les années 1970, 1980 et 1990. Les collectivités locales (maintenant les municipalités de Port Hope et de Clarington) sont entrées en communication avec le gouvernement fédéral pour lui soumettre des concepts de solution locale. Le gouvernement a accepté ces concepts comme base pour passer à l’action et en 2001, une Entente pour le nettoyage et la gestion sécuritaire des déchets faiblement radioactifs situés dans la ville de Port Hope, le canton de Port Hope et la municipalité de Clarington a été signée par l’État et les municipalités.

Les déchets faiblement radioactifs compris par l’IRPH consistent principalement en des sols contaminés contenant des isotopes du radium 226Note de bas de page 22 ainsi que de l’uranium et de l’arsenic en proportions variées, de même que des quantités à l’état de trace d’autres métaux lourds. Actuellement, les déchets dans la région de Port Hope sont solidifiés dans deux installations de gestion des déchets titulaires de permis, quatre sites de stabilisation provisoires titulaires de permis et neuf sites contaminés sans permis, en plus d’être présents dans un grand nombre de sites divers de tout le Quartier 1 de la municipalité de Port Hope. EACL,Note de bas de page 23 par le biais du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité et du BGIRPH, dirige des inspections régulières et assure la surveillance permanente des sites connus et met à jour ses dossiers de manière à tenir compte des sites qui sont découverts au cours d’une construction courante (dans le cadre du Programme de surveillance de la construction).

Évaluation 2006-2007 précédente

Une évaluation de 2006-2007 de la phase 1 de l’IRPHNote de bas de page 24 a révélé qu’en ce qui concerne l’IRPH, bien qu’elle ait été exécutée de manière rentable, certaines étapes n’avaient pas été franchies dans les délais prévus et que la structure d’établissement de rapports n’était pas claire. L’évaluation a déterminé que les ressources nécessaires pour accomplir le travail planifié étaient sous-estimées depuis la création du programme et que le travail nécessaire pour entreprendre la phase 2 n’avait pas été terminé.

L’évaluation a produit les recommandations suivantes :

  1. RNCan et le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité devraient produire dès que possible des estimations des coûts à jour pour la phase 2;
  2. RNCan devrait définir dès que possible la gestion de projet, le modèle de passation de marché et la participation du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité à la phase 2;
  3. une période de transition de 18 à 24 mois devrait servir à la préparation de la phase 2;
  4. les rôles et les responsabilités de RNCan, du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité et d’autres ministères concernés devraient être clairement définis au moyen d'ententes officielles détaillées abordant les diverses questions soulevées dans l’évaluation.

La direction a approuvé ces recommandations et a présenté un plan d’action dans le cadre de la réponse de la direction. Le plan d’action a fourni un point de départ pour la présente évaluation des activités de l’IRPH.

La planification initiale de l’IRPH en 2000-2001 comportait trois phases : la phase 1 pour l’évaluation environnementale et les affaires réglementaires; la phase 2 pour la mise en œuvre; la phase 3 pour la gestion et la surveillance des installations de gestion des déchets. Les échéances ont changé pour diverses raisons (illustrées dans le schéma suivant) et une phase de transition supplémentaire a été ajoutée entre les phases 1 et 2. Le présent rapport d’évaluation couvre la période d’avril 2007-2008 à 2011-2011, tel que modifié.Note de bas de page 25

Délais d’exécution initiaux et ajustés de l’IRPH

Évaluation

Délais d’exécution initiaux et ajustés de l’IRPH

Phase de transition 1A

Le tableau suivant offre un résumé des étapes ajoutées aux phases 1 et 1A de l’IRPH sur lesquelles reposaient les demandes d’augmentation budgétaire de l’IRPH. L’état d’avancement des étapes a été mis à jour tout au long de la présente évaluation (en date de mars 2011) et figure à l’annexe D. Il convient de noter que ces étapes et leur état d’avancement continuent d’être mis à jour régulièrement.

Tableau 1 : Résumé des étapes et des engagements de l’IRPH
Originale (2001) Modification 2008 Modification 2009
  • Une Entente légale est signée et la phase 1 commence (printemps 2001)
  • Des éléments sélectionnés du plan de communication sont entrepris (printemps 2001)
  • Les autorités fédérales responsables publient les lignes directrices délimitant l’évaluation environnementale (mi-année 2001)
  • Réalisation du processus d’évaluation environnementale avec décisions concernant les moyens d’action (mi-année 2004)
  • Présentation en vue d’une approbation définitive de projet (2005-2006)
  • Délivrance de permis de construction de la CCSN, début de la phase 2 et transfert de terres au Canada (2005-2006)
  • Commencement de la construction proprement dite (2006)
  • Achèvement de la phase de construction et début de la surveillance à long terme (2013)
  • Réception d’un permis de déchets de substances nucléaires pour Port Hope et Port Granby
  • Gestion provisoire des déchets à Port Hope (en cours*)
  • Recouvrement des coûts administratifs municipaux (en cours*)
  • Gestion des biens immobiliers fédéraux (en cours*)
  • Communication et consultation (en cours*)
  • Coûts opérationnels (en cours*)
  • Programme de ré-expertise défini (protocole, critères) (2009-2010)
  • Première année du programme de ré-expertise terminée (2010-2011)
  • Option d’acquisition foncière pour l’installation de PH exercée (2009-2010)
  • Option d’acquisition foncière pour l’installation de Port Granby exercée (2010-2011)
  • Signature du cadre de gestion de la chartre de projet (2008-2009)
  • Transition au nouveau cadre de gouvernance (2008-2009)
  • Travail de conception concernant l’estimation des coûts fondée des importants lots de travaux (construction) (2009-2010)
  • Travail de conception concernant l’estimation des coûts fondée des lots de travaux restants (assainissement) (2010-2011)
  • Estimation des coûts de la mise en œuvre finalisée (2010-2011)
  • Rapport de modification ou d’étape sur le permis de déchets de substances nucléaires pour le projet de Port Hope (2011-2012)
  • Examen public de la CCSN visant le permis de déchets de substances nucléaires pour le projet de Port Hope (2011-2012)
  • Activités de conception et de pré-construction relatives à l’accès à l’installation de gestion des déchets de Port Hope (IGDPH) (2009-2010)
  • Entretien et améliorations des installations existantes de traitement de l’eau à Port Hope (PH) et Port Granby (2009-2011)
  • Étude technologique de l’installation de traitement d’eau à Port Hope et Port Granby (2009-2011)
  • Conception des installations de traitement d’eau – nouvelle pour for Port Hope, élargie pour Port Granby (2010-2011)
  • Conception d’une installation de traitement d’eau au ravin au sud de Highland Drive (2009-2011)

Source : Tiré des rapports d’étape annuels de projet de l’IRPH 2008-2009, 2009-2010, de la documentation originale du programme, Direction de la vérification et de l’évaluation, RNCan, Évaluation de la phase I de l’Initiative de la région de Port Hope, Projet de la DVE : EV0703 2007, et des données d’entrevue.

* « En cours » désigne des activités déterminées dans l’Entente légale et exécutées depuis 2001. Elles sont comprises dans la colonne Modification 2008 afin d’indiquer qu’elles ont été spécifiquement mentionnées dans les modifications de la documentation du programme.

2.2 Description

Éléments de l’IRPH

L’IRPH est constituée de deux grands projets : le projet de Port Hope et le projet de Port Granby qui longent la rive nord du lac Ontario à quelque 100 kilomètres à l’est de Toronto. La carte suivante indique l’emplacement des principaux sites :

La carte suivante indique l’emplacement des principaux sites

Les deux projets prévoient le nettoyage, la construction et la surveillance des installations de stockage à long terme des déchets faiblement radioactifs. Le projet de Port Hope diffère du projet de Port Granby compte tenu de l’incertitude qui touche le projet de Port Hope quant à l’emplacement et les caractéristiques des déchets faiblement radioactifs, aux parties le plus directement concernées (étant donné que les déchets faiblement radioactifs sont situés sur des propriétés résidentielles) et au plus grand volume de déchets provenant de sites variés.

Des évaluations environnementales distinctes ont été réalisées pour les deux projets. La décision concernant Port Hope a été rendue en 2007 et Port Granby en 2009. Des permis distincts ont été délivrés par la CCSN pour chaque projet.

La CCSN a accordé un permis de déchets de substances nucléaires pour le projet de Port Hope en 2009, valide jusqu’au 31 décembre 2014. Le permis stipule les conditions relatives aux exigences en matière d’établissement de rapports courants, aux critères de nettoyage et à un ensemble de documents et de plans de conception touchant les phases subséquentes. Au terme de la collecte de données aux fins de ce rapport, la présentation exigée pour le permis de Port Granby a été préparée et l’audition n’a pas encore été planifiée.

Projet de Port Hope

La région ontarienne de Port Hope contient la grande majorité des déchets historiques faiblement radioactifs du Canada, soit plus de 90 p. 100. L’apparition des déchets remonte aux années 1930, lorsque le radium était extrait du minerai de pechblende à des fins médicales et industrielles dans une raffinerie de la municipalité. Les DFRA sont principalement des sols contaminés par des déchets provenant de la raffinerie.Note de bas de page 26

Le projet de Port Hope comprend la construction de l’installation de gestion à long terme des déchets où se trouvent l’Installation de gestion des déchets de Welcome (maintenant fermée) et la propriété adjacente, au sud de l’autoroute 401 et à l’ouest du chemin Baulch, dans la municipalité de Port Hope. Les déchets existants sur le site seront déblayés et placés dans une nouvelle installation de gestion à long terme qui consiste en un monticule en surface dont la gestion, selon les prévisions, durera plusieurs centaines d’années.Note de bas de page 27

D’autres déchets faiblement radioactifs et déchets industriels spécifiés provenant de divers sites dans la zone urbaine de Port Hope seront extraits et transportés à la nouvelle installation. La capacité de l’installation du projet de Port Hope est de quelque 2 millions de mètres cubes de déchets (tenant compte des éventualités et du sol propre destiné au recouvrement journalier).Note de bas de page 28 Le projet de Port Hope comprend également une ré-expertise et l’assainissement des propriétés résidentielles dans le Quartier 1. La ré-expertise est nécessaire pour confirmer les propriétés qui devront être assainies et pour mieux caractériserNote de bas de page 29 et délimiter les déchets.

Projet de Port Granby

Le projet de Port Granby consiste à transporter des déchets faiblement radioactifs d’une installation visée par un permis, existante mais inactive, de gestion des déchets à une nouvelle installation de gestion à long terme des déchets. L’emplacement du site a été changé à la suite d’une intervention durant le processus d’évaluation environnementale. Les préoccupations exprimées visaient la proximité du site proposé du bord de l’eau et la possibilité de lixiviation de contaminants dans le lac Ontario. Le nouveau site se trouve sur du till stable, à 700 mètres des falaises abruptes, du rivage en recul et des sols sablonneux qui caractérisent le site actuel de la décharge.Note de bas de page 30

Le processus de Port Granby est légèrement moins avancé que celui de Port Hope compte tenu des rapports techniques supplémentaires demandés par la collectivité durant l’évaluation environnementale.

En ce qui concerne le projet de Port Granby, une configuration à deux cellules de développement échelonné a été établie pour satisfaire la capacité cible de quelque 500 000 m3 de déchets provenant de l’installation existante de gestion des déchets.

Autres éléments de l’IRPH

D’autres éléments de l’IPRH sont exécutés conformément à l’Entente légale, soit :

  1. le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers;
  2. le Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales;
  3. communication avec les intervenants et relations avec la collectivité;
  4. les activités de gestion provisoire des déchets.

Programme de protection de la valeur des biens immobiliersNote de bas de page 31

Le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers, mentionné dans l’article 8 de l’Entente légale, a été lancé en octobre 2001. Il est conçu pour indemniser les propriétaires de propriétés résidentielles, commerciales ou industrielles pour des pertes financières (p. ex. sur la vente ou la location d’une propriété, difficultés touchant le renouvellement d’une hypothèque) subies en conséquence de l’IRPH dans des zones désignées des municipalités de Port Hope et de Clarington. Le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers a joué un rôle prépondérant en ce qui a trait au maintien de la valeur des biens immobiliers, à la stabilisation du marché immobilier local et au maintien du soutien local au nettoyage. Les conditions à l’appui du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers ont été renouvelées en 2008 jusqu’en mars 2012.

Le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers aura versé 1,2 million $Note de bas de page 32 en réclamations d’ici la fin de mars 2011.Note de bas de page 33

Programme de perte de revenus découlant de taxes municipalesNote de bas de page 34

Le Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales indemnise les municipalités dont les revenus découlant des taxes municipales ont diminué en conséquence de l’IRPH. Aucune réclamation n’a été reçue ou accordée en vertu de ce programme qui est plafonné à 65 000 $ par an pour Port Hope et à 5 000 $ par an pour Port Granby. Les conditions associées au Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales expirent en mars 2012.

Communications et consultationsNote de bas de page 35

Le soutien constant des municipalités est crucial pour le succès de l’Initiative et par conséquent, le maintien de relations positives avec les collectivités concernées est important. Afin de favoriser de telles relations, l’IRPH dirige un bureau de relations externes à Port Hope et a établi le BGIRPH à Port Hope pour s’assurer que la gestion directe de l’IRPH se produise au plan local. Le matériel de communication est produit par le BGIRPH et le bureau a du personnel à temps plein pour répondre aux demandes de renseignements de la part du public et des médias concernant les activités de l’IRPH. Bien que l’Entente légale prévoie un comité consultatif communautaire (CCC), les deux municipalitésNote de bas de page 36 ont décidé d’exécuter ces activités elles-mêmes.Note de bas de page 37

 Le personnel du BGIRPH présent régulièrement aux conseils municipaux et le grand public, de même qu’un Groupe de surveillance de l’Entente – présidé par RNCan et composé de représentants de chaque municipalité et du BGIRPH – se réunissent régulièrement pour discuter des questions découlant des activités de l’IRPH.

Gestion provisoire des déchetsNote de bas de page 38

Ces quelque 30 dernières années, le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité (BGDRFA) a assuré la gestion provisoire des déchets qui comporte trois éléments :

  • le Programme de gestion de la construction (PGC);
  • le Programme de conformité des installations (PCI);
  • le Programme de surveillance environnementale (PSE).

Ces programmes ont été établis avant le début de l’IRPH et ils font partie du mandat national du BGDRFA. Les activités de gestion provisoire des déchets en cours se poursuivront jusqu’à ce que le nettoyage des déchets soit terminé. Le BGDRFA continuera de fournir un soutien en vertu de ces trois programmes tandis que de nouvelles installations sont construites et que l’assainissement final des sites est achevé durant les futures phases de l’Initiative de la région de Port Hope. On ne considère pas que le financement de ces activités permanentes fasse partie de l’IRPH.

Activités

Les principales activités de la phase 1A de l’IRPH sont :

  • établissement de la structure de gouvernance du Bureau de gestion de l’Initiative de la région de Port Hope (BGIRPH);
  • délivrance de permis pour les projets de Port Hope et de Port Granby;
  • conception détaillée d’installations de gestion à long terme pour les projets de Port Hope et de Port Granby;
  • préparation de calendriers d’exécution et de plans d’excavation pour le nettoyage de l’installation de gestion des déchets de Port Hope et de Port Granby;
  • mise en œuvre des programmes de suivi de l’évaluation environnementale (EE) pour réduire et surveiller les effets du projet sur les personnes et sur l’environnement;
  • construction de la route d’accès à l’installation proposée de Port Hope;
  • vérification pilote des usines de traitement de l’eau;
  • essai de ré-expertise du projet de Port Hope;
  • conception des améliorations devant être apportées à l’infrastructure municipale (favorisant un transport sécuritaire);
  •  exécution permanente des programmes établis dans l’Entente légale;
  • réception des autorisations nécessaires pour entreprendre la phase 2.Note de bas de page 39

2.3 Autorités

L’autorité de l’IRPH est établie en vertu du paragraphe 7(2) de la Loi sur les levés et l'inventaire des ressources naturelles, des alinéas 10(b) et (c) de la Loi sur l’énergie nucléaire, tel qu’autorisé par décret 1977-2738, tel que modifié par décret 1983-663, et du Règlement concernant les immeubles fédéraux,article 4.(1).

2.4 Gouvernance, rôles et responsabilités

Le BGDRFA, une division d’EACL, est autorisé en vertu d’un décret à exercer des fonctions de gestion des déchets radioactifs et il a été nommé par RNCan promoteur et gestionnaire de projet en 2001. Ce rôle a changé en 2009 lorsque le BGIRPH a été établi.

En 2001, les objectifs et la portée de l’IRPH ont été déterminés dans l’Entente pour le nettoyage et la gestion sécuritaire à long terme des déchets faiblement radioactifs situés dans la ville de Port Hope, le canton de Hope et la municipalité de Clarington (également appelée l’Entente légale). Elle a été modifiée trois fois, le plus récemment étant en 2009.Note de bas de page 40

En 2009, le BGIRPH a été créé et il a assuré la gestion opérationnelle de l’IRPH à la place du BGDRFA. Un protocole d’entente (PE) tripartite concernant la mise en œuvre de la phase de transition de l’Initiative de la région de Port Hope a été signé par RNCan, EACL et TPSGC en 2009. Il déterminait les rôles et les responsabilités des participants durant la phase de transition et clarifiait les relations entre eux aux fins d’exécution de l’Initiative.Note de bas de page 41

RNCan assume la responsabilité ultime de l’IRPH. Le sous-ministre adjoint du Secteur de l’énergie est l’autorité réelle du projet et cette autorité a été déléguée au directeur de la DUDR, qui préside également le Comité directeur de l’IRPH.Note de bas de page 42

La charte du projet fournit le cadre dans lequel l’IRPH fonctionne. RNCan, à titre de promoteur du projet, est chargé d’assurer la surveillance stratégique et de veiller à ce que les approbations et les autorisations appropriées, y compris celles concernant le financement, soient fournies. EACL est responsable de la direction générale de l’IRPH. Il est détenteur de permis et chargé de proposer les évaluations environnementales. TPSGC est l’autorité responsable du contrat au nom du gouvernement du Canada et chargé des importants contrats et des activités d’acquisition associées à l’IRPH (note : le PE détermine également les rôles et les responsabilités des parties concernées).Note de bas de page 43

La charte du projet a prévu la création d’un Comité directeur présidé par RNCan afin de surveiller l’exécution de l’IRPH. Présidé par le directeur de la DUDR, le Comité rend compte au SMA du Secteur de l’énergie de RNCan. Le Comité directeur de l’IRPH est composé de hauts représentants d’EACL, de RNCan et de TPSGC comme suit :

  • de RNCan: le directeur, DUDR;
  • d’EACL : le vice-président et le gestionnaire général, Déclassement et gestion des déchets;
  • de TPSGC : le directeur régional de l’Ontario des Programmes professionnels et techniques.Note de bas de page 44

Le BGIRPH est une organisation de gestion de projet à terme limité, chargée de planifier et de gérer la mise en œuvre de l’IRPH au nom des organisations (RNCan, EACL et TPSGC) signataires du PE tripartite.

Le BGIRPH est dirigé par un directeur de projet qui rend compte administrativement à EACL (vice-président et gestionnaire général de Déclassement et gestion des déchets d’EACL) et qui est responsable devant le Comité directeur de l’IRPHNote de bas de page 45. Le directeur de projet est responsable des opérations du BGIRPH et les contributions de la part d’EACL à l’IRPH. Le gestionnaire de programme pour les grands contrats, TPSGC et le conseiller en programmes de RNCan sont responsables des contributions respectives de TPSGC et de RNCan.Note de bas de page 46 Le BGIRPH est une organisation matricielle dont le personnel compte des employés d’EACL, de TPSGC et de RNCan.Note de bas de page 47

De plus, les municipalités, le BGIRPH et RNCan ont établi un Groupe de surveillance de l’Entente chargé d’examiner les engagements relatifs au projet pris en vertu de l’Entente légale et de faciliter la communication entre l’IRPH et les municipalités. Ce groupe s’est réuni régulièrement depuis 2001.

2.5 Ressources

En mars 2001, l’approbation du programme préliminaire a été obtenue pour l’IRPH, y compris un financement de 260 millions $ pour toutes les phases de l’Initiative. Ce montant comprenait 30 millions $ en contributions aux municipalités qui ont été versés immédiatement (contributions d’aide à la collectivité d’accueil) et l’autorisation de dépenser pour réaliser la phase de définition de l’Initiative (phase 1) de 50 millions $. À ce moment, la phase 1 devait durer cinq ans.

Les 50 millions $ d’origine étaient presque dépensés (47,7 millions $) à la fin de 2007. En 2007, on a reconnu qu’une phase de transition était nécessaire pour achever la phase 1 et préparer la phase 2 de l’IRPH (la phase 2 étant la phase de démarrage de la mise en œuvre de l’Initiative, avec l’entreprise du travail d’assainissement et de la construction proprement dite). L’approbation de projet préliminaire modifiée a été obtenue en février 2008 avec l’approbation de 30 millions $ supplémentaires afin de terminer ce qui était défini comme les activités de la phase de transition (phase 1A) dans la documentation initiale du programme. Les coûts de la phase de planification de l’IRPH (c’est-à-dire phases 1 et 1A) ont été validés par l’étude de vérification et de validation par un tiers complétée en 2009.Note de bas de page 48 Le calendrier d’exécution a été prolongé de trois ans, passant à mars puis à septembre 2011.

Fin 2009, une autre modification a été apportée à l’approbation de projet préliminaire et un financement supplémentaire de 17,8 millions $ a été approuvé pour régler les questions de réglementation et de gestion municipale qui ont été soulevées par diverses activités relatives à l’Initiative. Une modification finale a été effectuée en 2010, soit 4,7 millions $ affectés à la construction de la route d’accès à l’Installation de gestion des déchets de Welcome à Port Hope.

En résumé, l’autorisation de dépenser de 103 millions $ a été accordée pour achever toutes les activités maintenant définies comme la phase 1 et la phase 1A.

Le tableau 2 résume les dépenses au titre de l’IRPH telles que présentées aux organismes centraux de 2001 à 2011 :

Tableau 2 : Dépenses au titre de l’Initiative de la région de Port Hope par crédit (en milliers de $), en date du 31 mars 2011
Phase Année financière Demandes d’indemnités de la collectivité
(crédit 1)
Subventions & contributions
(crédit 5)
Acquisition de propriétés
(crédit10)
Opérations
(crédit 1)
Total
Phase 1 2000-2001

0

0*

0

1 300

1 300

2001-2002

109

8

765

5 118

6 000

2002-2003

330

3

420

7 682

8 435

2003-2004

529

5

0

8 577

9 111

2004-2005

962

12

700

7 069

8 743

2005-2006

542

22

85

5 762

6 411

2006-2007 539 8 0 4 354 4 901
2007-2008+ 283 0 0 2 517 2 800
sous-total** 3 294 58 1 970 42 379 47 701
Phase de transition 2007-2008+ 94 0 0 1 091 1 185
2008-2009 519 74 0 4 394 4 987
2009-2010 629 575 0 6 122 7 326
2010-2011*** 1 347 601 0 28 340 30 288
sous-total 2 589 1 250 0 39 947 43 786
IRPH Total 5 883 1 308 1 970 82 326 91 487

Source : Documents internes d’EACL.
* Droits de la collectivité d’accueil exclus de ce tableau.
** Ajustement refléta nt une réaffectation totalisant 2,248 millions $ de dépenses engagées par RNCan dans les exercices financiers 2003-2004, 2004-2005 et 2005-2006 et avant la période d’évaluation.
*** Le montant des dépenses en 2010-2011 provenait du financement de l’IRPH dans les niveaux de référence et du financement en espèces géré à l’interne par RNCan, y compris les fonds réaffectés de la phase 1.
+ La phase 1A a été approuvée par les organismes centraux au début du quatrième trimestre de 2007-2008. Les dépenses pour les phases 1 et 1A ont donc eu lieu durant 2007-2008.

3.0 Approche de l’évaluation et méthodologies

3.1 Objectifs et portée de l’évaluation

Les objectifs de l’évaluation étaient les suivants :

  • évaluer la pertinence et le rendement de l’IRPH quant à la réalisation de ses objectifs en se concentrant sur la phase de transition (1A);
  • soumettre des recommandations à l’attention des responsables du programme et de la haute direction de RNCan;
  • présenter une vérification exacte et à propos des activités et des résultats de l’Initiative.

L’évaluation s’étend aux activités qui sont entreprises ou qui ont eu lieu durant la période de quatre ans 2007-2008 à 2009-2010 (ultérieurement prolongée jusqu’en mars 2011, à l’exception des derniers événements relatifs aux normes). Certains points portent sur l’IRPH dans son ensemble.

3.2 Points à évaluer

Les points à évaluer suivants ont été explorés durant la présente évaluation. Un cadre d’évaluation complet est présenté à l’annexe C, y compris des sous-questions.

Pertinence

  1. L’IRPH est-elle toujours nécessaire?
  2. L’IRPH est-elle conforme aux priorités du gouvernement?
  3. L’IRPH est-elle conforme aux rôles et responsabilités fédéraux?

Rendement : Efficacité

  1. Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été obtenus en conséquence de la phase 1A de l’IRPH?
  2. La phase 1A de l’IRPH a-t-elle produit des résultats involontaires (positifs ou négatifs)?

Rendement : Efficience

  1. L’approche adoptée par l’IRPH est-elle le moyen le plus économique et efficient d’obtenir les extrants et les progrès en vue des résultats?
  2. Comment l’IRPH peut-elle être améliorée?

3.3 Méthodologies d’évaluation

La collecte de données a été réalisée pour les sources de données suivantes :

  • IRPH et entrevues avec les intervenants (47 personnes);
  • examen des documents (200 documents);
  • examen de la documentation (22 articles/publications examinés);
  • comparaison internationale (34 documents-sources, articles ou sites Web);
  • quatre études de cas : traitement de l’eau, programmes de contribution (p. ex. PPVBI), expertise et essai d’assainissement de sites et communications.

Les répondants ont été sélectionnés en utilisant le critère de sphère de responsabilité afin de représenter tous les partenaires et d’autres groupes de personnes concernées de l’IRPH. Une méthode de recensement a été adoptée pour représenter toutes les sphères de responsabilités dans les organisations de l’IRPH au niveau de la haute direction et du personnel supérieur. Tous les cadres supérieurs de toutes les sphères de responsabilité (selon l’organigramme de l’IRPH) ont été interrogés, de même que le personnel supérieur (pour éviter les erreurs systématiques de sélection). Les sous-catégories de répondants étaient :

  • partenaires (RNCan, EACL, TPSGC, à l’exclusion du personnel de l’IRPH) – 14
  • responsables de la réglementation (CCSN et ME de l’Ontario) – 6
  • personnel de l’IRPH – 8
  • représentants municipaux – 7
  • groupes de défense de l’intérêt public – 3
  • entrepreneurs/secteur privé – 10

Un expert en la matière a été engagé pour fournir des conseils techniques sur les sujets relatifs aux déchets radioactifs tout au long de l’évaluation.

Les critères de sélection de l’étude de cas étaient : représentation des principales exigences de l’Entente légale; existence de données; possibilité d’illustrer les principaux aspects des activités de l’IPRH et de l’expérience acquise jusqu’à présent; traitement des points à évaluer; possibilité de déterminer les leçons retenues; besoin d’information de la gestion supérieure du programme.

La sélection des documents était basée sur une méthode standard d’évaluation (p. ex. documentation initiale du programme, rapports annuels, dossiers du programme), de même que sur des documents déterminés par les entrevues et par l’expert en la matière.

La sélection des pays participant à la comparaison internationale était basée sur les examens des documents et de la documentation, des données d’entrevue et les indications de l’expert en la matière.

3.4 Limitations de l’évaluation

Choix du moment : L’évaluation a fixé la date du 31 mars 2011 comme clôture du champ d’activité. De nombreuses activités importantes de la phase 1A ont abouti à la production de documents, de plans et d’estimations des coûts après le 31 mars 2011. Dans certains cas, les conclusions peuvent devenir périmées dans la période comprise entre la collecte de données probantes et la production du rapport final d’évaluation alors que de nouvelles données probantes apparaissent. En raison d’importantes nouveautés dans l’IRPH apparues après le 31 mars 2011 concernant l’émission des normes, les dirigeants de l’évaluation ont décidé d’étendre sa portée jusqu’au 21 août 2011 pour permettre d’inclure les nouveautés concernant les normes.

Entrevues : Dans de nombreux cas, l’équipe d’évaluation a interrogé des entrepreneurs ou des membres du personnel qui contribuaient directement aux efforts produits pour atteindre les objectifs de l’IRPH. Les questions relatives à l’efficacité et à l’efficience pouvaient provoquer une erreur systématique de la part des répondants s’ils ne parvenaient pas à interpréter objectivement leurs efforts. L’IRPH a une longue histoire et constitue une entreprise complexe. L’interaction de répondants avec l’IRPH était limitée à certaines activités du projet et, par conséquent, ne pouvait offrir qu’une perspective limitée sur quelques points à évaluer. Les données d’entrevue sont subjectives par nature. Des sources de données multiples et un nombre relativement élevé de répondants ont été utilisés pour réduire ce risque.

Examen de documents : Les conclusions de l’examen de documents peuvent être remplacées par une nouvelle information produite par le BGIRPH. Lorsque de nouveaux événements hors de la portée de cette évaluation règlent les points soulevés dans ce rapport (p. ex. tel que déterminé par le Comité consultatif de l’évaluation), ils sont indiqués sous forme de notes en bas de page.

Examen de la documentation : Compte tenu du caractère unique de l’IRPH à l’échelle mondiale, il était difficile de repérer des articles ou des publications qui étaient directement pertinents en rapport avec les circonstances particulières et uniques de l’IRPH. Pour réduire les effets de ces limitations, l’examen de la documentation a été adapté aux points à évaluer plutôt que rendu conforme à des indicateurs particuliers étant donné qu’un tel niveau de spécificité était considéré comme improbable. De plus, les conseils de l’expert en la matière étaient recherchés pour établir la priorité des documents.

Comparaison internationale : Il était difficile de déterminer des situations internationales comparables à la situation à Port Hope. Le nettoyage de Port Hope est unique parce qu’il est effectué dans une municipalité et qu’il vise des déchets historiques provenant de sites contaminés variés. Compte tenu des limites de temps et de ressources financières, la comparaison internationale ne comprenait pas la prise de contact avec des représentants d’autres pays. Des documents, des sites Web et de la documentation publiée accessibles au public ont été utilisés et pouvaient présenter une erreur systématique d’auto-sélection (p. ex. des sites Web pouvaient, par décision du gouvernement, ne pas afficher l’information qui mettait en évidence des problèmes).

Études de cas : En ce qui concerne l’étude de cas sur le traitement de l’eau, une visite de l’installation de gestion des déchets de Port Granby n’a pas été possible parce que ce site était privé et qu’il n’était pas encore du ressort de l’IRPH (ce qui causait donc à l’équipe d’évaluation des difficultés d’accès qu’elle ne pouvait pas résoudre dans les limites du calendrier d’exécution de l’étude).

Dans le cas des programmes d’octroi de subventions, l’équipe n’a pas interrogé d’utilisateurs de l’Initiative ou du programme ayant échoué (c’est-à-dire ceux dont la réclamation aurait été rejetée) en raison d’un litige éventuel. Le matériel utilisé dans cette évaluation a été constitué à partir des observations fournies par les requérants.

En ce qui a trait à l’étude de cas sur l’expertise et l’assainissement des sites, le rapport final d’essai de ré-expertise et d’assainissement était toujours en cours d’élaboration par l’entrepreneur et ne devait pas être terminé avant juin 2011 – après la finalisation du présent rapport d’évaluation. Il a donc été impossible de valider les observations émises durant les entrevues dans le rapport final relativement aux budgets et aux coûts. Par souci de confidentialité, il a également été impossible de recueillir des rapports sur des sites individuels, bien que deux rapports de site aient été examinés dans les locaux du BGIRPH.

Aux fins de l’étude de cas sur la communication, il a été impossible d’évaluer les besoins en communication parmi tous les divers partenaires. L’objectif a été limité à une sélection d’entités à Port Hope qui étaient en relation directe avec le BGIRPH.

4.0 Conclusions de l’évaluation – Pertinence

Pour régler la question de la pertinence, l’évaluation a examiné trois points à évaluer :

  • L’IRPH est-elle toujours nécessaire?
  • L’IRPH est-elle conforme aux priorités du gouvernement?
  • L’IRPH est-elle conforme aux rôles et responsabilités fédérales?

La pertinence de la phase de transition de l’IRPH est directement reliée à la pertinence de l’intégralité de l’Initiative. En réglant les trois points à évaluer touchant à la pertinence, l’équipe d’évaluation s’est penchée sur l’intégralité de l’Initiative de la région de Port Hope plutôt que sur la phase 1A seulement.

4.1 Point à évaluer 1 : Nécessité de l’IRPH

Point à évaluer Méthodologies Évaluation
1. L’IRPH est-elle toujours nécessaire? Examen des documents;
examen de la documentation; entrevues avec les intervenants.
Oui. Les objectifs initiaux n’ont pas été atteints en ce qui concerne l’IRPH ou la phase de transition.

 

Résumé :

Plusieurs résultats de la phase de transition n’ont pas été obtenus à la fin de mars 2011, notamment les deux résultats finals : a) achèvement du processus d’examen de la réglementation concernant la mise en œuvre; b) mise en place d’un cadre de gouvernance, concepts et estimation des coûts de la mise en œuvre de l’Initiative de la région de Port Hope.

 

La conclusion est basée sur les données tirées des indicateurs suivants :

4.1.a.  À quels besoins la phase de transition de l’IRPH et ses composants répondent-ils?

Les besoins de la phase 1A sont indiqués dans le modèle logique de la phase 1A (annexe A) et sont énumérés dans le tableau 3 :

Tableau 3 : Résultats planifiés de la phase 1A
Calendrier d’exécution Résultat
Immédiat L’appui et la confiance de la collectivité dans l’IRPH sont maintenus.
Immédiat Les rôles et les responsabilités des autorités chargées du projet sont définis.
Immédiat L’autorité dirigeante chargée de la conception technique est engagée.
Intermédiaire L’EE pour Port Granby et la décision d’octroi de permis pour PH et PG est réalisée et les obligations réglementaires sont définies.
Intermédiaire Les risques et les obligations relatifs au projet sont réduits.
Intermédiaire L’approche axée sur l’approvisionnement est établie et définie.
Final Le processus d’examen réglementaire est terminé en ce qui concerne la mise en œuvre.
Final Le cadre de gouvernance, les concepts et les estimations des coûts sont en place pour mettre en œuvre le nettoyage de la région de PH.

Les rapports d’étape du projet sont clairs quant à la nécessité de l’Initiative, étant donné que le but de l’IRPH dans son ensemble n’a pas été atteint – à savoir l’établissement et le maintien d’une solution à long terme à la gestion à long terme des déchets faiblement radioactifs à Port Hope et à Port Granby.

Après que l’industrie, et plus tard le gouvernement fédéral, aient tenté en vain de déterminer un site pour recevoir et gérer les déchets à long terme dans les années 1970, 1980 et 1990, les collectivités locales de Port Hope, du canton de Port Hope et de Clarington sont entrées en communication avec le gouvernement fédéral pour lui soumettre une solution locale axée sur la municipalité. En octobre 2000, le ministre des Ressources naturelles a négocié une Entente légale avec les trois collectivités en vue d’une solution applicable à la région de Port Hope.Note de bas de page 49

Les principes d’entente, l’Entente légale et la charte du projet indiquent les besoins auxquels l’IRPH répond – à savoir le nettoyage et la gestion sécuritaire à long terme de quelque deux millions de mètres cubes de déchets faiblement radioactifs dans la municipalité de Port Hope et la municipalité de Clarington. Ces documents, de concert avec la documentation initiale du programme, ont établi l’IRPH et ses composants. Ces composants comprennent le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers, dont le but est de répondre aux besoins de propriétaires qui peuvent avoir subi des effets négatifs, et le Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales, dont le but est de répondre aux besoins des municipalités si des revenus découlant des taxes sont perdus à cause de l’Initiative.

Un bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité a été établi en 1982 et confirmé par les engagements répétés du gouvernement du Canada dans les principes d’entente, l’Entente  légale et toutes les activités découlant de ces engagements. Le passage à ces principes d’entente et l’Entente légale subséquente a été rendu possible par la décision des municipalités de permettre que les déchets situés dans leurs limites municipales respectives soient stockés à long terme dans leurs propres limites.

Une évaluation précédente de l’IRPH, réalisée en 2006-2007, a révélé la nécessité d’une meilleure communication des rôles et des responsabilités et d’améliorations des techniques de gestion. La phase 1A a été établie pour pouvoir mettre en place des étapes pour compléter la phase 2.

Dans les rapports d’examen préalable qui résultaient du processus d’évaluation environnementale, la CCSN et RNCan estimaient que la nécessité de déplacer les déchets et de les gérer à long terme dans un état judicieusement construit, sécuritaire sur le plan environnemental, socialement acceptable et dûment contrôlé a été correctement démontrée.

Les répondants ont indiqué que l’IRPH satisfaisait aux besoins quant à la confiance du public concernant sa sécurité personnelle quant à la radioactivité et à la probabilité que le nettoyage n’ait pas d’incidence négative sur les valeurs des propriétés ou sur les finances municipales. Les répondants ont également estimé que les préoccupations du public augmenteraient à l’entrée dans la phase de construction de l’IRPH.

L’examen de la documentation a déterminé qu’il était généralement reconnu au plan international que les déchets historiques faiblement radioactifs exigeaient un assainissement pour diverses raisons. Le Royaume-Uni, les États-Unis, l’Australie et la France, par exemple, ont des programmes spécifiques traitant du nettoyage des déchets historiques faiblement radioactifs.

4.1.b.  Dans quelle mesure les besoins cernés sont-ils satisfaits?

Le tableau 3 ci-haut énumère les objectifs de la phase de transition. Les besoins traités par ces objectifs sont satisfaits à divers degrés et, à la fin mars 2011, on prévoyait qu’ils le seraient d’ici septembre 2011, date à laquelle la fin de la phase de transition est prévue.

Les rapports d’étape trimestriels de l’IRPH offrent le meilleur aperçu de l’état d’avancement de l’Initiative en ce qui concerne la réalisation de ses objectifs. En septembre 2010, les rapports d’étape trimestriels indiquaient que l’IRPH progressait, mais que le règlement final, l’achèvement des installations de gestion à long terme des déchets et l’assainissement de tous les sites étaient toujours prévus dans un avenir d’au moins dix ans.

4.1.c.  Dans quelle mesure ces besoins sont-ils toujours valides?

Selon l’Entente légale, les plans d’activités et les rapports d’étape du projet, l’Initiative n’a pas été réalisée et la nécessité est donc toujours valide. Les besoins ne commenceront pas à être totalement satisfaits avant la fin de la phase 2, lorsque les sites désignés dans la phase 1A seront construits. La phase 2 exige une approbation définitive de projet par le Conseil du Trésor des plans élaborés dans la phase 1. Les futurs besoins en matière de gestion de projet augmenteront lorsque l’Initiative entrera dans la phase de construction (phase 2). Durant cette phase, les deux installations de gestion des déchets et leurs installations auxiliaires de traitement de l’eau seront construites et les déchets seront récupérés depuis divers sites et placés dans les monticules nouvellement constitués.

L’Initiative répond aux besoins en matière de confiance du public concernant la sécurité, la conviction que le nettoyage n’influera pas sur la valeur des propriétés et l’assurance que l’Initiative n’aura pas d’incidence financière sur les municipalités. La confiance du public demeure élevée selon les données d’enquête.Note de bas de page 50 D’autres renseignements recueillis par l’évaluation appuient également cette conclusion (p. ex. des événements de communication avec les collectivités sont dirigés et attirent un bon nombre de participants, et le personnel de l’IRPH maintient une forte présence visible dans les collectivités).

4.2 Point d’évaluation 2 : Priorités du gouvernement

Point à évaluer Méthodologies Évaluation
2. L’IRPH est-elle conforme aux priorités du gouvernement? Examen de documents. Oui

 

Résumé :

L’initiative est conforme aux priorités du gouvernement. Le nettoyage des sites fédéraux contaminés a initialement été déterminé comme une priorité dans le discours du Trône de 1999 et réitéré en 2004 et en 2007. Des éléments du rapport 2010-2011 de RNCan sur les plans et les priorités et l’IRPH elle-même sont directement liés au leadership et à l’intendance environnementaux, lesquels sont des objectifs stratégiques permanents de RNCan.

La conclusion est basée sur les données tirées des indicateurs suivants :

4.2.a.  À quelles priorités du gouvernement fédéral l’IRPH est-elle liée?

L’IRPH, y compris la phse1A, est liée aux priorités et aux politiques suivantes du gouvernement fédéral :

4.2.b À quel objectif ministériel stratégique l’IRPH est-elle liée?

Dans le Rapport sur les plans et les priorités 2010-2011 de RNCan, la gestion des enjeux nucléaires est définie comme une priorité ministérielle, y compris la gestion des déchets faiblement radioactifs. Le nettoyage des sites fédéraux contaminés reste une priorité pour le gouvernement. L’IRPH est pleinement intégrée dans le travail de RNCan, indiqué comme sous-sous-activité dans l’Architecture des activités de programme de RNCan (Résultat stratégique 2, Activité de programme 2.2, sous-activité 2.2.4, sous-sous-activité 2.2.4.2).

4.2.c Dans quelle mesure (et comment) l’IRPH obtient-elle le résultat stratégique d’intendance environnementale?

L’IRPH s’acquitte de ses responsabilités concernant la gestion des déchets faiblement radioactifs, ce qui totalement conforme au résultat stratégique d’intendance environnementale. En vertu de l’activité de programme 2.2, Gestion du risque lié aux écosystèmes, RNCan a établi l’objectif consistant à gérer les enjeux nucléaires. L’IRPH contribue en « continuant ses activités de gestion à long terme des déchets radioactifs de responsabilité fédéraleNote de bas de page 57 ».

4.3 Point à évaluer 3 : Le programme est-il conforme aux rôles et responsabilités fédéraux?

Point à évaluer Méthodologies Évaluation
3. Le programme est-il conforme aux rôles et responsabilités fédéraux? Examen des documents;
examen de la documentation; entrevues avec les intervenants, comparaison internationale.
Oui.

 

Résumé :

L’IRPH est conforme aux rôles et responsabilités fédéraux. Le gouvernement du Canada a accepté la responsabilité de la gestion des déchets radioactifs de faible activité. En 1982, le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité a été établi pour traiter des déchets radioactifs de faible activité à Port Hope et dans d’autres régions du Canada. Le gouvernement du Canada (ministre des Ressources naturelles) a signé avec les municipalités une Entente légale qui stipule les paramètres de la gestion des déchets radioactifs historiques de faible activité dans la région de Port Hope et de Port Granby. Toutes les phases à ce jour ont obtenu des approbations effectives de projet de la part des organismes centraux. En outre, les questions portant sur les processus nucléaires relèvent de la compétence fédérale au Canada, en vertu de la Loi sur l’énergie nucléaire et de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires du Canada.

Cette conclusion est basée sur les données tirées des indicateurs suivants :

4.3.a Le gouvernement du Canada devrait-il participer à la mise en œuvre et à la gestion d’un projet de nettoyage des déchets radioactifs de faible activité?

Le gouvernement fédéral a accepté la responsabilité et un rôle fédéral dans le nettoyage des déchets faiblement radioactifs. En 1982, il a établi le BGDRFA. Cette position a été renforcée par les principes d’entente élaborés en 1999 et par l’Entente légale de 2001. La Loi sur l’énergie nucléaire est l’autorité législative.

Des gouvernements d’autres pays ont également endossé la responsabilité des déchets historiques ou des déchets qui résultent d’activités gouvernementales. Les États-Unis ont des programmes comme le Superfund de l’Environmental Protection Agency qui tient une liste de priorités nationales touchant l’assainissement des sites de déchets nucléaires. Le Royaume-Uni a la Nuclear Decommissioning Authority qui est chargée de gérer les déchets historiques faiblement radioactifs dans des sites qui ont été déclassés. L’Organisme national des déchets radioactifs et des matières fissiles enrichies de la Belgique, créé en 1980, est chargé de gérer tous les déchets radioactifs en Belgique. Des organismes similaires existent en France, en Allemagne et en Espagne.

4.3.b.  Les autorités appropriées sont-elles engagées dans l’Initiative?

Toutes les parties devant être engagées dans l’IRPH sont actives, bien que les rôles et les responsabilités de certaines d’entre elles (p. ex. les municipalités) ne soient pas parfaitement clairs selon les données des entrevues et des examens de dossiers.

Les organismes de réglementation engagés sont la CCSN et le MEO. Les données d’entrevue indiquent que le rôle de la CCSN à titre d’autorité de réglementation concernant les déchets nucléaires issus du traitement de produits dérivés est reconnu et différé relativement aux installations de gestion des déchets, comme il convient. Les répondants du MEO ont indiqué que le MEO prévoit participer aux auditions de la CCSN à titre d’observateur et de conseiller. La CCSN discute avec le MEO de la façon d’harmoniser la surveillance réglementaire de l’IRPH.

Le ministère des Pêches et des Océans a participé à l’IRPH en raison de l’assainissement du port. Il s’est retiré lorsque la décision a été prise de déplacer le site de la nouvelle installation de gestion à long terme des déchets de Port Granby dans l’arrière-pays. Les autres ministères fédéraux qui ont participé comprennent Santé Canada, Environnement Canada et Transports Canada. Les répondants n’ont pas pu nommer d’organismes fédéraux qui auraient dû participer et qui ne l’ont pas fait.

La municipalité de Port Hope et la municipalité de Port Granby sont toutes les deux engagées et elles reçoivent un soutien financier de l’IRPH pour les activités de l’IRPH, comme les équipes d’examen par les pairs. Cependant, les données d’entrevue et l’examen des dossiers indiquent clairement que les points de vue divergent entre les municipalités et l’IRPH quant au rôle des municipalités et à la façon dont leur apport est considéré.Note de bas de page 58 EACL [à titre de gestionnaire et de promoteur de projet pour l’évaluation environnementale, détenteur de permis et fournisseur des programmes communautaires assurés dans l’Entente légale] et TPSGC [à titre de spécialiste de l’approvisionnement] sont engagés dans l’IRPH, conformément au protocole d’entente PE tripartite et à la charte du projet.

5.0 Conclusions de l’évaluation – Rendement : Efficacité

La Politique sur l’évaluation 2009 du Conseil du Trésor définit l’efficacité comme la « mesure dans laquelle un programme permet d'atteindre les résultats prévus ». Cette évaluation définit et évalue les résultats de la phase 1A de l’IRPH en utilisant les résultats définis dans le modèle logique de la phase 1A de l’IRPH figurant à l’annexe B et au tableau 3 du présent rapport. Afin de régler la question de l’efficacité, l’évaluation était axée sur deux points à évaluer :

  • Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été obtenus en conséquence de la phase 1A de l’IRPH?
  • La phase 1A de l’IRPH a-t-elle produit des résultats involontaires (positifs ou négatifs)?

5.1 Point à évaluer 4 : Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été obtenus en conséquence de la phase 1A de l’IRPH?

Point à évaluer Méthodologies Évaluation
4. Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été obtenus en conséquence de la phase 1A de l’IRPH? Examen des documents; entrevues avec les intervenants; études de cas. Tous les résultats immédiats ont été obtenus. Les résultats intermédiaires et finals restants n’ont pas été obtenus ou ont été partiellement obtenus.

 

Résumé :

Des huit résultats du programme, les trois résultats immédiats ont été obtenus; un résultat intermédiaire a été obtenu et deux ont été partiellement obtenus. Un des deux résultats finals a été partiellement obtenu et l’autre n’est pas encore obtenu. Les agents du programme et d’autres intervenants prévoient que les résultats en attente seront obtenus d’ici la fin de la phase 1A en septembre 2001 (date modifiée). D’importantes questions doivent être réglées à court terme, comme les normes du MEO, les enjeux municipaux et l’achèvement du processus de réglementation.

Le plan de travail d’évaluation a établi un éventail d’indicateurs et de sous-indicateurs pour déterminer ce point à évaluer. Ce rapport présente les conclusions par sous-indicateurs :

  1. Quels progrès l’IRPH et ses éléments ont-ils réalisés en vue d’atteindre ses objectifs?
  2. Les recommandations de la précédente évaluation ont-elles été mises en œuvre?
  3. Comment et dans quelle mesure les signataires de l’Entente légale appuient-ils l’IRPH et ses éléments?
  4. Le plan de gestion à long terme des déchets répond-il aux exigences déterminées?
  5. La phase de transition est-elle mise en œuvre telle que projetée par la modification de l’approbation préliminaire du projet?

5.1.a Progrès en vue d’obtenir des résultats

Le modèle logique de la phase 1A de l’IRPH (voir annexe B) détermine trois résultats immédiats, trois résultats intermédiaires et deux résultats finals. Le tableau suivant résume la mesure dans laquelle les résultats ont été obtenus en date de mars 2011.

Tableau 4 : Résultats de la phase 1A (phase de transition) de l’IRPH et leur état en date de mars 2011
Calendrier pour obtenir le résultat Description du résultat État du résultat en date du 31 mars 2011
Immédiat L’appui et la confiance de la collectivité dans l’IRPH sont maintenus. Obtenu – Les enquêtes et les entrevues auprès du public indiquent que la collectivité et les municipalités appuient l’Initiative.
Immédiat Les rôles et les responsabilités des autorités chargées du projet sont définis. Obtenu – Les rôles et les responsabilités de RNCan, TPSGC, EACL et des municipalités sont définis dans des documents comme l’Entente légale, la charte du projet et le protocole d’entente tripartite. Des protocoles opérationnels définissent également le rôle et les responsabilités de la CCSN.
Immédiat L’autorité dirigeante chargée de la conception technique est engagée. Obtenu –Dans la phase 1A de l’IRPH, deux grands contrats ont été octroyés pour le travail de conception technique en 2010. Le travail a été accompli à un niveau de spécification de catégorie ANote de bas de page 59. En date du 31 mars 2011, la conception technique de l’usine de traitement de l’eau de Port Hope était terminée à ~50 %.
Intermédiaire L’EE pour Port Granby et la décision d’octroi de permis pour PH et PG est réalisée et les obligations réglementaires sont définies. Partiellement obtenu – L’EE pour Port Granby a été achevée. Le projet de Port Hope a obtenu un permis conditionnel en 2009 pour l’Installation de gestion des déchets de Welcome. Une deuxième audience d’octroi de permis est prévue (le calendrier projeté est fixé au début de 2012).
Intermédiaire Les risques et les obligations relatifs au projet sont réduits. Partiellement obtenu – L’Initiative continue de déterminer les risques en permanence et les gère au moyen d’un processus défini. Certains risques de l’Initiative sont toujours présents, comme pour la prise d’une décision finale concernant les critères/normes de nettoyage applicables aux petits sites dans le projet de Port Hope.
Intermédiaire L’approche axée sur l’approvisionnement est établie et définie. Obtenu – Une analyse des options d’approvisionnement a été dirigée et une approche axée sur l’approvisionnement conception-soumission-construction a été sélectionnée. Le pouvoir d’approvisionnement a été attribué à TPSGC pour les grands contrats et les rôles et les responsabilités ont été définis dans la charte du projet et dans le protocole d’entente tripartite.
Final Le processus d’examen réglementaire est terminé en ce qui concerne la mise en œuvre. Pas encore obtenu – Le projet de Port Hope et le projet de Port Granby nécessitent d’autres audiences d’octroi de permis, tel que susmentionné. L’issue de ces audiences déterminera si les résultats seront obtenus.
Final Le cadre de gouvernance, les concepts et les estimations des coûts sont en place pour mettre en œuvre le nettoyage de la région de PH. Partiellement obtenu – Un cadre de gouvernance est en place selon la définition de la charte du projet et du protocole d’entente tripartite. Le travail de conception et les estimations des coûts étaient partiellement réalisés en date de mars 2011.

D’importantes questions fondamentales pour l’obtention des résultats de l’IRPH n’étaient toujours pas résolues en date de mars 2011. Elles doivent être réglées à très brève échéance (avant la fin de la phase 1A) et elles justifient une surveillance très étroite. Ces questions sont :

Normes du ministère de l’Environnement de l’Ontario (MEO)

Des normes propres à l’Initiative ont été élaborées et finalisées en 2006. Ces critères ont été acceptés par la CCSN et intégrés dans le permis pour l’Installation de gestion des déchets de Welcome, de même que par le MEO.

Le MEO a cependant introduit en 2010 de nouvelles normes provinciales qui sont entrées en vigueur le 1er juillet 2011. Ces nouvelles normes sont plus rigoureuses que les critères de nettoyage de 2006, spécialement dans le cas de l’uranium et d’autres contaminants potentiellement préoccupants comme l’arsenic, le baryum, le cadmium, le cuivre et le plomb. En vertu de l’Entente légale, l’IRPH est obligée d’effectuer un nettoyage selon une norme stipulant que les travaux « seront réalisés de façon à ce que les installations soient au moins conformes aux exigences réglementaires applicables au moment du lancement des travaux ».Note de bas de page 60 Cette directive créera le besoin d’effectuer l’assainissement selon une norme plus élevée et de là créera de plus importantes quantités de terre traitée et ainsi plus de déchets.

Cette question peut influer sur l’obtention des résultats suivants : l’appui de la collectivité est maintenu; les décisions concernant l’octroi de permis pour Port Hope et Port Granby sont prises; les risques liés à l’Initiative sont réduits; le processus d’examen réglementaire est terminé.

Audiences publiques de la CCSN concernant les demandes de permis pour Port Granby et Port Hope

L’octroi de permis est une étape clé de la phase 1A de l’IRPH. La CCSN doit déterminer si des audiences sont nécessaires ou décider de tenir les audiences concernant les demandes de permis pour Port Granby et Port Hope. Les décisions découlant de ces audiences – si et quand elles sont tenues – sont nécessaires pour permettre à la phase 1A de terminer son processus de réglementation et d’obtenir toutes les décisions relatives aux permis nécessaires.

Cette question peut influer sur l’obtention des résultats actuellement désignés comme « le soutien de la collectivité est maintenu », « les décisions concernant l’octroi de permis pour Port Hope et Port Granby sont prises » et « le processus d’examen réglementaire est terminé ».

5.1.b   Les recommandations de l’évaluation précédente ont-elles été mises en œuvre?

L’évaluation de 2007 contenait quatre recommandations.Note de bas de page 61 Sur les quatre recommandations, la première n’a pas encore été réalisée (mais devrait l’être d’ici la fin de la phase 1A en septembre 2011). Les recommandations 2, 3 et 4 ont été réalisées.

Recommandation 1 de 2007 : RNCan et le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité (BGDRFA) doivent produire dès que possible des estimations des coûts à jour pour la Phase 2.

Tel que susmentionné, la mise en œuvre de cette recommandation est en cours et devrait être complétée avant la fin de la phase 1A. En date de mars 2011, des ébauches d’estimations des coûts de catégorie A ont été produites pour les installations de gestion des déchets de Port Hope et de Port Granby.Note de bas de page 62 Les estimations des coûts pour les usines de traitement de l’eau des deux installations étaient des estimations de catégorie B. Les estimations des coûts pour le projet d’assainissement de petits sites étaient toujours à venir en date de mars 2011. Elles sont attendues en juin 2011. Il convient de noter que la décision concernant les critères et les normes de nettoyage pourrait influer sur ces estimations.

Recommandation 2 de 2007 : RNCan doit déterminer dès que possible la gestion de projet, le modèle de passation de marché et la participation du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité (BGDRFA) à la Phase 2.

Cette recommandation a été mise en œuvre. Le BGIRPH a été établi et tous les intervenants estiment que les rôles sont bien compris et qu’une solide approche de la gestion de projet est maintenant appliquée. Par exemple, une robuste structure de répartition du travail est en place avec des centres de coûts déterminés pour les activités du projet. Les processus de gestion du changement, de gestion de la portée, de gestion des coûts et de gestion des risques sont bien documentés et compris et censément utilisés par le personnel du BGIRPH. L’initiative a activement utilisé le logiciel de gestion de projet pour assurer le suivi de plus de 1 800 activités. Le BGDRFA continue d’exécuter le Programme de gestion provisoire des déchets, conformément à l’Entente légale.

Recommandation 3 de 2007 : Une période de transition de 18 à 24 mois doit servir à la préparation pour la Phase 2.

Cette recommandation a été mise en œuvre. La phase 1A a été officialisée et définie en 2008 avec une durée prévue de trois ans et un coût de 30 millions $. Elle a par la suite été modifiée et prolongée de six mois supplémentaires et les budgets ont augmenté, passant à 52 millions $, afin de s’adapter aux enjeux municipaux et réglementaires.

Recommandation 4 de 2007 : Le plus important, les rôles et les responsabilités de RNCan, du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité (BGDRFA) et des autres ministères doivent être clairement définis au moyen d'accords officiels détaillés qui abordent les diverses questions soulevées dans le présent rapport.

Cette recommandation a été mise en œuvre. Les rôles de toutes les parties de l’Initiative, RNCan, EACL et TPSGC, ont été définis dans la charte du projet et dans le protocole d’entente tripartite. Les protocoles opérationnels ont également fixé des rôles et des responsabilités clairs pour le BGIRPH et la CCSN.

5.1.c Comment et dans quelle mesure les signataires de l’Entente légale soutiennent-ils l’IRPH et ses éléments?

Les signataires de l’Entente légale sont : RNCan pour le gouvernement du Canada, la municipalité de Port Hope et la municipalité de Clarington. RNCan et les municipalités assurent la surveillance générale et président le Groupe de surveillance de l’Entente qui réunit RNCan et le BGIRPH et des hauts représentants des municipalités, de même que le Comité directeur qui réunit RNCan et des hauts représentants d’EACL, ainsi que TPSGC et le directeur du BGIRPH. Le Groupe de surveillance de l’Entente et le Comité directeur se rencontrent régulièrement. Les municipalités ont formé des équipes d’examen par les pairs, participé au Groupe de surveillance de l’Entente, recommandé des agents d’indemnisation et, dans le cas de Port Hope, elles ont engagé des ressources en communication.

L’IRPH a travaillé en collaboration avec les municipalités au cours des dix dernières années et continue de le faire. Néanmoins, les municipalités ont soulevé certains points qui n’ont pas totalement été résolus, en particulier dans le cas de la municipalité de Port Hope. La municipalité cherche actuellement à résoudre six points, soit :

  • détermination de critères/normes de nettoyage applicables;
  • prise en compte des apports de l’équipe d’examen par les pairs;
  • intégration des points soulevés par la municipalité et par l’équipe d’examen par les pairs durant l’évaluation environnementale dans la conception détaillée et la mise en œuvre de l’IRPH;
  • clarification/définition des rôles et des responsabilités de la municipalité dans l’Initiative;
  • observation de l’Entente légale;
  • détails accrus dans les concepts, les plans et les protocoles.

5.1.d La proposition de plan de gestion à long terme des déchets répond-elle aux exigences déterminées?

Les exigences déterminées ont été définies dans les rapports d’examen préalable de l’évaluation environnementale qui considéreraient que l’Initiative devait déplacer les déchets et les gérer à long terme dans un état judicieusement construit, sécuritaire sur le plan environnemental, socialement acceptable et dûment contrôlé.Note de bas de page 63

Le plan de gestion à long terme des déchets est souligné dans une variété de documents, y compris les rapports d’évaluation environnementale (16 rapports distincts pour chacun des projets de Port Hope et de Port Granby, les rapports de suivi qui ont été produits pour le projet de Port Hope par suite de la décision d’octroi de permis (14 rapports) et les rapports de conception détaillée. Le plan a évolué de manière itérative à mesure que de nouvelles exigences étaient déterminées. Par exemple, en date de mars 2011, le BGIRPH dressait un plan d’ensemble (à l’interne d’EACL) pour la phase 2. En général, le plan semble satisfaire aux exigences techniques déterminées.

L’examen de la documentation et la comparaison internationale indiquent également que la solution adoptée par l’IRPH est conforme à d’autres pratiques internationales. Une vaste expérience a été acquise dans de nombreux pays (p. ex. É.-U., RU, République tchèque, France, Japon, Afrique du Sud, Espagne) concernant les installations de stockage à faible profondeur. Cette expérience montre que dans de nombreux cas, le stockage à faible profondeur a réussi à assurer une isolation sécuritaire des déchets radioactifs à un coût nettement inférieur à celui d’autres options de stockage.Note de bas de page 64

La documentation souligne également que la gestion des déchets doit être exécutée en répondant non seulement aux exigences techniques, mais également sociales – elle doit être acceptable et appuyée par le public. Il faut non seulement tenir compte des aspects scientifiques et techniques dans le processus décisionnel, mais également de la perception du public, de l’acceptabilité des risques et de la confiance du public.Note de bas de page 65

Comme on l’a indiqué, l’élaboration du plan d’ensemble se poursuit. Par exemple, le Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelle (ECRR) a été exécuté pour déterminer les meilleurs moyens et estimer les coûts de ré-expertise et d’assainissement de petits sites dans la municipalité de Port Hope.Note de bas de page 66 Le projet d’essais d’ECRR avait pour objectif d’ensemble la production de leçons retenues et d’estimations des coûts concernant la ré-expertise et l’assainissement de petits sites par la ré-expertise de 35 propriétés, l’assainissement de cinq sites et la production d’estimations des coûts. Sur les 35 propriétés ré-expertisées, un site a été assaini et des estimations des coûts ont été établies comme les leçons retenues. À l’origine, le projet devait comprendre l’essai d’assainissement de cinq propriétés. Note de bas de page 67 Toutefois, un seul a été entrepris, a un coût approximatif de 250 000 $.Note de bas de page 68 Des documents montrent que le projet initial était de 907 000 $,Note de bas de page 69 et qu’il a été exécuté à un coût total (estimatif) de 1 357 000 $.Note de bas de page 70

L’essai est terminé et les leçons retenues sont compilées, en particulier le besoin de caractérisation. Les leçons retenues contribueront au plan d’assainissement des petits sites; cependant, des répondants ont indiqué que d’autres parties du plan devaient être élaborées (p. ex. gestion de la poussière et transport). Les données d’entrevue indiquent que les intervenants de l’Initiative et le BGIRPH sont conscients de la nécessité d’une planification supplémentaire. Un point soulevé concernant l’assainissement de sites est le temps requis pour livrer des échantillons à un laboratoire hors site et pour que les résultats reviennent.

 Le plan satisfaisait aux exigences de l’Entente légale en date de juin 2011; toutefois, étant donné que les nouvelles normes de nettoyage du ministère de l’Environnement entraient en vigueur le 1er juillet 2011 et qu’aucune résolution n’avait encore été atteinte, le plan ne répond pas aux exigences définies dans l’Entente légale imposant un nettoyage selon une norme stipulant que les travaux seront réalisés de façon à ce que les installations soient au moins conformes aux exigences réglementaires applicables au moment du lancement des travaux. Les nouvelles normes du MEO sont plus rigoureuses que les critères de nettoyage de l’IRPH établis en 2006.

La CCSN a participé à des discussions avec le ministère de l’Environnement de l’Ontario concernant sa surveillance (normes) de l’IRPH, tel que décrit précédemment. Il pourrait y avoir une incidence sur la quantité de matière à assainir et stocker. Le tableau 5 illustre les critères de nettoyage de l’IRPH actuellement utilisés, les anciennes normes du MEO et les critères nouvellement révisés applicables aux contaminants non organiques les plus préoccupants, tel que déterminé dans le rapport d’examen préalable de Port Hope.Note de bas de page 71

En août 2011, la CCSN réalise des évaluations techniques sur le site d’une tierce partie en appliquant un protocole d’analyse qui comprend des méthodes d’analyse et le laboratoire devant servir à réaliser l’analyse. Le but est d’établir des normes harmonisées entre le MEO et la CCSN pour les régions en question.

Des discussions entre le MEO et la CCSN sont en cours.

Tableau 5 : Comparaison entre les anciens et les nouveaux critères du MEO concernant les contaminants sélectionnés potentiellement préoccupantsNote de bas de page 72 en parties par million (ppm)
Contaminant Norme générique du MEO (2004) Critère de nettoyage de l’IRPH
(2006)
Nouvelle norme générique du MEO
(2011)
Antimoine 13 13 7,5
Arsenic 20 20 18
Cobalt 40 40 22
Cuivre 225 225 140
Plomb 200 200 120
Nickel 150 150 100
Uranium - 35 23

Source : Comparaison des critères des contaminants potentiellement préoccupants (CPP) du sol (Comparaison Soil Contaminants of Potential Concern (COPC) Criteria Comparison), ministère de l’Environnement de l’Ontario, 2011

5.1.e La phase de transition est-elle mise en œuvre tel que visé dans la modification de l’approbation préliminaire du projet?

La modification de l’approbation préliminaire du projet établissant la phase de transition et augmentaient les jalons dont l’Initiative doit rendre compte. La phase de transition est mise en œuvre tel que voulu. Le BGIRPH a été établi et des processus de saine gestion ont été utilisés. Des répondants membres du BGIRPH et des municipalités ont mentionné les excellentes pratiques adoptées au BGIRPH. Des répondants municipaux ont apprécié le fait que certains membres du personnel du BGIRPH étaient des résidents locaux et qu’ils connaissaient très bien la région. Des partenaires de l’IRPH ont émis des observations favorables quant à l’efficacité des réunions sur la gestion des risques qui ont été tenues et à l’utilisation du registre des risques.

Un cadre de gouvernance est en place, y compris la charte du projet et le PE tripartite. Les rôles et les responsabilités de RNCan, d’EACL et de TPSGC sont clairs et des entrevues avec le personnel du BGIRPH indiquent qu’ils sont bien compris. Chaque partie s’acquitte de son rôle et participe comme il le faut aux divers organismes de gouvernance comme le Comité directeur et le Groupe de surveillance de l’Entente. TPSGC gère les grands contrats d’approvisionnement (conception et construction) et EACL gère la passation des petits marchés.

L’état des jalons de l’IRPH concernant la modification de l’approbation préliminaire du projet en mars 2011 est présenté à l’annexe D.

5.2 Point à évaluer 5 : Déterminer tous les résultats involontaires

Point à évaluer Méthodologies Évaluation
5. Des résultats imprévus se sont-ils produits en conséquence du programme? Examen des documents; examen de la documentation; entrevues avec les intervenants; études de cas. Plusieurs résultats imprévus mineurs ont été déterminés, le plus remarquable étant la grande réputation que l’IRPH a acquise sur le plan international grâce à la nature unique de sa relation fédérale-municipale. Cette particularité a attiré l’attention d’organisations non gouvernementales et de communautés scientifiques.

Plusieurs résultats imprévus mineurs ont été déterminés par les entrevues, l’examen de la documentation et les données comparatives internationales.

D’après les données d’entrevue, une discussion est en cours concernant l’élargissement possible du rôle du BGDRFA afin d’inclure les contaminants non radioactifs dans le cas particulier de Port Hope.Note de bas de page 73 Ce résultat est largement attribuable au projet d’évaluation des coûts du Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelle et aux leçons retenues du Programme de surveillance de la construction en cours.

La documentation et des articles de presse laissent entendre qu’il existe chez les entrepreneurs locaux à Port Hope un haut niveau de connaissance de l’assainissement relativement au radon. Il y aurait également une migration de travailleurs qualifiés en environnement dans la collectivité (entre personnel contractuel et personnel de l’Initiative).

L’IRPH est l’objet d’une reconnaissance internationale, tant positive que négative. La visite d’activistes antinucléaires reconnus internationalement indique que l’IRPH est devenue le point de mire de certains groupes d’activités antinucléaires, bien que les messages soient ambigus quant à leur position sur le nettoyage par opposition à l’exploitation continue de la société Cameco. Du point de vue positif, les communautés environnementales et scientifiquesNote de bas de page 74 surveillent l’IRPH avec intérêt quant à son approche du nettoyage en milieu urbain et l’IRPH a été le sujet d’exposés dans des conférences internationales.

6.0 Conclusions de l’évaluation – Rendement : efficience et économie

Dans le cas de l’évaluation de l’IRPH, il est difficile de trouver des comparateurs permettant de déterminer l’efficience. Une grande partie de l’activité de l’IRPH est unique et réalisée pour la première fois sur le plan international. Son caractère unique est dû à la nature de l’IRPH – le  nettoyage et l’assainissement de nombreux sites contaminés par des substances radioactives dans un milieu urbain. Malgré sa nature unique, il sera néanmoins possible de déterminer des épargnes et des économies et de la rendre plus économique.

Pour régler la question de l’efficience, l’évaluation était axée sur deux principaux points à évaluer :

  • L’approche adoptée par l’IRPH est-elle le moyen le plus économique et le plus efficient de réaliser des extrants et des progrès en vue d’obtenir des résultats?
  • Comment l’IRPH peut-elle être améliorée?

6.1 Efficience et économie de l’IRPH

Point à évaluer Méthodologies Évaluation
6. L’approche adoptée par l’IRPH est-elle le moyen le plus économique et le plus efficient de réaliser des extrants et des progrès en vue d’obtenir des résultats? Examen des documents; examen de la documentation; entrevues avec les intervenants; études de cas; comparaison internationale. Les ressources sont gérées de manière efficiente et efficace puisque les critères de prise de décisions sont basés principalement sur des obligations réglementaires et sur la gestion des risques (qui ne sont pas toujours basés uniquement sur les coûts).

 

Résumé :

Les ressources sont gérées de manière efficiente et efficace dans la phase 1A de l’IRPH étant donné que les critères de prise de décisions sont basés principalement sur des obligations réglementaires et sur la gestion des risques. Les critères de prise de décisions sont l’utilisation de la meilleure technologie disponible, la gestion des risques ainsi que la perception du public et l’acceptabilité par le public. Dans certains cas, ce qui semblait être un moyen de remplacement plus économique ou efficient a été abandonné à cause de ces critères. De plus, l’expérience du projet pilote d’assainissement de site indique que la caractérisation du sol et des quantités de terre provenant des petits sites n’est pas bien connue, ce qui a nuit au rapport coût-efficacité.

Les conclusions de la présente évaluation sont basées sur les éléments suivants :

Optimiser la flexibilité financière : Le BGIRPH a été établi pour répondre à la recommandation de l’évaluation de 2007 concernant un meilleur cadre de gestion de projet et de gouvernance et son établissement a entraîné l’introduction d’approches et de principes de saine gestion de projet qui favorisent la gestion des calendriers d’exécution et des coûts. L’approche de la gestion de projet est cependant mise en œuvre dans le contexte plus large de la gestion financière du gouvernement fédéral, ce qui exige des approches financières et budgétaires dont la flexibilité est limitée. Par exemple, la nécessité de reporter le budget d’une année à l’autre tout en respectant ses limites peut soulever des défis dans le cas d’une entreprise aussi complexe que l’IRPH dont la mise en œuvre devrait prendre 20 ans. Les limites du report créent le risque que l’Initiative épuise les fonds.

Augmenter les budgets par une gestion efficace : L’évaluation de 2007 indiquait que l’estimation de coût de l’IRPH initiale de 260 millions n’a pas été bien préparée. Pour la phase 1, le budget initial et le temps nécessaires pour réaliser les activités ont plus que doublé. Toutefois, il faut mentionner que les activités effectivement entreprises dans les phases 1 et 1A étaient plus importantes et plus nombreuses que prévu au début de l’IRPH en 2001. L’acquisition de terrains est un bon exemple d’activité clé de l’Initiative dont on n’a pas tenu compte dans l’estimation initiale. En ce qui concerne la phase 1A, l’estimation initiale des coûts a augmenté, passant de 30 millions $ pendant trois ans à 54 millions $ pendant trois ans et demi. Toutes les augmentations de budget étaient suffisamment justifiées pour obtenir les approbations et les autorisations de dépenser appropriées. Le BGIRPH gère les budgets et les dépenses efficacement au moyen de processus bien établis de gestion des coûts, de la portée et des calendriers d’exécution.

Équilibre entre les coûts et d’autres facteurs : Le coût n’a pas toujours été le seul critère de prise de décisions pour l’IRPH compte tenu des engagements antérieurs pris en réponse à la participation du public, de l’exigence de l’organe de réglementation voulant que la conception intègre la meilleure technologie disponible et d’une absence d’information précise concernant la caractérisation et la délimitation des déchets en cause. On a décidé que les risques liés à l’approvisionnement pouvaient être réduits en engageant TPSGC pour gérer les grands contrats d’approvisionnement, plutôt que confier l’exercice de cette fonction à l’interne par EACL, la société d’État.

 En outre, un des principaux objectifs de l’Initiative consiste à soulager les préoccupations du public en impliquant directement le public et les municipalités. La documentation indique clairement que la solution optimale pour une entreprise comme l’IRPH serait un équilibre entre ce qui est économique sur le plan scientifique et ce qui est acceptable pour le public.Note de bas de page 75 Par exemple, la collectivité a pris une décision qui, bien que coûteuse, est acceptable pour le public, soit construire un tunnel sous l’autoroute afin de transporter les déchets à la nouvelle installation de Port Granby. Ce tunnel a été intégré dans le plan futur.

Un autre exemple touchait les outils et les techniques servant à la ré-expertise de petites propriétés. Les données d’entrevues ont déterminé une méthode possible de prélèvement de tranches plutôt que l’approche actuellement utilisée (détection de la radiation gamma par forageNote de bas de page 76). La création d’un profil aurait été plus facile et l’approche de la détection de la radiation gamma par forage ne fonctionnait pas bien. Un troisième exemple était l’approche de la conception de deux installations de gestion des déchets dans des entités séparées. Les données d’entrevue ont indiqué que le recours à un seul contrat de conception des deux installations aurait permis d’accomplir un travail plus efficace (p. ex., aurait pu produire des économies grâce à l’achat en quantité de pièces, en permettant aux deux systèmes de s’entraider), bien qu’on ait indiqué que le travail aurait pu être difficile à accomplir dans les délais impartis sans engager deux équipes. 

Intégrer les connaissances locales : Les entrevues ont donné une vague idée des possibilités d’économies pour l’IRPH. Un thème récurrent abordé par un groupe de répondants du secteur non public était que des consultations plus officielles entre les municipalités et les entrepreneurs étaient nécessaires pour acquérir toutes les connaissances locales, par exemple en concevant des demandes de proposition qui concernent le travail de conception détaillée susceptible de produire des économies de coûts.

En général, le BGIRPH gère l’Initiative aussi efficacement que possible. Par exemple, le Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelle avait pour but de générer des leçons retenues sur la meilleure façon d’aborder cet aspect de l’Initiative (c’est-à-dire extraire les déchets radioactifs de la propriété des personnes). L’essai effectif a été réalisé à un coût élevé étant donné qu’un seul site, plutôt que les cinq sites prévus, a été assaini, ce qui indiquerait que davantage de données de caractérisation sont nécessaires. L’essai a permis de tirer un grand nombre de leçons retenues. Elles devraient être intégrées dans les processus qui produiront des économies de coûts.

À l’échelle internationale, il est difficile d’établir des comparaisons étant donné que la situation de nettoyage est unique en ce qui a trait aux déchets manipulés et à l’emplacement et au milieu dans lequel les déchets se trouvent.Note de bas de page 77 Des facteurs propres au site influent grandement sur l’efficacité et l’efficience du choix de la méthode d’assainissement. Étant donné que les caractéristiques minéralogiques et géochimiques des contaminants varient selon les sites contaminés, les méthodes d’assainissement ne sont pas toutes aussi efficaces et efficientes.

Une comparaison grossière des coûts de l’IRPH avec des initiatives d’autres pays, non comprise dans le présent rapport pour des raisons de confidentialité commerciale, a révélé que les coûts de l’IRPH étaient cohérents avec ceux de projets américains similaires, spécialement parce que les projets américains comparables n’étaient pas situés dans des municipalités. Le temps nécessaire pour entreprendre des projets variait également, mais des projets allant de 10 ans à 20 ans faisaient partie des projets examinés. Ces projets ne sont pas facilement comparés parce qu’ils diffèrent quant aux conditions, aux types de sol, aux plans d’assainissement, aux contraintes (p. ex. réglementaires), etc. La seule conclusion qu’il est possible de tirer est que l’IRPH est raisonnablement comparable en ce qui a trait au coût estimatif par volume de terre assainie.

6.2 Point à évaluer : Comment l’IRPH peut-elle être améliorée?

Point à évaluer Méthodologies Évaluation
7. Comment l’IRPH peut-elle être améliorée? Examen des documents; examen de la documentation; entrevues avec les intervenants; études de cas; comparaison internationale. Il y a des éléments techniques et de gestion à améliorer concernant la communication et la coordination avec l’administration municipale, le PPVBI et l’assainissement de petits sites.

 

Résumé :

L’évaluation a cerné les principaux points à améliorer qui seront importants lorsque l’Initiative passera à la phase 2 (malgré les retards dans la phase 1, l’Initiative se déroule maintenant à vive allure et il est possible que des mesures aient déjà été prises pour régler ces questions avant de finaliser le présent rapport d’évaluation).

La communication et la coordination avec l’administration municipale sont essentielles pour mettre en œuvre l’IRPH avec succès et une meilleure communication des critères d’admissibilité au Programme de protection de la valeur des biens immobiliers est également nécessaire. La mise en application des leçons tirées du Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelle serait également utile. Des répondants ont également désigné des technologies et des processus susceptibles de réduire les coûts d’exécution.

Cette conclusion est basée sur les éléments suivants :

Implication de la municipalité : Il n’est pas courant que le gouvernement fédéral travaille aussi étroitement avec les collectivités et les municipalités qu’il l’a fait pour l’IRPH. Il s’agit d’une nouvelle expérience pour de nombreux membres du personnel du BGIRPH et jusqu’à présent, ils se sont bien acquittés de leurs tâches. Toutefois, il ya toujours des points à améliorer quant à la coordination d’ensemble.

L’amélioration de la communication et de la coordination avec les municipalités dans la phase 2 a été systématiquement mentionnée comme une nécessité constante dans les entrevues et l’examen des documents. Il est nécessaire de maintenir l’appui des deux collectivités pour permettre à l’Initiative d’atteindre ses objectifs généraux. À ce jour, cet appui a été bien démontré et il doit continuer de s’étendre. Il faut clarifier le rôle de la municipalité dans la phase 2, de même que les besoins de coordination de l’Initiative et des futures activités en ce qui concerne les permis, les inspections et l’assainissement.

On a indiqué que l’IRPH devrait déterminer et mettre en application des moyens de mieux impliquer le personnel des travaux publics de la municipalité de Port Hope, y compris l’élaboration de protocoles garantissant la consultation totale avec ces employés au sujet des questions soulevées par les municipalités. Une stratégie possible proposée par plusieurs répondants consistait à faire un membre du personnel du BGIRPH participer au partage des bureaux avec Service des travaux publics de Port Hope (ou vice-versa). Cette approche a été adoptée dans le cas du partage des bureaux d’un membre du personnel de TPSGC dans les locaux BGIRPH, un arrangement qui a très bien fonctionné selon tous les répondants.

Leçons retenues en matière de ré-expertise et d’assainissement : Un Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelle (ECRR) a été réalisé pour générer des leçons retenues, ce qu’il est parvenu à faire. En date de mars 2011, les leçons retenues du Projet d’essais d’ECRR devaient toujours être analysées et intégrées au besoin dans l’approche, les processus et les outils de l’Initiative. Le Projet d’essais d’ECRR devait également produire des estimations des coûts pour l’élément de ré-expertise et d’assainissement de l’Initiative. Le Projet d’essais a coûté nettement plus que prévu et il a produit moins de résultats effectifs d’assainissement que projetés (une propriété plutôt que cinq). Cette situation est en partie due à une caractérisation insuffisante des contaminants des sols sur la propriété assainie.

Des répondants ont proposé une différente technique d’analyse du sol plus efficace et à un coût d’assainissement nettement inférieur. Elle consiste à prélever des tranches de sol comme échantillon plutôt que de forer des puits, une technique qui change le niveau d’effort requis. Puisque l’on s’attend à ce que l’essai produise de nouveaux et importants protocoles et processus, on ne sait pas avec certitude comment faire concorder les estimations de coûts et les nouveaux protocoles et processus qui n’ont pas été mis à l’essai sur le terrain. Un projet pilote des nouveaux protocoles et processus de ré-expertise et d’assainissement rehausserait le niveau de précision des estimations des coûts et validerait la pertinence de tous les nouveaux protocoles ou procédés.

Programme de protection de la valeur des biens immobiliers : On prévoit que le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers fera l’objet de plus de demandes ou réclamations lorsque la construction débutera (Phase 2). Les critères d’admissibilité au PPVBI doivent être renforcés et mieux communiqués au public. Par exemple, un critère stipule qu’une personne présentant une réclamation doit prouver que les activités de l’IRPH ont un effet direct sur la valeur marchande de sa résidence (désigné comme « effet du projet »).

Des répondants ont indiqué que ce critère particulier n’était pas bien compris et qu’il devait être expliqué plus clairement. De plus, le personnel du BGIRPH a fait part de préoccupations concernant l’efficacité du processus d’appel, à savoir que tous les coûts des appels étaient actuellement à la charge de l’État et que l’auteur d’un appel ne courait donc aucun risque. Un travail de conception de processus est nécessaire pour garantir que les coûts de gestion des appels touchant le PPVBI peuvent être contrôlés.

Communications proactives : Les communications jouent un rôle clé dans l’IRPH. Bien qu’une grande quantité de documents ait été produite, une conclusion commune aux entrevues est que le BGIRPH pourrait adopter une approche plus proactive des relations avec les médias en particulier et des relations avec le public en général. Des éléments indiquent que le BGIRPH est conscient de ce besoin et qu’il a pris des mesures pour adopter une approche plus proactive comme l’élaboration de nouveau matériel de communication et de relations externes et des séances de questions et réponses avec la communauté des agents immobiliers. Dans la phase 2, des communications encore plus proactives seront nécessaires pour soulager les préoccupations touchant des questions comme le bruit et la poussière.

Capacité de laboratoire sur place : L’Étude de cas sur l’assainissement de sites a révélé que l’on prévoyait que des retards dans le transport d’échantillons de terre et d’eau jusqu’aux laboratoires de Toronto nuiraient à l’assainissement efficient de sites. L’IRPH, de concert avec l’organe de réglementation, devrait réaliser une étude de faisabilité ou de rentabilité d’un laboratoire (mobile) sur place pour l’analyse du sol. Une telle installation de laboratoire devrait produire des résultats satisfaisant CCSN en matière de gestion de la qualité scientifique. Durant le projet pilote, 117 échantillons de sol ont été extraits de 35 sites et envoyés à un laboratoire à Toronto. Des répondants ont expliqué qu’en raison de retards dans l’obtention des résultats, l’extraction de la terre par le personnel contractuel a été retardée.

7.0 Conclusions

7.1 Conclusions

Les conclusions générales sont que l’IRPH est pertinente et qu’elle répond à une nécessité constante. Elle est conforme aux priorités du gouvernement, de même qu’aux priorités stratégiques de RNCan et elle constitue un rôle fédéral approprié. RNCan est l’organisme fédéral approprié pour assurer la surveillance. La phase de transition 1A a permis, de manière raisonnablement efficace, d’atteindre et d’obtenir la plupart des ses objectifs et résultats sans générer de résultats négatifs imprévus. L’Initiative a tenté d’être économique dans la mesure du possible. Les coûts de l’IRPH semblent être comparables aux coûts associés à des projets d’autres pays d’envergure, de portée et de risque similaires.

Le tableau suivant résume les conclusions tirées des points à évaluer abordés dans les sections 4, 5 et 6.

Tableau 8 : Résumé des conclusions de la phase 1A de l’IRPH
# Point à évaluer Conclusion
1 Le programme est-il toujours nécessaire? Oui. L’IRPH est clairement nécessaire et continue de l’être, parce que ses objectifs initiaux d’assainissement et de stockage à long terme des déchets faiblement radioactifs dans la région de Port Hope n’ont pas encore été atteints.
2 Le programme est-il conforme aux priorités du gouvernement? Oui. L’Initiative est conforme aux priorités du gouvernement. Le nettoyage des sites fédéraux contaminés a été qualifié de priorité dans les discours du Trône de 1999, 2004 et 2007. Le rapport sur les plans et les priorités 2010-2011 de RNCan concernant la gestion des déchets nucléaires (ou radioactifs) et l’IRPH même sont directement liés au leadership environnementale et à l’intendance environnementale qui sont des objectifs stratégiques permanents pour RNCan.
3 Le programme est-il conforme aux rôles et responsabilités fédéraux? Oui. L’IRPH est conforme aux rôles et responsabilités fédéraux. Le gouvernement du Canada a accepté la responsabilité du nettoyage des déchets radioactifs de faible activité. En 1982, il a établi le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité chargé de gérer les déchets faiblement radioactifs à Port Hope et dans d’autres régions du Canada. Le gouvernement du Canada (ministre des Ressources naturelles) a signé avec les municipalités une Entente légale qui stipule les paramètres de la gestion des déchets radioactifs de faible activité dans la région de Port Hope et de Port Granby. Les questions portant sur les processus nucléaires relèvent de la compétence fédérale au Canada, en vertu de la Loi sur l’énergie nucléaire et de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires du Canada.
4 Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été obtenus en conséquence de la phase 1A de l’IRPH? Les résultats sont obtenus sur une base permanente. On s’attend à ce que les résultats qui ne sont pas obtenus en date de mars 2011 le soient à la fin de la phase 1A, en septembre 2011 (date modifiée). D’importantes questions doivent être réglées à cette fin, comme la résolution des critères/normes devant être appliqués dans le cadre de l’IRPH. Les autres questions devant être réglées afin d’atteindre les objectifs de la phase 1A comprennent des mesures visant à régler les enjeux municipaux et la réalisation du processus de réglementation.
5 Déterminer tous les résultats involontaires Quelques résultats involontaires mineurs ont été déterminés.
6 Déterminer un moyen plus économique d’obtenir des résultats Les ressources sont gérées de manière efficiente et efficace dans la phase 1A de l’IRPH étant donné que les critères de prise de décisions appliqués doivent : a) satisfaire l’organe de réglementation et b) respecter les engagements antérieurs (qui sont basés principalement sur des obligations réglementaires, la meilleure technologie disponible, la gestion des risques ainsi que la perception du public et l’acceptabilité par le public), plutôt qu’une analyse de rentabilité. .
7 Comment l’IRPH peut-elle être améliorée? On a retenu certaines propositions d’améliorations techniques et de gestion qui pouvaient être mises en application lorsque le BGIRPH passera à la phase 2.

Annexe A : Aperçu de l’Initiative de la région de Port Hope

L’IRPH se trouve dans la sous-activité 2.2.4 de l’Architecture des activités de programme de Ressources naturelles Canada (RNCan) pour laquelle le sous-ministre adjoint du Secteur de l’énergie est le chargé de projet réel.Note de bas de page 78 L’évaluation porte sur des dépenses de 43,8 millions $ pour le calendrier d’exécution de 2007-2008 à 2010-2011.Note de bas de page 79 De cette somme de 43,8 millions $, 1 250 000 $ en contributions a été payé par le biais du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers de l’IRPH durant le calendrier d’exécution de 2007-2008 à 2010-2011 afin d’indemniser les propriétaires pour une perte de la valeur des biens immobiliers attribuable à des activités liées à l’IRPH. L’IRPH n’a pas d’élément de contribution.

L’IRPH est une initiative communautaire établie pour élaborer et mettre en œuvre une solution en matière de gestion locale, sécuritaire et à long terme des déchets radioactifs historiques de faible activitéNote de bas de page 80 dans la région ontarienne de Port Hope, spécialement dans les municipalités de Port Hope et de Clarington. Toutes les parties concernées cherchent à conclure une entente mutuelle touchant le nettoyage depuis les années 1980. Les quelque 2 millions de mètres cubes (m3) de déchets de la région (1,2 million m3 à Port Hope et 0,5 million m3 dans les installations de Port Granby) constituent plus de 90 p. 100 de tous les déchets radioactifs historiques de faible activité au Canada – déchets pour lesquels l’actuel propriétaire ne peut raisonnablement pas être tenu responsable et dont le gouvernement fédéral a accepté la responsabilitéNote de bas de page 81.

L’IRPH est constituée de deux grands projets – le projet de Port Hope et le projet de Port Granby – qui longent la côte nord du lac Ontario à quelque 100 kilomètres à l’est de Toronto. Les deux projets impliquent le nettoyage, la construction et la surveillance d’installations de gestion à long terme des déchets faiblement radioactifs. Des deux projets, celui de Port Hope soulève le plus d’incertitudes quant à l’emplacement et les caractéristiques des déchets faiblement radioactifs, aux parties le plus directement concernées (étant donné que les déchets faiblement radioactifs sont situés sur des propriétés résidentielles en plus d’autres secteurs) et au plus grand volume de déchets provenant de sites variés.

Les deux projets ont fait l’objet d’évaluations environnementales distinctes (maintenant terminées – Port Hope en 2007 et Port Granby en 2009 – et obtiendront des permis distincts de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN).

La CCSN a accordé en 2009 un permis de déchets de substances nucléaires pour le projet de Port Hope qui est valide jusqu’au 31 décembre 2014. Le permis stipule les conditions relatives aux exigences de rapports courants, les critères de nettoyage et un ensemble de documents et de plan de conception pour les phases subséquentes. En date du 31 mars 2011 (la date de fin de cette évaluation), la présentation du permis pour le projet de Port Hope devait encore être planifiée.

Projet de Port Hope

La région ontarienne de Port Hope contient la grande majorité des déchets historiques faiblement radioactifs du Canada, soit plus de 90 p. 100. La date d’apparition des déchets remonte aux années 1930, lorsque le radium était extrait du minerai de pechblende à des fins médicales et industrielles dans une raffinerie de la municipalité de Port Hope. Les déchets faiblement radioactifs sont principalement des sols contaminés par des déchets provenant de la raffinerie.Note de bas de page 82

Le projet de Port Hope comprend la construction d’une nouvelle installation de gestion à long terme des déchets à l’emplacement où se trouvent l’Installation de gestion des déchets de Welcome (fermée en 1955)Note de bas de page 83 et la propriété adjacente, au sud de l’autoroute 401 et à l’ouest du chemin Baulch, dans la municipalité de Port Hope. Les déchets existants sur le site seront déblayés et placés dans une nouvelle installation de gestion à long terme qui consiste en un monticule en surface dont la gestion, selon les prévisions, durera plusieurs centaines d’années.Note de bas de page 84

L’Installation de gestion des déchets de Welcome (IGDW) a reçu des résidus de traitement contaminés faiblement radioactifs, de l’équipement mis au rebut et des déchets industriels d’Eldorado Resources Limited, une ancienne société d’État fédérale, de 1948 à 1955. En 1956, la récolte d’eau de surface et souterraine contaminée par de l’uranium, de l’arsenic et du radium a commencé. Un processus de traitement a été mis en place en 1979 et le système de récolte a été amélioré en 1986 et en 1987. Les principales parties de l’installation sont l’aire de stockage des déchets et l’aire de récolte et de traitement de l’eau. L’aire de récolte et de traitement est exploitée pour récolter, confiner et traiter l’eau contaminée de surface et souterraine générée dans l’aire de stockage des déchets. L’IGDW est exploitée en vertu d’un permis délivré à Énergie atomique du Canada limitée (EACL) par la CCSN.Note de bas de page 85

D’autres déchets historiques faiblement radioactifs et déchets industriels spécifiésNote de bas de page 86 provenant de divers sites dans la zone urbaine de Port Hope seront extraits et transportés à la nouvelle installation et les sites déblayés seront assainis. La capacité de l’installation du projet de port Hope est de quelque deux millions de mètres cubes de déchets (tenant compte des éventualités et du sol propre destiné au recouvrement journalier).Note de bas de page 87 Le projet de Port Hope comprend également une ré-expertise et l’assainissement des propriétés résidentielles dans le Quartier 1. La ré-expertise est nécessaire pour confirmer les propriétés qui devront être assainies et pour mieux caractériserNote de bas de page 88 et délimiterNote de bas de page 89 les déchets.

Projet de Port Granby

Le projet de Port Granby comprend l’extraction de quelque 450 000 m3 de déchets faiblement radioactifs et de sol légèrement contaminé et leur transport à une nouvelle installation de monticule de surface pour la gestion à long terme. Les déchets historiques faiblement radioactifs sont maintenant confinés dans l’installation de gestion des déchets de Port GranbyNote de bas de page 90 fermée.

L’emplacement de la nouvelle installation de gestion des déchets a été changé, avec la participation de la collectivité, par voie du processus d’évaluation environnementale. Ce changement répond aux préoccupations touchant la proximité du site initialement proposé du bord de l’eau et la possibilité de lixiviation de contaminants dans le lac Ontario. Le nouveau site se trouve sur du till stable, à 700 mètres des falaises abruptes, du rivage en recul et des sols sablonneux qui caractérisent le site actuel de la décharge.Note de bas de page 91

Le processus du projet de Port Granby est légèrement moins avancé que celui de Port Hope en raison de rapports techniques supplémentaires exigés par la collectivité durant l’évaluation environnementale.

En ce qui concerne le projet de Port Granby, une configuration à deux cellules de développement échelonné a été établie pour satisfaire la capacité cible de quelque 500 000 m3 de déchets provenant de l’installation existante de gestion des déchets.

Principales activités

Les principales activités de la phase 1A comprennent :

  • établissement du Bureau de gestion de l’Initiative de la région de Port Hope (BGIRPH) et de sa structure de gouvernance;
  • délivrance de permis pour les projets de Port Hope et de Port Granby;
  • conception détaillée des installations de gestion à long terme des déchets pour les projets de Port Hope et de Port Granby;
  • préparation des calendriers d’exécution des plans d’excavation pour le nettoyage aux installations de gestion des déchets de Port Hope et de Port Granby;
  • mise en œuvre des programmes de suivi de l’évaluation environnementale (EE) pour réduire et surveiller les effets du projet sur les personnes et sur l’environnement;
  • construction de la route d’accès à l’installation proposée de Port Hope;
  • essai pilote des usines de traitement de l’eau;
  • essai de ré-expertise du projet de Port Hope;Note de bas de page 92
  • conception des améliorations devant être apportées à l’infrastructure municipale (favorisant un transport sécuritaire);
  • exécution permanente des programmes établis dans l’Entente légale;
  • réception des autorisations nécessaires pour entreprendre la phase 2.Note de bas de page 93

Gouvernance

RNCan est responsable en dernier ressort de l’IRPH et reçoit des crédits annuels pour l’Initiative provenant du cadre financier.

La gouvernance de l’IRPH est fondée sur plusieurs documents et des groupes décisionnaires. Les principaux documents sont une entente légale conclue entre le gouvernement du Canada et les municipalités concernées et une charte de projet qui définit le cadre opérationnel de l’IRPH.

Principaux documents

L’Entente légaleNote de bas de page 94 enjoint le gouvernement du Canada et les municipalités concernées à collaborer, à communiquer ouvertement et à se consulter régulièrement en vue de réaliser les projets avec succès. L’Entente légale enjoint également le gouvernement fédéral à verser des paiements de 10 millions $ à chacune des trois municipalités signataires à titre de droits des collectivités d’accueil.

L’Entente légale a également établi une approche en trois phases de l’exécution de l’IRPH. La phase 1 était la phase de planification; la phase 2 était conçue comme la phase de mise en œuvre; la phase 3 était une phase à long terme de surveillance et d’entretien. La phase 1A a été établie en 2007 comme phase de transitionNote de bas de page 95 permettant de terminer le travail nécessaire pour mettre en œuvre la phase 2 (p. ex. réglementation et planification).

Éléments de l’Entente légale

Outre les engagements relatifs aux entreprises physiques associées à l’IRPH, l’Entente légale définit les éléments de l’IRPH, soit :

  1. Programmes exécutés par le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité (BGDRFA), une division d’EACL – entre autres le Programme de surveillance environnementale, le Programme de surveillance de la construction et le Programme de conformité des installations (qui comprend le Programme provisoire de gestion des déchets);Note de bas de page 96
  2. Programme de protection de la valeur des biens immobiliers (PPVBI) (élément de contribution);Note de bas de page 97
  3. Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales (PRTM) (élément de contribution);Note de bas de page 89
  4. Communications et consultations (C et C);
  5. Paiements versés en remplacement d’impôts (PERI);
  6. Programme de règlement des plaintes (PRP).

La charte du projet établit le cadre dans lequel l’IRPH fonctionne. Selon cette charte, il incombe à RNCan d’assurer la surveillance stratégique et de veiller à ce que les approbations et les autorisations appropriées, y compris en matière de financement, soient accordées.

Le BGDRFA exécute le Programme de gestion intégrée des déchets conformément à son plan d’activités qui est approuvé par RNCan. D’autres travaux du BGDRFA à l’appui de l’IRPH, décrits dans le plan d’activités de l’IRPH (également approuvé par RNCan), ont eu lieu par voie d’une demande de travail entre sociétés (entre différentes parties d’EACL) et d’une autorisation de services de protection contre les radiations, de surveillance de la contamination, de contrôle radiologique et de surveillance de l’environnement.

Selon l’Entente légale, le BGDRFA est chargé de poursuivre les activités de son Programme provisoire de gestion des déchets en attendant la réalisation du nettoyage des déchets historiques faiblement radioactifs ou jusqu’à ce que le gouvernement définisse un autre moyen d’exécution de ces programmes.

Le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers indemnise les propriétaires de propriétés résidentielles, commerciales ou industrielles pour des pertes financières (p. ex. pertes sur la vente ou la location d’une propriété, difficultés touchant le renouvellement d’une hypothèque) subies comme effet direct de l’IRPH.

Le Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales indemnise les municipalités pour les revenus découlant des taxes municipales en baisse en raison de valeurs immobilières réduites sous l’effet de l’IRPH.

Les Communications et consultations etNote de bas de page 99 sont fondamentales pour assurer l’appui constant des municipalités et de leurs citoyens. Cette activité de relations externes est axée sur le maintien de relations positives avec les collectivités touchées, facilitées par le Centre d’échange d’informations Note de bas de page 100 de Port Hope, de même que par l’emplacement physique du Bureau de gestion de l’IRPH à Port Hope.

Groupes décisionnaires

La charte du projet a été mise en œuvre en réponse à une recommandation d’une évaluation antérieure de l’IRPH.Note de bas de page 101 Elle a créé un Comité directeur présidé par RNCan dans le but de superviser l’exécution de l’IRPH. Présidé par le directeur de la Division de l’uranium et des déchets radioactifs (DUDR), le Comité rend compte au SMA du Secteur de l’énergie de RNCan. Le Comité est composé de hauts représentants de RNCan, d’EACL et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Note de bas de page 102 En 2001, RNCan a désigné le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité d’EACL comme promoteur de l’IRPH.

En 2008, un cadre de gouvernance révisé a été proposé en réponse à de nouveaux besoins du projet : on a demandé à EACL de former un bureau de gestion consacré à l’IRPH et chargé de l’exécution du projet et qui comptait des représentants d’EACL (à titre de gestionnaire et de promoteur de projet pour l’évaluation environnementale et la délivrance de permis), de TPSGC (à titre d’autorité responsable du contrat pour les prochaines importantes exigences en matière de conception et de mise en œuvre) et de RNCan (chargés de gérer les questions de gouvernance).Note de bas de page 103

Ressources de l’IRPH

Les 50 millions $ initialement affectés à la phase 1 étaient presque totalement dépensés (47,7 millions $) à la fin de 2007-2008. Une approbation préliminaire modifiée du projet a été obtenue en février 2008 avec un financement supplémentaire de 30 millions $ pour terminer les activités de la phase 1A. L’échéance pour la réalisation a été prolongée de trois ans, jusqu’en mars 2011, et plus tard jusqu’en septembre 2011. Les coûts ont été validés par une étude de vérification et validation par un tiers.

L’IRPH comptait un petit élément de contribution pour le Programme de protection de la valeur des biens immobiliers et pour le Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales, totalisant 250 000 $ pour chaque année financière de 2008-2009 à 2011-2012, et 30 000 $ en 2007-2008. Au stade actuel de l’IRPH, il n’y a pas eu de réclamations au titre du Programme de perte de revenus découlant de taxes municipales. Des réclamations ont été déposées au titre du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers (voir tableau 2) à partir de 2002.

Annexe B : Modèle logique de la phase 1A de l’IRPH

Annexe B : Modèle logique de la phase 1A de l’IRPH

Annexe C : Cadre d’évaluation

Enjeux Question Sous-questions Sources des données Méthodologie
Examen des documents Examen de la documenta-tion Entrevues Études de cas Comparaison inter-nationale
Pertinence
1. Le programme est toujours nécessaire 1. L’IRPH est-elle toujours nécessaire? 1.a. À quels besoins l’IRPH et ses éléments répondent-ils? 1.b. Dans quelle mesure les besoins déterminés sont-ils satisfaits? 1c. Dans quelle mesure ces besoins sont-ils toujours valides?
  • Énoncés des politiques et des priorités du gouvernement (p. ex. discours du Trône, présentations du budget)
  • Énoncés ministériels des priorités et de la planification (p. ex. Rapport ministériel sur le rendement, Rapport sur les plans et les priorités, AAP, etc.)
  • Experts en la matière/rapports spéciaux
  • Répondants
  • Autres documents connexes (p. ex. dossiers de programme, transcriptions d’audiences publiques)
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2. L’IRPH est conforme aux priorités du gouvernement 2. L’IRPH est-elle conforme aux priorités du gouvernement et aux priorités stratégiques de RNCan? 2.a. À quelles priorités du gouvernement fédéral l’IRPH est-elle liée? 2.b. À quel objectif ministériel stratégique l’IRPH est-elle liée? 2.c. Dans quelle mesure (et comment) l’IRPH obtient-elle le résultat stratégique d’intendance environnementale?
  • Énoncés des politiques et des priorités du gouvernement (p. ex. discours du Trône, présentations du budget)
  • Énoncés ministériels des priorités et de la planification (p. ex. Rapport ministériel sur le rendement, Rapport sur les plans et les priorités, AAP, etc.)
  • Experts en la matière
  • Autres documents connexes (p. ex. dossiers de programme, transcriptions d’audiences publiques)
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3. L’IRPH est conforme aux rôles et responsabilités fédéraux 3. Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer dans l’IRPH? 3.a. Le gouvernement du Canada devrait-il participer à la mise en œuvre et à la gestion du projet de nettoyage des déchets faiblement radioactifs? 3.b. Les autorités appropriées sont-elles engagées dans le projet?
  • Documents sur les priorités et la planification ministérielles (p. ex. p. ex. rapport ministériel sur le rendement, rapport sur les plans et les priorités)
  • Experts en la matière/rapports spéciaux
  • Politiques et stratégies du gouvernement (p. ex. discours du Trône, présentations du budget)
  • Documentation du programme et autre (p. ex. Entente légale, transcriptions d’audiences publiques)
  • Représentants municipaux, agents ministériels
  • Expériences dans d’autres pays
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Rendement : Efficacité
4. L’IRPH a permis d’obtenir les résultats escomptés 4. Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été obtenus en résultat de la phase 1A de l’IRPH? 4.a. Quels progrès l’IRPH et ses éléments ont-ils réalisés en vue d’atteindre ses objectifs? Quels sont les principaux facteurs internes et externes influant sur la réalisation des objectifs et comment ont-ils été gérés?
  • Documentation du programme – p. ex. rapports d’étape, conformité réglementaire
  • Répondants
  • Données sur le rendement (selon la disponibilité)
  • Études de cas
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L’Initiative a-t-elle réussi à maintenir l’appui et la confiance de la collectivité?   v   v v  
Les rôles et les responsabilités des autorités chargées du projet ont-ils été définis, compris et mis en application?   v        
  Dans quelle mesure les décisions d’octroi de permis ont-elles été prises et les obligations réglementaires ont-elles été définies de manière efficace?   v   v v  
Dans quelle mesure les risques et les obligations ont-ils été définis et gérés?   v   v v  
Une approche axée sur l’approvisionnement a-t-elle été définie et mise en œuvre, de même que pour les risques?   v   v v  
Le processus d’examen réglementaire est-il terminé?   v   v v  
Le cadre de gouvernance, les concepts et les estimations de coûts sont-ils en place et prêts à être mis en œuvre?   v   v v  
4.b. Les recommandations de l’évaluation précédente ont-elles été mises en œuvre?
  • Documentation du programme
  • Représentants municipaux, agents ministériels
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4.c. Comment et dans quelle mesure les signataires de l’Entente  appuient-ils l’IRPH et ses éléments?
  • Documentation du programme
  • Représentants municipaux, agents ministériels
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4.d. Le plan proposé de gestion à long terme des déchets répond-il aux exigences déterminées? Comment les décisions connexes sont-elles prises (p. ex. critères)? Comment les différences sont-elles gérées (entre la meilleure technologie disponible et la meilleure technologie applicable)?
  •  L’expert en la matière apporte une contribution sur tous les points dans cette méthodologie.
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    4.e. La phase de transition est-elle mise en œuvre tel que le prévoit la modification de l’approbation préliminaire du projet?
Dans quelle mesure le plan de gestion des risques et le plan d’urgence ont-ils permis à la gestion de l’IRPH d’atténuer efficacement les défis?
Dans quelle mesure les jalons (et autres instruments) ont-ils été un outil de gestion utile?
  • Documentation du programme
  • Répondants
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5. Y a-t-il eu des résultats involontaires (positifs ou négatifs)? 5. Des résultats involontaires (positifs ou négatifs) ont-ils été déterminés?  
  • Examen de la documentation et  des documents
  • Répondants (p. ex. représentants municipaux, agents ministériels)
  • Expert en la matière
  • Études de cas
  • Comparaison internationale
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Rendement : Efficience et économie
6. L’approche adoptée par l’IRPH est-elle le moyen le plus économique et efficient d’obtenir les extrants et les progrès en vue des résultats? 6. Déterminer un moyen plus économique d’obtenir des résultats  
  • Examen de la documentation et des documents
  • Répondants
  • Étude de cas
  • Comparaison internationale
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7. Comment l’IRPH peut-elle être améliorée? 7. Déterminer les améliorations possibles  
  • Examen de la documentation et des documents
  • Études de cas
  • Comparaison internationale
  • Répondants
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Annexe D : État d’avancement des jalons en date de mars 2011

Tableau 6 : Résumé de l’état d’avancement des jalons de la modification
de l’approbation préliminaire du projet
Modification (2008) État en date de mars 2011
Réception des permis de déchets de substances nucléaires pour Port Hope et Port Granby Partiellement réalisé Un permis conditionnel pour l’installation de Welcome dans le projet de Port Hope a été obtenu en 2010. La décision a été prise de maintenir le processus d’octroi de permis pour le projet de Port Granby jusqu’en 2011.
Gestion provisoire des déchets à Port Hope Activité en cours Le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité continue de fournir des services aux fins du PSC, du PGE et du PCP.
Recouvrement des coûts administratifs municipaux Activité en cours La phase 1A de l’IRPH couvre les coûts de certaines dépenses administratives municipales relatives à l’Initiative, comme les équipe d’examen par les pairs.
Gestion des propriétés fédérales Activité en cours EACL gère l’Installation de gestion des déchets de Welcome et l’installation provisoire de Highland Creek Drive.
Communications et consultation Activité en coursGroupes de travail sur les communications et activités de coordination en cours.
Définir le programme de ré-expertise (protocole, critères) (2009-2010) Partiellement réalisé Le Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelleNote de bas de page 104 a été achevé en 2010-2011 et le rapport final est prévu pour juin 2011. Les critères finals de ré-expertise dépendront de la décision touchant les critères du MEO.
Terminer la première année du programme de ré-expertise (2010-2011) Incomplet L’essai de ré-expertise a été achevé en 2011. Le programme actuel et en cours d’élaboration.
Exercer l’option d’acquisition de terrain pour l’installation de Port Hope (2009-2010) Réalisé – L’Installation de gestion des déchets de Welcome a été transférée au gouvernement du Canada en 2010.
Exercer l’option d’acquisition de terrain pour l’installation de Port Granby (2010-2011) Incomplet – La décision prise retarde l’acquisition pour le projet de Port Granby jusqu’en 2011.
Signature de la charte du projet, cadre de gouvernance (2008-2009) Réalisé La charte du projet a été finalisée en 2008 et un PE tripartite a été complété en 2009.
Entreprendre la transition au nouveau cadre de gouvernance (2008-2009) Réalisé Le BGIRPH et le Comité directeur ont été établis en 2009.
Travail de conception concernant l’estimation des coûts fondée des importants lots de travaux –construction (2009-2010) En cours Le travail de conception a été achevé. Mais les rapports ne sont rédigés qu’en date de mars 2011,  l’exception de celui qui doit être complété d’ici la fin de la phase 1A en septembre 2011.
Travail de conception concernant l’estimation des coûts fondée des lots de travaux restants (assainissement) (2010-2011) En cours Un objectif du Projet d’essais d’évaluation des coûts de reprise des relevés radiologiques et de réhabilitation à petite échelle consistait à produire des estimations de coûts. Il n’est pas clairement déterminé comment l’Initiative fera concorder les estimations de coûts et le fait que l’essai a généré des leçons retenues qui entraîneraient de nouveaux protocoles et processus.
Finaliser une robuste estimation des coûts aux fins de mise en œuvre (2010-2011) En cours – Les deux principaux éléments sont en cours.