ARCHIVÉE - Évaluation de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs (DSSE) du Secteur des minéraux et des métaux (SMM), Ressources naturelles Canada

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Table des matières


SOMMAIRE

Introduction

Le présent rapport résume les résultats d’une évaluation de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs (DSSE) faisant partie du Secteur des minéraux et des métaux (SMM) de Ressources naturelles Canada (RNCan). Cette évaluation porte sur les programmes et les principales activités exécutées, à titre individuel et coopératif, par les deux organismes qui composent la direction, soit la Division de la réglementation des explosifs (DRE) et le Laboratoire canadien de recherche sur les explosifs (LCRE), de l’exercice financier 2004-2005 à l’exercice financier 2008-2009. La DSSE, créée dans le cadre du renouvellement du Secteur des minéraux et des métaux, et sa structure organisationnelle actuelle sont en place depuis 2007-2008. Auparavant, le LCRE et la DRE faisaient partie de la Direction de la technologie minérale (DTM). La présente constitue la première évaluation de la DSSE.

Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs (DSSE)

La DSSE est responsable d’appliquer la Loi sur les explosifs et le règlement afférent (LER) et de faire avancer la science et la technologie (S-T) en matière de sécurité et de sûreté des explosifs. Le principal objectif de la Direction est de veiller à la sécurité et à la sûreté du public et de tous les travailleurs œuvrant dans l’industrie des explosifs, partout au Canada. Même si la sûreté du public et des travailleurs demeure une priorité gouvernementale, ces dernières années, la Direction a travaillé de plus en plus dans le domaine de la sécurité des explosifs. En 2002, le gouvernement du Canada (GC) a présenté la Loi sur la sécurité publique (qui est devenue loi en 2004), donnant à la DSSE la responsabilité de mettre en œuvre des dispositions améliorées sur la sûreté des explosifs.

L’approche de la Direction est fondée sur l’intégration de la science et des politiques, une approche qui aborde le besoin vital de politiques et de règlements fondés sur des preuves. Ses deux divisions travaillent en étroit partenariat pour garantir que la DSSE réalise ses deux principaux résultats stratégiques — améliorer la sécurité publique et renforcer la sécurité nationale — au moyen d’activités, de services et de programmes divers. Les principales activités et les principaux secteurs de programme de la DSSE sont les suivants : autoriser, inspecter et assurer la conformité, élaborer des politiques et des normes, intégrer la science et la réglementation/les politiques, offrir un soutien en S-T aux intervenants externes dans les domaines de la sécurité et de la sûreté, exécuter des activités d’éducation et de sensibilisation et assurer le réseautage et le soutien des politiques.

Division de la réglementation des explosifs (DRE) : Le rôle premier de la DRE est d’appliquer la LRE en entretenant un système d’autorisation et d’homologation des explosifs (licences, certificats et permis) appuyé par un programme d’inspection de la conformité. En outre, la DRE assure la pertinence et la fonctionnalité constantes de la Loiau fil du temps en examinant et en mettant à jour les politiques et le règlement afférents de même qu’en élaborant et en exécutant des programmes dans le domaine de la sécurité. Elle aide également l’industrie à répondre aux exigences de la Loi et fait la promotion de l’utilisation sécuritaire des feux d’artifice et de la pyrotechnie.

Laboratoire canadien de recherche sur les explosifs (LCRE) : Le rôle premier du LCRE est d’aider la DRE à appliquer la LRE en exécutant des tests sur des explosifs commerciaux et en offrant des connaissances et des conseils de S-T pour appuyer le processus décisionnel. Le LCRE offre également des services de S-T à des intervenants externes (p. ex. d’autres ministères ou l’industrie privée) dans des domaines liés à la sécurité et à la sûreté des explosifs. C’est le seul laboratoire du gouvernement canadien qui s’occupe des explosifs et des équipements commerciaux utilisés dans des lieux dangereux.

Ressources et financement

Budget, dépenses et sources de financement : La DSSE a des dépenses annuelles d’environ huit millions de dollars, ce qui représente près de 15 % du budget du SMM et environ 1 % du budget de RNCan. Les parts des dépenses totales de la DSSE engagées pour la DRE et le LCRE sont d’environ 58 et 42 % respectivement. La Direction est financée par des sources à l’intérieur comme à l’extérieur du GC.

Sources de financement internes : Des affectations annuelles de services votés issus du budget de RNCan constituent environ 36 % du budget total de la DSSE, alors que les programmes du gouvernement fédéral (le financement complémentaire, comme l’Initiative Sécurité publique et antiterrorisme [SPAT])  représentent environ 22 %.

Sources de financement externes : Les recettes nettes en vertu d’un crédit découlent de la vente de licences et de permis et des services exécutés selon le principe du recouvrement total ou partiel des coûts pour des organismes à l’intérieur ou à l’extérieur du gouvernement fédéral. On s’attend à ce que la mise en œuvre par la DRE, le 1er juin 2009, d’un barème de frais d’utilisation d’explosifs révisé fasse augmenter son apport annuel de recettes nettes en vertu d’un crédit. Le LCRE s’appuie lourdement sur un financement supplémentaire — ces dernières années, les recettes issues des contrats de service et de recherche ont constitué environ 45 % du budget total du laboratoire. La dernière révision des tarifs des services externes du laboratoire remonte à 2002. La proportion relative du financement par recouvrement des coûts du LCRE est fondée sur la directive du gouvernement exigeant la prestation de la S-T nécessaire pour répondre aux besoins de toutes les parties, y compris les autres ministères et l’industrie.

Personnel : Pendant la période visée par l’évaluation, la DSSE a employé entre 66 et 69 équivalents temps plein (ETP). Cela représente environ 10 % de l’effectif total du SMM et moins de 2 % de l’effectif de RNCan. Au cours des cinq dernières années, environ 40 ETP ont travaillé à la DRE et 25 ont travaillé au LCRE. En 2008-2009, trois ETP travaillaient au Bureau du directeur général. Le personnel de la DSSE est composé à près de 80 % de scientifiques, d’inspecteurs et de techniciens. Le 20 % restant est composé de personnel qui exécute des fonctions de direction et d’administration. Ces pourcentages d’ETP sont demeurés relativement inchangés au cours de la période couverte par la présente évaluation.

Enjeux d’évaluation et méthodologie

Portée : La présente évaluation porte sur la pertinence et le rendement de la DSSE en abordant cinq enjeux principaux au moyen d’une série de questions d’évaluation précises. La période visée par l’évaluation s’étend de l’exercice financier 2004-2005 à l’exercice financier 2008-2009. Les trois principaux enjeux liés à la pertinence sont le besoin continu des activités et services de la Direction, l’alignement de la Direction avec les priorités fédérales et ministérielles de même que les rôles et les responsabilités. Les deux principaux enjeux liés au rendement sont la production des résultats attendus et la démonstration d’efficacité et d’économie.

Méthodologie : Quatre méthodes ont été utilisées dans la présente évaluation : 1) un examen de la documentation externe (nationale et internationale) et une analyse comparative des systèmes de réglementation des explosifs et de S-T dans d’autres pays; 2) 28 entrevues structurées dont 16 réalisées auprès d’employés et la DSSE et 12 réalisées auprès d’intervenants canadiens et internationaux; 3) des études de cas fondées sur l’étude de 14 activités et projets dans les cinq secteurs d’activité principaux de la DSSE, y compris 31 entrevues supplémentaires réalisées auprès d’employés de la DSSE, de clients et de partenaires; 4) un examen approfondi de plus de 200 fichiers et documents internes fournis par la DSSE.

Constatations de l’évaluation

Enjeux liés à la pertinence

La Direction joue un rôle essentiel pour assurer la sûreté et la sécurité des travailleurs et du grand public canadiens pendant tout le cycle de vie des explosifs commerciaux et pour protéger le public contre l’utilisation d’explosifs artisanaux. Les données recueillies pour cette évaluation indiquent que le mandat de la Direction est bien aligné avec les priorités ministérielles et les objectifs sectoriels. Les activités de S-T et les objectifs de la DSSE demeurent, en outre, très pertinents à l’égard des besoins de ses partenaires, ses clients et ses intervenants. La partie des activités de la DSSE liée à la sécurité est relativement nouvelle, par comparaison avec la sûreté, et a été ajoutée au moyen de modifications à la Loi de 2002 sur la sécurité publique. L’examen de la documentation indique que le renforcement des activités de la Direction liées à la sécurité a été une priorité entre 2006 et 2009.

Enjeu d’évaluation 1 — Besoin continu du programme

Les données démontrent clairement le besoin continu d’application de la LRE par la DSSE. Les objectifs, l’approche fondée sur les preuves et les secteurs d’activité de la Direction ont appuyé l’application efficace de la LRE. La S-T réalisée par le LCRE offre une base crédible aux activités de la DRE en matière d’autorisation, d’homologation et de surveillance de la conformité, comme la certification des produits importés et nouveaux et l’élaboration ou l’examen de règlements et de politiques.

En outre, la S-T non réglementaire du LCRE a mené à une amélioration des connaissances de l’industrie et d’autres ministères sur les risques en matière de sûreté et de sécurité liés aux explosifs et sur les façons d’atténuer ces risques. Un élément crucial de l’approche de la DSSE exige une grande utilisation de la consultation, de l’éducation et de la collaboration avec les intervenants. Les intervenants et les clients consultés croient généralement que la DSSE est attentive et sensible aux exigences et aux besoins de leur organisme. La DSSE est restée pertinente à l’égard des besoins de tous les intervenants en adaptant continuellement son approche aux innovations dans la technologie des explosifs, aux changements dans l’industrie et aux menaces mondiales émergentes en matière de sécurité.

Enjeu d’évaluation 2 — Alignement avec les priorités gouvernementales

Puisque les priorités fédérales se concentrent sur le fait d’assurer la sûreté et la sécurité du pays, la priorité de la Direction, évidente dans toutes les activités de la Direction, est parfaitement alignée avec les priorités du GC. En outre, le mandat de la DSSE est conforme aux objectifs stratégiques de RNCan et du SMM.

Enjeu d’évaluation 3 — Alignement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Les intervenants croient fermement que le gouvernement fédéral joue un rôle approprié à titre d’autorité responsable de garantir la sûreté et la sécurité des personnes œuvrant avec des explosifs commerciaux. Cela découle principalement de la responsabilité du gouvernement à l’égard des Canadiens en ce qui concerne le « bien public », et au fait que le gouvernement doit rester fiable, constant, impartial et objectif. Pour ces raisons, il est peu probable que quelque autre organisme que la DSSE puisse s’acquitter de ces responsabilités variées de manière appropriée et homogène à l’échelle nationale.

Les données indiquent qu’il existe très peu de dédoublement, de chevauchement et de lacunes en matière de sûreté et de sécurité entre les activités de la DSSE et celles d’autres programmes ou organismes au Canada. La plupart des intervenants croient que la situation de la DSSE au sein de RNCan est appropriée – surtout compte tenu de ses activités et objectifs axés sur la sûreté – en raison de l’importance des explosifs dans l’extraction des ressources naturelles.

Toutefois, certaines personnes interviewées estimaient que le mandat, les priorités et les objectifs de la DSSE touchant les activités liées à la sécurité doivent être mieux expliqués à la haute direction d’autres ministères pertinents. Pour y répondre, des activités de sensibilisation ciblées à l’intention des cadres supérieurs dans les autres ministères pertinents ont lieu en vue de faire progresser les priorités de la DSSE (p. ex. le Règlement sur les composants d’explosif limités, le programme Partenariat pour la sûreté des explosifs). Des activités de sensibilisation plus générales seront également entreprises dans le cadre de l’alignement stratégique de la DSSE, un de ses objectifs étant de « faciliter la production de résultats et la gestion des attentes par des communications opportunes et efficaces ».1

Rendement (efficacité, efficience et économie)

De multiples sources de données établissent que la DSSE a réussi à s’acquitter de son mandat et à atteindre ses principaux objectifs pendant toute la période couverte par l’évaluation. L’efficacité générale de la supervision réglementaire de la DRE et des extrants de S-T du LCRE était élevée : la DRE a réussi à appliquer la LRE et a mis au point et validé des règlements et des politiques en fonction des extrants scientifiques du LCRE. Le LCRE a également apporté d’importantes contributions aux clients et intervenants externes par le transfert de connaissances, de conseils d’expert et de technologie. Ces activités ont garanti la création d’un cadre solide et crédible ayant permis d’améliorer la sécurité publique, de renforcer la sécurité nationale et d’améliorer l’efficacité de l’industrie.

La Direction a fait preuve d’une grande efficacité, d’une grande efficience et d’une grande économie. Les exigences en matière de services de sécurité découlant de politiques nouvelles ou révisées ont accru les demandes de produits et services de la DSSE (en particulier du LCRE), tout cela pendant une période de restriction fiscale et de diminution des ressources humaines qualifiées en général, et de façon plus particulière dans le secteur des explosifs. La Direction, y compris le LCRE, a réussi à répondre à ces demandes; toutefois, les questions de la durabilité à long terme de ces ressources et l’assurance que l’on est en mesure de répondre aux demandes demeurent.2

La DSSE profiterait d’améliorations à l’infrastructure et au soutien en technologie de l’information (TI), au suivi financier, aux stratégies de mesure du rendement et aux efforts soutenus visant à forger des liens aux niveaux supérieurs dans les secteurs prioritaires du gouvernement fédéral.

Enjeu d’évaluation 4 — Production des résultats attendus

Les données démontrent qu’au moins à court terme, les activités de la DRE – l’autorisation de nouveaux produits, l’octroi de licences de fabrication et d’entreposage, l’émission de permis d’importation, les activités de surveillance de la conformité (inspection) de même que l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés – ont entraîné une amélioration de la sûreté au Canada. Il est probable que les contributions de la DRE à la sécurité augmenteront à mesure qu’elle continue de mettre en œuvre des programmes de sécurité. La Division cherche également à améliorer l’efficacité de l’industrie canadienne, et y est parvenue en partie en faisant participer les clients et les partenaires à l’élaboration et à la mise en œuvre de normes et de politiques et en minimisant les coûts. L’attribution aux activités de la DRE des résultats intermédiaires et à long terme en matière de sécurité et de sûreté est entravée par un manque de données connexes et – comme c’est le cas pour certains résultats – par le partage de certaines responsabilités (p. ex. la réduction des risques reliés aux accidents de travail liés aux explosifs est assurée non seulement par les programmes de la DSSE, mais également par les programmes de santé et sécurité au travail).

Le LCRE a démontré une grande efficacité pendant toute la période couverte par l’évaluation, en offrant un soutien très précieux pour le processus décisionnel axé sur la science de la DRE par la certification de produits et l’exécution de projets de S-T internes. Grâce à ses projets et ses rapports non réglementaires, le LCRE a réussi à transférer ses résultats de S-T directement aux intervenants de l’industrie des explosifs, de même qu’aux autres ministères et aux organismes internationaux. La grande demande constante pour les produits et services du LCRE confirme son importance et son utilité pour les partenaires et les clients, qui appliquent ces résultats à leurs pratiques et à leurs politiques.

Les activités d’éducation, de sensibilisation et de réseautage de la DSSE comprenaient l’offre de programmes de certification et la production de bulletins, de normes, de lignes directrices, de documents, de rapports, de conférences et de présentations d’atelier. Ces produits et ces actions ont aidé à faire connaître à la communauté réglementée et aux intervenants les enjeux stratégiques et sécuritaires liés aux explosifs, et ont créé des liens avec les organismes nationaux et internationaux ayant des intérêts communs. Pendant la période couverte par l’évaluation, la Direction excellait dans les partenariats, la collaboration, l’échange d’information et la consultation, renforçant encore sa réputation internationale de chef de file.

Enjeu d’évaluation 5 — Démonstration d’efficacité et d’économie

En général, la DSSE démontre une structure organisationnelle efficace qui facilite l’intégration de la science et des politiques et qui permet de gérer avec succès les activités. Pour appuyer une exécution plus efficace des programmes, les cadres de la Direction ont récemment révisé leurs stratégies de gouvernance et ont entrepris davantage d’activités de gestion de projet, de gestion des risques et de planification. Parmi les forces qui ont sans doute contribué à l’efficacité et à l’efficience de la DSSE dans la réalisation de ses objectifs et de ses résultats stratégiques, notons ses liens entre la science et les politiques, l’expertise de ses employés, la qualité de son travail et son processus d’engagement participatif (collaboration et échanges étroits avec les intervenants canadiens et internationaux par les activités de réseautage, de consultation et d’établissement de partenariats).

L’évaluation a également cerné des secteurs des processus opérationnels et de la surveillance du rendement de la DSSE qui doivent être renforcés. Les personnes interviewées à l’interne estimaient que les outils disponibles de TI pour la gestion des activités étaient insuffisants. On a particulièrement critiqué l’infrastructure de TI existante de la DSSE pour ses bases de données dépassées et ses moyens inefficaces d’échange de l’information en ligne. Malgré l’accent mis ces dernières années sur la mise en œuvre de stratégies de surveillance du rendement à la DSSE, il subsiste d’importantes lacunes dans les stratégies et les outils de mesure du rendement et de suivi financier; par exemple, ces stratégies et ces outils permettraient à la Direction de recueillir des données sur les indicateurs du rendement pertinents et de rendre des comptes sur les réalisations et les contributions. L’examen de la documentation confirme ces observations.

La DRE a intensifié beaucoup de ses activités, comme les inspections, et a accepté de nouvelles responsabilités, comme la sécurité. Le LCRE est également demeuré rentable, principalement en tirant parti de ses possibilités de recouvrement des coûts (la part des dépenses du LCRE couverte par le recouvrement des coûts est passée de 33,5 à presque 45 % pendant les quatre dernières années de la période couverte par l’évaluation).

En raison du manque d’augmentation dans la part du financement par services votés (continu) de la DSSE et de la dépendance croissante à l’égard des activités de recouvrement des coûts, les ressources de la DSSE sont assez limitées. Les données du Système d’information pour la gestion des projets (PMIS), bien qu’incomplètes, révèlent que les projets de recouvrement des coûts entraînent souvent des dépassements de coûts absorbés par le laboratoire. Ces dépassements de coûts ont atteint presque 80 % en 2007-2008, ce qui signifie que les coûts du projet étaient de près du double des montants prévus. Les données indiquent que la rentabilité des projets générant des recettes du LCRE pourrait être améliorée par de meilleurs mécanismes d’estimation des coûts des projets, par la révision des taux de rémunération et par l’amélioration de la compréhension et de la capacité du personnel dans le domaine de la gestion des projets et du temps.

De plus, la DSSE fait face à des défis en matière de ressources humaines. Les demandes et exigences croissantes de la charge de travail s’intensifient dans des domaines comme l’homologation des feux d’artifice et les essais après autorisation, à un moment où la Direction doit composer avec le départ à la retraite de beaucoup de ses employés expérimentés et éprouve de la difficulté à recruter de nouveaux employés hautement qualifiés auprès d’un secteur privé déclinant — tout cela pendant une période de restriction fiscale. Selon les personnes interviewées à l’interne comme à l’externe, il est nécessaire d’assurer la durabilité de la DRE et du LCRE dans des secteurs critiques, surtout en ce qui concerne la sécurité. L’examen de la documentation appuie ces constatations. Il a également fourni des données indiquant qu’il s’agit d’un secteur d’intervention prioritaire et que la Direction prépare des plans visant à corriger cette situation.3

Des comparaisons de la DSSE du Canada avec deux organismes semblables (ceux de l’État du Queensland en Australie et du Royaume-Uni), illustrent que la Direction se compare favorablement en ce qui concerne l’efficacité, surtout à l’égard de la réalisation des objectifs d’inspection et d’homologation des installations de fabrication et d’entreposage et des résultats stratégiques connexes liés aux accidents et aux incidents. Beaucoup d’intervenants internationaux estiment que le système canadien — de par l’existence de la DSSE — est unique et figure parmi les meilleurs au monde, surtout en raison des liens étroits entre la science et les politiques.

Conclusions et recommandations

Compte tenu de la croissance de la demande pour ses services, la DSSE doit assurer la durabilité des ressources humaines et financières du LCRE. Cela exigerait idéalement de réévaluer les risques actuels et futurs prévus et de cerner des stratégies d’atténuation appropriées. La DSSE est en bonne position pour répondre aux besoins des autres ministères dans des secteurs qui ne relevaient pas habituellement de RNCan, et on lui demande de plus en plus de le faire.

Toutefois, le soutien offert aux intervenants externes est principalement axé sur les projets et financé au moyen d’un régime de génération de recettes. Ce modèle pourrait avoir des répercussions négatives sur la Direction puisque l’on demeure incertain de la manière dont les ressources en sécurité seront déployées pour répondre aux changements dans les priorités et les besoins externes potentiels.

D’après l’examen de la documentation, la gestion appropriée des risques est l’un des objectifs de l’exercice d’alignement stratégique de la Direction, et les principaux avantages que l’on prévoit tirer de l’alignement stratégique sont la planification de la relève, le maintien en poste des employés et « un organisme sensible, agile et bien placé pour relever les défis actuels et à venir ». Cela indique que la haute direction reconnaît clairement la situation et prend des mesures pour la redresser.4

Recommandation 1 :  La DSSE, en particulier le LCRE, doit poursuivre ses efforts visant à garantir et à confirmer la durabilité de ses ressources humaines et financières de manière à pouvoir maintenir son niveau élevé et la qualité de son travail.

La DSSE est un organisme relativement jeune et elle a récemment commencé de faire participer la direction de la DRE et du LCRE à l’élaboration d’un Cadre de responsabilisation et de gestion axé sur les résultats (CGRR) et d’un cadre de mesure du rendement (CMR). Chaque division pourrait profiter grandement de tels cadres, surtout s’ils sont élaborés en consultation avec le SMM, la Division de l’évaluation stratégique de RNCan et les autres ministères œuvrant dans le domaine de la sécurité et de la sûreté des explosifs, afin de garantir l’équivalence des mesures du rendement et d’éviter le dédoublement des efforts.

L’évaluation confirme la nécessité de poursuivre ce processus puisqu’il est important pour le suivi et la communication des réalisations en fonction des résultats visés.

Recommandation 2 : La DSSE doit continuer d’améliorer ses capacités de suivi financier et de mesure du rendement en intégrant les activités de la DRE et du LCRE et en les adaptant aux besoins de la direction.

Ces mesures des résultats appuieraient les efforts déployés par la DSSE pour communiquer ses réalisations et ses difficultés. Les données indiquent que les ressources et les outils actuels de TI n’appuient pas entièrement une surveillance et une communication efficaces et efficientes du rendement. En conséquence, la DSSE doit envisager des mesures visant à réviser ses outils et son soutien en matière de TI. Ces mesures sont implicites dans l’exercice d’alignement stratégique puisque ses principaux avantages prévus sont les suivants : « appuyer une gestion efficace des connaissances, garantir la responsabilisation et la transparence et appuyer une approche intégrée de la planification des activités et des ressources humaines ».5

En outre, l’élaboration d’applications et d’outils Web pour la gestion et la prestation des services (internes et externes) a été cernée dans la présente évaluation comme un élément essentiel pour améliorer l’efficacité et l’efficience de la DSSE. En conséquence, la DSSE doit également tenir compte, dans son analyse des besoins en matière de TI, de l’élaboration de bases de données et d’outils Web qui répondent aux besoins les plus pressants des divisions, des programmes et des cadres de la DSSE.

Recommandation 3 : La DSSE doit élaborer et mettre en œuvre un système intégré de gestion de l’information axé sur les clients pour améliorer son efficacité et son efficience dans l’application de la Loi sur les explosifs, dans la prestation de ses services et dans la surveillance des progrès accomplis.

La qualité et la nécessité des travaux du LCRE sont reconnues dans l’ensemble du gouvernement, comme le démontre la demande des autres ministères pour ses services. Certaines personnes interviewées ont cerné le besoin de régler des problèmes et de profiter des possibilités dans la prestation de ces services. Cela a été cerné comme un secteur d’intervention prioritaire en vertu du renouvellement du SM M, et on réalise des progrès dans la correction de cette situation6 (voir les priorités de l’alignement stratégique du SMM).

Recommandation 4 : Les efforts actuels visant à établir des liens et des partenariats stratégiques en ce qui concerne les aspects touchant la sécurité du mandat de la DSSE, surtout en ce qui concerne le LCRE, doivent être maintenus et si possible, accrus.

Tableau des recommandations, des réponses de la direction et des plans d'action
Recommandations Réponses de la direction et plans d’action Responsable (Date cible)

1. La DSSE, en particulier le LCRE, doit poursuivre ses efforts visant à garantir et à confirmer la durabilité de ses ressources humaines et financières de manière à pouvoir maintenir son niveau élevé et la qualité de son travail.

Acceptée. Grâce à l’alignement stratégique de la DSSE, la Direction prend des mesures pour renforcer la planification des ressources humaines et financières, y compris :

  • mettre en œuvre les services stratégiques et administratifs de programme intégrés de la Direction (lancés en avril 2010);
  • entreprendre un examen du processus fonctionnel de la DRE.

En outre, la DSSE lance un examen des taux de rémunération des laboratoires pertinents de RNCan, que l’on prévoit achever d’ici l’été 2010.

SMA, SMM

(mars 2011)

2. La DSSE doit continuer d’améliorer ses capacités de suivi financier et de mesure du rendement en intégrant les activités de la DRE et du LCRE et en les adaptant aux besoins de la direction.

Acceptée. La DSSE élaborera et mettra en œuvre un cadre intégré de planification des activités, y compris un cadre de mesure du rendement :

  • un cadre provisoire de la Direction (structure et processus) doit être élaboré;
  • le plan doit être validé auprès des principales personnes-ressources du Ministère, du Secteur et de la Direction;
  • le processus de planification intégrée doit être lancé.

La DSSE a participé aux exercices de planification intégrée de RNCan et du SMM cette année, ce qui améliorera ses capacités de suivi financier et de mesure du rendement.
La Direction profitera également de la mise en œuvre ministérielle du système FELIX/SAP, qui comprendra un module de gestion de projet.

SMA, SMM

automne 2010

(la portion FELIX/SAP en mars 2011)

3. La DSSE doit élaborer et mettre en œuvre un système intégré de gestion de l’information axé sur les clients pour améliorer son efficacité et son efficience dans l’application de la Loi sur les explosifs, dans la prestation de ses services et dans la surveillance des progrès accomplis.

Acceptée. La DSSE prend des mesures à cet égard : (1) en examinant ses systèmes de GI/TI; (2) en renforçant ses activités de sensibilisation.
(1) La DSSE examine ses systèmes de GI/TI afin de déterminer des solutions possibles en vue d’une meilleure approche axée sur le client et une meilleure intégration des systèmes de la Direction. L’examen  prend appui sur une évaluation initiale des besoins, qui sera raffinée à mesure que les diverses initiatives d’alignement stratégique seront mises en œuvre. L’examen misera également sur les initiatives d’amélioration en cours (p. ex., le projet Felix, le déploiement de Sharepoint). Les priorités en matière d’amélioration de la GI/TI seront cernées au moyen de ce processus, et l’analyse de rentabilisation sera élaborée.
(2) De plus, l’approche intégrée de sensibilisation des intervenants sera renforcée grâce à la participation de la Direction à la stratégie de sensibilisation des intervenants du SMM.

SMA, SMM

Analyse de rentabilisation visant l’amélioration des systèmes de la Direction

(mars 2011)

Participation à la stratégie de sensibilisation du SMM

(permanent)

4. Les efforts actuels visant à établir des liens et des partenariats stratégiques en ce qui concerne les aspects touchant la sécurité du mandat de la DSSE, surtout en ce qui concerne le LCRE, doivent être maintenus et accrus, si possible.

Acceptée. La DSSE travaille avec RDDC pour établir un partenariat stratégique visant à faire avancer la S-T en matière de sécurité des explosifs. Cela comprend l’établissement d’une approche systématique de la réalisation d’évaluations de la vulnérabilité aux explosions et d’autres éléments de S-T liés à la sécurité des explosifs jugés critiques par les deux organismes. Le partenariat doit être finalisé au début de 2010-2011.

SMA, SMM

(mars 2011)

1.0 CONTEXTE

1.1 Introduction

Ce rapport présente les résultats d’une évaluation de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs (DSSE) du Secteur des minéraux et des métaux (SMM) de Ressources naturelles Canada (RNCan). La DSSE est comprise dans la sous-activité 3.1.1 de l’Architecture des activités de programme de RNCan. Cette évaluation couvre la période de cinq ans comprise entre 2004-2005 et 2008-2009 et met l’accent sur tous les programmes et les principales activités de la DSSE, qu’elles soient exécutées par la Division de la réglementation des explosifs (DRE) ou par le Laboratoire canadien de recherche sur les explosifs (LCRE), individuellement ou en collaboration. En 2008-2009, les dépenses de la Direction entière ont totalisé 8,3 millions de dollars (DRE : 4,5 millions de dollars; LCRE : 3,4 millions de dollars).

1.2 Mandat et priorités de la DSSE

La DSSE est responsable d’appliquer la Loi sur les explosifs et le règlement afférent (LRE). Son principal objectif consiste à appliquer la Loi en fonction de données scientifiques rigoureuses, obtenues au moyen d’approches intégratives et participatives fondées sur des interconnexions solides entre la science et les politiques, sur l’éducation, sur la consultation et sur la coopération.

La santé, la sûreté et la sécurité des Canadiens sont des priorités constantes du gouvernement. Au cours des 85 dernières années, la DSSE et ses différentes incarnations se sont concentrées principalement sur une priorité : la sûreté du public et des travailleurs en ce qui concerne les explosifs. Toutefois, les événements du 11 septembre 2001 ont radicalement changé cette situation. En réaction à ces événements, le gouvernement du Canada (GC) a présenté la Loi sur la sécurité publique (LSP, 2002). Ce projet de loi, qui est devenu loi en 2004, a modifié la Loi sur les explosifs de manière à améliorer la sécurité des explosifs. En conséquence, la DSSE travaille maintenant en fonction de deux priorités principales : assurer la sûreté du public et de tous les travailleurs participant à l’industrie des explosifs à l’échelle du Canada, et renforcer la sécurité nationale.

Au moyen de ces priorités, la DSSE contribue à la réalisation du résultat stratégique de RNCan visant la « sûreté, sécurité et gouvernance » en jouant un rôle déterminant dans la sous-activité « Exploitation minière, infrastructure minière et sûreté et sécurité des explosifs » de l’activité de programme « S’adapter au changement climatique et gestion du risque lié aux dangers » du Ministère.7, 8

La DSSE est composée du bureau du directeur général et de deux organismes complémentaires, la DRE et le LCRE, qui travaillent en étroit partenariat pour garantir que la Direction réalise ses priorités.

Division de la réglementation des explosifs (DRE) : Le rôle premier de la DRE est d’appliquer la LRE en entretenant un système d’autorisation et d’homologation des explosifs (licences, certificats et permis) appuyé par un programme d’inspection de la conformité. En outre, la DRE assure la fonctionnalité constante de la LRE au fil du temps en examinant et en mettant à jour les politiques et le règlement afférents de même qu’en élaborant et en exécutant des programmes dans le domaine de la sécurité. Elle aide également l’industrie à répondre aux exigences de la Loi et fait la promotion de l’utilisation sécuritaire des feux d’artifice et de la pyrotechnie.

Laboratoire canadien de recherche sur les explosifs (LCRE) : Le rôle premier du LCRE est d’aider la DRE à appliquer la LRE en exécutant des tests sur des explosifs commerciaux et en offrant des connaissances et des conseils de S-T pour appuyer le processus décisionnel. Le LCRE offre également des services de S-T à des intervenants externes (p. ex. d’autres ministères ou l’industrie privée) dans des domaines liés à la sécurité et à la sûreté des explosifs. C’est le seul laboratoire du gouvernement canadien qui s’occupe des explosifs commerciaux.

1.3 Contexte et historique

Les explosifs jouent un rôle essentiel dans notre société, mais ils présentent un risque potentiel pour les travailleurs et le grand public. En conséquence, au Canada, l’utilisation de tous les explosifs est réglementée et contrôlée de manière à garantir la sûreté et la sécurité de ces deux groupes.

La Loi sur les explosifs, une loi fédérale promulguée à l’origine par la Chambre des communes canadienne en 19219, règlemente de manière rigoureuse la fabrication, l’importation, l’entreposage, la vente et la possession des explosifs commerciaux présentant un risque pour la sûreté ou la sécurité des Canadiens, de même que certains aspects du transport routier de ces explosifs.10 La Loi couvre beaucoup plus que les explosifs de minage comme la dynamite; elle s’applique également aux propulseurs, aux munitions, aux feux d’artifice pour les spectacles professionnels et à ceux offerts en vente au public, aux moteurs-fusées récréatifs et professionnels, au matériel de contrôle des avalanches et aux fusées de sécurité.11

La Loi sur les explosifs oblige ceux qui travaillent avec des explosifs à détenir une licence, un certificat ou un permis émis par le gouvernement fédéral. Les principales exceptions touchent l’utilisation d’explosifs et certaines activités de stockage, régies par les provinces, de même que les explosifs militaires.12

Dès sa création, la Division des explosifs du ministère des Mines, avec un laboratoire associé, a obtenu la responsabilité d’administrer et d’appliquer la Loi sur les explosifs.13 Même si elle a maintenu son point de mire depuis sa création, la Division des explosifs et son laboratoire ont vécu plusieurs déménagements, plusieurs nouvelles désignations et plusieurs modifications de structure. En 1969, le Laboratoire des explosifs, faisant alors partie de la Direction des mines du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources, a commencé à travailler sous son nom actuel — le Laboratoire canadien de recherche sur les explosifs (LCRE) — après avoir emménagé dans le complexe de Bells Corners. Quelques années plus tard, en 1975, on a transformé la Direction des mines en Centre canadien de la technologie des minéraux et de l’énergie (CANMET). En conséquence, le laboratoire s’est fait connaître sous le nom de LCRE-CANMET.

En 1995, RNCan a été créé en fusionnant le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources et Forêts Canada. Afin d’établir des liens plus étroits entre la science et les politiques, le nouveau ministère a été réorganisé plus tard cette année-là. Dans le cadre de cette réorganisation, le CANMET et ses deux volets de S-T ont été divisés en deux directions distinctes : la Direction de la technologie de l’énergie et la Direction de la technologie minérale (DTM). La Division des explosifs, maintenant appelée DRE, et la Direction de la technologie minérale, qui comprenait le LCRE, ont toutes deux été placées dans le Secteur des minéraux et des métaux (SMM) de RNCan.

Le LCRE et la DRE ont fait partie de la DTM jusqu’en décembre 2004, année où le LCRE a été placé sous la supervision de l’inspecteur en chef des explosifs dans une direction des explosifs nouvellement créée. La Direction a par la suite été réorganisée en mai 2007 et rebaptisée DSSE.

1.4 L’industrie des explosifs et les autres intervenants

Le Canada est l’un des principaux pays consommateurs d’explosifs du monde développé, avec les États-Unis (É.-U.), l’Australie et l’Afrique du Sud. Diverses industries utilisent des explosifs pour extraire du minerai, pour faire de la prospection pétrolière et gazière ou pour construire des autoroutes et des barrages. Aux É.-U. et au Canada seulement, les boutefeux utilisent plus de six milliards de livres d’explosifs par an.14 En plus de l’exploitation des mines et des carrières, qui comptent pour environ 90 % des explosifs consommés,15 beaucoup d’autres industries utilisent des matières énergétiques pour des applications comme la création d’effets spéciaux théâtraux, le déploiement de coussins gonflables, le bris des embâcles, le contrôle des avalanches, la lutte contre les incendies de puits de pétrole et l’alimentation des fusées en carburant.16 La fabrication d’explosifs employait à elle seule plus de 800 Canadiens dans 32 établissements, et générait des recettes totalisant plus de 275 millions de dollars en 2007.17

La DSSE s’acquitte de son mandat et de son rôle dans un environnement difficile et changeant. Au cours des cinq dernières années, des changements dans les priorités et les politiques nationales et mondiales, en particulier celles qui découlent des préoccupations grandissantes en matière de sécurité et de la mondialisation de l’industrie, ont posé de grandes difficultés aux organismes réglementaires. L’augmentation de la circulation internationale des explosifs a souligné le besoin, particulièrement dans le contexte d’une sécurité accrue, d’intensifier les efforts visant l’établissement de normes et de politiques universellement applicables qui réduiraient les entraves au commerce et faciliteraient le transport. Dans beaucoup de pays, la mondialisation de l’industrie a eu des conséquences majeures, notamment la perte de personnel expérimenté due à la rationalisation de l’industrie et au nombre croissant de produits importés. En outre, l’arrivée de nouvelles technologies et de nouveaux types de matières explosives représente un autre défi constant pour les autorités de réglementation.

Au cours des dix à quinze dernières années, la quantité de feux d’artifice importés au Canada a augmenté de manière constante, à mesure que l’industrie nationale de fabrication d’explosifs était remplacée par des importations à plus faible coût d’Asie et d’Europe. En conséquence, il ne subsiste plus aucune fabrication nationale de feux d’artifices ou de dispositifs pyrotechniques au Canada. Tous les produits sont importés, et un nombre limité de compagnies entretiennent les réseaux de distribution pour les compagnies et les personnes œuvrant dans le domaine des feux d’artifice pour déploiement.

Puisque le consentement de la DSSE est nécessaire pour manipuler des explosifs commerciaux au Canada, la clientèle industrielle de la DSSE est variée, allant de petites entreprises offrant un produit ou un service unique à de grandes sociétés multinationales situées au Canada ou à l’étranger. Sur une base annuelle, la DSSE délivre environ 2 000 licences pour magasins ou dépôts d’explosifs, 300 licences de fabrication, dont un tiers vise des installations d’assemblage de perforateurs, et 500 permis d’importation.18

En outre, les modifications apportées aux politiques dans le monde entier après les événements du 11 septembre 2001 ont également eu des effets sur le Canada. La Loi sur la sécurité publique (LSP) du Canada (2002) a modifié ou révoqué 24 lois, y compris la Loi sur les explosifs et le règlement afférent. Les modifications apportées à la LRE et à l’initiative Sécurité publique et antiterrorisme ont entraîné une augmentation de la demande pour les services de la DSSE, surtout dans le domaine de la science et de la technologie liées à la sécurité des explosifs, de la part de nombreux ministères fédéraux, y compris Transports Canada. Puisque la DSSE offre des services aux ministères intéressés en matière de sécurité et de sûreté des explosifs, les intervenants de la DSSE comprennent d’autres ministères et organismes fédéraux.19

En résumé, les intervenants de la DSSE comprennent les fabricants, les importateurs, les distributeurs et les utilisateurs d’explosifs de même que les organismes gouvernementaux, les décideurs, la communauté scientifique et le public canadien.

1.5 Gouvernance et administration

La DSSE relève de l’autorité du sous-ministre et du sous-ministre délégué responsables de RNCan et du sous-ministre adjoint de son SMM. La DSSE est gérée par un directeur général, auquel les dirigeants de la DRE et du LCRE rendent des comptes de manière séparée.

La DRE, dirigée par l’inspecteur en chef des explosifs, est actuellement composée de quatre sections : Politiques et administration; Délivrance des licences, conformité et autorisation; Sécurité; Inspections et application de la loi dans les régions.

Le LCRE, dirigé par un directeur, obtient l’assistance des chefs de section de chaque groupe du laboratoire : Certification des explosifs; Analyse des explosifs; Applications des explosifs (actuellement Effets des explosifs); Recherche sur les explosifs; Lieux dangereux.

Depuis que l’évaluation est achevée, le groupe des Lieux dangereux a été éliminé dans le cadre d’un exercice de réalignement stratégique réalisé afin de reporter les services votés de la Direction de manière à lui permettre de réaliser des travaux sur les explosifs. Toutefois, ce groupe a été pris en compte dans la portée de cette évaluation parce qu’il était en fonction pendant la période visée par l’évaluation.

1.6 Description, prestation et organisation

1.6.1 Modèle logique de la DSSE

Un modèle logique combinant la DRE et le LCRE a été mis au point en consultation avec la direction de la DRE, du LCRE et de la DSSE. Il présente les principaux facteurs externes qui influent sur les activités et il illustre les ressources, les activités, les extrants et les résultats attendus. L’échéancier est entre un et trois ans pour les résultats attendus à court terme, de quatre à sept ans pour les résultats intermédiaires, et de huit ans ou plus pour les résultats à long terme.

Au cours de la période de cinq ans couverte par l’évaluation, les activités entreprises par la DSSE étaient principalement axées sur les résultats à court terme suivants :

  • administration efficace et efficiente de la LRE;
  • politiques, lois, normes et règlements bien alignés et fondés sur la science;
  • conscience et connaissance améliorées des politiques sur les explosifs et des pratiques d’utilisation sécuritaires des explosifs chez les intervenants;
  • liens solides avec les intervenants canadiens aussi bien qu’étrangers;
  • transfert des connaissances scientifiques et techniques aux intervenants.

Les sections suivantes donnent des détails sur la plupart des éléments du modèle logique afin de décrire les ressources et les activités organisationnelles de la Direction de même que les principales caractéristiques de sa prestation et ses extrants liés à la réglementation et à la S-T en matière d’explosifs.

Figure 1 Modèle logique de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs

Figure 1 Modèle logique de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs

Source :Conçu en consultation avec la DSSE et la DES.

1.6.2 Secteurs de programme et activités

La DSSE est composée du Bureau du directeur général et de deux organismes complémentaires, la DRE et du LCRE, comme on l’a déjà mentionné. La DSSE s’acquitte de ses responsabilités en qualité d’organisme national de réglementation des explosifs et de centre d’expertise en matière d’essais et de S-T sur les explosifs du Canada par l’entremise des activités de la DRE et du LCRE. Les activités de ces deux entités sont variées et sont inter-reliées sur le plan national et international.

La DSSE vise à réaliser ses deux principaux résultats stratégiques — améliorer la sécurité publique et renforcer la sécurité nationale — au moyen de diverses activités. Ces activités comprennent le contrôle et la surveillance des explosifs, l’élaboration et la mise en œuvre de normes et de règlements liés aux explosifs, l’éducation et le réseautage auprès des intervenants de l’industrie, des décideurs et du public canadien de même que l’exécution de S-T sur les explosifs. De plus amples détails sur les activités de chaque groupe de S-T du LCRE sont fournis au Tableau 19 (annexe A).  

Autorisation, inspection et application de la réglementation

On assure le contrôle et la surveillance des explosifs en entretenant un système d’autorisation (délivrance de licences, de certificats et de permis) appuyé par un programme de conformité et d’application. Ces activités sont administrées par la DRE et couvrent un vaste éventail d’activités, allant de l’autorisation des explosifs commerciaux et des feux d’artifice disponibles au Canada à l’homologation des usines d’explosifs pour la production, l’entreposage, la vente et la possession d’explosifs.

Élaboration de politiques et de normes

La DSSE joue un rôle réglementaire important dans le domaine de la sûreté par l’élaboration et la mise en œuvre de règlements de même que la révision ou la spécification de normes et de procédures pour les activités exigeant des explosifs. La Direction élabore également des programmes et des stratégies visant à améliorer la sécurité des explosifs (p. ex. en mettant en œuvre les modifications apportées par la Loi sur la sécurité publique à la Loi sur les explosifs, comme celles exigeant des contrôles sur les ventes de produits chimiques précurseurs d’explosifs).20

Intégration de la science, de la réglementation et des politiques

Les activités de la DSSE visent principalement à protéger la sécurité publique et la sécurité nationale par l’intégration des mécanismes réglementaires et de la S-T. Le LCRE appuie la DRE dans cette fonction en offrant des services de mise à l’essai et de certification pour un vaste éventail de produits explosifs, y compris les explosifs de minage, les feux d’artifice et les dispositifs pyrotechniques. Ces travaux sont le plus souvent réalisés en réponse à une demande d’autorisation et de classification d’un produit en vertu de la LRE, émanant de l’inspecteur en chef des explosifs. Le LCRE effectue également des travaux de S-T sur les aspects liés à la sécurité et à la sûreté des explosifs commerciaux et artisanaux à l’appui des décisions stratégiques de la DRE et pour fournir des données scientifiques saines sur lesquelles on peut fonder de nouveaux règlements.

Sûreté : Soutien en S-T pour les intervenants (soutien externe)

Dans le domaine de la technologie de sécurité des explosifs, le LCRE réalise des recherches approfondies en S-T pour évaluer les dangers liés aux explosifs, en vue d’améliorer la sûreté dans leur fabrication, leur entreposage, certains aspects de leur transport et leur utilisation. En particulier, le LCRE aide l’industrie privée à améliorer la sûreté de ses processus et à étudier les propriétés de matières énergétiques nouvelles et inhabituelles.21 En outre, le LCRE teste et certifie l’équipement destiné à une utilisation dans les mines de charbon souterraines et dans d’autres lieux dangereux (cette activité a récemment été abandonnée par le LCRE). Ces services sont fournis à l’industrie et aux autorités de réglementation qui exigent une évaluation des produits par des experts. Le LCRE est accrédité par le Conseil canadien des normes (CCN) en vertu du Guide 17025 de l’ISO pour la prestation de services d’évaluation de la conformité.

Sécurité : Soutien en S-T pour les intervenants (soutien externe)

Depuis 2001, le LCRE travaille de plus en plus dans le domaine de la sécurité des explosifs, principalement pour appuyer d’autres ministères. Ces projets couvrent divers sujets, y compris le marquage, l’identification et la détection de matières énergétiques, l’étude des dommages et de l’atténuation des effets des explosifs et la protection contre les explosions pour les infrastructures énergétiques essentielles et les édifices.

Activités d’éducation et de sensibilisation

La DSSE entreprend également des activités visant à éduquer et à sensibiliser, surtout en ce qui concerne l’utilisation sécuritaire des explosifs. Ces activités comprennent la prestation de cours de formation pour la certification des superviseurs de feux d’artifices et les pyrotechniciens de même que l’étude des accidents impliquant des explosifs. La Direction prépare et distribue en outre des renseignements sur la sécurité et la sûreté des explosifs, comme des documents éducationnels faisant la promotion de l’utilisation sécuritaire des feux d’artifice pour déploiement et des dispositifs pyrotechniques, dans tout le Canada.

Réseautage et soutien stratégique

La DSSE joue un rôle très actif dans le réseautage et le soutien stratégique aux niveaux national et international. La DRE et le LCRE travaillent avec les autres ministères et les organismes des gouvernements au pays et à l’étranger pour garantir que les politiques et les stratégies fédérales sont conformes aux priorités gouvernementales et pour renforcer la sécurité et la sûreté des Canadiens. La DSSE représente le Canada dans le cadre d’initiatives multilatérales sur les explosifs, elle échange des renseignements et de l’expertise en matière de réglementation et de S-T au moyen de publications et de conférences et elle siège à des comités d’organismes jouant des rôles stratégiques ou réglementaires. En conséquence des activités menées par le LCRE, la DSSE est également le centre national du Canada pour l’avancement de la S-T liée à la sécurité et la sûreté des explosifs.

Autres activités

La DSSE exécute de nombreuses autres activités par l’entremise de la DRE et du LCRE, comme des évaluations de la sûreté de produits et de processus, des examens de la documentation et la collecte et la communication de données sur divers aspects de la sécurité et de la sûreté des explosifs (p. ex. accidents et incidents touchant des explosifs, vols, importation et exportation d’explosifs et vente de précurseurs d’explosifs). Enfin, comme l’exige la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCÉE), la DRE supervise les évaluations environnementales réalisées avant la délivrance d’une licence d’installation ou d’entreposage.

1.7 Ressources et sources de financement

1.7.1 Financement

La DSSE a des dépenses annuelles d’environ huit millions de dollars (Tableau 1). Ce montant est réparti entre la DRE et le LCRE et représente près de 15 % du budget du SMM et une petite fraction (environ 1 %) du budget de RNCan. Les sources de financement de la DSSE se trouvent à la fois à l’intérieur et à l’extérieur de RNCan et du GC. Les services votés annuels issus du budget de RNCan constituent environ 36 % du budget total. Les programmes du gouvernement fédéral (financement temporaire, comme l’initiative Sécurité publique et antiterrorisme [SPAT]) constituent également d’importantes sources de financement (22 %).

Les autres sources de recettes principales, nettes en vertu d’un crédit22, découlent de la vente de licences et de permis de même que des services et des projets commandités de S-T, réalisés en vertu du principe de recouvrement total ou partiel des coûts pour des organismes de l’intérieur ou de l’extérieur du gouvernement fédéral. Entre 2006-2007 et 2008-2009, les frais d’utilisation représentaient moins de 15 % du budget de la DRE. Depuis le 1er juin 2009, un barème révisé des frais d’utilisation pour les activités de la DRE est en vigueur.23 Le LCRE s’appuie lourdement sur un financement supplémentaire (autre que les services votés).

Ces dernières années, les recettes engendrées par les contrats de service et de recherche comptaient pour environ 45 % du budget total du laboratoire. Ce niveau de recouvrement des coûts est élevé, par comparaison avec beaucoup de laboratoires gouvernementaux, et est le plus élevé des trois laboratoires du SMM.24

1.7.2 Personnel

Pendant la période couverte par cette évaluation, la DSSE a employé entre 66 et 69 équivalents temps plein (ETP). Cela représente environ 10 % de l’effectif total du SMM et moins de 2 % de l’effectif de RNCan. Au cours des cinq dernières années, environ 40 ETP travaillaient à la DRE et 25 travaillaient au LCRE. Depuis 2008-2009, trois ETP travaillent au bureau du DG. Le personnel de la DSSE est composé à près de 80 % de chercheurs, de professionnels (p. ex. inspecteurs) et de techniciens. Les fonctions de direction et d’administration sont assurées par environ 20 % des ETP. Le LCRE accueille également un petit nombre d’internes, d’étudiants et/ou de boursiers de recherches postdoctorales chaque année.

1.7.3 Installations

L’administration centrale de la DSSE est située à Ottawa. La DRE exécute ses activités à partir du bureau de l’administration centrale de la DSSE et de cinq bureaux régionaux dans tout le pays (Vancouver, Calgary, Ottawa, Saint-Hyacinthe et Halifax). Le laboratoire du LCRE est situé dans le complexe CANMET de Bells Corners, à Ottawa. Le laboratoire entretient un ensemble complet d’installations et d’équipements pour la mise à feu d’explosifs, la mise à l’essai de feux d’artifice, l’analyse chimique avancée, l’évaluation des dangers thermiques et la caractérisation thermique. Cela comprend de l’équipement spécialisé, comme une grande enceinte de détonation à l’intérieur conçue pour contenir les effets de la mise à feu de jusqu’à cinq kilogrammes d’explosifs de grande puissance. Le LCRE utilise en outre les champs de tir militaires de la Base des Forces canadiennes (BFC) Petawawa (Ontario) et de la BFC Suffield (Alberta) pour les essais d’explosifs à grande échelle sur le terrain.

Tableau 1 Bilan de la DSSE : 2004-2005 à 2008-2009 (en milliers de dollars)
    DEx [a] DEx [a] DSSE

DSSE

2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
RECETTES
Services votés ajustés [b] 2 937 3 150 3 153 3 007 2 979
SPAT (financement temporaire) [b] 4 044 2 110 1 874 1 867 1 867
Autre financement temporaire 0 0 370 0 0
Recettes tirées d’une activité de crédit net [c]          
Droits, licences et permis 1 369 773 596 529 473
Recettes tirées d’une activité de crédit net [c] 614 663 692 665 881
Reçus d’autres ministères (recettes issues des clients) 484 806 1 048 786 702
Autres sources de financement gouvernementales 0 0 0 0 46
Autres sources de financement internes 0 741 1 178 200 1 364
TOTAL 9 448 8 243 8 911 7 054 8 312
DÉPENSES [d]
Salaires (y compris le RASE et les étudiants) 4 137 4 184 4 417 4 537 5 172
Exploitation et immobilisations mineures 1 271 1 790 2 061 1 500 1 264
Salaires SPAT (temporaire) (y compris le RASE) 1 296 1 387 1 755 1 399 1 171
Exploitation et immobilisation mineures SPAT (temporaire) 667 823 490 377 696
Subventions et contributions 5 6 0 0 0
TOTAL 7 376 8 190 8 723 7 814 8 303
Surplus/déficit annuel ajusté 2 072 53 188 -759 9
Recettes totales issues du recouvrement des coûts 2 467 2 242 2 336 1 980 2 056
Pourcentage du recouvrement des coûts [e] 33,4 % 27,4 % 26,8 % 25,3 % 24,8 %

[a] Direction des explosifs; [b] comprend les salaires, les avantages sociaux et les frais d’exploitation; [c] recettes tirées d’une activité de crédit net issues de sources à l’extérieur du gouvernement; [d] dépenses liées aux activités; [e] en pourcentage du financement total.
Source : Bilan fourni par la Direction et les finances de la DSSE.

Tableau 2 Partage des dépenses de la DSSE et recettes tirées d'une activité de crédit net au LCRE et à la DRE, 2004-2005 à 2008-2009 (en % et en milliers de dollars)
  2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
Partage des dépenses totales de la DSSE     
DRE (%) 61 60 55 52 65
LCRE (%) 39 41 44 43 42
Recettes à la DRE
Recettes totales tirées d’une activité de crédit net ($) 1 369 773 596 529 561
Recouvrement des coûts (%) 33,4 15,7 12,1 12,1 12,4
Recettes au LCRE
Recettes totales tirées d’une activité de crédit net ($) 1 098 1 469 1 740 1 451 1 495
Recouvrement des coûts (%) 33,5 44,8 46,0 44,6 44,1

Source : Compilé d’après les données fournies par la DSSE

2.0 PORTÉE DE L’ÉVALUATION ET MÉTHODOLOGIES

2.1 Portée

Cette évaluation portait sur l’ensemble des principales activités et des programmes de la DSSE, qu’ils aient été exécutés à titre individuel ou coopératif par la DRE ou le LCRE. La période couverte par l’évaluation allait de l’exercice financier 2004-2005 à l’exercice financier 2008-2009.

Cette évaluation constitue le premier examen de la DSSE et de ses deux éléments et étudie la pertinence et le rendement de la DSSE en abordant cinq enjeux principaux :

La pertinence des activités et des programmes de la DSSE :

  • Enjeu no 1 : Besoin continu du programme;
  • Enjeu no 2 : Alignement avec les priorités gouvernementales;
  • Enjeu no 3 : Alignement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

Rendement (efficacité, efficience et économie) des activités et des programmes de la DSSE :

  • Enjeu no 4 : Réalisation des résultats attendus;
  • Enjeu no 5 : Démonstration de l’efficacité et de l’économie.

Ces cinq enjeux d’évaluation sont abordés au moyen d’une série de questions d’évaluation précises, auxquelles on répond à la section 3.0.

2.2 Méthodologies

Quatre méthodologies ont été employées dans cette évaluation :

  1. Examen de la documentation et analyse comparative : un examen de la documentation externe (nationale et internationale), y compris une analyse comparative des systèmes de réglementation et de S-T sur les explosifs en Australie et au Royaume-Uni (R.-U.).
  2. Examen de documents, de fichiers et de données : un examen approfondi de documents, de fichiers et de données internes y compris les résultats de la rétroaction obtenue par la DSSE de ses clients.
  3. Entrevues : 28 entrevues avec des représentants clés de la Direction de la DSSE, de la DRE et du LCRE (16 personnes interviewées) de même que des représentants d’organismes partenaires et intervenants (12 personnes interviewées). Les guides d’entrevue comprenaient certaines questions à poser aux répondants, leur demandant d’attribuer une cote à plusieurs fonctions sur une échelle de 1 à 5, une cote de 5 indiquant une très grande satisfaction avec les fonctions. Ainsi, les données obtenues à partir de ces questions doivent être considérées comme des données issues des entrevues et non pas des questionnaires.
  4. Études de cas : un examen détaillé des cinq activités principales menées par la DRE et le LCRE, à titre indépendant ou coopératif, en fonction de l’étude de 14 projets et activités. L’examen portait sur les documents des projets et comprenait 30 entrevues structurées supplémentaires avec les gestionnaires de projet et les représentants des clients et partenaires (les caractéristiques de base des 14 projets examinés sont fournies au Tableau 20 de l’annexe A).

Un concept d’étude intégrée de cas multiples25 (ci-après appelé « études de cas ») a été utilisé pour étudier chacun des principaux secteurs d’activité de la DSSE. Ces secteurs d’activité principaux sont les suivants :

  • Secteur 1 : Autorisation, inspection et application de la réglementation;
  • Secteur 2 : Élaboration et mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés;
  • Secteur 3 : Soutien externe en S-T pour les intervenants : sûreté;
  • Secteur 4 : Soutien externe en S-T pour les intervenants : sécurité;
  • Secteur 5 : Soutien en S-T à la DSSE (intégration de la science, de la réglementation et des politiques).

2.3 Difficultés et limites touchant l’évaluation

Résultats mesurables : La DSSE travaille à la prévention (non-occurrence) d’événements, ce qui rend difficile la collecte de preuves des réalisations ou de la contribution.

Attribution : L’absence de statistiques normalisées et le partage des responsabilités en matière de sécurité et de sûreté au Canada obligent à faire preuve de prudence dans l’attribution des résultats aux activités de la DSSE, surtout les résultats à plus long terme.

Caractère unique : Le caractère unique de la structure de la DSSE (intégration de la science et des politiques) rend difficile de comparer la DRE et le LCRE aux organismes semblables des autres pays.

Rentabilité : La rentabilité ne peut pas être pleinement évaluée compte tenu de l’absence d’un chiffrage complet et précis des coûts au niveau des activités (le temps des employés n’est pas suivi en fonction de tous les projets ou services, et le Système d’information pour la gestion des projets [PMIS] n’a été introduit que récemment au LCRE pour surveiller les coûts des projets qui génèrent des recettes).

Preuves qualitatives : On a consulté un petit nombre de clients, de partenaires et d’intervenants (25 personnes interviewées). Comme l’équipe d’évaluation et le personnel du programme en ont discuté lors de l’étude préparatoire à l’évaluation, un processus de consultation plus important (comme des sondages) aurait été nécessaire pour appuyer une évaluation plus quantitative des points de vue des clients, des partenaires et des intervenants. Toutefois, un examen initial a soulevé des préoccupations quant à la faisabilité d’entreprendre des sondages avec des renseignements facilement accessibles.

Analyse comparative : La comparaison des rapports (intrants/extrants ou intrants/résultats) de la DSSE avec ceux d’organismes comparables doit être interprétée avec prudence puisque les méthodes de compilation des statistiques et des données disponibles ne sont pas clairement définies.

Tableau 3 Détails sur les méthodologies de collecte de données
Méthodes/outils Détails

1. Examen de la documentation externe

Un examen de la documentation externe (nationale et internationale) comprenant une analyse comparative des systèmes de réglementation et de S-T sur les explosifs en Australie et au R.-U.

Il comprend également des renseignements, des données et des preuves fournies par les personnes interviewées appartenant aux organismes de réglementation internationaux.

 

2. Examen des documents, des fichiers et des données

Un examen approfondi de documents, de fichiers et de données internes (plus de 200 bases de données, fichiers et documents fournis par la DSSE).

 

3. Entrevues structurées avec les intervenants clés

Nombre total d’entrevues :

28

Nombre d’entrevues internes :

  • Directeur général (DG) et agents financiers de la DSSE : 3
  • Directeur de la DRE et gestionnaires de l’administration centrale (AC) et des régions : 7
  • Directeur du LCRE et gestionnaires de groupes de S-T : 6

16

Nombre d’entrevues externes :

  • Intervenants canadiens : 6 (autres ministères : 4; associations industrielles : 2)
  • Intervenants internationaux : 6 (organismes de réglementation : 4 [2 inspecteurs en chef des explosifs et 2 chefs d’organismes certifiés]; associations industrielles : 2)

12

4. Études de cas multiples (y compris des entrevues structurées et un examen des documents et fichiers)

Les caractéristiques de base des 14 projets examinés sont fournies à l’annexe A.

Nombre total de secteurs d’activité du programme :
Nombre total d’activités et de projets examinés :

5
14

Nombre total de projets et d’activités de la DRE :

6

Nombre total de projets et d’activités du LCRE :

8

Nombre total d’entrevues :*

  • Chefs de projet et employés de la DSSE : 17
  • Clients et utilisateurs finaux : 13

30

Y compris l’examen des documents et fichiers disponibles sur le projet.

 

Nombre total d’entrevues (méthodes 2 et 4)

Au total, 58 entrevues ont été réalisées avec des employés de la DSSE, des clients, des partenaires et d’autres organismes intervenants :

  • 33 entrevues internes : 38 % d’employés de la DSSE (34 % d’employés de la DRE et 44 % d’employés du LCRE);
  • 25 entrevues externes (15 clients, partenaires ou intervenants canadiens et 10 internationaux).

*On a réalisé au moins une entrevue avec un employé et une entrevue avec un client ou un partenaire pour chaque projet.

3.0 CONSTATATIONS DE L’ÉVALUATION

3.1 Pertinence

3.1.1 Besoin continu du programme (Enjeu no 1)

Résumé : La DSSE  joué et continue de jouer un rôle essentiel et nécessaire pour assurer la sécurité et la sûreté des travailleurs et du grand public canadiens tout au long du cycle de vie des explosifs commerciaux, entre autres pendant leur fabrication, leur vente et leur manipulation. Les preuves montrent que la DSSE est restée pertinente en s’adaptant continuellement à son environnement. Les objectifs, l’approche et les secteurs d’activité de la Direction appuient l’administration efficace de la Loi sur les explosifs et règlement afférent, la réalisation de S-T à l’appui de la réglementation et de S-T non liée à la réglementation de même que l’exercice d’un leadership international en matière de science et de réglementation des explosifs. Les preuves démontrent que la DSSE, contrairement à l’industrie ou aux autres ministères, est l’autorité la plus appropriée pour exécuter ces fonctions. La Direction est unique au Canada et dans le monde du fait de son expertise, de ses services, de son infrastructure, de ses équipements et de ses capacités.

Question : À quel point les objectifs, l’approche et les secteurs d’activité de la DSSE étaient-ils adaptés à la tâche de combler et de satisfaire les besoins actuels et futurs des clients, des partenaires et des intervenants?

Résumé : La DSSE a répondu aux besoins des intervenants du gouvernement, de l’industrie des explosifs et du grand public en garantissant dans une large mesure la sécurité et la sûreté des Canadiens à l’égard des dangers associés aux explosifs commerciaux et artisanaux.

Analyse

La DSSE comble un besoin impérieux de protéger le public contre les accidents et les mauvaises utilisations d’explosifs commerciaux facilement disponibles et contre la fabrication et l’utilisation d’explosifs artisanaux. Ses approches et ses secteurs d’activité ont été ajustés continuellement aux innovations dans la technologie des explosifs, aux changements dans l’industrie des explosifs et aux menaces émergentes pesant sur la sécurité mondiale, afin que la DSSE atteigne ses objectifs. Un élément essentiel de l’approche de la DSSE consiste à intégrer la science et les politiques qui touchent à l’ensemble de ses activités. Un autre aspect important de son approche exige de grandes activités d’éducation, de consultation et d’échange d’information avec les clients, les partenaires et les intervenants. Ce processus permet à la Direction de maintenir la pertinence de ses activités à l’égard des besoins des intervenants, de maintenir une grande transparence et d’obtenir l’appui et la collaboration des entités réglementées.

Les explosifs commerciaux sont utilisés dans une multitude d’applications, qui sont fondamentales pour l’économie canadienne. S’ils sont fabriqués, stockés, transportés ou utilisés de manière imprudente ou incorrecte, les explosifs peuvent être extrêmement dangereux. L’histoire donne de nombreux exemples d’accidents catastrophiques provoqués par la manipulation incorrecte d’explosifs. En outre, les explosifs sont le premier choix des terroristes et des criminels qui cherchent à provoquer la mort et la destruction.

Le bien-être et la prospérité économique des Canadiens dépendent en grande partie de l’élaboration et de l’adoption de mesures de sécurité et de sûreté convenables par tous les intervenants de la chaîne d’approvisionnement en explosifs commerciaux. Étant donné que le bien commun est l’une des fonctions de base des gouvernements, ces derniers utilisent souvent des règlements et des politiques qui garantiront au public que l’industrie fait tout ce qui est raisonnablement en son pouvoir pour les protéger. La LRE a été conçue dans le but de protéger les travailleurs de l’industrie et le public dans le domaine des explosifs.

À l’origine, la Loi sur les explosifs était surtout axée sur la sûreté, mais des modifications apportées par l’entremise de la Loi sur la sécurité publique (2002) ont élargi ses dispositions en matière de sécurité.Ces dispositions ont été conçues de manière à empêcher les terroristes et les criminels d’acquérir des explosifs ou les matières nécessaires pour construire une bombe artisanale. En vertu de la Loi sur les explosifs, RNCan et son inspecteur en chef des explosifs sont responsables de son application. En conséquence, la DSSE applique la Loi sur les explosifs par l’élaboration, la mise en œuvre et la surveillance de la conformité de règlements et de politiques.

Le principal objectif de la DSSE est d’appliquer la LRE en fonction de données scientifiques saines. Cet objectif, de même que les activités sous-jacentes entreprises par la DSSE, appuie les exigences et l’objet définis dans la Loi : en autorisant tous les explosifs commerciaux avant qu’ils soient offerts aux Canadiens, en approuvant et en homologuant les installations qui fabriquent et entreposent des explosifs, et en élaborant des normes et des politiques qui limitent, par exemple, l’accès aux matières nécessaires pour fabriquer des bombes artisanales.

Les objectifs et les activités de la DSSE appuient la LRE et ont répondu aux besoins des intervenants, surtout en s’adaptant aux changements survenus dans son environnement. L’exécution par le LCRE d’activités de S-T visant à appuyer l’application de la LREpar des essais de produits explosifs avant l’autorisation ou par la prestation de connaissances et de conseils afin d’adapter les règlements et les politiques aux nouvelles technologies est essentielle pour garantir que les niveaux de sûreté et de sécurité demeurent intacts malgré la mondialisation et les progrès réalisés dans la technologie des explosifs (p. ex. davantage d’explosifs importés d’installations qui ne respectent pas les normes canadiennes).

D’autres programmes élaborés et exécutés par le LCRE accomplissent également les objectifs de la Loi en offrant des services de S-T dans le domaine de la sûreté des produits et des processus et, de plus en plus, dans le domaine de la sécurité (principalement aux autres ministères). En outre, pendant la période couverte par l’évaluation, l’expertise scientifique du LCRE a amélioré la sûreté des travailleurs à l’égard des événements liés aux explosifs dans les mines de charbon souterraines et les champs pétrolifères extracôtiers grâce à des essais visant à certifier les matières et équipements utilisés dans des lieux dangereux. En raison de la faible demande pour ces services, les activités de cette partie de la DSSE ont été abandonnées depuis que cette évaluation a été réalisée (2009) dans le cadre d’un exercice récent de réalignement stratégique.

Cette évaluation a fourni de multiples sources de données indiquant que les activités et les objectifs de la DRE et du LCRE satisfaisaient les besoins des clients, des partenaires et des intervenants. Les personnes interviewées à l’interne ont indiqué que la DSSE répondait aux besoins du gouvernement fédéral en contribuant à l’ensemble de son mandat fédéral consistant à assurer la sûreté et la sécurité des Canadiens. La rareté des incidents importants associés aux explosifs au Canada en témoigne.

Au sein de la DSSE, des études de cas ont démontré le rôle important que joue le LCRE pour appuyer l’administration et l’objet de la Loi. Par exemple, les résultats des essais du LCRE ont poussé un client à apporter des améliorations en matière de sûreté à un produit explosif avant de faire autoriser sa mise en marché par la DRE. Dans un autre exemple, les données de S-T produites par le LCRE ont fourni une base solide pour l’élaboration de lignes directrices visant à améliorer la sûreté dans un segment de l’industrie canadienne de la fabrication d’explosifs — soit les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse. Dans le contexte des études de cas, les clients et partenaires externes de la DSSE ont également indiqué en très forte majorité que leurs besoins de soutien sur les questions de réglementation ou de sûreté étaient satisfaits.

Au cours des cinq dernières années, l’industrie et les organismes de réglementation des explosifs commerciaux (y compris les feux d’artifice) ont été confrontés à de nombreux défis, nouveaux et constants, liés aux questions de sécurité. La DSSE a relevé ces défis afin de satisfaire convenablement les besoins des clients, des partenaires et des intervenants.

Dans le domaine de la sûreté, la DSSE a trouvé des moyens de composer efficacement avec les changements comme la transition de l’industrie vers les nouvelles technologies et le nombre croissant de produits (surtout les importations) exigeant des évaluations de la sûreté, entre autres :

  • l’introduction de normes nouvelles ou modernisées qui établissent des objectifs, des mesures et des outils à jour pour évaluer la sûreté et l’efficacité des technologies;
  • l’approfondissement de l’étude de secteurs nouveaux ou auparavant omis (p. ex. segments de l’industrie comme l’assemblage des perforateurs et la réévaluation des produits autorisés);
  • de nouveaux processus visant à améliorer l’efficacité des essais aux fins d’autorisation;
  • des projets de S-T qui mènent à une meilleure connaissance des nouveaux explosifs et une meilleure compréhension des dangers potentiels posés par les feux d’artifice.

En réaction à la diminution de l’expertise dans l’industrie des explosifs, la DRE a mis davantage l’accent sur la surveillance et l’éducation des « personnes réglementées » et des intervenants. Les employés de la DRE passent de plus en plus de temps à interagir avec les clients et à les aider à combler leurs besoins.

La DSSE s’est également adaptée à un marché des matières explosives qui est devenu considérablement plus international en s’efforçant plus particulièrement de réduire les obstacles techniques au commerce de même que les problèmes de transport. On y est parvenu par le réseautage, la participation à des comités internationaux, l’élaboration d’accréditations internationales et la collaboration avec les autorités de réglementation étrangères.

L’approche de la DSSE est fondée sur l’intégration de la science et des politiques et sur l’utilisation de l’éducation, de la consultation et de la collaboration pour combler les besoins de ses intervenants et réaliser les objectifs stratégiques. Les intervenants et les clients consultés sont généralement d’avis que la DSSE est attentive et sensible aux exigences et aux besoins de leurs organismes. Les pierres angulaires de l’approche de la DSSE sont les suivantes : garantir la sécurité et la sûreté du public et des travailleurs sans imposer une exigence réglementaire excessive sur des organismes disposant de ressources limitées, intégrer la science et les politiques, éduquer les intervenants sur la LRE, consulter les intervenants nationaux et collaborer avec eux.

L’exécution d’activités de S-T est essentielle à l’élaboration de politiques et de règlements appropriés et efficaces. Les personnes interviewées à l’interne et à l’externe ont indiqué que la S-T offre les preuves nécessaires pour garantir que les politiques et les règlements sont fondés sur un jugement éclairé. On croit que la compréhension scientifique est à la base de l’élaboration de politiques et de règlements responsables et réalistes, qui améliorent à son tour leur crédibilité et leur respect dans l’industrie.

Les personnes interviewées à l’interne perçoivent le LCRE comme un collaborateur important à l’élaboration des normes et des règlements, en plus de servir de centre d’essai et d’autorisation. Toutes ces fonctions appuient l’objectif général d’appliquer la LRE et de combler les besoins de la communauté réglementée et des intervenants.

Une approche traditionnelle de la DRE était d’utiliser l’éducation comme moyen d’aider l’industrie à répondre aux exigences de la LRE. La rationalisation et les pertes importantes de connaissances et d’expertise dans l’industrie et au gouvernement ont poussé de plus en plus la DSSE à élaborer et de diffuser des lignes directrices et des normes écrites complètes et les inspecteurs de la DRE à faire la promotion du respect volontaire et à faire fonction d’éducateurs. Les personnes interviewées à l’interne ont indiqué que les clients ont maintenant besoin de plus d’aide pour présenter leur demande de licence et pour appliquer les politiques et les normes. Dans l’ensemble, les personnes interviewées à l’interne croient que les besoins des personnes réglementées en matière de fonction sont comblés de manière efficace. Une personne réglementée interviewée a fait remarquer que la DRE pourrait enseigner aux autres organismes de réglementation comment entretenir de bonnes relations avec l’industrie plutôt que se montrer antagoniste. La procédure de la DRE a été décrite comme produisant des résultats en éduquant les gens et en obtenant leur collaboration.

Un autre objectif principal de la DSSE consiste à entretenir une collaboration et un dialogue efficaces avec les clients sur les questions de réglementation. La DRE compte sur la consultation (avant et après les changements réglementaires) pour permettre aux clients et aux intervenants de formuler des commentaires sur l’élaboration de la réglementation et pour échanger des renseignements avec les organismes de réglementation et les scientifiques sur les questions techniques. Le niveau élevé de transparence et de collaboration garantit que les politiques et les règlements réalisent les objectifs, mais aussi, que ces derniers sont clairs et pragmatiques et n’imposent pas d’exigence ou de coûts excessifs à l’industrie. Par conséquent, les politiques et les règlements suscitent moins de résistance de la part des clients lors de leur mise en œuvre parce qu’ils sont bien conçus et qu’ils permettent à l’industrie de répondre aux exigences de manière efficace et rentable.

Les intervenants interviewés dans le cadre de l’étude de cas sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés ont indiqué que le processus de consultation entrepris par la DRE répond à leur besoin de pragmatisme et constitue un modèle qui devrait être suivi dans le monde entier. Les personnes interviewées à l’interne dans le cadre de cette même étude de cas ont fait remarquer l’importance de l’approche, puisqu’elle permet d’élaborer de nouveaux règlements avec plus de douceur et d’équité parce que la DRE comprend mieux l’industrie.

Le processus de consultation est de plus en plus employé par la DRE pour l’élaboration de normes. Combinées à l’éducation, ces normes appuient des moyens non réglementaires d’assurer la conformité. Par rapport à l’application de la Loi, l’aide à la conformité favorise de meilleures relations avec la communauté réglementée et optimise l’utilisation des ressources de la DSSE. Toutefois, la DSSE doit de plus en plus s’appuyer sur un système réglementaire obligatoire (plutôt que volontaire), compte tenu du besoin d’aborder la question du signalement des explosifs volés.26

La DSSE reconnaît également la valeur de forger des partenariats avec les intervenants nationaux pour favoriser l’échange de renseignements et la coordination. La DSSE entretient des relations avec les autres ministères de même qu’avec les intervenants provinciaux, territoriaux et municipaux (p. ex. inspecteurs en chef des mines, services de police, services d’incendie). En établissant des voies de communication efficaces, la DRE vise à garantir que les règlements sont alignés et que les lacunes et chevauchements sont réduits au minimum.

Certains intervenants canadiens, en particulier, ont fait remarquer l’importance d’un niveau élevé de communication entre la DSSE et les autres ministères dans le domaine de la sécurité parce que certaines responsabilités sont partagées. Les personnes interviewées à l’interne ont fait remarquer que la DSSE est une participante productive et importante à ces partenariats et qu’elle répond à leurs besoins (p. ex. en offrant des conseils et des renseignements scientifiques et techniques factuels sur la sécurité et la sûreté des explosifs).

Les documents examinés et les personnes interviewées ont fait la preuve que l’objectif, les activités et les approches de la DSSE répondent aux besoins des clients, des partenaires et des intervenants.

On a trouvé dans les rapports de rétroaction des clients de la DSSE27 que celle-ci (en particulier le LCRE) réussit à répondre aux besoins de ses intervenants (rapports complétés par 38 % des clients ayant utilisé les services du LCRE en moyenne, ce qui constitue peut-être le meilleur indicateur, et le plus explicite).  D’après les rapports de 2005 à 2008, l’équipe d’évaluation a remarqué que les commentaires étaient en très grande majorité positifs, indiquant que le LCRE avait répondu aux besoins des clients anciens et actuels. Ces rapports ont également révélé que les nouveaux clients choisissaient de travailler avec le LCRE en raison de sa solide réputation et des reçus de bouche à oreille de collègues ou d’autres organismes gouvernementaux, ainsi que de son accréditation en vertu du Guide ISO/CÉI 17025. Les personnes interviewées à l’interne on cité l’exécution de travaux de S-T sur mesure, d’essais et d’évaluations des dangers comme justification du fait que le LCRE est très attentif et sensible aux besoins de ses clients externes.

L’attention et la sensibilité de la DRE et du LCRE aux besoins des clients étaient généralement très bien cotées par les clients et les partenaires interviewés dans le contexte des études de cas. Le niveau de soutien et de collaboration offert par la DRE sous la forme d’activités d’éducation et de consultation a été souligné par plusieurs intervenants externes. Plus précisément, on a qualifié d’unique et précieuse la possibilité donnée aux intervenants de l’industrie d’influer sur les normes et les règlements et de participer à leur élaboration. Dans la majorité des études de cas élaborées aux fins de cette évaluation, on a jugé que les renseignements scientifiques générés par le LCRE satisfaisaient les besoins des clients et des intervenants (la plupart d’entre eux ont indiqué avoir adopté les connaissances ou les données dans leurs pratiques ou aux fins d’élaboration de politiques).

Les intervenants canadiens consultés ont unanimement convenu que la DSSE répondait aux besoins de leur organisation. En particulier, ils étaient très satisfaits de voir à quel point la DSSE les avait consultés au sujet de l’élaboration et de l’application des politiques ou des pratiques exemplaires.

Question : Le programme de la DSSE et ses composants répondent-ils à un besoin constant?

Résumé : Oui. Les données indiquent clairement qu’il existe un besoin à long terme pour l’application de la Loi sur les explosifs et règlement afférent en fonction de données scientifiques saines afin de garantir la sécurité et la sûreté des processus touchant la fabrication et la vente d’explosifs.

Analyse

En particulier, la DSSE doit entretenir ses outils réglementaires étant donné le manque de capacité dans l’industrie de s’auto-réglementer (en plus des problèmes prévus relativement à la perception du public). Elle doit également continuer d’aborder les changements mondiaux comme la perte d’expertise de l’industrie des explosifs, le nombre croissant de produits importés et les préoccupations en matière de terrorisme. Le LCRE est requis pour exécuter les activités de S-T qui appuient l’autorisation des explosifs nouveaux et importés de même que les politiques et les règlements élaborés à la DRE. En outre, les activités de S-T non réglementaires exécutées par le LCRE, qui sont principalement axées sur les produits et les processus ou l’infrastructure, garantissent une plus grande atténuation des risques en matière de sécurité et de sûreté. Enfin, la DSSE doit constamment représenter les connaissances et l’innovation canadiennes et faire preuve de leadership au niveau international.

La demande d’explosifs dans beaucoup de secteurs de l’économie canadienne est, par nature, une demande à long terme, alors le besoin de contrôler tous les aspects du cycle de vie des explosifs, de leur fabrication ou leur importation à leur utilisation ou leur destruction, existera toujours. Plusieurs personnes interviewées à l’interne comme à l’externe ont indiqué que des outils réglementaires seront toujours nécessaires l’industrie ne possédant pas l’expertise, l’engagement et l’indépendance nécessaires pour s’auto-réglementer. Puisqu’une diminution des normes de sûreté serait inacceptable pour le public, la DRE doit constamment administrer le cadre réglementaire canadien en matière de sûreté des explosifs. En autre, il faut veiller à ce que les approches, les politiques et les règlements soient sensibles à l’innovation technologique, à la mondialisation et à la perte d’expertise dans l’industrie. La DSSE doit constamment appliquer la LRE, surtout compte tenu du rôle essentiel joué par les explosifs dans l’économie nationale, l’innovation et la mondialisation de l’industrie et les priorités en matière de sécurité.

Les explosifs demeureront une arme de choix pour les terroristes. Les questions de sécurité entourant les matières chimiques, biologiques, radiologiques-nucléaires et explosives sont une priorité grandissante du gouvernement. En conséquence, la DRE doit constamment participer aux travaux réglementaires touchant la sécurité des explosifs. Cela comprend non seulement l’administration des dispositions de sécurité actuelles de la Loi sur les explosifs, mais également l’élaboration et la mise en œuvre de programmes supplémentaires prescrits par la Loi sur la sécurité publique (2002), comme le suivi par Système de positionnement mondial des camions de transport d’explosifs et les vérifications des antécédents des acheteurs d’explosifs.

Les intervenants consultés étaient unanimement convaincus de l’existence du besoin à long terme de l’administration des dispositions de sûreté et de sécurité de la LRE par la DRE. La DSSE doit constamment : 1) exécuter des activités de S-T afin de garantir que les activités réglementaires et stratégiques sont efficaces et fondées sur des preuves; et 2) appuyer l’industrie et les autres ministères au moyen d’activités de S-T non réglementaires visant à réduire au minimum les risques en matière de sûreté et de sécurité des explosifs dans les secteurs où c’est nécessaire.

La DSSE doit poursuivre ses efforts visant à garantir que les politiques et les règlements qui régissent l’autorisation, la fabrication, l’importation, l’entreposage et certains aspects du transport des explosifs sont appuyés par des données scientifiques solides.

Les personnes interviewées à l’interne convenaient que la poursuite des activités de S-T liées aux explosifs à la DSSE est essentielle à son mandat général. On estimait que les activités du laboratoire en matière d’essais aux fins d’autorisation étaient particulièrement importantes compte tenu du besoin d’effectuer des examens techniques accrus et constants des produits internationaux. La contribution constante du LCRE à l’élaboration de politiques et de règlements efficaces et scientifiquement sains a également été citée comme étant essentielle à l’application de la LRE. Par-dessus tout, on a cerné le besoin d’appuyer les efforts visant à adapter le cadre réglementaire aux nouvelles technologies au moyen des activités de S-T. Par exemple, un des besoins les plus immédiats et pressants touchant la capacité de S-T de la DSSE était l’identification et la compréhension technique des nouvelles matières explosives « artisanales ».

Les intervenants canadiens consultés ont convenu de l’existence d’un besoin général constant de S-T à la DSSE pour évaluer la sûreté des produits nouveaux et importés et pour veiller à ce que le cadre réglementaire suive le rythme des nouveaux développements et des nouvelles améliorations. La présence d’un organisme scientifique qui supervise de manière homogène les produits et les activités de l’industrie a été citée comme un élément bénéfique pour la perception publique de la sûreté de la fabrication, du transport et de l’utilisation des explosifs au Canada.

Les intervenants internationaux ont unanimement convenu qu’on aura toujours besoin de politiques fondées sur la science dans le domaine des explosifs. On estimait que les approches des politiques fondées sur des preuves étaient nécessaires pour élaborer des politiques appropriées, efficaces et efficientes. Cela était jugé particulièrement important en ce qui concerne les développements constants de produits et de technologies qui défient continuellement les cadres réglementaires.

Le besoin de mieux comprendre les nouvelles technologies était reconnu par les intervenants canadiens et internationaux comme étant le défi constant le plus important pour les organismes de réglementation. Les personnes interviewées ont cité le besoin de connaissances accrues dans des domaines comme les explosifs à émulsion, les détonateurs électroniques et les explosifs nouveaux ou artisanaux afin de permettre l’élaboration de politiques et de règlements qui réduisent les risques liés à leur fabrication, leur entreposage, leur transport ou leur utilisation.

La DSSE doit constamment appuyer l’industrie et les autres ministères au moyen d’activités de S-T non réglementaire pour minimiser les risques liés à la sûreté et la sécurité des explosifs dans les domaines où c’est nécessaire. Le LCRE exécute actuellement des activités de S-T dans des domaines non réglementaires pour l’industrie privée et les autres ministères. Ces travaux mettent généralement l’accent sur les secteurs qui présentent un risque élevé pour la sûreté et la sécurité des Canadiens. En général, les travaux du LCRE servent à garantir ou à améliorer la sûreté et la sécurité des produits et des processus explosifs ou des infrastructures (p. ex. édifices, pipelines et barrages) vulnérables aux explosions provoquées par des explosifs.

La plupart des personnes interviewées à l’interne ont convenu que l’on doit poursuivre les activités du LCRE visant à appuyer les clients et partenaires externes. De la même manière, plusieurs personnes interviewées ont fait remarquer le besoin continu de laboratoires experts comme le LCRE pour fournir un soutien en S-T à l’industrie et aux autres ministères.

Les intervenants internes et externes ont cerné quatre secteurs principaux où une augmentation des activités de S-T non réglementée est justifiée :

  • Des personnes interviewées à l’interne ont indiqué que compte tenu de la diminution de l’expertise dans l’industrie, les compagnies se sont éloignées de la S-T touchant la sûreté des matières et des processus explosifs. En conséquence, elles s’appuient de plus en plus lourdement sur les laboratoires, comme le LCRE, pour la prestation de données pour mieux comprendre les processus de manière à optimiser leur sûreté.
  • L’identification des feux d’artifice présentant un potentiel de danger élevé pose un défi considérable. Plusieurs accidents se sont produits au cours des 10 à 20 dernières années parce que les feux d’artifice utilisés étaient beaucoup plus énergétiques que prévu.
  • Des progrès sont nécessaires dans l’identification et le marquage des explosifs, en particulier en réponse aux préoccupations croissantes en matière de sécurité. Par exemple, la capacité de suivre les explosifs du berceau à la tombe aiderait à empêcher le détournement des explosifs à des fins criminelles.
  • Le domaine des évaluations de la vulnérabilité aux explosions pour la protection des infrastructures essentielles présente également des besoins urgents et permanents. Le LCRE a acquis une expertise dans ce domaine, qui le distingue des autres laboratoires canadiens. Les personnes interviewées à l’interne ont fait remarquer une demande forte et constante pour les services du LCRE de la part des autres ministères.

La DSSE doit entretenir une forte présence internationale pour s’assurer de rester à la fine pointe des connaissances et de la réglementation sur les explosifs et de continuer à appuyer et à satisfaire les besoins et les obligations du Canada. La DSSE contribue à la discussion internationale sur la sûreté et la sécurité des explosifs. Une collaboration continue entre la DSSE et les intervenants internationaux est particulièrement précieuse lorsque l’on tient compte du fait que la sûreté et la sécurité des travailleurs et du public sont d’intérêt mondial. La rationalisation et l’internationalisation de l’industrie entraînent une augmentation du transport transfrontalier des explosifs.

Les commentaires des intervenants canadiens et internationaux soulignent l’importance de la présence continue de la DSSE sur la scène internationale. Les intervenants internationaux ont souligné l’importance de partager les approches et les méthodes. Cela permet l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de règlements clairs, harmonisés et fondés sur les dernières expériences et connaissances; cela permet également d’accroître ou d’optimiser les ressources de chaque pays (qui sont souvent limitées).

Les intervenants ont également mentionné le besoin constant d’harmonisation des normes et des politiques pour aborder la question du transport maritime et routier des explosifs, qui croît à l’échelle internationale. On a décrit les écarts entre les pays comme une source possible de certains défis en ce qui concerne le commerce et l’application des mesures de sûreté et de sécurité.

Les personnes interviewées à l’interne ont indiqué que la DSSE doit continuer de jouer un rôle important dans le discours international, principalement pour obtenir des ressources et aborder la question des conséquences de la mondialisation et de la rationalisation de l’industrie (p. ex. perte d’expertise, augmentation des importations). En exemple, les personnes interviewées ont donné un échange routinier de renseignements avec les organismes de réglementation étrangers et avec l’industrie internationale par l’entremise d’organismes comme SAFEX.28

On a également indiqué que la DSSE joue un rôle important dans l’élaboration de normes internationales par son engagement auprès de groupes comme l’Organisation internationale de normalisation (ISO), l’American Society for Testing and Materials (ASTM) et l’Association canadienne de normalisation (CSA). En outre, la DSSE représente la position du Canada dans les tribunes internationales comme l’Organisation des Nations Unies (ONU) et l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI).

Question : L’expertise, l’infrastructure, les capacités et les services de la DSSE sont-ils uniques (au Canada)?

Résumé : Oui. Aucun autre organisme au Canada n’est en mesure de fournir la même gamme complète de services et d’expertise en matière de sûreté et de sécurité des explosifs.

Analyse

La DRE est le seul organisme de réglementation fédéral exerçant une grande supervision sur la fabrication, l’entreposage et certains aspects du transport des explosifs commerciaux. Toutefois, les provinces (bien que de moins en moins) et certains organismes fédéraux (p. ex. Transports Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada) jouent également un rôle actif à l’appui de la sûreté et de la sécurité des explosifs. Le LCRE est le seul laboratoire gouvernemental civil du Canada qui s’occupe des explosifs commerciaux et est l’un des rares laboratoires du monde possédant l’expertise et les vastes capacités de mise à l’essai nécessaires pour appuyer les programmes de réglementation. Ces dernières années, le LCRE a acquis une expertise considérable dans le domaine de la sécurité, en particulier dans l’étude de la vulnérabilité des infrastructures aux explosifs.

La DRE est le seul organisme de réglementation canadien doté d’employés qui abordent tous les aspects de la fabrication et de l’entreposage des explosifs commerciaux de même que certains aspects de leur transport. L’expertise des employés peut ne pas être entièrement unique sur certains aspects, puisque les provinces et les territoires réglementent également une partie ou la totalité des aspects des explosifs commerciaux, notamment leur entreposage sur les sites des mines et des carrières et tous les types d’utilisation.

Ces dernières années, il y a eu une réduction générale de l’expertise et des activités provinciales dans le domaine des explosifs (moins d’activités provinciales d’octroi de licences et d’inspection). Trois provinces (Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse et Alberta) ont cessé de délivrer des licences, cédant plutôt cette responsabilité à la DRE. Cela illustre le rôle de plus en plus important de la Direction comme centre d’expertise sur les explosifs au Canada.29

À part de RNCan, de nombreux autres ministères du gouvernement fédéral canadien ont un certain rôle à jouer pour assurer la sûreté et la sécurité de l’industrie nationale des explosifs commerciaux : Transports Canada, qui héberge la Direction générale du transport des marchandises dangereuses et qui a également un intérêt dans la sécurité des explosifs; Recherche et développement pour la défense Canada, dont le Centre des sciences pour la sécurité fait partie; Sécurité publique Canada, qui a depuis longtemps un intérêt dans la sécurité des explosifs et qui élabore, en partenariat avec la DSSE, une base de données électronique sur les explosifs commerciaux et des articles susceptibles d’être utilisés par les services de police, les analyses des incidents et les organismes de réglementation; 30 l’Agence des services frontaliers du Canada, qui travaille à empêcher les envois illicites d’explosifs d’entrer au pays par la frontière Canada-États-Unis;31 et Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAÉCI), qui a récemment signé un accord avec RNCan pour la prestation de conseils d’expert qui aideront à élaborer des normes afin d’assurer la protection des ambassades et d’assurer le contrôle de la qualité en matière de protection contre les explosifs.32

La DRE et le LCRE sont uniques dans le contexte canadien, puisqu’aucun autre organisme n’offre la même gamme et la même combinaison d’expertise réglementaire et scientifique en matière de sûreté et de sécurité des explosifs. Le LCRE est le seul laboratoire gouvernemental civil du Canada qui s’occupe des explosifs au pays. En conséquence, c’est le seul laboratoire au Canada et l’un des rares laboratoires dans le monde à posséder l’expertise et la capacité nécessaires pour entreprendre des activités de S-T sur les explosifs commerciaux à des fins réglementaires.

Le LCRE aborde beaucoup des aspects scientifiques des explosifs commerciaux, dont les vérifications de la sûreté, les analyses chimiques et thermiques, les essais touchant les lieux dangereux et l’identification des explosifs. Seuls quelques autres organismes au Canada offrent des services semblables, mais leur gamme est généralement beaucoup moins complète.

Les personnes interviewées à l’interne ont indiqué que la spécialisation et la centralisation de l’expertise au LCRE étaient uniques dans tout le Canada. Elles ont particulièrement fait remarquer qu’aucun autre laboratoire canadien ne possède une aussi grande aptitude à étudier la sûreté des explosifs commerciaux et que la grande expertise du LCRE permettait l’élaboration de nouvelles méthodologies de mise à l’essai pour l’évaluation des dangers et la certification ou l’homologation des produits, méthodologies qui ne sont disponibles nulle part ailleurs.

Ces dernières années, le LCRE a acquis une expertise considérable dans le domaine de la sécurité, en particulier dans l’évaluation de la vulnérabilité des cibles non militaires aux explosifs, y compris les effets potentiels et les stratégies d’atténuation de ces effets.En conséquence, le LCRE est maintenant considéré par beaucoup comme la principale ressource du gouvernement fédéral dans le domaine de la protection civile contre les explosifs.33

Les intervenants canadiens ont souligné qu’aucun autre organisme ne pouvait concurrencer l’immense expertise des employés de la DSSE dans le domaine de la sûreté et de la sécurité des explosifs.

Le LCRE possède des installations de laboratoire bien équipées et de grandes capacités de mise à l’essai qui sont uniques ou très rares au Canada. Cela comprend sa grande enceinte d’explosion intérieure, son laboratoire de caractérisation thermique et de chimie analytique, ses grandes installations intérieures de mise à l’essai des produits pour lieux dangereux et ses installations de mise à l’essai en altitude.

Même si le LCRE ne possède pas ses propres sites de mise à l’essai à grande échelle pour la mise à l’essai des explosifs, son accès aux champs de tir militaires des sites du ministère de la Défense nationale comme la BFC Petawawa et la BFC Suffield lui confère une capacité unique de mise à l’essai de grandes quantités d’explosifs commerciaux. L’absence d’un site spécialisé de mise à l’essai à grande échelle a été citée par de nombreuses personnes interviewées à l’interne comme à l’externe comme étant le principal problème touchant l’infrastructure et les équipements du LCRE.

Dans les entrevues réalisées pour l’une des études de cas de cette évaluation, la souplesse des installations du LCRE en ce qui concerne la mise à l’essai d’équipements de différentes tailles à utiliser dans les lieux dangereux a été décrite comme étant très particulière. Le représentant du client a indiqué que même si deux autres laboratoires canadiens étaient accrédités pour les types d’essais nécessaires, seul le LCRE possède les installations qui conviennent pour mettre les produits les plus gros à l’essai. En outre, la personne interviewée a indiqué que d’autres laboratoires avaient été utilisés pour de plus petits projets, mais n’offraient pas les avantages présentés par le LCRE en ce qui concerne l’équipement, la taille de la zone de mise à l’essai, l’expertise ou la réputation. Ce service n’est plus offert en raison d’un réalignement stratégique récent.

De la même manière, les personnes interviewées à l’externe dans le cadre de l’étude de cas ont fait remarquer que le LCRE était le seul laboratoire canadien possédant l’expertise et l’équipement requis pour combler leurs besoins en matière de S-T. Même s’ils ont souligné que l’on doit confier des travaux appropriés aux laboratoires privés, ils ont indiqué que ces derniers n’avaient souvent ni l’équipement, ni les compétences nécessaires. Une des personnes interviewées a ajouté que sa compagnie avait acquis une capacité de S-T interne considérable, mais qu’elle croyait que cette capacité n’était pas comparable à celle offerte par le LCRE. Parmi les autres aspects positifs du caractère unique du LCRE mentionnés par les personnes interviewées à l’externe dans le contexte des études de cas, notons :

  • La confidentialité : Une des personnes interviewées a fait remarquer que parce que la protection de l’information est souvent un enjeu clé pour les projets dans le domaine de la sécurité, ils se sentaient plus à l’aise de faire appel à un laboratoire gouvernemental tel le LCRE.
  • La difficulté de faire traverser la frontière à certains explosifs : Une des personnes interviewées a indiqué qu’un projet de S-T avec le LCRE avait été retardé de plusieurs mois en raison de problèmes associés avec l’expédition d’explosifs non marqués au Canada. En fin de compte, il a fallu convaincre les autorités des deux pays d’autoriser les envois à titre d’« exceptions ». Cela souligne la nécessité pour les compagnies canadiennes d’avoir un fournisseur local de services de S-T lorsqu’il faut envoyer des explosifs dans d’autres pays.

3.1.2 Alignement avec les priorités gouvernementales (Enjeu no 2)

Question : Le programme est-il conforme aux priorités gouvernementales et aux objectifs stratégiques de RNCan?

Résumé : Oui. La DSSE a un mandat clair en matière de sécurité. La DSSE doit continuer d’établir des liens et des partenariats avec les ministères principaux à mesure qu’elle fait progresser ses priorités stratégiques.

Analyse

La plus grande priorité de la DSSE est la sûreté et la sécurité du public et de tous les travailleurs œuvrant dans l’industrie des explosifs au Canada. Puisque les priorités fédérales visent à assurer la sûreté et la sécurité du pays, la priorité de la Direction – évidente dans toutes les activités d’autorisation, d’homologation, d’assurance de la conformité et d’élaboration de règlements de la Direction – est bien alignée avec les priorités du gouvernement du Canada. En outre, le mandat de la DSSE est conforme aux objectifs stratégiques du Ministère et du Secteur des minéraux et des métaux qui mettent en évidence la sécurité publique.

La plus grande priorité de la DSSE est la sûreté et la sécurité du public et de tous les travailleurs œuvrant dans l’industrie des explosifs au Canada. Cette priorité est bien alignée avec la priorité permanente du gouvernement fédéral consistant à assurer « Un Canada sécuritaire et sécurisé » et permet de concrétiser cet objectif.

Les personnes interviewées à l’interne ont affirmé avec confiance que la DSSE contribuait au mandat fédéral général consistant à assurer la sûreté et la sécurité des Canadiens en jouant un rôle clair et important dans l’application de la LRE. On y parvenait de diverses façons : l’autorisation des produits explosifs garantit que les explosifs sur le marché canadien sont sécuritaires; un processus d’homologation et de surveillance de la conformité garantit que les explosifs sont fabriqués en respectant les normes de sécurité les plus élevées et sont entreposés et distribués de manière sûre et sécuritaire. En outre, les activités de S-T de la DSSE sont très étroitement alignées avec la politique publique et avec les priorités du gouvernement en matière de sûreté et de sécurité. Les activités de S-T sur les explosifs garantissent que les processus décisionnels entourant les règlements et les politiques (y compris les autorisations) sont fondés sur des données scientifiques solides, produisent des connaissances et offrent des conseils aux autres ministères et à l’industrie afin d’améliorer la sûreté et la sécurité des travailleurs, des installations et du public canadien.

Les priorités et activités de la DSSE cadrent aussi très bien avec d’autres priorités gouvernementales. En aidant le Canada à s’acquitter de ses obligations et engagements internationaux, et en représentant le Canada sur la scène internationale, la DSSE respecte les secteurs de résultats suivants du gouvernement du Canada : « Un monde sécuritaire et sécurisé grâce à l’engagement international » et « Un Canada prospère grâce au commerce international »34.

Dans l’ensemble, le mandat de la DSSE est conforme aux priorités et objectifs ministériels de RNCan, y compris les résultats attendus du SMM. Les données tirées des documents et des entrevues laissent entendre que le mandat de la DSSE – soit assurer la sûreté et la sécurité du public et des travailleurs dans les domaines liés aux explosifs – est bien aligné avec les priorités du Ministère et du Secteur.

Même si la description a changé au cours de la période couverte par l’évaluation, le fait d’offrir aux Canadiens une sûreté et une sécurité améliorées est demeuré une priorité ou un résultat à RNCan. Dans l’Architecture des activités de programmes (AAP) 35 et le Rapport ministériel sur le rendement de 2008-2009 36 du Ministère, les travaux de la DSSE figurent au résultat stratégique 3 — Sûreté, sécurité et intendance : Les connaissances sur les ressources naturelles et la masse continentale renforcent la sûreté et la sécurité des Canadiens et contribuent à la gouvernance efficace du Canada. Pour être précis, ils figurent dans l’une des trois activités de programmes du résultat stratégique 3 : S'adapter au changement climatique et gestion du risque lié aux dangers (AAP 3.1) et sa sous-activité (AAP 3.1.1) : Exploitation minière, infrastructure minière et sûreté et sécurité des explosifs (la sûreté et la sécurité des Canadiens sont améliorées relativement à l'exploitation minière, à l'infrastructure des pipelines et aux explosifs).

Les activités et le mandat de la DSSE sont également bien alignés avec les priorités et les besoins stratégiques du SMM. Dans un document préparé par le SMM 37 – qui présente le réalignement stratégique du Secteur afin d’appuyer la vision, le cadre stratégique de RNCan, ainsi que les priorités du gouvernement – on cerne cinq priorités, dont « Sûreté et sécurité ».

Le mandat et les activités de la DSSE sont également conformes avec la mission actuelle de RNCan, en particulier le dernier passage : « [être] un chef de file des politiques et sciences. » 38 Toutefois, comme on l’a fait remarquer dans un document interne de la DSSE 39, certains intervenants croient que la place qu’occupait la Direction au sein de RNCan — en particulier la DRE, n’était pas idéale, puisque RNCan n’était pas généralement considéré comme un ministère de réglementation. Plusieurs personnes interviewées ont dit pouvoir percevoir le rôle de la DSSE et du LCRE au sein de RNCan en vertu du troisième résultat stratégique de l’AAP. Elles considéraient le rôle de la Direction pour assurer la sûreté et la sécurité des matières explosives au Canada comme une composante importante du mandat général et elles ont fait remarquer que le plan d’activités de la DSSE avait été adapté pour mieux s’aligner avec les objectifs stratégiques généraux de RNCan.

Le mandat de la DSSE a été considérablement élargi après les événements du 11 septembre 2001, en particulier à l’égard des questions de sécurité. La Loi sur la sécurité publique est une pierre angulaire de la réponse du Canada à la menace du terrorisme. Son adoption a donné lieu à la modification de plusieurs lois fédérales, dont la Loi sur les explosifs. 40

À la suite des événements du 11 septembre 2001, le gouvernement du Canada a fait de la lutte contre le terrorisme et de la sécurité des Canadiens une priorité. Deux éléments de législation importants ont été conçus et mise en œuvre. La Loi antiterroriste 41 met principalement l’accent sur les aspects de la lutte antiterrorisme liés au droit pénal, alors que la Loi sur la sécurité publique 42 modifie 23 lois – dont la Loi sur les explosifs – de manière à augmenter la capacité du gouvernement à empêcher les attaques terroristes et de réagir rapidement aux menaces ou aux attaques importantes. En même temps, le gouvernement fédéral a élaboré l’initiative de SPAT, à laquelle il a alloué 7,7 milliards de dollars de nouveaux fonds dans le budget de 2001 afin d’appuyer la mise en œuvre de la législation et de renforcer la sécurité publique.

En plus de ces efforts, le gouvernement fédéral a créé Sécurité publique Canada (SPC) pour améliorer les synergies entre la sécurité nationale, la gestion des urgences et l’application de la Loi. Il a également financé des programmes aidant à l’élaboration de solutions de science et de technologie pour empêcher diverses formes de menaces terroristes, pour s’y préparer et pour y réagir, par exemple, les initiatives de recherche et de technologie chimique, biologique, radiologique et nucléaire (IRTC) (CBRN). 43

En conséquence, les changements et les modifications à la Loi ont obligé la DSSE à adopter un rôle plus dominant en matière de sécurité. Par exemple, les modifications prévoyaient une autorité explicite pour renforcer le contrôle des précurseurs des explosifs et renfermaient des exigences particulières visant la mise en œuvre de mesures de sécurité plus strictes en ce qui concerne l’entreposage, le transport et l’acquisition d’explosifs. La portée des activités de la DSSE a été considérablement élargie, particulièrement en ce qui concerne les questions de sécurité. Cette expansion a également été reconnue par l’allocation de fonds à la DRE et au LCRE par l’initiative de SPAT. Cette initiative, visant à appuyer l’engagement du gouvernement à lutter contre le terrorisme et à régler les préoccupations en matière de sécurité nationale, offre des ressources aux ministères et organismes fédéraux participant à l’exécution du programme de sécurité nationale.

Les personnes interviewées à l’interne ont indiqué que les fonds de l’initiative de SPAT ont permis à la DSSE de jouer un rôle clair et continu dans la promotion des questions de sécurité liées aux explosifs, tout comme l’ont fait les exigences liées à la mise en œuvre et à l’administration des nouvelles dispositions de sécurité de la Loi sur les explosifs.

Toutefois, les personnes interviewées ont indiqué que le rôle de la DSSE en ce qui concerne la sécurité n’est pas compris de manière uniforme au gouvernement. Par exemple, les personnes interviewées ont cité un commentaire formulé lors d’une évaluation du Cadre de responsabilisation de la gestion de RNCan en 2007, 44 qui semblait indiquer un manque de compréhension du mandat complet de RNCan. Toutefois, cela semble être une observation ponctuelle puisque ce commentaire n’a pas été répété depuis 2007. En outre, la nécessité d’entreprendre une sensibilisation stratégique et d’établir des partenariats afin de faire progresser les priorités de la DSSE – surtout en ce qui concerne les questions de sécurité horizontales et transversales, par exemple, la planification et l’intervention liée aux Jeux olympiques de 2010 et à d’autres événements importants de même que la vulnérabilité des édifices aux explosifs – est reconnue comme une priorité par la Direction et par le Secteur; celle-ci est également abordée par le renforcement des liens avec d’autres ministères dans des secteurs prioritaires (comme le reflètent les documents du Renouvellement du SMM et de l’alignement stratégique de la DSSE). 45

Le nouveau rôle de la DSSE dans le domaine de la sécurité publique nationale liée aux explosifs a été décrit par les personnes interviewées comme étant flou et pas entièrement intégré dans le mandat, les priorités et les objectifs de RNCan. Les intervenants canadiens consultés ont cerné les questions de sécurité comme un besoin important, mais ont fait remarquer qu’il y avait un manque de clarté quant au mandat de la DSSE dans ce domaine. Certaines personnes interviewées ont indiqué qu’un mandat clair était nécessaire pour donner à la DSSE la souplesse et la portée nécessaires pour aborder cette question importante. En particulier, un des intervenants a souligné la nécessité d’établir un mandat clair et légitime de protection des infrastructures critiques contre les explosifs, et ce, afin d’établir une approche systématique à la question de la résistance aux explosions de l’infrastructure.

En plus de RNCan, plusieurs autres ministères ont besoin de soutien en gestion des risques parce qu’une importante priorité du plan d’action fixé par SPC consiste à entreprendre toutes les évaluations de tous les risques des infrastructures critiques du Canada de manière à en améliorer la résilience. Le besoin d’expertise en vulnérabilité aux explosifs est clairement démontré par la grande demande des autres ministères pour les services du LCRE.

3.1.3 Alignement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral (Enjeu no 3)

Question : Existe-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral et RNCan dans la sécurité et la sûreté des explosifs?

Résumé : Oui, la DSSE doit continuer d’établir des partenariats et des liens avec les autres ministères principaux au sujet des priorités liées à la sécurité. Les documents de renouvellement du SMM et de son alignement stratégique indiquent que la Direction et les cadres supérieurs satisfont ce besoin.46

Les données indiquent que le gouvernement fédéral joue un rôle approprié en qualité d’autorité responsable de veiller à la sûreté et à la sécurité des explosifs commerciaux. Cela est principalement attribuable au fait que le gouvernement doit rendre plus de comptes aux Canadiens sur le « bien public » et au besoin d’exigences uniformes et impartiales dans tout le pays. Pour ces raisons, le gouvernement a également un rôle pertinent à jouer dans l’exécution d’activités de S-T sur les explosifs afin d’appuyer les processus décisionnels du gouvernement et de l’industrie.

Il semble peu probable qu’un organisme autre que la DSSE puisse assumer convenablement ces vastes responsabilités. En outre, peu de lacunes, de dédoublements et de chevauchements en matière de sûreté et de sécurité ont été cernés entre les activités de la DSSE et celles d’autres ministères. La plupart des intervenants croient approprié que la DSSE fasse partie de RNCan – surtout en ce qui concerne les activités et objectifs liés à la sûreté – en raison de l’importance des explosifs dans l’extraction des ressources naturelles, mais certains estiment que le rôle de RNCan en matière de sécurité des explosifs au sein du gouvernement n’est pas bien défini.

Le gouvernement fédéral a un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer pour garantir la sûreté et la sécurité des explosifs commerciaux. Les travaux de sûreté et de sécurité réalisés par la DRE et le LCRE en ce qui concerne les explosifs semblent représenter, au dire de tous, un rôle approprié pour le gouvernement, en particulier au niveau fédéral.

Les intervenants interviewés dans le cadre d’une des études de cas ont indiqué que la participation du gouvernement – et plus particulièrement de la DSSE – aux activités d’autorisation, d’inspection et d’application du respect de la loi est appropriée et essentielle. Dans le contexte de l’étude de cas sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés, les personnes interviewées à l’interne comme à l’externe ont toutes fait remarquer qu’il est à la fois approprié et nécessaire que la DSSE exécute ces activités afin de garantir la prévention et la réduction des risques pour la sûreté et la sécurité liés aux produits explosifs.

Les intervenants internationaux et les clients canadiens interviewés dans le contexte d’autres études de cas ont également fait remarquer les avantages associés à l’exécution, par le gouvernement, des activités de S-T liées à la sûreté et la sécurité des explosifs commerciaux pour appuyer les programmes du gouvernement ou les clients de l’industrie.

  • Les intervenants internationaux en général (et l’une des personnes interviewées à l’interne) ont fait remarquer que la S-T sur les explosifs doit rester un mandat gouvernemental, puisqu’elle fait fonction de « remise en question » objective et impartiale afin de rassurer le public que les approches de l’industrie soient sûres et sécuritaires. À cette fin, l’un des clients industriels du LCRE a indiqué que l’opinion publique est souvent contre le fait que les compagnies privées effectuent les travaux de sûreté et de sécurité et que l’on croit que le gouvernement doit jouer un rôle de premier plan dans ce domaine. D’autres personnes interviewées ont fait des observations semblables.
  • Les clients et intervenants ne perçoivent pas le fait d’assurer la compétitivité et la durabilité de l’industrie canadienne comme un rôle direct et nécessaire de la DSSE. Toutefois, plusieurs personnes interviewées participant aux études de cas ont indiqué que le gouvernement a un rôle pertinent à jouer pour appuyer l’industrie dans le domaine des activités de S-T en matière de sûreté. Ce type de soutien gouvernemental garantit la prévention des préjudices pour les travailleurs et le public canadien. Cela pourrait à son tour mener à des avantages économiques si, par exemple, une meilleure compréhension du processus permettait les restrictions diverses qui ne compromettraient pas la sûreté.
  • Enfin, un partenaire du LCRE a fait remarquer l’importance de l’accès aux laboratoires du gouvernement lors de l’exécution d’activités de S-T sur des sujets confidentiels liés à la sécurité nationale. D’autres partenaires ont fait le même commentaire.  

Le fait de placer l’administration des explosifs commerciaux sous une autorité unique dotée d’un mandat fédéral était également perçu comme légitime, approprié et nécessaire. L’existence d’une seule autorité garantit l’uniformité de l’application et de l’interprétation des règlements et des politiques dans toutes les provinces.

Pour l’industrie, l’existence d’un seul ensemble de règles à suivre a eu des répercussions directes sur l’équité et l’établissement d’un ensemble d’exigences réglementaires, en particulier pour les compagnies qui œuvrent dans plus d’une province. De la même manière, la présence d’une seule autorité fédérale contribue au bien public, surtout dans les secteurs qui exigent une collaboration internationale (comme le commerce) ou qui sont mieux servis par un grand effort coordonné (comme la sécurité publique nationale).

Les intervenants canadiens étaient unanimes pour dire que la réglementation des explosifs commerciaux au Canada et l’exécution des activités de S-T liées à la sûreté et à la sécurité des explosifs commerciaux doivent être du ressort du gouvernement fédéral.

De la même manière, tous les intervenants internationaux ont convenu que la réglementation des explosifs commerciaux est une tâche qui doit être contrôlée par le gouvernement, la plupart d’entre eux indiquant qu’un programme doté d’un mandat fédéral est plus efficace qu’un programme partagé au niveau provincial ou étatique.

La plupart des personnes interviewées à l’interne ont souligné les difficultés potentielles pouvant découler de l’abandon de la DSSE ou de la reprise de ses rôles et responsabilités par d’autres organismes.

Les personnes interviewées ont indiqué que mettre un terme à l’application de la LRE par la DSSE n’est pas réaliste et que cela serait sans doute perçu comme inacceptable par le public, surtout parce que l’industrie n’avait pas l’expertise, l’engagement et l’indépendance nécessaires pour s’autoréglementer. L’expertise unique du LCRE, combinée au marché relativement petit, rend peu probable qu’une entreprise commerciale soit intéressée à fournir les mêmes services ou soit en mesure de le faire. Dans l’ensemble, seuls deux secteurs ont été proposés comme étant potentiellement transférables à des compagnies privées et à leurs associations :

  • Les travaux réalisés par le groupe des Lieux dangereux, que certains ont indiqué être réalisés en majeure partie par des compagnies indépendantes des États-Unis47;
  • La formation des professionnels des feux d’artifice et des dispositifs pyrotechniques, puisque l’on dit que certaines sociétés plus importantes ont commencé d’offrir leurs propres programmes internes.

Certaines personnes interviewées à l’interne ont fait remarquer que compte tenu de la nature très spécialisée de l’expertise nécessaire pour réaliser les activités de la DRE et du LCRE, le transfert des responsabilités à un autre ministère ou organisme ne serait en outre ni productif, ni approprié. Une personne interviewée a indiqué que l’importation et l’exportation48 des matières dangereuses constitue un secteur potentiellement transférable qui pourrait être pris entièrement en charge par le MAÉCI.

Les personnes interviewées à l’interne estiment que les provinces ne possèdent ni les installations, ni le personnel nécessaire pour s’acquitter des responsabilités de la DSSE. En outre, les personnes interviewées ont mentionné qu’une division des responsabilités entraînerait probablement des écarts interprovinciaux susceptibles d’influer sur l’efficacité de l’industrie. Effectivement, il s’est avéré difficile par le passé de parvenir à un consensus sur les pratiques exemplaires et les politiques entre les compétences.

Par contre, les intervenants canadiens et les personnes interviewées à l’interne ont indiqué qu’aucune activité exécutée actuellement par d’autres organismes ne pourrait être mieux exécutée par la DSSE. L’adoption de responsabilités supplémentaires par la DSSE est généralement perçue comme irréalisable et indésirable, compte tenu des ressources générales limitées dont dispose la Direction et de la nature particulière de son mandat. Le seul exemple donné d’un transfert complet de responsabilité vers la DSSE est l’inspection des véhicules transportant des matières explosives, dont la responsabilité incombe actuellement à la Division du transport des marchandises dangereuses (DTMD) de Transports Canada.

Il existe très peu de dédoublements et de lacunes en matière de sûreté ou de sécurité entre les activités et programmes de la DSSE et ceux d’autres organismes au Canada. Aucun autre organisme n’est actuellement en mesure d’assumer le rôle et les responsabilités de la DSSE.

Les personnes interviewées ont cerné trois secteurs où les responsabilités touchant les matières explosives de la DSSE et des autres ministères se chevauchent; aucun de ces secteurs n’est lié aux activités du LCRE et de la DRE, y compris leurs travaux sur l’évaluation de la vulnérabilité aux explosifs. La DSSE et la DTMD partagent les responsabilités en ce qui concerne le transport des explosifs. Le MAÉCI a certaines responsabilités qui chevauchent la DSSE en ce qui concerne l’importation et l’exportation d’explosifs. Enfin, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) administrait un programme de sécurité qui contrôlait certaines marchandises, dont certaines sont des explosifs également régis par la Loi sur les explosifs.49

Toutefois, en général, aucun de ces chevauchements n’a été mentionné par les personnes interviewées à l’interne comme étant particulièrement important ou irrémédiablement néfaste pour les activités de la DSSE. De la même manière, un seul des chevauchements susmentionnés – le transport des marchandises dangereuses – a été cerné par les personnes interviewées à l’externe (y compris quelques intervenants canadiens) comme posant des difficultés et exigeant des clarifications.

Aucune lacune importante n’a été cernée entre les activités et le programme de la DSSE et ceux d’autres ministères, à part une lacune ou un chevauchement potentiel pouvant découler de l’impossibilité pour les laboratoires du LCRE et de RDDC de mieux coordonner leurs efforts (malgré le fait que leurs projets sont souvent de nature complémentaire).

On a également jugé que le partage fédéral-provincial des responsabilités a le potentiel de créer une lacune dans le suivi, puisqu’il demeure difficile de suivre et de surveiller l’utilisation des explosifs (de compétence provinciale) par rapport aux quantités retirées de l’entreposage (principalement de compétence fédérale). Cette lacune soulève la possibilité de matières explosives non imputées, ce qui expliquerait au moins en partie pourquoi la police récupère davantage d’explosifs que les quantités d’explosifs déclarées perdues ou volées (tel qu’indiqué dans les entrevues).

RNCan est perçu comme un environnement approprié dans lequel la DSSE peut s’acquitter de son rôle et de ses responsabilités en ce qui concerne la sûreté des explosifs commerciaux. Parmi les personnes interviewées à l’interne et les intervenants canadiens qui ont exprimé une opinion sur l’environnement le plus approprié pour la DSSE, la majorité a indiqué que le meilleur endroit pour la Direction est au sein de RNCan, principalement en raison du fait que le plus grand pourcentage d’explosifs utilisés de manière légitime au Canada sert à l’extraction des ressources naturelles. En outre, une personne a fait remarquer que la sûreté est un des piliers de RNCan.

Les intervenants canadiens issus d’autres ministères consultés ont également souligné le besoin pour la DSSE d’avoir un rôle défini plus clairement et mieux compris au sein du gouvernement dans le domaine de la sécurité publique. En particulier, on a indiqué qu’une révision des rôles et des responsabilités est nécessaire dans le domaine de l’infrastructure critique.

En vertu du renouvellement du SMM, la durabilité des activités de S-T sur la sécurité des explosifs a été citée comme un secteur d’intervention prioritaire. Une partie de ce travail exige d’évaluer les capacités dans les secteurs d’intervention prioritaires, puis de forger des partenariats avec les ministères appropriés pour combler ces lacunes. Les travaux actuels, qui ne sont pas couverts par la période de l’évaluation, comportent des discussions en partenariat dans le domaine des infrastructures critiques, le domaine des explosifs artisanaux et le domaine de l’essai de nouveaux types et de nouvelles applications liées à la sécurité des explosifs.50

Les intervenants interviewés ont proposé de réviser les rôles et les responsabilités des divers organismes gouvernementaux œuvrant à la sécurité des explosifs et du public afin de garantir une définition claire des mandats et d’éviter les chevauchements et les ambiguïtés.

3.2 Rendement (efficacité, efficience et économie)

3.2.1 Production des résultats attendus (Enjeu no 4)

Résumé : Conformément à l’objectif principal de la DSSE, les activités de la DRE visent à améliorer la sûreté et la sécurité des travailleurs, des installations et du public canadien. Les données démontrent qu’elle a amélioré la sûreté par l’autorisation de nouveaux produits, l’octroi de licences de fabrication et d’entreposage, l’émission de permis d’importation, l’exécution d’activités de surveillance de la conformité (inspection) de même que l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés.  

La DRE a élaboré des initiatives nationales en matière de sécurité et a mis en œuvre des objectifs en matière de sécurité, et ses contributions à la sécurité continuent de grandir. La Division vise également à améliorer l’efficacité de l’industrie canadienne et elle a réussi, au moins en partie, en faisant participer les clients et partenaires à l’élaboration et à la mise en œuvre de normes et de politiques et en gardant les coûts au minimum.

Le LCRE a offert un soutien qualifié de précieux aux processus décisionnels fondés sur la science de la DRE, dans les secteurs réglementaires et autres, au moyen de projets touchant la certification de produits et de projets de S-T internes, de même qu’en participant à des comités et la prise d’autres engagements. Par ses rapports et ses projets, le LCRE a transféré des connaissances et des technologies aux clients externes, y compris ceux appartenant à l’industrie privée, aux autres ministères et aux organismes internationaux.

Les activités d’éducation, de sensibilisation et de réseautage de la DSSE comprennent l’offre de cours et d’ateliers, la production de trousses d’information, de lignes directrices, de documents examinés par les pairs et de conférences de même que la conclusion d’accords de coopération. Cela a aidé à sensibiliser les intervenants aux questions de politiques, de sécurité et de sûreté touchant les explosifs et à créer des liens avec les intervenants au Canada et à l’étranger. L’importance des programmes de sécurité de la DSSE est probablement le résultat inattendu le plus important pendant la période couverte par l’évaluation.

Question : À quel point les activités de la DRE ont-elles contribué à améliorer la sûreté et la sécurité des travailleurs, des installations et du grand public canadien de même que l’efficacité de l’industrie canadienne?

Résumé : Considérablement. La DRE a apporté une contribution importante et indéniable à l’amélioration de la sûreté des travailleurs, des installations et du public canadien et, indirectement, à l’efficacité de l’industrie.

Analyse

La DRE a maintenu un niveau élevé et constant d’activités réglementaires (autorisation de nouveaux produits, homologation d’installations de fabrication et d’entreposage et émission de permis d’importation) pendant la période de cinq ans couverte par cette évaluation. Dans le domaine de la surveillance de la conformité au moyen d’inspections, ses activités ont augmenté de près de 35 % pendant la période couverte par cette évaluation.

La DRE a également contribué à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés comme le programme de réglementation du nitrate d’ammonium et d’autres produits chimiques précurseurs critiques. La DRE travaille continuellement avec l’industrie pour garantir que le besoin de politiques, de réglementation, d’inspection et de conformité est équilibré avec les coûts et les autres impacts potentiels sur la compétitivité de l’industrie.

La DRE peut également avoir joué un rôle dans l’amélioration de l’efficacité de l’industrie canadienne en élaborant et en mettant en œuvre des normes et des politiques réduisant les risques et les accidents. Les intervenants croient que l’influence et le rôle de la DRE ont grandi de manière constante, mais l’évaluation a révélé que les résultats intermédiaires et à long terme en matière de sûreté, de sécurité et d’efficacité de l’industrie ne peuvent pas être attribués à la DRE en raison d’une pénurie de données pertinentes de grande qualité et en raison des responsabilités partagées avec d’autres ministères.

L’administration efficace de la LRE par la DRE est le principal moteur pour l’obtention d’une sûreté et d’une sécurité améliorées des Canadiens en ce qui concerne les explosifs commerciaux. Les trois principales activités menées de manière continue sont l’autorisation, l’homologation et l’inspection.

Sécurité publique améliorée : Autorisation, homologation et inspection

La DRE a maintenu un niveau d’activité élevé pour garantir que les explosifs commerciaux, les dispositifs pyrotechniques et les autres matières énergétiques sont convenablement classifiés et que leur utilisation au Canada est dûment autorisée. En 2007 et 200851, environ 520 demandes d’autorisation de produits ont été traitées par l’administration centrale de la DRE. Près de 2 500 nouveaux produits ont été approuvés pour la vente au Canada (Tableau 4). Même si le nombre de demandes examinées par la DRE est resté relativement inchangé, le nombre de produits approuvés a augmenté de 70 % entre 2007 et 2008 (898 contre 1 531). De 2007 à 2008, cette croissance est exclusivement attribuable aux feux d’artifice et aux articles pyrotechniques. En l’absence de données pour de multiples années, il est impossible de déterminer s’il s’agit d’une tendance constante.

L’administration centrale de la DRE a également constamment fourni les autorisations pour les unités de traitement mobiles (véhicules ou unités portatives permettant la fabrication sur place) et pour l’importation d’explosifs au Canada. Entre 2004 et 2008, les unités de traitement mobiles sont devenues plus nombreuses dans tout le pays, passant de 230 unités actives en 2004 à 285 unités actives en 2008, soit une augmentation de presque 25 %. Le nombre de permis d’importation émis est resté constant à quelque 550 permis pendant la période de cinq ans.52

La DRE contrôle la fabrication et l’entreposage des explosifs commerciaux et des articles explosifs au moyen d’un programme d’homologation. Toutes les licences de fabrication sont traitées par l’administration centrale de la DRE, à l’exception de celles visant l’assemblage des perforateurs,53 qui relèvent de la responsabilité du bureau régional de l’Ouest. Tous ces sites d’assemblage sont actuellement situés en Alberta. Au cours des cinq dernières années, le nombre total de licences de fabrication délivrées par l’administration centrale est en gros demeuré constant, à quelque 190 licences. De la même manière, le nombre d’opérations reconnues pour l’assemblage des perforateurs est demeuré relativement stable, à 110 opérations (Tableau 4).

Tableau 4 Demandes d'autorisation de produit, par type de produit (2007 et 2008)

Produits explosifs commerciaux [a]
2007 2008 TOTAL
(2007 et 2008)
Demandes Autorisés Demandes Autorisés Demandes Autorisés
Explosifs de minage et accessoires 58 204 57 116 115 320
Charges pour puits de pétrole et de gaz 12 103 14 91 26 194
Agents propulsifs, amorces, munitions 88 151 88 134 176 285
Feux d’artifice et dispositifs pyrotechniques 111 440 94 1 190 205 1 630
TOTAL 269 898 253 1 531 522 2 429

[a] Demandes : Nombre de demandes traitées; Autorisés : Nombre de produits autorisés.
Source : Tiré d’un document interne fourni par la DRE : Autorisations de produits (2007 et 2008).

En outre, la DRE administre un grand nombre de licences visant l’établissement de magasins d’entreposage pour la vente ou l’utilisation d’explosifs. Ces licences sont délivrées par les cinq bureaux régionaux. Tous les ans, la DRE supervise quelque 2 000 licences actives d’entreposage.

Parmi les quatre principaux types de licences délivrés par la DRE, les licences délivrées pour l’entreposage des explosifs de minage et tout autre type d’explosif commercial représentent toujours environ 80 % des licences actives d’entreposage (Tableau 5).

Tableau 5 Nombre de licences et de certificats actifs administrés par la DRE pour la fabrication et l'entreposage d'explosifs (2004-2008)
Catégorie de licence

2004

2005

2006

2007

2008

Fabrication d’explosifs et d’articles explosifs

Usines 186 189 162 183 189
Assemblage de perforateurs 89 112 108 115 112
TOTAL (fabrication) 275 301 270 298 301
Magasins d’entreposage          
Fournisseurs d’explosifs industriels 144 142 144 140 133
Utilisateurs d’explosifs industriels 1 508 1 562 1 535 1 608 1 671
Fournisseurs et utilisateurs d’agents propulsifs [a] 89 94 95 109 119
Fournisseurs et utilisateurs de feux d’artifice 140 135 132 145 131
TOTAL (entreposage) 1 881 1 933 1 906 2 002 2 054

[a] Comprend la poudre propulsive, les amorces et les munitions pour armes légères.
Source : Tiré de documents internes fournis par la DRE : Licences actives – Groupe de délivrance des licences et de la conformité (2004-2008) et Licences actives – Régions (2004-2008).

En outre, il vaut la peine de noter certaines différences entre les divers bureaux régionaux en ce qui concerne leurs activités d’homologation, puisqu’elles peuvent influer sur la capacité de la DRE d’administrer efficacement la LRE dans certaines régions (Tableau 6). En 2008 (la seule année pour laquelle des données étaient facilement disponibles), le bureau de l’Ouest était responsable de plus de 42 % (989 sur 2 355) des licences délivrées par les bureaux régionaux.

Tableau 6 Nombre de licences et de certificats actifs administrés par les bureaux de la DRE (y compris l'administration centrale) en 2008 pour la fabrication et l'entreposage d'explosifs

Catégorie de licence
Pacifique Ouest Ontario Québec Atlantique TOTAL
Assemblage de perforateurs 0 112 0 0 0 112
Magasins d’entreposage 461 877 284 270 162 2 054
TOTAL 461 989 284 270 162 2 355
% du TOTAL 20 % 42 % 12 % 11 % 7 % 100 %

Source : Tiré d’un document interne fourni par la DRE : Licences actives - Régions (année 2008).

La DRE a constamment accru ses activités de surveillance de la conformité. L’administration centrale et les bureaux régionaux se partagent la responsabilité de vérifier que les activités régies par la LRE sont exécutées conformément à la législation. Sur cinq ans, le nombre d’inspections réalisées par les inspecteurs de la DRE a augmenté de presque 35 %, passant de 890 inspections en 2004 à près de 1 150 inspections en 2008. Puisque le nombre d’inspecteurs est en gros resté stable pendant toute la période de cinq ans couverte par l’évaluation, le nombre moyen d’inspections réalisées par chaque personne est passé de 39 en 2004 à 52 en 2008 (Tableau 7).

Tableau 7 Inspections réalisées par la DRE (2004-2008)
  2004 2005 2006 2007 2008
Nombre total d’inspections 890 1 074 n.d. 1 097 1 148
Nombre total d’inspecteurs de la DRE 23 22 n.d. 23 22
Nombre moyen d’inspections par inspecteur 39 49 n.d. 48 52

Remarque : n.d. : Données pour 2006 non disponibles.
Source : Tiré d’un document interne fourni par la DRE : Nombre total d’inspections et/ou de visites techniques (2004-2008).

L’augmentation des inspections est principalement due à des stratégies de gestion visant à accroître le nombre d’inspections des sites d’assemblage de perforateurs54 de certains types de magasins d’entreposage et de sites non homologués.55 En outre, la DRE a entrepris des inspections des sites où l’on trouve des composantes réglementées en 2008-2009.

En 2008 (la seule année pour laquelle on a fourni une ventilation des inspections entre les différents bureaux de la DRE), la plupart des inspections ont été réalisées par des inspecteurs basés dans les bureaux régionaux (914 sur 1 148 = 80 %). À part le bureau de l’Atlantique, la plupart des autres bureaux ont réalisé un nombre semblable d’inspections (Tableau 8). À part le bureau de l’Ouest, qui a consacré beaucoup de ressources à l’inspection des sites d’assemblage de perforateurs, tous les autres bureaux régionaux se sont concentrés sur les magasins d’entreposage. Les inspecteurs de l’administration centrale se concentrent principalement sur l’inspection des usines et des véhicules de traitement mobiles. Ils réalisent également des inspections de magasins (56 en 2008).56

On a démontré que les caractéristiques territoriales particulières et les stratégies de gestion ont un impact important sur l’efficacité des différents bureaux régionaux en ce qui concerne la surveillance du respect des licences qu’ils délivrent. En 2008, les bureaux du Québec et de l’Ontario ont inspecté entre 50 et 60 % des magasins d’entreposage qui sont de leur ressort, alors que le bureau du Pacifique a inspecté environ 40 % des magasins qu’il avait homologués. Ces chiffres sont semblables au taux d’inspection des usines réalisé par les inspecteurs de l’administration centrale. Même si la plupart des sites d’assemblage de perforateurs semblent avoir été inspectés par le bureau de l’Ouest en 2008, moins de 20 % des magasins d’entreposage ont été inspectés. Des niveaux semblables d’inspection des magasins ont été observés dans la région de l’Atlantique (Tableau 8). Dans l’ensemble, les bureaux régionaux ont inspecté chaque année environ 25 % des sites qu’ils ont homologués.

Tableau 8 Nombre d'inspections réalisées par les bureaux de la DRE (y compris l'AC) en 2008, catégorisées et présentées par type d'opération

Type d’opération
Pacifique Ouest Ontario Québec Atlantique
Nbre % Nbre % Nbre % Nbre % Nbre %
Assemblage de perforateurs     90 53         1 3
Magasins d’entreposage 182 98 65 38 145 51 162 69 28 72
Sites où se trouvent des composantes réglementés         30 10 9 4    
Autres1 3 2 14 8 111 39 64 27 10  26
TOTAL 185 100 169 100 286 100 235 100 39 100

1 Comprend les inspections d’usines, de sites non homologués, d’installations de feux d’artifices pour déploiement ou d’effets pyrotechniques, d’incidents sur les lieux de feux d’artifice, d’unités de traitement mobiles, de camions de transport d’explosifs, de ports et de fabricants d’équipement de protection (p. ex. portes de magasin).
Source : Tiré d’un document interne fourni par la DRE : Nombre total d’inspections et/ou de visites techniques pour le Canada (par région, année 2008).

Même si le nombre d’inspections a augmenté plus rapidement que le nombre de licences administré par la DRE au cours des cinq dernières années, il existe de grands écarts dans la proportion de titulaires de licences qui sont inspectés chaque année. Cela laisse croire que certains bureaux régionaux ne disposent actuellement pas de ressources suffisantes pour permettre autre chose que l’administration des demandes de licence et la surveillance de la conformité dans les secteurs prioritaires. Toutefois, en l’absence d’objectifs officiels, il est impossible de déterminer si les niveaux d’inspection dans chaque catégorie de licence peuvent être considérés comme étant sécuritaires et appropriés.

Le niveau de ressources a eu une incidence sur la surveillance de la conformité. En 2004, des usines homologuées ont été visitées plus d’une fois par an (165 inspections pour 99 licences d’usine); en 2008, pas plus de 78 % d’entre elles ont été inspectées. L’inspection des unités de traitement mobiles était également très variable, mais en général, environ 13 % des véhicules homologués ont été inspectés chaque année.

Malgré cela, certaines données laissent croire que les activités de la DRE sont déterminantes pour obtenir un taux plus élevé de respect des politiques, des normes et des règlements. Ces dernières années, la DRE a commencé de coter le rendement des titulaires de licences en fonction du nombre de lacunes trouvé lors des inspections et de la gravité de ces lacunes. On a observé une amélioration de ces cotes pour les usines de perforateurs une fois que la DRE ait porté plus d’attention à ces installations. Alors qu’on avait noté des lacunes allant de majeures à critiques dans 53 % des inspections en 2007, seulement 32 % des inspections ont donné des résultats semblables en 2008.

Les personnes interviewées à l’interne ont également indiqué que certaines stratégies de gestion, comme un accent accru sur les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse, ont eu une incidence positive sur la sûreté des travailleurs et du grand public canadiens. Un intervenant international estime que le rôle des organismes de réglementation dans l’exécution d’activités d’homologation et de surveillance de la conformité offre une assurance indépendante au public et au Parlement, soit que les risques liés aux explosifs sont convenablement gérés par les fabricants, les magasiniers et les transporteurs de ces matières.

En veillant à ce que la communauté réglementée participant à la fabrication, à la distribution, à la vente et à l’entreposage des explosifs respecte la LRE, la DRE a assuré la sûreté et la sécurité du public et des travailleurs canadiens de l’industrie des explosifs et a fourni des preuves que :

  • Dans les deux projets d’autorisation, les produits ne respectaient pas certaines exigences et leur vente n’a pas été approuvée, protégeant ainsi les Canadiens contre ces produits potentiellement dangereux ou d’un fonctionnement incertain.
  • Selon un représentant du fabricant, les principaux avantages des processus d’homologation et de surveillance de la conformité sont d’être pleinement conscients de ce qui leur est permis et interdit dans leurs usines et, en conséquence, de disposer de processus plus sécuritaires.
  • Le résultat d’une inspection d’une aire d’entreposage a témoigné de l’importance de la surveillance de la conformité pour protéger les Canadiens contre les risques liés aux explosifs. L’inspecteur de la DRE a communiqué avec le client après avoir déterminé, au moyen de Google Earth, que l’emplacement de l’un de ses magasins était près d’une maison nouvellement construite et ne respectait pas les distances de sûreté énoncées dans la licence du magasin. Afin de respecter sa licence, le client a réduit la quantité nette d’explosifs entreposée sur le site.
Élaboration et mise en œuvre de politiques et de règlements

Conformément à son rôle, la DRE a élaboré et mis à jour des politiques et des règlements régissant les divers aspects de la sûreté et de la sécurité des explosifs afin de garantir qu’ils reflètent les changements dans l’industrie et qu’ils sont bien alignés avec les lois et les priorités fédérales.

  • Depuis 2004, la DRE a émis plusieurs versions nouvelles ou révisées de lignes directrices et de normes. Elles ont pour but d’aider l’industrie à comprendre et à satisfaire les exigences réglementaires dans des domaines comme l’assemblage de perforateurs à charge creuse et les explosifs en vrac. De nouvelles normes peuvent également être élaborées dans le but de moderniser des politiques en fonction des nouvelles technologies, comme le démontre la norme sur les dispositifs et les systèmes d’amorçage des explosifs examinée dans l’étude de cas sur l’élaboration et la mise en œuvre de règlements et de politiques.
  • La DRE a lancé l’élaboration de plusieurs programmes de sécurité qui appuient les modifications apportées à la Loi sur les explosifs par le gouvernement en réaction aux événements du 11 septembre 2001, par l’adoption de la Loi sur la sécurité publique (2002). Le Règlement sur les composants d’explosifs limités de la Loi sur les explosifs, adopté au début de 2008, vise à surveiller la distribution et la vente de précurseurs d’explosifs qui ont de l’intérêt pour les criminels et les terroristes. Il oblige les vendeurs et les utilisateurs de neuf produits chimiques précurseurs d’explosifs, y compris le nitrate d’ammonium57, à satisfaire de nouvelles mesures de sécurité. En même temps, des modifications accroissant les sanctions pour les infractions à la LRE ont été apportées, de même qu’un nouveau programme de sécurité de l’entreposage qui restreint l’utilisation de types de magasins vulnérables et qui exige une surveillance accrue.
  • Une autre entreprise importante a été la révision des frais d’utilisation de la DRE à l’été 2009.58 Les frais révisés visaient à refléter une division plus appropriée entre le public et le privé des coûts liés aux services offerts par la DRE, de même qu’à accroître les recettes de la Direction.

Le rôle prépondérant et la grande qualité des politiques et des règlements élaborés par la DRE ont été soulignés par les études de cas. Le Canada a été parmi les premiers pays à lancer et à mettre en œuvre un programme de réglementation du nitrate d’ammonium et il a été le premier pays du monde à adopter des règlements allant au-delà de ce précurseur des explosifs en établissant des contrôles sur huit précurseurs critiques supplémentaires. Les deux partenaires interviewés ont indiqué être très satisfaits de la qualité des documents préparés. Une des personnes interviewées a également fait remarquer que les politiques et règlements de la DRE sont généralement bien écrits et beaucoup plus faciles à comprendre que les règlements d’autres ministères.

Une autre des principales réalisations de la DRE mentionnée par tous les intervenants et partenaires canadiens de même que par les personnes interviewées à l’interne est sa capacité de faire participer efficacement les intervenants à l’élaboration des politiques et des règlements. Les personnes interviewées à l’interne et les partenaires ont tous indiqué être très satisfaits du processus de collaboration et ont fait remarquer que l’occasion qu’on leur a donnée de participer et de contribuer aux normes et aux règlements était tout à fait unique et précieuse. Selon les représentants de l’industrie, le processus – qui comportait de grandes discussions préalables avec les intervenants, suivies d’une consultation et d’un examen officiel du document avant l’approbation finale – était présenté comme un modèle à suivre dans l’élaboration de politiques et de règlements.

En outre, il a démontré que le gouvernement et l’industrie peuvent bien travailler ensemble. Le résultat final a été l’élaboration de politiques et de règlements simples, complets et pratiques appuyés par la communauté des intervenants. Par exemple, l’industrie des engrais a préparé, parallèlement au Règlement sur les composants d’explosif limités, un code de pratique en ce qui concerne le nitrate d’ammonium. À ce titre, l’industrie abordait déjà beaucoup des mêmes préoccupations, ce qui a aidé à faciliter la production des résultats visés en matière de sécurité pour le Règlement sur les composants d’explosif limités.

Les intervenants canadiens étaient d’avis que le rôle de la DSSE dans l’élaboration de lignes directrices et de normes de fabrication et d’entreposage représente une importante contribution à l’amélioration de la sûreté des travailleurs, des installations et du grand public canadien par la réduction des risques liés aux explosifs commerciaux. On a fait remarquer que les règlements touchant les feux d’artifice ont considérablement amélioré la sûreté des travailleurs et du public. Les personnes interviewées dans le cadre de l’étude de cas ont également fait remarquer que la nouvelle norme sur les dispositifs et les systèmes d’amorçage des explosifs a empêché la commercialisation de produits de mauvaise qualité et, en conséquence, a assuré la sûreté des travailleurs et du public.

L’élaboration de politiques peut également profiter à la DRE. L’élaboration d’une nouvelle norme a permis de fixer les connaissances des employés de la DRE pour aider à minimiser toute perte d’expertise en ce qui concerne les dispositifs et les systèmes d’amorçage. À l’avenir, ce document permettra de transférer et de réutiliser ces connaissances plus facilement. En outre, il a officialisé pour la première fois les processus d’autorisation et de réglementation pour ces types de produits.

Toutefois, il a été difficile pour la DRE d’élaborer rapidement des règlements. Plusieurs programmes de sécurité majeurs sont encore à l’étape de l’élaboration. On finalise les détails d’un programme qui intégrera des vérifications des antécédents criminels et des antécédents touchant les renseignements pour les personnes qui possèdent ou acquièrent des explosifs. Deux programmes de sécurité supplémentaires, requis par la Loi sur la sécurité publique, seront contenus dans une initiative permanente de réglementation en langage ordinaire qui est en cours depuis plus d’une décennie. Ce projet, qui constitue une réécriture complète du Règlement sur les explosifs afin de moderniser la LRE et de les rendre plus faciles à comprendre, doit être publié dans la Gazette du Canada en 2010.59

Beaucoup de représentants de la communauté réglementée ont indiqué attendre les révisions en langage ordinaire de la LRE, puisqu’ils estiment que ces révisions représenteront mieux les pratiques actuelles de l’industrie (p. ex. refléter les types d’explosifs employés et la manière dont les explosifs sont appliqués). Certains ont mentionné la lenteur du processus de révision en langage ordinaire, malgré le fait que l’industrie le demande depuis des années. Certaines personnes interviewées ont mentionné percevoir un manque de soutien de la part de RNCan comme un facteur contribuant à la lenteur de la progression de la révision. À ce moment-là, il y a eu de multiples élections fédérales, ce qui a empêché l’achèvement du processus de revue réglementaire.

Renforcer la sécurité nationale

La contribution de la DRE à la sécurité nationale est pour l’instant limitée, puisque les premiers composants liés à la sécurité ajoutés à la Loi sur les explosifs sont entrés en vigueur en 2008. Depuis le 1er juin 2008, toutes les compagnies qui fabriquent, importent, exportent, achètent, fournissent ou distribuent pour la vente toute quantité de nitrate d’ammonium doivent s’inscrire auprès de la DRE pour s’assurer de figurer sur la liste des vendeurs autorisés. Le 1er juin 2009, ce processus a été étendu aux fournisseurs de huit composants réglementés supplémentaires.60 À la fin de 2008, le nombre d’inscriptions pour les composants réglementés avait atteint 132.61 Le processus d’inscription était appuyé par un programme de surveillance de la conformité, qui a entraîné l’inspection de 39 compagnies inscrites en 2008-2009.

Les nouvelles mesures de sécurité touchant les explosifs produits pour le commerce ont été décrites par les personnes interviewées à l’interne comme un moyen productif de réduire l’accessibilité et, par conséquent, les risques pour la sécurité, y compris les risques découlant de l’utilisation illicite des précurseurs des explosifs afin de provoquer volontairement des explosions.

Les intervenants canadiens étaient tous d’accord pour dire que la DSSE apporte une importante contribution au renforcement de la sécurité nationale. Toutefois, plusieurs personnes interviewées ont indiqué que le traitement de toutes les questions importantes constituerait un défi pour la DRE, vu les ressources allouées (tant humaines que financières) actuellement. Cet enjeu est une priorité importante dans le cadre de l’alignement stratégique de la DSSE. On s’attend à ce que l’alignement stratégique aide la Direction, y compris la DRE, à bien se positionner pour aborder ces enjeux. 62

L’absence relative d’utilisations malveillantes délibérées d’explosifs au Canada, la rareté des accidents à grande échelle dans l’industrie au cours de la dernière décennie et la présence de données indiquant une diminution générale du nombre de décès et de blessures lié aux explosifs au cours des dernières décennies laissent croire que la LREsont administrés efficacement par la DSSE. Toutefois, la qualité des données et les problèmes d’attribution rendent difficile d’évaluer la contribution de la DRE à l’amélioration de la sûreté et de la sécurité en ce qui concerne les explosifs commerciaux au Canada.

La DRE compile une liste d’accidents et d’incidents touchant les explosifs au Canada. Cette liste montre que le nombre total de personnes blessées ou tuées par des accidents ou des incidents liés aux explosifs est passé de 227 dans les années 1970 (28 décès) à 54 dans les années 1990 (13 décès). On doit noter que les décès et les blessures ne touchant que la fabrication et l’entreposage des explosifs, deux activités qui sont en majeure partie sous le contrôle de la DRE (par comparaison avec le transport et l’utilisation), ont connu une diminution encore plus importante (de 21 à 7 décès). En outre, depuis 2000, aucun décès n’a été associé à la fabrication et à l’entreposage des explosifs.

Toutefois, il faut des améliorations quant au caractère complet, exact et homogène de cette liste. Par exemple, elle comprend les accidents de la circulation touchant le transport d’explosifs, même lorsque ces derniers n’ont joué aucun rôle dans les blessures ou les décès signalés. En outre, le nombre d’événements compris dans la base de données a considérablement augmenté ces dernières années, ce qui rend les comparaisons historiques difficiles.

La démonstration de l’attribution des résultats aux activités de la DSSE est un défi permanent. Plusieurs personnes interviewées à l’interne ont fait remarquer que la sûreté et la sécurité sont souvent une responsabilité partagée entre les intervenants. On estimait que l’élaboration de programmes de sécurité est un effort interministériel. Plusieurs personnes interviewées ont indiqué que les compagnies contribuent par des niveaux de formation, d’engagement et de collaboration accrus à l’égard des nouveaux règlements. On a mentionné la Sûreté du Québec et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) comme des partenaires dans la surveillance et l’application des règlements sur les explosifs.

Compétitivité de l’industrie

Il existe des preuves indirectes que la DRE a contribué à maintenir la compétitivité de l’industrie canadienne dans l’économie mondiale. Même si la sûreté et la sécurité des Canadiens demeurent les objectifs premiers de la DSSE, plusieurs personnes interviewées à l’interne ont déclaré que le rôle de la DRE dans l’établissement de politiques et de règlements raisonnables a accru l’efficacité des compagnies canadiennes. Dans l’élaboration de normes, la DRE peut rassembler l’expertise de diverses sources qui ne lui est pas accessible par ailleurs. En outre, les personnes interviewées perçoivent toute amélioration de la sûreté dans l’industrie comme un facteur d’amélioration de l’efficacité. Toutefois, il s’agit d’un numéro d’équilibrisme délicat qui oblige la DRE à faire constamment participer l’industrie pour garantir que le besoin de politiques, de règlements, d’inspection et de respect est équilibré avec les coûts et l’impact sur la compétitivité de l’industrie qu’elle réglemente. En fin de compte, il est difficile de quantifier tout avantage de cette sorte pour l’industrie.

Les intervenants canadiens partagent généralement le point de vue des personnes interviewées à l’interne. L’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de normes qui réduisent les risques et les accidents profitent directement à l’industrie en augmentant la productivité et en réduisant les obligations. On reconnaît également l’incidence des politiques canadiennes sur l’uniformisation des règles de jeu dans l’industrie de même que la contribution des normes de sûreté canadiennes sur la réputation des produits du pays (p. ex. les normes révisées sur les mortiers et les râteliers de mortiers).

L’étude de cas sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés a prouvé qu’en établissant des politiques et des règlements pragmatiques au moyen de consultations avec la communauté réglementée, la DRE a accru l’efficacité des compagnies canadiennes.

  • Les estimations initiales de l’Institut canadien des engrais quant au coût de la mise en œuvre des dispositions du Règlement sur les composants d’explosif limités étaient d’environ 3 000 $ par fournisseur par année. En fin de compte, ces coûts ont été en grande partie évités grâce au processus de consultation.
  • L’Institute of Makers of Explosives (IME) estimait que les coûts pour l’industrie découlant du respect d’une version provisoire de la norme sur les dispositifs et les systèmes d’amorçage d’explosifs (produite avant la consultation des intervenants) étaient d’environ 50 000 à 100 000 $ par produit. Toutefois, la version finale a ramené ces coûts plus près de 5 000 à 20 000 $ par produit, selon un représentant de l’IME.

L’autorisation des produits explosifs peut également avoir des conséquences économiques majeures pour les compagnies. Par exemple, un client interviewé dans le contexte de l’étude de cas sur l’autorisation, l’inspection et l’application de la réglementation a cité une approbation récemment obtenue par sa compagnie et permettant à celle-ci d’offrir un produit à un prix plus compétitif. Les objectifs de ventes de la compagnie pour ce produit sont de 2 à 5 millions de dollars par an.

Même si l’accent mis par la DRE sur la prévention des accidents et la diminution de leur impact (plutôt que sur les amendes et les poursuites contre les contrevenants et sur les enquêtes après coup) constitue une partie importante de l’approche de la conformité de la DRE, seuls les intervenants internationaux ont mentionné les avantages pour l’industrie des explosifs commerciaux qui en découlent. Des mesures proactives comme celles prises par la DRE ont un impact positif par la réduction de la probabilité et de la gravité des accidents.

Question : À quel point le soutien de S-T interne offert par le LCRE à la DRE a-t-il renforcé le processus décisionnel fondé sur la science dans les secteurs réglementaires et non réglementaires (normes) et a-t-il contribué aux résultats immédiats, intermédiaires et finaux?

Résumé : Considérablement. Les conseils d’expert et les résultats des projets de S-T du LCRE ont offert un cadre scientifique crédible à l’application de la LRE de même qu’à l’élaboration et à la validation de politiques et de règlements par la DRE.

Le LCRE a transféré des connaissances et des conseils d’expert à la DRE à l’appui de ses travaux réglementaires. La majeure partie de ce soutien a pris la forme de projets de S-T traitant des essais de certification des explosifs afin de fournir des preuves à l’appui des autorisations. Au total, le LCRE a mis à l’essai presque 700 échantillons de produits pendant la période de cinq ans couverte par cette évaluation et a produit plus de 330 rapports présentant les résultats des essais de certification des explosifs. Le LCRE a également réalisé des projets de S-T internes pour appuyer l’élaboration de politiques et pour aborder des questions stratégiques et il a participé à des comités techniques et à des enquêtes sur des accidents.

En fin de compte, les intervenants croyaient que ce système de soutien – et l’intégration de la science et des politiques – a conféré de la crédibilité à la DSSE et a amélioré la sûreté et la sécurité des intervenants canadiens de même que l’efficacité de l’industrie en empêchant les produits qui ne sont pas sécuritaires, du point de vue chimique ou mécanique, d’entrer sur le marché canadien. Les travaux du LCRE sont plus que jamais nécessaires en raison du taux élevé de défaillance des échantillons (principalement des feux d’artifice).

Analyse

Les projets de S-T visant les essais de certification d’explosifs ont fourni un grand soutien à l’application de la LRE par la DRE. La mise à l’essai de produits nouveaux et existants aux fins d’autorisation est un des principaux moyens par lesquels le LCRE contribue au processus décisionnel fondé sur la science dans l’application des règlements sur les explosifs. Entre les exercices financiers 2004-2005 et 2008-2009, le LCRE a mis à l’essai près de 700 échantillons de produits, dont les deux tiers étaient des feux d’artifice, afin de fournir des preuves à l’appui des autorisations (Tableau 9). Ce processus de mise à l’essai est lancé lorsque la DRE décide d’exiger des tests après examen d’une demande d’autorisation présentée par un fabricant ou un fournisseur. Ces essais sont réalisés par les groupes de Certification des explosifs et d’Analyse des explosifs du LCRE aux frais du demandeur.

Au cours de la période de cinq ans couverte par l’évaluation, les groupes de la Certification des explosifs et de l’Analyse des explosifs ont achevé 314 projets générateurs de recettes, la plupart d’entre eux au nom de la DRE afin d’appuyer les autorisations.63 Cela représente plus de 60 % des projets générateurs de recettes réalisés par le LCRE pendant cette période. Cependant, parce que ces projets ont une portée limitée et une faible valeur, ils ne comptent que pour moins d’un tiers des efforts de S-T et des recettes issues du recouvrement des coûts du LCRE.

Une diminution du nombre de projets achevés par les deux groupes a été observée ces dernières années. Cette diminution est attribuable à plusieurs facteurs. Les fabricants et les fournisseurs font de plus en plus appel aux autorisations de lot lorsqu’ils présentent une demande à la DRE, même si le processus est plus risqué parce que tous les produits figurant sur la demande doivent être approuvés. Le ralentissement économique et la difficulté liée à l’importation de produits depuis la Chine ont également contribué à cette diminution.

Le LCRE a produit plus de 330 rapports présentant les résultats d’essais de certification d’explosifs. Ces rapports ont servi à transférer les résultats et les recommandations du LCRE à la DRE aux fins de prise de décision en ce qui concerne l’autorisation du produit.

Tableau 9 Extrants des essais de certification d'explosifs réalisés par le LCRE au nom de la DRE

Extrants de certification

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

TOTAL

Projets achevés [a]

84

71

71

41

47

314

Échantillons testés – Certification

130

199

135

89

129

682

Rapports – Certification [b]

77

84

76

56

44

337

[a] Le nombre total de projets achevés par les groupes de Certification des explosifs et d’Analyse des explosifs. Certains peuvent ne pas être liés à la certification; [b] Le nombre de rapports pour 2008-2009 est probablement plus élevé puisque certains rapports peuvent avoir été en train d’être finalisés lorsque les données ont été fournies.
Source : Compilé par Science-Metrix d’après divers documents internes fournis par le LCRE et listant les rapports produits de même que les projets de recouvrement des coûts (en cours et achevés) réalisés par chacun des groupes de S-T du LCRE.

Adoption de données scientifiques rigoureuses dans les pratiques et l’élaboration de politiques

Les connaissances et les conseils d’experts transférés par le LCRE à la DRE ont constitué un fondement solide pour l’application de la science à l’élaboration et à la validation des politiques et des règlements. L’étude de cas sur l’autorisation, l’inspection et l’application de la réglementation a prouvé que les essais des explosifs ont été déterminants pour empêcher les produits non sécuritaires du point de vue chimique ou mécanique d’entrer sur le marché canadien. Dans les deux projets d’autorisation examinés, les produits mis à l’essai par le LCRE ne répondaient pas à certaines exigences et n’étaient pas recommandés. La DRE a accepté les recommandations et a refusé les demandes. Les produits d’un des demandeurs ont plus tard été réévalués et approuvés après que des mesures correctives ont été apportées.

Le LCRE a mené des projets de S-T internes pour appuyer l’élaboration de politiques et aborder des questions stratégiques. Ces projets, exclusivement financés par des services votés, peuvent être réalisés par n’importe lequel des groupes de S-T du LCRE.

La DRE a utilisé les contributions scientifiques fournies par le LCRE pour élaborer des politiques et des règlements, en particulier dans le domaine de la sûreté. Au cours des cinq dernières années, le LCRE a produit des données scientifiques qui ont servi d’intrants pour l’élaboration ou le renforcement de politiques nationales dans des domaines stratégiques importants comme la mise à l’essai de feux d’artifice énergétiques, l’étude des énergies d’amorçage minimales des émulsions et la susceptibilité des feux d’artifice aux impacts de balles de même que l’étude des dangers posés par l’entreposage de propulsifs dans les résidences. Les résultats des travaux d’expérimentation et de modélisation sur les effets des explosions accidentelles sur un éventail de râteliers de mortiers à feux d’artifice sont actuellement utilisés par la DRE pour mettre au point de nouveaux règlements pour l’industrie.64

L’étude de cas liée au soutien en S-T à la DSSE (intégration de la science, de la réglementation et des politiques) a produit des preuves de la prestation par le LCRE d’une contribution scientifique à l’élaboration de politiques et à la validation de règlements existants.

  • Afin de définir la menace posée par l’amorçage accidentel d’un perforateur à charge creuse pendant son assemblage ou son entreposage, le LCRE a mené une étude scientifique qui a indiqué que la détonation d’un ou plusieurs perforateurs dans un contexte de fabrication présente d’importants dangers. Mais le plus important, c’est que ces résultats ont permis à la DRE d’élaborer, conjointement avec l’industrie, les Lignes directrices pour les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse, publiées pour la première fois en 2007.
  • Dans une autre entreprise, la DRE a fait appel au LCRE pour étudier les dangers d’explosion de masse posés par les cartouches puissantes de feux d’artifice pour déploiement, qui sont souvent transportées et entreposées en grandes quantités. Les résultats ont démontré que même les produits représentant le « pire scénario » ne risquaient pas d’exploser en masse.65 Cela a confirmé que les exigences actuelles en matière de transport et d’entreposage de ces cartouches sont appropriées.

Les personnes interviewées à l’interne et à l’externe ont également cerné d’autres manières dont le LCRE a appuyé la DRE. Par exemple, des employés du LCRE participent aux comités techniques de la DRE pour fournir des conseils scientifiques aux fins d’élaboration de politiques. Le LCRE appuie la DRE dans les enquêtes sur les accidents liés aux explosifs. Le LCRE travaille également avec la DRE afin d’aider à dresser un plan alternatif pour un développement ferroviaire près d’une installation traitant des explosifs à Montréal.

Dans le domaine de la sûreté et de la sécurité, les intervenants internationaux ont cité les travaux de la DSSE sur le nitrate d’ammonium comme un excellent cas d’intégration scientifique dans le processus de réglementation. Le nitrate d’ammonium est une matière qui a été définie différemment par divers pays.66  Au Canada, le LCRE a étudié à fond les propriétés du nitrate d’ammonium et a cerné les situations dans lesquelles le nitrate d’ammonium se comporte comme un explosif. Les lois du Canada ont tenu compte de ces recherches.

L’autorisation des produits explosifs par la DSSE améliore la sûreté du public canadien. En effet, environ 50 % des feux d’artifice mis à l’essai par le LCRE ne répondaient pas aux normes canadiennes.67 Par conséquent, ces produits, qui auraient présenté un danger potentiel pour les utilisateurs, n’ont pas été autorisés pour la vente et demeurent non disponibles sur le marché canadien.

La contribution du LCRE à l’amélioration de la sûreté des Canadiens pourrait être encore plus importante avec une plus grande capacité de mise à l’essai après l’autorisation. Deux facteurs en particulier soulignent le besoin pour la DSSE de mettre à l’essai les produits une fois qu’ils sont disponibles sur le marché :

  1. Même si les personnes qui demandent l’autorisation d’un produit sont autorisées à choisir les échantillons qu’ils fournissent au LCRE, et même si certains demandeurs réaliseront leurs propres essais avant de présenter les échantillons, un pourcentage élevé des produits mis à l’essai ne répond pas aux exigences.

  2. En fin de compte, le LCRE ne met à l’essai qu’environ 10 % des produits dont la vente est approuvée au Canada (p. ex., même si au plus 130 produits ont été mis à l’essai en 2008, plus de 1 500 produits ont été approuvés [Tableau 9]). Pour le moment, ce processus (aussi appelé « autorisation continue ») n’est réalisé qu’occasionnellement pour garantir que les produits vendus au Canada répondent toujours aux normes nationales. Entre 2004-2005 et 2008-2009, 43 échantillons de produits ont été mis à l’essai par le LCRE dans le cadre de l’autorisation continue.

Les connaissances scientifiques et techniques produites par le LCRE contribuent à améliorer la sûreté des travailleurs, des installations et du public canadien puisqu’elles valident et renforcent les politiques et les règlements au moyen des dernières données scientifiques. L’étude de cas liée au soutien en S-T à la DSSE (Intégration de la science, de la réglementation et des politiques) a prouvé l’existence d’avantages associés à l’amélioration de la sûreté des travailleurs et du public canadien :

  • Les Lignes directrices pour les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse visent à aider les titulaires de licences à comprendre et à respecter les exigences minimales en matière de sûreté. Combinées à la surveillance de la conformité par les inspecteurs de la DRE, elles visent à garantir que des mesures appropriées sont prises pour protéger les travailleurs et le public contre les dangers liés à ces opérations. Une personne interviewée estime que les lignes directrices constituent un bon exemple de la contribution des données scientifiques à l’élaboration de règles sensibles qui tiennent compte des caractéristiques distinctives d’une industrie sans faire de compromis en matière de sûreté.
  • Les exigences liées au transport et à l’entreposage des cartouches puissantes de feux d’artifice pour déploiement ont fait l’objet d’une vérification de preuve, confirmant que les pratiques de sûreté actuelles sont adéquates pour protéger le public contre leurs dangers.

L’évaluation a révélé peu de preuves d’une contribution intégrant les travaux de la DRE et du LCRE à une sécurité nationale renforcée. Toutefois, cela n’est pas entièrement inattendu puisque la sécurité est un nouveau secteur à la DSSE. Les travaux réalisés par le LCRE sur les explosifs artisanaux, qui ont éclairé les décisions stratégiques de la DRE en ce qui concerne les précurseurs chimiques des explosifs à réglementer en vertu du Règlement sur les composants d’explosif limités, en sont un exemple.

Presque toutes les personnes interviewées à l’interne ont indiqué que les activités du LCRE ont fourni la crédibilité et la justification nécessaires pour étayer l’élaboration de règlements liés aux matières explosives au Canada. Que ce soit au niveau des politiques ou de l’application de la règlementation, la capacité d’appuyer les pratiques exemplaires et les politiques au moyen des essais et des évaluations appropriées s’est avérée essentielle.

Les intervenants canadiens ont également déclaré unanimement qu’il est essentiel que la science appuie les processus décisionnels menant à l’élaboration de règlements sur les explosifs. Ils croient que les communications efficaces entre les décideurs et les chercheurs sont essentielles et que c’est là une des plus grandes forces de la DSSE. Selon les personnes interviewées, l’intégration de la science et des politiques était cruciale, invoquant le besoin de règlements fondés sur des principes scientifiques éprouvés. L’existence des deux fonctions au sein d’un organisme était bénéfique, à leur avis.

L’application par la DRE d’un processus décisionnel fondé sur la science améliore l’efficacité de l’industrie puisqu’elle établit la crédibilité auprès de ce groupe d’intervenants et favorise l’élaboration de politiques et de règlements pragmatiques. En conséquence, l’industrie comprend mieux l’importance du respect de la réglementation et des politiques instaurées par la DSSE. On s’attend à ce que cela mène à une réduction de la probabilité d’accidents liés aux explosifs, ce qui peut réduire les obligations de l’industrie et accroître sa productivité.

On peut également imaginer les autres impacts positifs déjà mentionnés, comme l’obtention d’un avantage compétitif grâce à un produit nouvellement approuvé ou l’uniformisation des règles de jeu dans l’industrie grâce à des politiques et des règlements équitables. En outre, une personne interviewée dans le cadre de l’étude de cas (un client) a fait observer que le processus d’autorisation peut révéler des lacunes dans les processus de fabrication ou de mise à l’essai de l’industrie.

De façon générale, les intervenants internationaux ont loué le système canadien pour son intégration efficace des composants de réglementation et de S-T de la sûreté et de la sécurité des explosifs, qui a permis au Canada de réaliser une élaboration réglementaire fondée sur la science. La DSSE a été décrite comme jouissant d’une grande considération dans les forums internationaux du fait de son approche pragmatique, équilibrée et fondée sur des preuves.

En outre, les intervenants internationaux percevaient le solide lien scientifique entre l’entité scientifique et l’entité réglementaire comme étant unique. Ce lien aide à élaborer des politiques fondées sur des preuves scientifiques plutôt que sur des opinions. L’absence de parti-pris découlant du fait que le LCRE est un organisme indépendant a également été considérée comme un avantage important pour la DSSE lors de l’examen des enjeux touchant l’industrie. Ces différences importantes entre les programmes de la DSSE et les programmes d’autres compétences font de la DSSE un chef de file mondial.

Question: À quel point le soutien en S-T offert par le LCRE aux intervenants externes a-t-il contribué aux résultats immédiats, intermédiaires et finaux?

Résumé : Considérablement. Les produits des travaux de S-T du LCRE ont été efficacement transférés aux intervenants de l’industrie privée, des autres ministères et des organismes internationaux et appliqués par ces derniers. Les avantages à long terme de ce soutien sont difficiles à évaluer. Au cours des exercices financiers 2004-2005 à 2008-2009, le LCRE a constamment réalisé des projets et des rapports en réponse aux demandes des clients de l’industrie ou des autres ministères. L’évaluation a déterminé que les connaissances scientifiques, les évaluations de la conformité, les technologies et les conseils d’expert issus du LCRE ont été efficacement transposés dans la pratique ou utilisés pour éclairer le processus décisionnel de l’industrie privée, des autres ministères et des organismes internationaux. Bien que les avantages à long terme découlant de ces travaux en ce qui concerne l’amélioration de la sûreté et de la sécurité des explosifs soient plus difficiles à quantifier; il est raisonnable de croire qu’ils comprennent une amélioration de la sûreté des processus et des avantages économiques comme des améliorations à l’efficacité de l’industrie et la réduction des obligations.

Analyse
Activités de S-T

Les intervenants externes s’adressent généralement au LCRE lorsqu’il s’agit de fournir des services de certification ou de contribuer à la création et au transfert de connaissances, de conseils et de technologies dans le domaine de la sûreté et de la sécurité. Le LCRE réalise chaque année de nombreux projets de S-T pour aider les intervenants externes à comprendre et à régler les problèmes critiques dans le domaine de la sûreté et de la sécurité ou pour étayer les rapports externes (conformité). Ces projets répondent à une demande directe des clients de l’industrie ou des autres directions, ministères ou organismes gouvernementaux; ils n’ont pas été demandés par la DRE. La nature des projets varie d’essais visant à déterminer si des produits peuvent être utilisés de manière sécuritaire dans des atmosphères explosives à des essais visant à réduire les effets des explosions accidentelles ou terroristes.68

Un ou plusieurs des cinq groupes de S-T différents du laboratoire peuvent participer aux projets, qui sont réalisés selon le principe du recouvrement total (parfois partiel) des coûts.

Entre les exercices financiers 2004-2005 et 2008-2009, le LCRE a achevé 200 projets en réponse à des demandes des clients sans rapport avec la certification des produits. Cinquante-et-un de ces projets ont été achevés par le groupe d’Applications des explosifs et 30 ont été achevés par le groupe de Recherche sur les explosifs (Tableau 10). Les projets achevés par ces deux groupes ont été réalisés pour le compte de l’industrie privée (61 sur 81 = 75 %) et d’autres ministères (20 sur 81 = 25 %) et ont été parrainés par eux. Les autres ministères, en particulier, sont d’importants partenaires du groupe d’Applications des explosifs (15 sur 51 = 29 % des projets qu’il a achevé). Ces activités, entreprises par le LCRE pour aider les autres ministères dans leur processus décisionnel, étaient surtout axées sur la sécurité.

Tableau 10 Projets de S-T générateurs de recettes achevés par le LCRE à l'appui d'intervenants externes, par groupe et par exercice financier (2004-2005 à 2008-2009)
Groupe de S-T 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 TOTAL %
Applications 5 7 16 11 12 51 25
Lieux dangereux 32 23 27 25 12 119 60
Recherche 8 7 4 4 7 30 15
TOTAL 45 37 47 40 31 200 100

Source : Compilé d’après des documents internes fournis par le LCRE et listant les projets à frais recouvrables (en cours et achevés) réalisés par chacun des groupes de S-T du LCRE.

Les projets de S-T réalisés par les groupes d’Applications des explosifs et de Recherche sur les explosifs sont ceux qui ont exigé le plus de ressources et qui ont généré le plus de recettes pour le LCRE. Dans l’ensemble, ces projets représentent 16 % des projets générateurs de recettes réalisés par le LCRE pendant la période couverte par l’évaluation (81 sur 514 = 16 %; Tableau 11). Toutefois, ils comptent pour plus de la moitié des efforts de S-T (55 % des dépenses) et des recettes issues du recouvrement des coûts (56 %) du LCRE en 2008-2009 (Tableau 11).

En outre, ces projets pourraient avoir une portée plus large et une plus grande valeur. Plusieurs projets parrainés par d’autres ministères ont généré des recettes de plus de 100 000 $. Cette analyse semble être appuyée par une analyse interne du SMM indiquant que 90 à 95 % de la charge de travail du LCRE – estimée de 100 à 120 projets par année – était des projets de faible valeur, soit de moins de 10 000 $, liés à la mise à l’essai et à l’approbation d’explosifs. Ainsi, la plupart des fonds proviennent d’un nombre restreint de projets réalisés par le LCRE pour d’autres ministères (p. ex., les travaux d’atténuation des effets des explosions pour les ambassades et les gares ferroviaires canadiennes.) »69

Tableau 11 Mobilisation des ressources et production de recettes par groupe de S-T du LCRE

Groupe de S-T
Projets achevés [a] % de projets achevés % des dépenses totales de S-T [b] % des recettes totales générées [b]
Applications 51 10 25 37
Lieux dangereux 119 23 12 6
Recherche 30 6 31 19
Certification des explosifs et Analyse des explosifs 314 61 32 38
TOTAL 514 100 100 100

[a] Total, 2004-2005 à 2008-2009; [b] Données pour 2008-2009.
Source : Compilé d’après des documents internes fournis par le LCRE et listant les projets à frais recouvrables (en cours et achevés) réalisés par chacun des groupes de S-T du LCRE.

Le groupe des Lieux dangereux, dont le principal objectif est d’évaluer l’équipement pour garantir sa conformité aux normes de sûreté, a achevé la grande majorité des projets pour les intervenants externes qui ne touchent pas les essais de certification des explosifs (119 sur 200 = 60 %; Tableau 10). Les projets réalisés par le groupe étaient presque exclusivement destinés à l’industrie privée (110 sur 119) et avaient une faible valeur (117 sur 119 de moins de 20 000 $).

En 2008-2009, le groupe des Lieux dangereux a connu une importante réduction de ses activités (Tableau 12).70 Cette réduction faisait partie d’un retrait prévu de ce domaine fondé sur une analyse des changements dans la demande (selon les données d’entrevues) et d’un transfert voulu de ces services vers le secteur privé. Les travaux ne sont plus réalisés au LCRE, et les services votés anciennement alloués à ce groupe serviront à renforcer d’autres secteurs centraux de la DSSE. En outre, la clientèle du groupe a connu une diminution constante au cours de la période de cinq ans couverte par l’évaluation, passant de 16 différents clients en 2004-2005 à trois dans les deux derniers exercices financiers.

Même si l’objectif premier des projets réalisés par les groupes de Certification des explosifs et d’Analyse des explosifs est d’appuyer la DRE dans l’autorisation des produits, certains des 314 projets qu’ils ont réalisés pendant la même période appuyaient directement les intervenants externes. Cela a été démontré dans l’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sécurité où un projet mené par le groupe de Certification consistait à mettre à l’essai le blindage exclusif d’un client contre la menace posée par les dispositifs explosifs de circonstance. Il y avait également de grands projets menés par un groupe, mais engageant tout le laboratoire.

L’analyse interne du SMM a souligné que les petits projets (~ 100 par an) ont été des projets à un seul partenaire et la plupart du temps, liés à des demandes d’approbation ou à des mises à l’essai. Les projets à partenaires multiples ont été décrits comme moins nombreux (un sur cent environ), mais en valeur pécuniaire, ils représentent de 53 à 73 % des projets et sont de plus longue durée. Ainsi, l’analyse interne a permis de conclure que les projets de courte durée pourraient ne pas être rentables pour le laboratoire puisque les coûts n’étaient pas entièrement recouvrés. Toutefois, ce secteur d’activité a continué de faire partie du mandat du laboratoire visant l’exécution d’essais à l’appui des décisions prises par la Division de la réglementation des explosifs. Ainsi, les coûts et le revenu du laboratoire ne correspondaient pas exactement.71

Sources de recouvrement des coûts par le LCRE (2005-2008)72
Statistiques de recouvrement des coûsts du LCRE pour 2008-2009

Source des diagrammes : Analyse interne du SMM intitulée Rapport final provisoire de l’examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM (12 déc. 2009), page 44.

Transfert de la S-T

Le LCRE a efficacement transféré la S-T aux intervenants de l’industrie des explosifs. Il utilise plusieurs méthodes pour transférer les connaissances scientifiques et techniques qu’il génère pour les intervenants externes. Au cours de la période de cinq ans, il a produit près de 300 rapports. De ce nombre, 84 détaillent les résultats d’essais d’évaluation de la conformité réalisés par le groupe des Lieux dangereux (récemment éliminé). Ces rapports détaillent les essais de simulation en altitude ou l’évaluation de produits à utiliser dans des atmosphères contenant des gaz explosifs. Ces rapports d’essais sont acceptés pour étayer les approbations de produits par les organismes de certification au Canada, aux États-Unis et dans la communauté européenne. L’industrie privée, les autres ministères et les organismes internationaux ont transposé dans la pratique et dans les politiques les connaissances scientifiques, les conseils d’expert et les technologies découlant des projets de S-T du LCRE.

Tableau 12 Mobilisation des ressources et production de recettes par groupe de S-T du LCRE

Groupe de S-T
Projets achevés [a] % de projets achevés % des dépenses totales de S-T [b] % des recettes totales générées [b]
Applications 51 10 25 37
Lieux dangereux 119 23 12 6
Recherche 30 6 31 19
Certification des explosifs et Analyse des explosifs 314 61 32 38
TOTAL 514 100 100 100

[a] Total, 2004-2005 à 2008-2009; [b] Données pour 2008-2009.
Source : Compilé d’après des documents internes fournis par le LCRE et listant les projets à frais recouvrables (en cours et achevés) réalisés par chacun des groupes de S-T du LCRE.

L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sûreté a prouvé l’utilisation directe d’un rapport produit par le groupe des Lieux dangereux (maintenant dissous). Un client qui fabrique des produits sur mesure (bagues de frottement) utilisés dans la production et l’entreposage extracôtiers du pétrole – donc dans une atmosphère potentiellement explosive – a fait mettre à l’essai par le groupe du LCRE une unité destinée au champ pétrolifère Terra Nova. Ces essais étaient nécessaires pour démontrer la conformité à la norme appropriée. L’unité a réussi les essais en fonction de la norme et le rapport d’essai final du LCRE a été présenté par le client à l’autorité de certification comme preuve que le produit avait été évalué par un tiers indépendant.

Pendant la même période, le LCRE a produit 210 rapports techniques présentant généralement les résultats de recherches réalisées pour des clients par les groupes de l’Applications des explosifs et de Recherche sur les explosifs. À l’occasion, les progrès en S-T ont également été transférés à un auditoire plus vaste composé de pairs, d’experts de l’industrie et d’organismes de réglementation au moyen de présentations lors de conférences et de documents examinés par les pairs. Par ces voies de communication, les clients et les intervenants ont acquis une meilleure compréhension des enjeux et des défis auxquels ils sont confrontés ou qu’ils doivent relever pour améliorer la sûreté de leurs processus ou de leurs produits. En outre, les autres ministères et leurs intervenants ont obtenu des résultats, des conseils et des recommandations dans le domaine de la protection contre les explosions.

Enfin, les rapports ont transféré des conseils d’experts du LCRE aux décideurs dans des organismes comme les services de police par la prestation de preuves à l’appui d’enquêtes sur des explosions et des incidents, de même qu’à l’Agence canadienne d’évaluation environnementale par la prestation de savoir-faire sur les effets des explosions dans l’examen de deux installations proposées de gaz naturel liquéfié au Québec.73

Les intervenants canadiens percevaient généralement le LCRE comme le centre national d’expertise scientifique et manifestaient un grand respect pour la qualité des connaissances scientifiques qu’il produit sur les explosifs. En particulier, la plupart d’entre eux ont indiqué avoir profité des capacités et de l’expertise de haut niveau du LCRE sur les questions scientifiques en obtenant des rapports techniques issus de travaux contractuels, des renseignements ou des conseils.

Adoption de données scientifiques rigoureuses dans les pratiques et l’élaboration de politiques

Industrie

Grâce à ses projets et ses rapports de S-T, le LCRE a transféré des connaissances, des conseils d’expert et des technologies à l’industrie privée. Même si l’on peut s’attendre à ce que ces projets soient financés en tout ou en partie par des compagnies privées en raison de leur grand impact pratique potentiel sur les activités de ces compagnies, il existe peu de preuves directes indiquant que les résultats de S-T du LCRE ont été utilisés pour éclairer des décisions dans l’industrie. La grande majorité des clients a donné une cote élevée à la qualité des travaux et des rapports du LCRE. En outre, on a déclaré dans tous les cas que les besoins des clients ont été satisfaits.

L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sûreté a trouvé des applications de résultats de S-T du LCRE. Dans deux projets étudiant les dangers liés aux produits et aux processus de différents fabricants, le LCRE a produit des données cernant et caractérisant les facteurs de risque importants. Les résultats des essais ont été utilisés par les clients pour servir de fondement à un examen des paramètres de leurs processus, pour apporter des ajustements aux contrôles de leurs processus et pour rédiger ou réviser leurs normes et lignes directrices internes.

Dans le contexte de l’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sécurité, la prestation d’un soutien de S-T à l’industrie privée a également été démontrée. Après une étude de la capacité de différentes solutions de blindage à résister à l’impact de fragments générés par des dispositifs explosifs de circonstance, le LCRE a présenté aux clients des résultats démontrant l’efficacité de différents types de blindages de protection. Selon un représentant du client, l’information sur la vulnérabilité du blindage devait être utilisée à l’interne pour mettre au point des mesures de protection améliorées.

Certains commentaires fournis en réponse à un questionnaire de rétroaction présenté aux clients par le LCRE ont mentionné d’autres contributions positives dont l’appui que constituent les données de recherche du LCRE pour l’élaboration de nouveaux produits et l’amélioration des produits existants.74

Les personnes interviewées à l’interne ont également cité la contribution du LCRE au marquage des explosifs pour faciliter la détection dans les aéroports, les travaux coopératifs avec les compagnies de pipelines, les propriétaires de barrages et les compagnies de transmission électrique afin de mieux comprendre et de réduire les menaces potentielles de même que l’aide fournie aux compagnies en matière d’élaboration de produits (p. ex. habits de neutralisation des bombes, recherche sur les dispositifs anti-détonation pour pétroliers) comme exemples de la manière dont l’application des connaissances et des conseils par les intervenants externes a amélioré la sûreté et la sécurité des explosifs au Canada.

Autres ministères

Le LCRE est devenu une ressource importante pour RNCan et pour de nombreux autres ministères et organismes fédéraux en ce qui concerne la prestation de conseils et l’exécution de recherches sur les menaces posées par les explosions et sur l’atténuation de ces menaces. Un partenariat de quatre ans forgé avec la Division de la protection des infrastructures énergétiques (DPIÉ) de RNCan – qui a acquis une portée importante et qui est une partie importante des activités du laboratoire – a permis l’analyse des risques d’explosion et la prestation de conseils sur l’atténuation des effets des explosions aux intervenants dans le domaine de l’énergie des industries pétrolière et gazière, électrique et nucléaire.75 On a plus tard tiré parti de cette expertise dans le domaine de l’évaluation de la vulnérabilité aux explosions pour offrir des services à d’autres intervenants.

L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sécurité a démontré le rôle du LCRE dans l’amélioration de la sécurité de l’approvisionnement en énergie. Dans le contexte d’une initiative canado-américaine menée par la DPIÉ et visant à déterminer la vulnérabilité des infrastructures critiques, les travaux du LCRE ont produit des résultats clés qui ont été utilisés pour demander l’amélioration des normes de l’industrie et qui ont été échangés avec les partenaires et les intervenants.76

Certains documents obtenus de la DSSE ont fourni des preuves de contributions supplémentaires aux autres ministères dans le domaine de la sécurité. Les travaux du LCRE ont mené à la production d’un outil de dépistage amélioré pour évaluer la vulnérabilité des infrastructures aux explosions (p. ex. le ministère de la Défense nationale, TPSGC) et à la prestation de recommandations à des ministères et organismes (p. ex. MAÉCI, Service canadien du renseignement de sécurité, Transports Canada) à propos de la protection des bâtiments importants (p. ex. ambassades, gares ferroviaires, sites des Jeux olympiques de Vancouver) au Canada et à l’étranger. Le LCRE a également formulé des recommandations sur des normes concernant la protection des fenêtres contre le souffle des explosions.77

Toutefois, les renseignements et les conseils fournis dans le contexte des travaux sur la sécurité étaient le plus souvent confidentiels, ce qui rendait très difficile de déterminer si la contribution du LCRE a été utilisée ou mise en œuvre par les intervenants.

À l’occasion, les connaissances scientifiques fournies par le LCRE sont également utilisées par la police dans les enquêtes sur les incidents touchant des explosifs (p. ex. par l’analyse et la mise à l’essai des résidus de l’explosion ou des produits impliqués dans une explosion ou par l’évaluation des dommages après l’explosion). À cette fin, un membre de la GRC ayant répondu au questionnaire de rétroaction des clients du LCRE a fait remarquer que son enquête aurait été incomplète sans la contribution scientifique du LCRE.78

Niveau international

L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sécurité a fourni un autre exemple de la contribution du LCRE dans l’arène de la sécurité, mais à l’échelle mondiale. Depuis 1991, une convention de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI)79 rend obligatoire le marquage des explosifs plastiques et des explosifs en feuille – au  moyen d’un agent produisant des vapeurs – dans tous les pays signataires pour les rendre faciles à détecter. En raison de préoccupations soulevées quant au fait que les explosifs en feuille ne gardaient pas bien les agents de marquage, en particulier dans des conditions météorologiques extrêmes, un groupe américain a joint ses forces au LCRE pour étudier la possibilité d’augmenter la concentration requise d’un agent de marquage.

Ces travaux, exécutés sous l’égide de l'entente Canada-États-Unis relative à la recherche sur les technologies du domaine antiterroriste, ont permis de déterminer que l’augmentation du niveau d’un agent de marquage n’a aucun effet sur les caractéristiques de sûreté des explosifs et améliore considérablement la durée de vie utile de l’agent de marquage. D’après les résultats des différentes parties concernées (le LCRE avait réalisé les essais de sûreté et de détectabilité), on a recommandé de changer le niveau de marquage. Cette recommandation a été adoptée par l’OACI et est en train d’être mise en œuvre à l’échelle internationale.

Les intervenants internationaux ont cerné un autre secteur dans lequel les travaux du LCRE ont été mis en pratique. Le LCRE a acquis une compréhension et a mis au point une explication scientifique des raisons pour lesquelles les explosifs à émulsion explosent lorsque les systèmes de pompage fonctionnent à sec. En se fondant en partie sur ces travaux, l’industrie a mis au point plusieurs pratiques essentielles pour protéger les pompes. Par conséquent, les explosions provoquées par sur-pompage ou par fonctionnement à sec ont été évitées.

Résultats à plus long terme

Les principaux avantages des projets de S-T parrainés par les intervenants externes sont surtout liés à la sûreté et à la sécurité des Canadiens. Toutefois, les avantages de ces projets sont souvent difficiles à définir en raison de l’absence de renseignements détaillés sur leurs utilisations et leurs résultats. L’industrie peut être très jalouse de ses processus, et les recherches dans le domaine de la sécurité nationale sont souvent classifiées et désignées comme des renseignements protégés. En conséquence, les preuves d’avantages découlant du transfert et de la mise en pratique des travaux du LCRE sont limitées.

Certaines personnes interviewées à l’interne ont fait remarquer que le LCRE a sans doute amélioré la sûreté des processus dans l’industrie des explosifs. Toutefois, elles ont reconnu qu’il était difficile de fournir des exemples de tels avantages puisqu’une exécution efficace signifie qu’il n’y a aucun incident à signaler.

L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sûreté a révélé des indices d’avantages en matière de sûreté découlant du transfert et de l’adoption des connaissances scientifiques et techniques produites par le LCRE :

  • En établissant la conformité de la bague de frottement à une norme de sécurité, le groupe des Lieux dangereux s’est assuré que l’unité pouvait être utilisée de manière sécuritaire dans l’application pour laquelle elle a été conçue.
  • En offrant une meilleure compréhension fondamentale des produits et des processus des clients, le LCRE a permis aux compagnies de préparer des lignes directrices et des normes de manière plus éclairée. À son tour, cela a permis d’améliorer la sûreté par une meilleure gestion des risques ou a assuré la compagnie que les systèmes en place respectent les exigences en matière de sûreté.

Les travaux dans le domaine de la résistance aux explosions ont probablement amélioré la sécurité au Canada et pour les Canadiens. La recherche sur les technologies de rénovation, l’élaboration d’une norme nationale pour la protection des bâtiments contre les explosions et les mesures prises par les intervenants pour réduire les vulnérabilités définies ont sans doute donné lieu à une meilleure protection des infrastructures énergétiques et des actifs gouvernementaux contre les dangers d’explosion, au Canada comme à l’étranger. Un intervenant canadien a fait remarquer que les travaux du LCRE sur la vulnérabilité des bâtiments aux explosions étaient utilisés dans les ambassades du monde entier pour améliorer la sûreté et la sécurité des travailleurs.

L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sécurité a révélé des indices d’avantages actuels et potentiels pour les communautés canadiennes et internationales.

  • Les changements dans la convention internationale qui régit le marquage des explosifs en feuille ont amélioré la sécurité en rendant ces matières encore plus faciles à détecter aux aéroports. Le soutien scientifique offert par le LCRE à la Convention n’est pas récent, mais date de la fin des années 1980 lorsque l’instrument a été élaboré. En conséquence, le LCRE a joué un rôle dans une convention qui a mené à l’absence actuelle d’incidents d’attentats à la bombe mettant en cause des explosifs plastiques. En 2006, l’Organisation des Nations Unies (ONU) a désigné la Convention comme l’un des 13 plus importants protocoles contre le terrorisme.80
  • Suite aux travaux du LCRE et de la DPIÉ sur la vulnérabilité des pipelines aux explosions, l’Association canadienne de normalisation a élaboré la norme Gestion de la sûreté des installations liées à l'industrie du pétrole et du gaz naturel. Cette nouvelle norme est conçue pour aider à gérer la sécurité des systèmes de pipeline et des actifs terrestres contre les menaces pesant sur la sécurité.
  • Selon le représentant du client, les connaissances acquises sur la vulnérabilité des solutions de blindage aux dispositifs explosifs de circonstance devraient, en fin de compte, se traduire par des véhicules blindés légers plus sûrs pour les Forces canadiennes en poste outre-mer.

En 2007-2008, le LCRE s’est lancé dans un important nouveau projet visant également à renforcer la sécurité nationale. Ce projet engage plusieurs autres ministères et est financé par l’IRTC-CBRNE. Ce projet a pour but de produire une base de données scientifiquement validées sur de nombreuses formulations explosives improvisées. On s’attend à ce que la base de données constitue un outil important pour la communauté de la sécurité opérationnelle dans ses travaux sur la réduction des menaces pour les Canadiens liées aux explosifs improvisés.81

Les améliorations apportées à la sûreté et à la sécurité de même que les connaissances acquises grâce aux projets de S-T ont également le potentiel de générer des impacts économiques positifs ou négatifs. L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sûreté a révélé des indices d’avantages économiques directs découlant de l’évaluation de la conformité de produits à utiliser dans des atmosphères explosives. Les résultats d’essais produits par le LCRE ont démontré à l’autorité de certification que la bague de frottement pouvait être utilisée de manière efficace et sécuritaire aux fins pour lesquelles elle a été conçue.

Le LCRE a joué un rôle déterminant pour permettre à la compagnie de vendre et d’expédier l’unité. Selon le représentant du client, des avantages économiques supplémentaires ont découlé du fait que les compagnies canadiennes pouvaient faire réaliser ce travail localement (c.-à-d. au Canada). La capacité unique du LCRE de vérifier la conformité de grosses unités comme la bague de frottement a permis d’éviter les coûts et les retards qu’aurait entraîné l’obligation d’expédier et d’exporter un dispositif destiné à un champ pétrolifère canadien.

Les améliorations à l’efficacité et la réduction des obligations découlant d’un meilleur contrôle des processus et de leurs dangers ont également été mentionnées par les personnes interviewées dans le cadre de l’étude de cas comme des avantages économiques découlant des travaux de S-T du LCRE.

Deux répondants au questionnaire de rétroaction des clients du LCRE82 ont également attesté des avantages des travaux du LCRE en matière de sûreté et d’économie. Selon eux, les données ont été d’une grande importance pour leur commerce, pour la sûreté de leurs opérateurs et des processus et pour le rapport coût-efficacité de la conception.

Les personnes interviewées à l’interne convenaient généralement que le LCRE peut influer sur l’efficacité de l’industrie canadienne. Toutefois, il s’agit généralement d’une conséquence indirecte de ses travaux sur la sûreté. Au sujet des avantages en matière d’efficacité de l’industrie, l’une des personnes interviewées a observé que la tâche du LCRE en tant qu’élément d’un groupe de réglementation n’était pas à rendre les entreprises plus efficaces, mais à appuyer l’exécution de la Loi sur les explosifs du Canada, dont l’objectif est l’assurance de la sûreté. D’autres personnes interviewées ont fait la même observation.  

Les travaux exécutés pour des intervenants externes ont également éclairé le cadre réglementaire du Canada. Par exemple, certains des travaux sur le nitrate d’ammonium, mentionnés par les intervenants internationaux comme un excellent exemple d’une contribution scientifique au processus de réglementation, découlaient de projets de S-T réalisés pour des clients externes. Ces clients avaient sollicité l’aide du LCRE pour mieux comprendre les propriétés du nitrate d’ammonium afin de réduire les risques de leurs processus en matière de sûreté, ce qui a permis au LCRE d’acquérir des connaissances utilisées à l’interne dans la rédaction du Règlement sur les composants d’explosif limités.

D’autres exemples d’avantages pour le LCRE découlant des travaux pour les clients ont été donnés par les personnes interviewées dans le cadre de l’étude de cas. Une personne interviewée à l’interne entendait utiliser l’expérience de mise à l’essai des bagues de frottement pour améliorer la norme actuelle de la CÉI (cette personne était le représentant canadien siégeant au Comité des normes). Une autre personne interviewée à l’interne a cité la crédibilité et l’expertise acquises par le LCRE dans le domaine de la sécurité grâce à ses travaux avec la DPIÉ; ils ont permis au LCRE d’embaucher un ingénieur de structures et de réaliser des travaux sur l’impact des explosifs sur les infrastructures et les bâtiments.

Question : À quel point les activités d’éducation, de sensibilisation et de réseautage de la DSSE ont-elles contribué aux résultats immédiats, intermédiaires et finaux?

Résumé : Potentiellement beaucoup. La DSSE s’est engagée dans des activités qui ont fait connaître les enjeux liés à la sûreté et à la sécurité des explosifs, qui ont créé des liens avec un éventail d’intervenants au Canada et à l’étranger et qui ont amélioré son profil international.

Les activités d’éducation de la DSSE sont réalisées avec pour objectif principal de sensibiliser les intervenants et le grand public aux enjeux liés aux explosifs en matière de politiques, de sûreté et de sécurité. On produit des documents qui communiquent et clarifient les lois, les règlements et les politiques. Cela comprend des lignes directrices qui aident l’industrie à comprendre et à respecter les exigences réglementaires dans divers domaines liés aux explosifs, de même que des bulletins et des lettres de directives informant l’industrie de changements apportés aux exigences ou leur rappelant leurs responsabilités.

En outre, la DSSE a produit une grande quantité de documents scientifiques et de présentations pour des conférences pendant la période couverte par l’évaluation. Les inspecteurs de la DRE jouent également un grand rôle dans l’éducation des intervenants, et la Division administre un programme de certification et forme les intervenants au moyen d’ateliers sur des enjeux particuliers.

La DSSE a également été très active dans la création de liens avec les intervenants au Canada et à l’étranger, aidant ainsi à élargir ses partenariats avec d’autres organismes, par exemple au moyen de protocoles d’entente et d’accords de collaboration. Ces efforts ont mené à l’élaboration et au renforcement de politiques, de normes et de règlements aux niveaux national et international. Par conséquent, les communautés nationale et internationale sont bien conscientes de ces efforts et la DSSE est considérée à l’échelle internationale comme un chef de file dans le monde.

Néanmoins, les personnes interviewées ont signalé certains éléments à améliorer, dont les efforts en matière de sensibilisation et de diffusion externe, toujours à caractère ad hoc et en début de réalisation à cause de contraintes en matière de ressources. Ils ont également signalé le besoin de mettre en œuvre un programme consolidé de formation à l’échelle du pays. De plus, selon l’examen de la documentation et notamment celle des délibérations sur la planification stratégique de la DSSE, la Direction ne répond pas assez rapidement à des situations relevant de ses activités, en partie du fait qu’elle ne jouit pas d’un grand prestige et qu’on l’a décrit comme étant « à l’écart ».83

Analyse

La DSSE a entrepris plusieurs activités d’éducation visant à sensibiliser les intervenants et le public canadien à la sûreté, à la sécurité et aux politiques. Les activités d’éducation et de sensibilisation à l’intention de la communauté réglementée font partie intégrante du programme de la DSSE. Une des fonctions de la DRE est d’aider l’industrie à respecter les exigences de la LRE. À cette fin, la DRE produit des documents visant à communiquer et à clarifier les politiques, les lois et les règlements. Ces documents comprennent des bulletins et des lettres de directive qui informent l’industrie des changements apportés aux exigences ou qui leur rappellent leurs responsabilités.84

Les normes et les directives publiées par la DSSE visent à aider l’industrie à comprendre et à respecter les exigences réglementaires dans divers domaines liés aux explosifs. Les inspecteurs de la DRE jouent également un grand rôle en éducation dans la communauté réglementée en raison de leurs interactions régulières avec elle et de leur connaissance des exigences réglementaires et des politiques. En outre, leur engagement à l’égard de certaines communautés réglementées comme les installations d’assemblage de perforateurs peut aider à attirer l’attention sur des questions de sûreté nécessitant une attention.

Programme de formation et de certification

La DRE administre un programme de certification qui garantit que les personnes qui utilisent des feux d’artifice pour déploiement ou des effets spéciaux pyrotechniques ont l’expérience et la formation préalables nécessaires. Entre 2004 et 2008, la DRE a donné 123 cours de sensibilisation sur la sûreté et les aspects juridiques en divers endroits partout au Canada. Pendant cette période de cinq ans, la DRE a triplé le nombre de cours qu’elle offre (de 14 en 2004 à 42 en 2008) et a plus que doublé le nombre de personnes qui y assistent (de 488 en 2004 à 1 170 en 2008) annuellement. En général, les 50 cours mettant l’accent sur les effets spéciaux pyrotechniques ont été suivis par 1 717 personnes, alors que 2 496 personnes ont participé aux des 73 cours sur les feux d’artifice pour déploiement.85

La DSSE s’est également lancée dans la formation des intervenants, y compris des professionnels et des membres de la fonction publique. Pendant la période couverte par l’évaluation, la DRE a organisé trois ateliers sur des questions touchant la sécurité de même que l’importation, l’exportation et le transport des explosifs à l’intention d’auditoires composés d’intervenants non experts en matière de sécurité, y compris des intervenants des gouvernements provinciaux, des municipalités, des organismes de secourisme opérationnel et les commissions des transports. De la même manière, le LCRE a organisé trois ateliers spécialisés pour informer les architectes, les ingénieurs et les fonctionnaires sur la vulnérabilité des infrastructures critiques aux effets des explosions. Le LCRE a également organisé des séances de formation sur les dispositifs pyrotechniques à l’intention des organismes de sécurité fédéraux et provinciaux, y compris les techniciens en chimie de laboratoire médico-légal.86

Certains membres de la fonction publique responsables de l’autorisation et du soutien aux déploiements de feux d’artifice, comme les agents de prévention des incendies, les pompiers et les autres membres des organismes chargés d’exécuter les événements présentant des feux d’artifice, ont également reçu leur formation en assistant aux cours de certification. En outre, la DRE a éduqué les intervenants en produisant des documents comme un bulletin et une trousse d’information à l’intention des détaillants (un groupe qu’elle ne régit pas) sur les responsabilités qu’impose la vente de feux d’artifice pour consommateurs.87

Diffusion et transfert des connaissances en S-T

La DSSE joint un vaste auditoire de pairs, d’experts de l’industrie et d’organismes de réglementation par la production de documents revus ou non par un comité de lecture de même que de présentations pour des conférences :

  • Entre 2004 et 2008, plus de 20 documents examinés par des pairs ont été publiés par les chercheurs du LCRE.88 Cette production scientifique équivaut à 1 % du nombre total de publications examinées par des pairs de RNCan (1997-2006).89
  • Neuf documents ont paru au cours des trois dernières années dans le bulletin de SAFEX,90 une publication visant l’échange de renseignements sur la sûreté entre les quelque 100 fabricants d’explosifs membres de SAFEX International.
  • Au cours des cinq dernières années, les employés du LCRE ont effectué des présentations dans le cadre de près de 119 conférences dans diverses tribunes nationales et internationales; plus des deux tiers de ces événements (72) ont produit des procès-verbaux accessibles au public. Plusieurs autres présentations (47) effectuées à l’intention de groupes d’experts ou dans le cadre de réunions classifiées ont permis au LCRE de transférer des connaissances et des conseils d’expert.91
Sensibilisation

Même si elle ne dispose pas d’un programme actif de sensibilisation du public, la DSSE s’est acquittée d’une partie de son mandat en participant à des événements de sensibilisation et en publiant des renseignements sur des questions de sécurité publique par divers moyens, entre autres sur son site Web. La DSSE entreprend de nombreuses activités visant à informer et à éduquer les travailleurs et le public. La DRE offre plusieurs publications liées à la sûreté, à l’entreposage, à la possession, au transport, à la destruction et à la vente d’explosifs. La Direction encourage l’utilisation sûre des feux d’artifice en préparant et en distribuant des dépliants comme « Un guide rapide sur la sûreté des feux d’artifice familiaux ».92 Elle a également eu l’occasion d’améliorer sa visibilité et d’informer le public sur ses travaux en faisant l’objet de reportages à la télévision et dans les journaux et lorsque des employés ont prononcé des exposés à l’intention d’étudiants de l’université.93,94

Les études de cas ont donné des exemples d’efforts de sensibilisation déployés par la DSSE pour améliorer la sûreté et la sécurité :

  • La DRE a produit deux brochures visant à sensibiliser les intervenants au nouveau Règlement sur les composants d’explosif limités; l’une d’elles est consacrée au nitrate d’ammonium95 et l’autre met l’accent sur les huit autres composants réglementés.96 En outre, la DRE a produit un bulletin donnant des conseils sur les exigences minimales liées à une disposition du Règlement sur les composants d’explosif limités qui oblige les vendeurs de nitrate d’ammonium à disposer d’un plan écrit de sûreté et de sécurité.
  • Le LCRE a publié dans des sources publiées et a présenté dans diverses tribunes les résultats de ses travaux réalisés pour l’industrie privée sur la caractérisation des dangers et des risques liés aux produits et aux processus. Les personnes interviewées associées à ce projet ont déclaré que les résultats avaient généré beaucoup d’intérêt et qu’il était probable que des experts et d’autres fabricants aient examiné ces résultats et acquis des connaissances sur les méthodes d’essai employées et sur les risques cernés.
  • Les résultats de l’évaluation de la vulnérabilité de pipelines enfouis aux explosions ont également été partagés avec la communauté internationale de la sécurité et avec les propriétaires de pipelines au moyen de rapports et de présentations. Toutefois, en raison de la nature des travaux, les résultats n’ont pas été ouvertement partagés.
  • Les Lignes directrices pour les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse visent à aider les titulaires de licences à comprendre et à respecter les exigences réglementaires. En outre, la DSSE a fait des présentations démontrant les risques potentiels pour les travailleurs et le public par les opérations d’assemblage de perforateurs à l’intention des membres de l’industrie. Les personnes interviewées ont également indiqué que les concepteurs et les constructeurs d’installations de confinement pour l’assemblage de perforateurs utiliseraient probablement les résultats et les lignes directrices pour mettre au point de meilleures stratégies d’atténuation.
  • En partageant les résultats de ses travaux sur les dangers des cartouches puissantes de feux d’artifice pour déploiement avec les membres du Conseil canadien de la pyrotechnie, la DSSE a sensibilisé les vendeurs de feux d’artifice aux risques associés à ces cartouches et à l’importance de leur assurer un transport et un entreposage sûrs.

L’éducation et la sensibilisation étaient unanimement perçues par les personnes interviewées à l’interne comme des activités essentielles à l’obtention d’une sûreté et d’une sécurité améliorées. Les activités principales indiquées par les personnes interviewées dans ce domaine comprenaient les efforts d’éducation de la DRE, qui « démystifient » les règlements pour les clients et les intervenants et qui mènent à une acceptation et à un respect accrus de la part des utilisateurs, et l’accent accru mis sur l’éducation des distributeurs locaux de feux d’artifice, de même que les efforts de sensibilisation de la DSSE en ce qui concerne l’entreposage de la poudre noire et les dangers liés aux usines de perforateurs.

Toutefois, les personnes interviewées ont également cerné certains secteurs à renforcer. Selon elles, les efforts de sensibilisation et de diffusion externe demeurent ponctuels et en sont encore en début de réalisation à cause de contraintes en matière de ressources. Elles ont également signalé le besoin de mettre en œuvre un programme consolidé de formation dans l’ensemble du pays.

La plupart des intervenants canadiens ont déclaré que leur organisme ou leurs membres ont profité des activités de la DSSE axées sur l’éducation de l’industrie réglementée sur les nouvelles procédures et les nouveaux règlements de même que sur la formation des intervenants sur les questions de sûreté liées à la pyrotechnie, par exemple.

Certaines personnes interviewées au niveau international ont décrit les grands avantages que présente la diffusion généralisée des travaux de la DSSE au moyen de publications et de conférences. Par exemple, les documents parus dans le bulletin de SAFEX étaient perçus comme ayant permis aux membres de l’industrie de profiter des activités de recherche et de développement du LCRE dans de nombreux secteurs de la sûreté des explosifs. La DSSE a établi de solides liens avec les intervenants locaux et internationaux, ce qui favorise un niveau de coopération, de convergence et d’échanges multilatéraux plus élevé.

Réseautage, sensibilisation et soutien stratégique

La DSSE est une participante et une partenaire active aux efforts nationaux visant à améliorer la sûreté et la sécurité des explosifs. La Direction entretient et continue de forger des partenariats avec d’autres ministères et avec le secteur privé afin d’établir une capacité soutenue et d’optimiser ses ressources. La Direction travaille avec d’autres ministères et des partenaires dans le domaine du renseignement et de la sécurité nationale (comme le Service canadien du renseignement de sécurité, le ministère de la Défense nationale et la GRC et répond à leurs demandes afin d’améliorer la sécurité des réserves d’explosifs du Canada.

Pour appuyer les efforts visant à améliorer la sécurité des Canadiens, le LCRE a signé un protocole d’entente avec deux autres ministères afin de réaliser des examens par les pairs et des évaluations de la vulnérabilité aux explosions des infrastructures critiques. Afin de mieux comprendre, conjointement, les risques d’accident liés aux explosifs, le LCRE a forgé un partenariat de S-T avec un acteur de premier plan de l’industrie. L’accord de services coopératifs entre les deux organismes est valide jusqu’en octobre 2010.97 

La participation considérable du LCRE à l’établissement du Groupe des explosifs de l’IRTC démontre également l’engagement de la DSSE en matière de coopération et de convergence au Canada. Le directeur du LCRE remplit les fonctions de codirigeant de ce groupe, qui vise à rassembler des représentants des laboratoires fédéraux et de la communauté opérationnelle en vue d’améliorer l’état de préparation du Canada aux menaces éventuelles liées aux explosifs.

Par sa participation à divers groupes de travail et comités, la DSSE a été en mesure d’apporter une contribution et de formuler des propositions de modification de règlements et de normes, qui ont encouragé une convergence et une harmonisation internationales plus grandes. La DSSE est membre de la délégation canadienne qui siège au groupe de travail sur les matières de classe I (explosifs) du Sous-comité des Nations Unies sur le transport des matières dangereuses.

Ce sous-comité a récemment adopté un test de classification des explosifs élaboré par la DSSE (Test de colis non confiné UN 6(d)), qui sera mis en œuvre au niveau international. En outre, le LCRE participe aux travaux de l’American Society for Testing and Materials, auxquels il a apporté des contributions importantes à la préparation de méthodes de test standard pour les mesures thermiques et à la certification de l’équipement destiné à être utilisé dans des lieux dangereux.

Des employés sont également des participants actifs du Groupe international d’experts sur les risques d’explosion des substances instables de l’Organisation de coopération et de développement économiques, plus précisément son groupe de travail sur les agents propulsifs explosifs et les dispositifs pyrotechniques, et de la Commission technique internationale sur les explosifs de l’OACI.98

Les études de cas ont fourni des exemples d’activités de la DSSE exigeant de la collaboration et ayant mené à des politiques nouvelles ou renforcées. L’adoption par l’OACI d’une modification qui renforce le marquage des explosifs souples donnait suite à des travaux coopératifs menés par le LCRE et le Technical Support Working Group (TSWG) américain.

En outre, la participation du LCRE à un projet visant à étudier la vulnérabilité des pipelines aux explosions, en partenariat avec des organismes comme la DPIÉ de RNCan, le TSWG américain, l’Association canadienne des producteurs pétroliers et l’Association canadienne du gaz, a mené à la rédaction d’une nouvelle norme CSA mise au point pour aider à atténuer les menaces pesant sur les systèmes d’approvisionnement en énergie.

La signature d’un protocole d’entente et d’accords de collaboration entre le LCRE et plusieurs organismes de réglementation internationaux (p. ex. le Health and Safety Laboratory du R.-U., l’INERIS de la France et le National Institute of Advanced Industrial Science and Technology du Japon) permet à la DSSE d’entretenir des liens solides et efficaces tout en favorisant un niveau de coopération, de convergence et d’échanges multilatéraux plus élevé. Ces protocoles d’entente garantissent une reconnaissance réciproque des résultats de tests, établissent des projets de R et D conjoints et favorisent l’échange de personnel et de renseignements.

Les contributions de la DSSE aux conférences et aux colloques encouragent et renforcent le réseautage. Comme on l’a déjà mentionné, les employés de la DSSE assistent régulièrement à des événements nationaux et internationaux leur donnant l’occasion de faire du réseautage et d’échanger leur travail, leur expérience et leurs connaissances dans les domaines de la réglementation et de la S-T avec leurs pairs et avec des experts de l’industrie. À l’occasion, les employés de la DSSE participeront activement à l’organisation de ces événements (p. ex. Réunion internationale des inspecteurs en chef des explosifs).

Pour entretenir des liens efficaces avec les intervenants de l’industrie, la DSSE assiste régulièrement aux réunions annuelles de diverses associations représentant des fabricants et des importateurs d’explosifs. La DSSE a joué un rôle déterminant dans l’élaboration d’une base de données de travail sur le Web – le Module de réglementation mondiale des explosifs (GERM) – qui appuie les communications constantes et le réseautage au sein de la communauté des organismes de réglementation.

Les personnes interviewées à l’interne percevaient le réseautage comme un composant essentiel des activités de la DSSE. Parmi les principales réalisations indiquées par les employés de la DSSE, notons sa participation à l’élaboration de normes nationales et internationales visant à garantir la sûreté du public comme des travailleurs (p. ex. le test de colis non confiné), son engagement permanent auprès d’associations canadiennes – par exemple, la Petroleum Service Association of Canada, l’Association canadienne d’entrepreneurs géophysiques et la Canadian Avalanche Association – qui a une incidence favorable sur la conformité, de même que l’exploitation par d’autres pays des travaux de la DSSE et le lancement de la base de données de travail GERM, qui ont fait connaître la DSSE et ont amélioré sa réputation.

Le rôle joué par la DSSE dans l’établissement de liens avec et entre les ministères qui contrôlent les explosifs et les communautés industrielles a été cité par de nombreux intervenants canadiens comme un élément essentiel de son succès et l’une de ses principales réalisations. En particulier, les personnes interviewées ont décrit plusieurs fois le travail du LCRE au sein du Groupe des explosifs de l’IRTC comme un travail très influent et utile.

La DRE et le LCRE sont perçus comme des chefs de file par la communauté internationale. En particulier, l’expertise du LCRE est perçue comme étant unique et indéniablement précieuse. Les intervenants canadiens ont également mentionné la façon dont leur organisme ou leurs membres ont profité du partenariat et du réseautage avec la DSSE :

  • aide au réseautage au niveau national et international, entre autres, faciliter les réunions des organismes gouvernementaux;
  • leadership international en ce qui concerne les questions de sûreté et de sécurité des explosifs, y compris l’élaboration de règlements;
  • soutien aux partenaires enquêteurs de la GRC et d’autres organismes par la prestation de renseignements à propos de questions réglementaires et scientifiques.

Les activités de sensibilisation et de réseautage ont permis à la DSSE d’accroître sa visibilité et d’améliorer son profil sur la scène internationale, surtout par l’échange de bonnes pratiques et la prestation de conseils sur de nombreuses questions.

Les études de cas ont révélé des preuves d’échanges multilatéraux et de collaboration entre la DSSE et les organismes internationaux par le réseautage et le partage de renseignements, de connaissances et d’expérience.

  • Les lignes directrices et les résultats de S-T découlant des travaux sur les opérations d’assemblage de perforateurs ont été utilisés par des compagnies au Royaume-Uni et aux États-Unis pour améliorer la conception de leurs installations d’assemblage. Par exemple, une personne interviewée a indiqué que le Health and Safety Executive du Royaume-Uni a utilisé les travaux scientifiques de la DSSE pour aider à éduquer l’industrie du R.-U. sur les dangers posés par les opérations d’assemblage de perforateurs. En conséquence, une compagnie a utilisé les lignes directrices élaborées par la DSSE pour optimiser la conception et la configuration des barrières de sécurité dans une nouvelle installation du R.-U.99
  • Une personne interviewée a fait remarquer que l’Afrique du Sud a obtenu une copie de la norme canadienne sur les dispositifs d’amorçage et, en gros, l’a mise en œuvre. En outre, on dit que beaucoup de pays européens ont été influencés par la norme et ont modifié leur propre norme en conséquence après 2005.
  • On dit également que les intervenants internationaux ont profité des travaux du LCRE sur la vulnérabilité des pipelines aux explosions. Par exemple, le Centre for the Protection of National Infrastructure d’Angleterre a tiré profit de ces travaux pour concevoir et réaliser ses propres tests.
  • L’approche canadienne du contrôle des précurseurs des explosifs autres que le nitrate d’ammonium est examinée par d’autres pays, y compris l’Australie.

Les personnes interviewées au niveau international ont également reconnu les travaux de la DSSE sur les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse et son cadre réglementaire sur les composants d’explosif limités, de même que d’autres entreprises comme les suivantes :

  • Le Royaume-Uni envisage d’appliquer l’approche canadienne de la description des dangers liés à l’entreposage et à la fabrication d’explosifs.
  • Le test de colis non confiné UN 6(d) a récemment été adopté au niveau international.100 La plupart des pays s’attendent à ce que la nouvelle norme soit mise en œuvre avant le début de 2011.
  • Les autres enjeux dans lesquels le leadership de la DSSE a été souligné sont les mortiers à feux d’artifice, les propriétés du nitrate d’ammonium et le pompage des explosifs en vrac.

La participation des employés aux comités scientifiques internationaux, l’invitation lancée au LCRE de présenter certains de ses travaux de S-T dans le bulletin de SAFEX (la seule invitation de ce type lancée à un laboratoire de recherche gouvernemental) et la disposition d’organismes à l’extérieur du Canada à établir des collaborations et des partenariats avec la DSSE étaient perçues comme d’autres preuves de sa solide réputation mondiale.

Beaucoup d’intervenants canadiens et internationaux ont qualifié la DRE et la DSSE de chefs de file mondiales, les décrivant comme des producteurs de travaux de grande qualité et des « étalons ».

Fait paradoxal : l’examen de la documentation a permis de constater que la DSSE ne répond pas assez rapidement à des situations relevant de ses activités, en partie du fait qu’elle ne jouit pas d’un grand prestige et qu’on l’a décrit comme étant « à l’écart »101. Les personnes interviewées ont également signalé que le rôle de la DSSE dans la réalisation des évaluations de résistance aux explosions à l’externe de RNCan n’est pas clairement reconnu, même si la Direction fournit des services à un certain nombre d’autres ministères selon le principe de recouvrement des coûts. Les personnes interviewées d’autres ministères ont souligné le besoin de définir plus clairement le rôle de la DSSE et de mieux faire comprendre ce rôle aux intervenants gouvernementaux dans le domaine de la sécurité publique.

Question : Y a-t-il eu des résultats imprévus (positifs ou négatifs)?

Résumé : Oui. Le résultat imprévu le plus important pour la DSSE pendant la période couverte par l’évaluation est l’importance des projets de S-T sur la sécurité au LCRE.

Ces projets sont en grande demande par les autres ministères et ont, en conséquence, fini par représenter une partie importante des activités du LCRE. En réponse à cette demande, le LCRE a développé son expertise et sa capacité expressément pour la prestation d’études d’évaluation du risque et de conseils d’experts sur l’atténuation des effets des explosions.

Du côté positif, ces projets ont fourni à la DSSE une nouvelle source de recettes issues du recouvrement des coûts et ont donné à l’organisme une nouvelle visibilité; toutefois, une grande partie de ces travaux de S-T appuie actuellement les résultats stratégiques des autres ministères plutôt que ceux de RNCan. Un résultat imprévu positif est le niveau élevé d’engagement démontré par l’industrie, par exemple la fréquence à laquelle les clients signalent les incidents et l’adoption par les organismes internationaux de politiques et de règlements élaborés par la DSSE pour le contexte canadien.

Un résultat négatif a découlé de l’augmentation du nombre de demandes d’autorisation de feux d’artifice. L’augmentation de la demande d’essais d’autorisation résulte du fait qu’il faut un examen approfondi de la qualité de certains produits importés. Il s’en est suivi une augmentation de la charge de travail et des retards au LCRE. Le temps consacré à l’occasion à travailler sur des questions soulevées par l’industrie lors de l’élaboration de règlements nouveaux constituait un autre résultat négatif.

Analyse

Résultats imprévus positifs

L’importance des projets de S-T en matière de sécurité au LCRE est sans doute le principal résultat imprévu pour la DSSE pendant la période couverte par l’évaluation. Avant ses travaux avec la DPIÉ sur la vulnérabilité des infrastructures énergétiques, qui ont débuté en 2003, la sécurité était un domaine auquel le LCRE participait relativement peu.

Toutefois, compte tenu d’une demande croissante et insatisfaite des autres ministères dans ce domaine, le LCRE a rapidement tiré profit de sa nouvelle expertise et de sa nouvelle capacité pour fournir des études d’évaluation du risque et des conseils sur l’atténuation des effets des explosions. Ces travaux, qui comptent maintenant pour 30 % des efforts du LCRE, ont profité à la DSSE en offrant de nouvelles sources de recettes issues du recouvrement des coûts et en donnant à l’organisme une nouvelle visibilité. Toutefois, une grande partie de ces travaux de S-T appuie actuellement les résultats stratégiques des autres ministères plutôt que ceux de RNCan, surtout depuis que le programme de la DPIÉ a été abandonné.

L’engagement de l’industrie peut à l’occasion avoir des répercussions positives imprévues. Par exemple, la fréquence des rapports d’incident de la part des clients, ce qui indique la conformité de l’industrie aux exigences réglementaires.  

Dans l’étude de cas sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés, une des deux personnes interviewées, ou les deux, ont déclaré que la Norme sur les dispositifs et les systèmes d’amorçage et le code de pratique de l’industrie sur le nitrate d’ammonium sont plus stricts que prévu.

Résultats imprévus négatifs

Quelques répercussions négatives notables pour la DSSE ont également été cernées. L’augmentation du nombre de demandes d’autorisation de feux d’artifice et les préoccupations croissantes quant à la qualité de certaines importations ont grevé la fonction d’essais d’autorisation du LCRE. En raison de cette charge de travail accrue, il a fallu attendre plus longtemps pour obtenir des approbations. Dans un effort visant à réduire les attentes, le LCRE a instauré une approche étape par étape aux essais qui permet d’arrêter le processus dès qu’on détecte un défaut majeur dans un produit.

Un autre résultat négatif découle du temps consacré à l’occasion à travailler sur des questions soulevées par l’industrie lors de règlements nouveaux. Par exemple, les personnes interviewées à l’interne aussi bien qu’à l’externe ont indiqué que l’opposition imprévue de quelques organismes au Règlement sur les composants d’explosif limités, qui s’est manifestée tard dans le processus, avait retardé les progrès de presque un an. En outre, certaines personnes interviewées à l’interne croyaient que le traitement des préoccupations de l’industrie des perforateurs a pris plus longtemps afin de réaliser les travaux de S-T.

L’administration et les coûts associés à l’introduction de nouvelles politiques et de nouveaux règlements peuvent avoir des résultats involontaires. Même si ces préoccupations sont prises en compte par les organismes de réglementation, et si des efforts sont faits pour les minimiser autant que possible, les personnes interviewées à l’interne ont cité une situation particulière dans laquelle les actions de la DSSE ont produit des résultats indésirables.

Les coûts de la conformité aux modifications aux normes sur les magasins (visant à améliorer la sécurité) ont été relativement élevés. En conséquence, certaines petites compagnies ont décidé de ne pas faire d’investissements à cet égard et de mettre un terme à leurs activités, ce qui a tendu les relations entre la DSSE et l’industrie. Par contre, les personnes interviewées à l’interne ont cerné des situations dans lesquelles les activités de la DSSE avaient déjà ou étaient susceptibles d’avoir des conséquences positives : on a organisé des ateliers qui ont révélé et comblé des lacunes auparavant inconnues dans les contrôles d’exportation et de transport, et de nouveaux essais d’anciens protocoles pourraient révéler des procédures industrielles de sûreté erronées, entraînant ainsi leur révision et la réduction des risques courus par les travailleurs.

3.2.2 Démonstration d’efficacité et d’économie (Enjeu no 5)

Résumé : La DSSE montre une structure organisationnelle efficace qui facilite l’intégration de la science et des politiques et qui permet au LCRE et à la DRE de gérer les activités avec succès, ce qui mène à la réalisation des objectifs et des résultats stratégiques.

La DSSE atteint ses objectifs actuellement, mais les ressources financières et humaines de la DSSE sont étirées au maximum. De plus, de nombreux intervenants croyaient que la DSSE dépend trop des activités à frais recouvrables.

Un examen des documents traitant de l’alignement stratégique et du recouvrement des coûts indique que la Direction met l’accent sur le règlement de ces problèmes (par exemple, un des  défis reconnus par l’exercice d’alignement stratégique consiste à combler les lacunes dans la capacité relativement aux essais après autorisation et à assurer des travaux de S-T durables sur la sécurité des explosifs). L’un de ses objectifs consiste àévoluer vers la durabilité financière et focaliser les travaux en respectant l’enveloppe budgétaire.102

Ces dernières années, la Direction a entrepris davantage d’activités de planification et a mis au point des stratégies et des mécanismes à l’appui d’une exécution efficace du programme. Le personnel et la direction internes sont satisfaits de ces mécanismes et de l’expertise, de la qualité du travail et des processus d’engagement participatif des employés.

Toutefois, les données indiquent que l’infrastructure de TI de la Direction et la surveillance du rendement, en particulier le suivi des coûts et des résultats des activités, ont besoin d’être considérablement renforcées. Deux des objectifs de l’alignement stratégique répondent à ces besoins : a) appuyer une approche intégrée de la planification des activités et des ressources humaines et b) faciliter la réalisation de résultats et la gestion des attentes par des communications efficaces.103

La DSSE excelle à l’établissement et à l’entretien d’interactions avec les intervenants externes au moyen d’activités de réseautage, de consultation et de partenariat, et cela est considéré comme une pratique exemplaire. Les données laissent entendre que la Direction devrait poursuivre et, si possible, augmenter ses activités actuelles visant à créer une plus grande présence au gouvernement fédéral et à RNCan (p. ex. grâce à l’exercice d’alignement stratégique).104

Pour ce qui est d’efficacité, la DRE et le LCRE ont réussi à maintenir ou à accroître leurs extrants en réponse à la demande tout en maintenant le même niveau (ou un niveau inférieur) de personnel et de dépenses. Toutefois, les données d’un système PMIS utilisé par le LCRE pour surveiller les coûts des projets à frais recouvrables ont démontré que ces projets entraînent souvent des dépassements de coûts absorbés par le laboratoire. L’alignement stratégique a parmi ses objectifs l’appui d’une approche intégrée de la planification des activités et des ressources humaines et la contribution à la production de résultats et à la gestion des attentes par des communications efficaces.105

D’autres améliorations prévues (découvertes par l’examen de la documentation) à la planification et à la TI, ciblées lors de l’alignement stratégique, de la planification de la gestion des connaissances et des RH et de la planification du recouvrement des coûts, peuvent également améliorer cette situation.

Question : Comment pourrait-on améliorer l’efficacité de la DSSE?

Résumé : La structure organisationnelle de la DSSE appuie une exécution efficace des programmes, et de nouveaux efforts ont été déployés pour élaborer et mettre en œuvre des stratégies de gestion de projets et du risque.

Le besoin d’outils de suivi financier et de mesure du rendement améliorés, de même que les ressources humaines et financières grevées, présentent d’importants risques pour l’efficacité et la durabilité à long terme de la Direction. Bien que les activités de recouvrement des coûts soient essentielles au maintien et à l’amélioration des services et des installations, elles deviennent de plus en plus une source obligatoire de recettes pour le LCRE. La planification du recouvrement des coûts, la planification de la relève et des ressources humaines et les efforts d’alignement stratégique sont tous axés sur ces enjeux, entre autres choses.106 La Direction, grâce à l’exercice d’alignement stratégique, travaille à régler la situation (c.-à-d. un des objectifs de l’exercice d’alignement stratégique consiste à appuyer une approche intégrée de la planification des activités et des ressources humaines).107

La gouvernance, les structures de gestion et la répartition des rôles et des responsabilités ont été jugées appropriées au LCRE aussi bien qu’à la DRE.

L’efficacité des ressources humaines de la DSSE est peut-être un facteur à considérer, alors que davantage d’employés expérimentés partent à la retraite et que l’on rencontre des difficultés croissantes dans le recrutement de nouveaux employés très expérimentés pour les remplacer (comme c’est le cas dans de nombreux secteurs du gouvernement). En outre, de nouvelles demandes et exigences dans les secteurs de programme comme la sécurité des explosifs exerceront plus de pression sur le personnel. Le plan de dotation de la Direction108 présente des approches innovatrices pour régler cette situation. On a besoin de temps pour déterminer l’efficacité de ces approches.

Pendant la période couverte par l’évaluation, la DSSE s’est concentrée davantage sur la planification des programmes et la gestion du risque, prenant des mesures qui non seulement appuient l’exécution efficace des programmes et des activités, mais qui assurent également une cohésion et un respect plus grands et renforcent la relation entre la DRE et le LCRE.

Beaucoup de personnes interviewées à l’interne ont indiqué que les outils de bases de données et de TI pour la gestion ou l’échange de renseignements sont inadéquats. L’évaluation a révélé que les stratégies de mesure du rendement – comme le suivi des composants financiers et la collecte d’indicateurs sur les résultats stratégiques – sont faibles au niveau de la Direction. Même si la DSSE a une bonne stratégie de communication et d’établissement de relations avec les intervenants externes (par exemple par la consultation et les projets coopératifs), les personnes interviewées ont indiqué qu’elle a besoin d’une plus grande présence au sein du gouvernement fédéral et de RNCan. On remarque que ces besoins sont abordés dans l’exercice d’alignement stratégique, comme on l’a déjà mentionné.

Le SMM a accompli de grands progrès vers une plus grande cohésion, une plus grande pertinence et une plus grande efficacité ces dernières années. En particulier, la fusion de la DRE et du LCRE en 2004 et la création de la DSSE en 2007 ont aidé à créer des liens plus étroits entre les sciences et les politiques grâce à une plus grande collaboration et une meilleure compréhension entre les chercheurs et les organismes de réglementation. Depuis, le Secteur, le Ministère et la Direction ont travaillé à réduire les chevauchements et les dédoublements du travail, à regrouper les fonctions semblables et à garantir une plus grande imputabilité.

En conséquence de ces efforts, l’imputabilité, les responsabilités et les rôles de la DSSE semblent être suffisamment clairs, bien définis et bien compris. Les organigrammes fournis par la DSSE détaillent les structures de la DRE et du LCRE et illustrent les principaux axes de responsabilité et d’imputabilité des deux organismes. La structure du LCRE est particulièrement claire et est fondée sur des nœuds d’activité comme le groupe de Certification et le groupe de Recherche sur les explosifs. Son rôle primaire dans l’exécution d’activités de S-T liées à la sûreté et à la sécurité des explosifs est tout aussi clair.

Même si certaines personnes interviewées ont commenté que le fait d’être un laboratoire faisant partie d’un organisme fédéral complique en soi sa gouvernance, les employés du LCRE ont donné une cote moyenne élevée de 4 sur 5 à la structure du laboratoire. Les personnes interviewées ont en particulier cité la création du poste de directeur général, la « planéité » de la structure de gestion du LCRE et la taille relativement petite de l’organisme comme étant des facteurs contribuant à l’efficacité globale de l’organisme. On estime que ces caractéristiques facilitent la prise de décisions plus rapides et permettent aux ressources d’obtenir un soutien quand elles en ont besoin, entre autres avantages. Les personnel de la DRE interviewées à l’interne ont donné à la structure de gouvernance une cote moyenne plus modeste de trois sur cinq.

Dans l’ensemble, les données indiquent que la structure de la DSSE permet une gestion efficace des activités et la réalisation des objectifs et des résultats stratégiques, en particulier une plus grande conformité dans les activités autorisées et une diminution des blessures et des décès attribuables à des accidents impliquant des explosifs.109, On croit également que la structure contribue à améliorer la sûreté et la sécurité des Canadiens grâce à des politiques et des règlements renforcés. Toutefois, certaines personnes interviewées à l’interne ont signalé un besoin d’équilibre (en ce qui concerne les ressources humaines et financières) entre la sûreté et la sécurité dans la structure organisationnelle de la DRE. On a attribué ce manque d’équilibre principalement à l’absence d’une division officielle chargée de la sécurité. La haute direction, par contre, a indiqué que la séparation des deux fonctions avait été envisagée, mais que compte tenu de la taille de l’organisme et du besoin de rentabilité, les mandats en sûreté et en sécurité devaient être exécutés de manière intégrée – c.-à-d. tous les inspecteurs exécutent des fonctions liées à ces deux secteurs.

De multiples sources de données laissent entendre que même si le financement interne et externe et les niveaux de dotation ont permis d’assurer efficacement l’exécution des programmes, de réaliser les objectifs et les résultats prévus de la DSSE et de s’acquitter de son mandat, les ressources sont limitées et il est possible que les niveaux actuels de rendement et de réalisation posent des problèmes à l’avenir. En particulier, les activités du LCRE liées à la sécurité des explosifs sont essentiellement financées par les recettes issues du recouvrement des coûts et à un moindre degré, par le financement complémentaire. Cette dépendance à l’égard de la génération de recettes comme source de fonds présente un risque qu’il faut gérer convenablement, comme l’indiquent les données des entrevues et des examens de la documentation (à la DRE, les recettes issues du recouvrement des coûts proviennent principalement des programmes d’homologation). L’examen de la documentation et les renseignements tirés des entrevues indiquent que le fait d’assurer la durabilité des ressources humaines et financières est un point de mire majeur pour la Direction et les cadres supérieurs et fait l’objet d’un examen dans le cadre de l’exercice de planification stratégique, de la planification de la relève et des RH, de la gestion des connaissances et des négociations avec les partenaires et les intervenants.110

La mise en œuvre de la Loi sur la sécurité publique a exigé l’élaboration de nouveaux règlements, qui ont à leur tour exigé l’exécution de responsabilités et de tâches administratives accrues (p. ex. lister et inspecter les sites où se trouvent des composants réglementés). L’adoption d’une nouvelle modification de la grille tarifaire en juin 2009 de même que les fonds reçus de l’initiative de SPAT devraient aider à couvrir certains des coûts des nouvelles responsabilités et des nouvelles tâches, mais la capacité d’essais après autorisation et de travail sur la sécurité peut demeurer limitée.111

Les événements du 11 septembre 2001 et leurs conséquences réglementaires (p. ex. la Loi sur la sécurité publique) ont élargi la portée des activités de sûreté et de sécurité de la DSSE liées à RNCan et à d’autres ministères (dont la portée des activités a également été élargie). Il n’est pas clair que cette expansion a été accompagnée de ressources proportionnelles (c.-à-d. en tenant compte du soutien apporté par la DSSE à d’autres ministères). Il semble par conséquent exister un écart entre le mandat et les activités de la DSSE et ses niveaux de ressources; cet écart est en petite partie comblé par le recouvrement des coûts.

Les personnes interviewées ont indiqué que l’importance du financement issu du recouvrement des coûts a un impact sur la capacité de la Direction à maintenir l’exécution actuelle du programme et à aborder les principales priorités gouvernementales, c.-à-d. assurer une solide capacité d’inspection, établir une capacité d’essais après autorisation, assurer la durabilité des travaux de S-T en matière de sécurité comme la vulnérabilité aux explosions et garantir une capacité d’inspection adéquate pour les précurseurs et l’entreposage sécuritaire. Cette dernière priorité a été mentionnée comme un défi potentiel dans le contexte d’événements d’envergure.

Le document de travail préparé pour la consultation publique requise sur les frais d’utilisation de la DRE donne un autre point de vue sur cette question.112 Il présente les données suivantes au sujet des programmes centraux (ceux portant la mention S.O. dans la colonne % de recouvrement), des travaux réalisés pour d’autres parties et du niveau de recouvrement des coûts en date de 2007. Il indique que le degré de recouvrement des coûts est fondé sur la prise en compte du rôle du gouvernement (DRE) et des services qui sont avantageux pour l’industrie :

Recettes perçues par activité réglementaire (2006-2007)
Activité Recettes ($) % de recouvrement
Liste d’autorisation 0 0
Permis d’importation 35 280 7
Homologation des feux d’artifice et des dispositifs pyrotechniques 0 0
Homologation d’usines 365 455 30
Homologation de magasins 189 035  12
Certificats de fabrication 0 0
Élaboration de normes et de règlements 0 S.O.
Autres activités liées au travail 4 100 S.O.
Gestion et administration 2 090 S.O.
Total 595 960 13

Source : Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada, Révision proposée des frais d’utilisation, 15 février 2008, page 6.

Le niveau de recouvrement des coûts illustré dans le tableau qui précède a été décrit comme allant de 0 % pour les travaux liés aux listes d’autorisation, à l’homologation des feux d’artifice et des dispositifs pyrotechniques et aux certificats de fabrication à 30 % pour l’homologation des usines. Sur le montant total en dollars, on a indiqué que la majorité des recettes provient de l’homologation des usines et des magasins. Ces deux activités ont été décrites comme celles exigeant le plus de ressources humaines dans la DRE.113

Le recouvrement des coûts pour les permis d’importation était de 7 %, ce qui s’est traduit par une situation dans laquelle, du point de vue des frais d’utilisation, il revenait moins cher de fabriquer un explosif à l’extérieur du Canada puis de l’importer que de le fabriquer au Canada. La grille tarifaire devait corriger partiellement ce déséquilibre.114

À ce moment-là, la Direction recouvrait 13 % de ses coûts (4,692 millions de dollars) grâce aux frais d’utilisation, ce qui ne reflétait pas une division appropriée des coûts entre le secteur public et le secteur privé, puisque les activités fédérales touchaient la sûreté et la sécurité publiques.115

Les services fournis par la Division de la réglementation des explosifs ont été décrits en fonction des grands groupes suivants.116

  1. Listes d’autorisation : On estimait que 20 % des services fournis étaient avantageux pour assurer le bien public par la sûreté. Les 80 % restants des services ont été décrits comme des services offrant un avantage concurrentiel à la compagnie demandant l’ajout d’un produit à la liste d’autorisation. Par conséquent, on a affirmé que 80 % des coûts devraient être recouvrables. Puisque les listes d’autorisation constituent le fondement de toutes les activités réglementaires, on estimait approprié de facturer des frais liés aux travaux requis pour autoriser les ajouts aux listes.

    Très peu de travaux ont été entrepris à ce moment-là par la DRE pour examiner les articles figurant sur les listes d’autorisation; toutefois, on a observé que la Division devrait entreprendre des activités périodiques de vérification pour valider le fait que les articles figurant sur la liste demeurent appropriés et que les coûts afférents doivent être recouvrés auprès de ceux qui maintiennent les articles sur les listes.117

  2. Pour le reste des activités de la DRE : On estimait que 40 % de ces activités étaient avantageuses pour assurer la sûreté et la sécurité publiques. Cela signifiait que 60 % des coûts devraient être recouvrables. Toutefois, pour les services utilisés principalement par de plus petits groupes industriels, le montant des coûts recouvrables a été encore réduit à 40 % pour tenir compte des défis que les groupes industriels plus petits doivent relever.118 

    La grille tarifaire proposée incorpore également des frais liés à certains des nouveaux coûts qui seront engagés. Par exemple, même si les explosifs fabriqués au Canada font partie des inspections continues des licences d’usine, aucun travail de la sorte n’a été exécuté eu égard à l’évaluation périodique des explosifs importés. On estimait qu’il était impératif de le faire.119

    L’élaboration de normes et de règlements et les autres activités liées au travail continueront d’être financées pleinement par les services votés plutôt que par des frais.120

Les employés de la DRE interviewés dans le cadre de l’évaluation croyaient que la Division fonctionnait de manière efficace, bien qu’au maximum de sa capacité, compte tenu de ses ressources actuelles. Ils ont donné une cote moyenne de 4,2 sur 5 au rapport du nombre de projets à frais recouvrables sur le nombre de projets couverts par les services votés. Certaines personnes interviewées croyaient que davantage de financement permettrait de mettre en œuvre des divisions spécialisées au sein de la DRE (notamment une division de la sécurité et un groupe d’élaboration de politiques).
 
Beaucoup de ceux qui travaillent dans les bureaux régionaux ont fait remarquer qu’ils ne sont pas responsables de l’établissement du budget ou de l’administration – qui sont en majeure partie effectués à l’administration centrale – mais qu’une augmentation du budget permettrait au personnel régional d’être déployé dans plus de secteurs (p. ex. inspection de sites non homologués dont le montant est inférieur aux seuils). En effet, beaucoup des études de cas ont démontré que des moyens de supervision nouveaux ou améliorés sont nécessaires à la DRE, notamment en ce qui concerne les inspections.

Plus de la moitié du budget total du LCRE est composée de financement autre que les services votés. Même si les recettes issues du recouvrement des coûts sont essentielles pour maintenir et améliorer les services, les installations et le soutien de déplacements pour les conférences et des budgets de formation, elles augmentent également la variabilité du financement, créent une forte dépendance à l’égard d’un nombre limité de clients (dans le cas du LCRE, les autres ministères) et peuvent détourner les efforts de S-T à l’appui de la réglementation vers des travaux financés à l’externe. Ce modèle de financement pose un risque particulier compte tenu de l’abandon récent de la DPIÉ, qui a entraîné des pertes de 500 000 $ par an pour le LCRE,121 même si ces pertes ont été quelque peu compensées par la participation à des projets financés par l’IRTC, par l’obtention de l’expertise de la DPIÉ dans le cadre d’autres projets et par un accord de collaboration avec une compagnie d’explosifs.122

Reconnaissant cette situation, la direction du Secteur et de la Direction a fait remarquer que pour gérer efficacement dans cet environnement, des mesures doivent être mises en place pour accroître la prévisibilité du financement (p. ex. au moyen de partenariats stratégiques à plus long terme, avec RDDC par exemple) et pour gérer les connaissances et les exigences en matière de ressources humaines.123 De nombreux exercices sont en cours pour aider à y veiller, notamment l’alignement stratégique, le renouvellement des taux de rémunération pour le recouvrement des coûts et les mesures de RH comme l’identification des compétences essentielles et la planification de la relève, afin d’assurer la durabilité à long terme des ressources.124

Les personnes du LCRE interviewées à l’interne ont presque unanimement convenu que le rapport actuel du financement par recouvrement des coûts sur le financement par services votés est trop élevé. Dans leurs réponses aux questions de l’entrevue, ces dernières ont donné à la durabilité et la suffisance du budget du LCRE une cote moyenne de moins de deux sur cinq (une cote de cinq indiquant le niveau de satisfaction le plus élevé que possible). Environ la moitié des personnes interviewées croyaient que l’absence d’augmentation du financement par services votés est la première cause de leur capacité limitée dans certains domaines. Même si la plupart des personnes interviewées ont indiqué que le recouvrement des coûts est approprié et nécessaire dans le cadre de certains projets, beaucoup d’entre elles estimaient qu’il est inefficace à long terme pour l’acquisition d’expertise et l’exécution de recherches fondamentales. L’examen de la documentation confirme cette constatation.125

Deux personnes de niveau supérieur interviewées à l’interne ont toutefois exprimé le point de vue que le rapport de recouvrement des coûts est approprié et conforme aux politiques gouvernementales pertinentes. Surtout grâce aux recettes provenant de sources externes, ils ont observé que le LCRE a amélioré beaucoup de ses installations et équipements afin d’améliorer son efficacité et ses capacités et de répondre aux exigences d’exploitation. Cela comprenait la mise à niveau de l’installation d’essai en altitude, la construction d’une nouvelle installation d’essai des détonateurs, l’acquisition d’une capacité avancée de modélisation des effets des explosifs et l’acquisition de nombreux nouveaux équipements liés aux travaux de chimie analytique.126

Les personnes interviewées dans le cadre des études de cas ont généralement très bien coté l’infrastructure et les équipements du LCRE, faisant remarquer que l’expertise et l’équipement offerts par le LCRE n’avaient pas d’égal au Canada.

Toutefois, les études de cas ont également prouvé que les ressources limitées ont un impact sur certains projets – parfois, le LCRE n’a pas l’argent nécessaire pour acheter un équipement particulier ou son infrastructure est déficiente par ailleurs – et que l’impossibilité d’accéder (ou les retards empêchant d’accéder) à un site d’essai à grande échelle entrave certains projets.

L’examen de la documentation et des dossiers a révélé que la DSSE continue d’avoir besoin d’un accès à une installation d’essai à grande échelle (comme celles des sites du MDN, y compris la BFC Petawawa et la BFC Suffield), surtout compte tenu de ses exigences changeantes et croissantes en matière de programmes. Certaines personnes interviewées à l’externe estimaient que le LCRE devrait avoir son propre site d’essai à grande échelle spécialisé. Certaines personnes interviewées à l’interne estimaient également que le LCRE a certaines procédures inefficaces et s’appuie lourdement sur les fonds issus du recouvrement des coûts pour acheter de l’équipement. La DSSE aborde actuellement ces enjeux par l’établissement d’un partenariat avec RDDC.127

La question de la capacité des ressources de la DSSE comprend également les ressources humaines. Comme c’est le cas dans l’ensemble du gouvernement, leur compétence et leur efficacité sont mises à l’épreuve par le départ à la retraite des gens expérimentés et par les difficultés posées par le recrutement de nouveaux employés très expérimentés en raison de la taille déclinante du secteur privé canadien (des explosifs). Comme on l’a mentionné, ces dernières années, les employés de la DRE et du LCRE ont dû composer avec des activités et des responsabilités supplémentaires avant et après l’autorisation.

Les documents et les fichiers fournis par la DSSE ont révélé que davantage de ressources sont nécessaires pour composer avec le nombre croissant de demandes d’autorisation et d’essai de feux d’artifice, avec les nouvelles exigences en matière d’examen des évaluations environnementales pour certains titulaires de licences, avec les nouvelles exigences en matière de sécurité et avec les nouvelles politiques et les nouveaux règlements du secteur, entre autres responsabilités. La Direction devrait également recueillir de meilleures données à l’égard de l’impact environnemental des explosifs et des feux d’artifice et améliorer son expertise dans l’évaluation des nouvelles technologies des explosifs.128 La haute direction fait remarquer que le renouvellement des frais d’utilisation pour les explosifs et les mesures en cours pour l’examen des taux de rémunération du LCRE visent à ajuster les ressources liées aux activités et les responsabilités avant et après l’autorisation. Ces dernières priorités sont également cernées comme des mesures à prendre en vertu de l’alignement stratégique de la DSSE.

Actuellement, le financement par services votés couvre moins de 65 % des salaires et des avantages sociaux au LCRE, ce qui indique une dépendance relativement grande à l’égard du recouvrement des coûts pour assurer le maintien de la capacité du personnel.129 Environ la moitié des personnes du LCRE interviewées à l’interne ont cerné une capacité insuffisante en ressources humaines et d’expertise dans leurs groupes, en raison de la dépendance mentionnée à l’égard de sommes « précaires » (provenant de l’extérieur et autres que les services votés), des départs plus nombreux à la retraite et des difficultés posées par le recrutement, de même que des limites imposées par l’espace disponible dans le laboratoire. Ceux qui croyaient que le niveau de dotation et d’expertise est adéquat ont généralement nuancé cette évaluation en disant qu’il est suffisant en ce moment, mais que la dépendance à l’égard des sommes issues des projets à frais recouvrables pour maintenir un niveau de dotation suffisant est une approche qu’il faut réexaminer.

En réponse aux questions de l’entrevue, les personnes de la DRE interviewées ont donné au caractère suffisant et adéquat des allocations budgétaires une cote moyenne de deux sur cinq (une cote de cinq indiquant le niveau de satisfaction le plus élevé que possible). Cette cote a été décrite par les personnes interviewées comme étant principalement attribuable aux responsabilités et exigences accrues du personnel et à sa charge de travail accrue. Même si la qualité actuelle de ses employés a été assez bien cotée, les personnes de la DRE interviewées ayant donné une cote moyenne de près de 3,5 sur cinq, presque toutes les personnes interviewées de la DRE ont reconnu l’existence d’une pénurie de personnel et la lacune qui en a découlé dans la capacité de la Division. Un employé régional de la DRE a fait remarquer la difficulté d’exécuter certains projets par manque de temps pour la préparation et la mise en œuvre. Les documents de planification indiquent qu’entre 2006 et 2012, la DRE perdra 12 de ses 25 inspecteurs à la retraite, dont la plupart sont les plus anciens et les plus expérimentés130,et que pour la première fois, le personnel de la DRE comportera une proportion importante d’inspecteurs qui n’ont jamais travaillé dans l’industrie.131

La nécessité d’assurer une planification appropriée de la gestion des connaissances et de la relève est reconnue par la direction de la DSSE et, comme on l’a déjà mentionné, des approches créatives pour régler la situation ou en améliorer les impacts sont étudiées.132 Les travaux sur l’alignement stratégique de la DSSE en cours se concentrent sur : l’organisation efficace et efficiente des politiques stratégiques et de programme et des services administratifs, la correction des problèmes de gestion des connaissances par l’examen et l’élaboration de plans visant à combler les lacunes critiques en GI/TI de même que la mise en œuvre d’initiatives de renouvellement des ressources humaines visant à appuyer la gestion de carrière et l’apprentissage (y compris la mise en œuvre du programme de perfectionnement des SG-SRE en août 2009 pour appuyer le perfectionnement structuré des nouvelles recrues de l’inspectorat).133

Les personnes interviewées, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de la DSSE, dans le cadre des études de cas ont qualifié l’expertise de la DSSE (lorsque c’était perçu comme un aspect pertinent du projet exécuté) de satisfaisante à très satisfaisante. Au moins une personne interviewée pour chaque composant a fait remarquer la supériorité des employés de la DSSE et estimait que la compétence des personnes concernées était un élément essentiel de la réussite du processus. La perte de l’expertise, toutefois, a également été observée, certains intervenants externes remarquant que les employés de la Direction ne pourraient pas exploiter leur plein potentiel si d’autres réductions étaient apportées. Certaines personnes interviewées à l’interne ont observé un manque de connaissances des employés de la DRE dans des secteurs clés particuliers.

Certaines personnes interviewées ont indiqué que la disponibilité des employés est également parfois limitée. Au LCRE, certains employés (souvent des techniciens) appartiennent à deux groupes différents ou plus et travaillent sur des projets multiples (souvent à frais recouvrables) en même temps, ainsi réduisant leur disponibilité et contraignant les clients et les partenaires à structurer le travail en fonction de la disponibilité de ces personnes. De la même matière, à la DRE, les employés sont souvent appelés à diviser leur temps entre les tâches quotidiennes et les projets spéciaux, limitant encore davantage les ressources disponibles pour les inspections et l’application des règlements (p. ex. les inspections de suivi n’ont pas eu lieu immédiatement après que des mesures correctives ont été demandées par la DRE). Ces cas indiquent que les facteurs liés aux ressources humaines ont tendance à influer sur l’achèvement des projets plus que presque tout autre facteur.

Les intervenants internationaux consultés ont confirmé l’importance de veiller à ce que le personnel possède les connaissances et les compétences nécessaires dans le domaine des explosifs (aussi bien dans l’industrie que dans la réglementation) pour renforcer la capacité et améliorer la crédibilité.

La Direction a pris plusieurs mesures qui non seulement appuient l’exécution efficace des programmes et des activités, mais qui assurent également une cohésion et un respect plus grands et renforcent la relation entre la DRE et le LCRE. Voici une liste de certains des mécanismes de planification et de gestion de projet les plus dignes de mention, tels que découverts dans les documents et les fichiers fournis par la DSSE :

  • La DSSE produit des rapports trimestriels, conformément au renouvellement du SMM, qui informent la direction du Secteur de la situation des jalons et des produits à livrer par rapport aux priorités de la Direction.134
  • La DRE et le LCRE ont tous deux produit, pendant toute la période couverte par l’évaluation, des plans d’activités annuels établissant les objectifs et les extrants pour chaque résultat prévu. La détermination des tendances et des risques (gestion des risques) est un processus qui a été intégré à la production de ces plans d’activités.
  • Le LCRE produit des rapports de fin d’exercice.
  • Les priorités sont fixées au niveau de la gestion ou des opérations par :
    • Le Comité de gestion de la DSSE, un comité au niveau de la Direction, voué à appuyer une gouvernance intégrée de la DRE et du LCRE et qui se réunit au moins une fois par année afin de discuter des orientations stratégiques et des priorités dans les secteurs des politiques, des sciences et des programmes.135
    • Une douzaine de comités maintenus par la DRE, y compris le Comité de gestion de la DRE (chargé d’approuver et d’autoriser les politiques qui garantiront un fonctionnement efficace de la Division, une application uniforme de la LRE à l’échelle du Canada et un traitement équitable de tous les intervenants) et plusieurs comités techniques qui élaborent des politiques, des procédures et des programmes dans des domaines précis.136
    • Le Comité de gestion du LCRE, qui a pour objet principal d’échanger des renseignements sur les activités du laboratoire et de discuter des questions administratives à l’échelle du laboratoire, comme les plans de voyage et de formation ou les achats d’immobilisations; les employés du LCRE siègent également à plusieurs comités de la DRE.137
    • Les employés de niveau supérieur de la DRE et du LCRE, qui se réunissent au moins une fois par année pour examiner les travaux de recherche et de développement accomplis pour le compte des politiques de la DRE au cours de l’année écoulée, pour discuter des questions de politiques et pour dresser un plan pour l’année à venir.138
  • Au cours des cinq dernières années, en raison de la perte d’employés clés, la DSSE a accordé plus d’importance à la planification de la relève et à la formation des ressources humaines.139
    • La direction a élaboré et mis en œuvre des plans et des protocoles de formation détaillés.140, 141
    • La santé et la sécurité ont pris le devant de la scène, la DRE et le LCRE ayant tous deux des comités de santé et sécurité au travail qui se réunissent régulièrement.142 Le LCRE, en particulier, a mis en œuvre des protocoles de formation, y compris un plan de santé et sécurité, a réalisé un examen ergonomique de ses opérations de manipulation d’explosifs et a mis en œuvre plusieurs améliorations.143
    • Le LCRE sollicite la rétroaction des clients sur les projets achevés. De 2005 à 2008, des formulaires ont été envoyés pour recueillir une rétroaction sur environ 360 projets, dont 140 ont été remplis et renvoyés au LCRE, donnant un taux de réponse d’environ 40 %. La rétroaction est par la suite utilisée pour corriger les problèmes de rendement signalés par les clients.
    • Le LCRE a mis au point des procédures normales d’exploitation pour la plupart des essais de routine et depuis 1994 maintient une accréditation ISO qui applique les bonnes pratiques.
    • Depuis 2004, la DRE a élaboré environ une douzaine de lignes directrices et de normes techniques à usage interne.144
    • Plus récemment, en 2009, la DSSE a organisé une journée de réflexion et un atelier de planification stratégique dans le contexte d’une entreprise visant à dresser un Plan d’activités de la Direction. Les principaux documents qui se sont dégagés de cette entreprise offrent un inventaire complet de facteurs internes et externes susceptibles d’influer sur l’efficacité et l’efficience de la DSSE.145
  • La planification des ressources financières de la DSSE comprend des rapports de gestion financière (produits tous les mois), des plans annuels de déplacements et de formation et un budget annuel d’immobilisations (LCRE).

Les personnes de la DRE et du LCRE interviewées ont bien coté les pratiques de planification du laboratoire. Les employés du LCRE ont donné aux efforts de planification du laboratoire une cote moyenne de quatre sur cinq, estimant la quantité de planification entreprise convenable compte tenu de la taille de l’organisme. Les pratiques de gestion du risque ont également reçu une cote moyenne élevée (même si seulement la moitié des participants a fourni une cote numérique), surtout en raison de la fréquence des réunions organisées avec l’industrie ou avec les cadres de la Direction et du laboratoire.

Le LCRE a également été bien coté dans le domaine des processus et des outils de gestion des activités (cote moyenne de quatre sur cinq), même si de nombreuses personnes interviewées ont reconnu la nécessité de meilleurs outils et d’une plus grande expertise en gestion du temps et des projets (le Système d’information pour la gestion des projets (PMIS) ne sert pas à la planification au LCRE, sauf comme outil de comptabilisation et pour effectuer le suivi du temps consacré aux projets). La communication entre employés à l’intérieur de la DRE et du LCRE et entre eux a été bien cotée.

Généralement, les employés de la DRE ont aussi évalué favorablement les pratiques de planification de l’organisme (presque quatre sur cinq), même si on doit souligner des différences entre l’administration centrale et les bureaux régionaux de la DRE. L’administration des budgets régionaux demeure principalement une fonction de l’administration centrale, alors la majorité de l’élaboration et de la planification budgétaires pour l’ensemble de la DRE continue d’avoir lieu dans la région de la capitale nationale (RCN) (même si, au cours des trois dernières années, la planification financière a été de plus en plus transférée aux bureaux régionaux).

La planification au niveau régional est surtout locale, visant principalement à déterminer où et quand auront lieu les inspections. En général, le caractère adéquat des processus et des outils de gestion employés à la DRE ont obtenu une cote modérée (trois sur cinq) de la part des répondants, qui ont cerné les bases de données actuelles et le manque de soutien de TI pour l’élaboration d’outils en ligne ou pour les outils d’échange de renseignements comme les secteurs à améliorer. Les communications à la DRE ont été bien cotées (plus de quatre sur cinq), surtout dans les régions, mais certaines personnes interviewées ont fait remarquer que le niveau de communication entre les régions et l’administration centrale pourrait être accru.

Les documents et les fichiers reçus de la DSSE indiquent que des activités particulières ont également été abandonnées à la DRE : la Division n’a pas préparé de rapport annuel depuis 2003 et aucune assemblée générale annuelle n’a eu lieu depuis 2006. En outre, on a déclaré qu’une évaluation du risque du programme de la DRE a été réalisée dans le contexte de l’élaboration du CGRR de la DRE.146 Toutefois, les résultats de cette évaluation n’ont pas été fournis.

Les études de cas démontrent que la gestion et la planification des projets sont généralement adéquates, les aspects les mieux cotés de la gestion des projets étant la planification, l’organisation des projets et la gestion de la confidentialité. Les personnes interviewées ayant participé à des projets du LCRE étaient satisfaites de l’efficacité des projets et croyaient que ces derniers avaient été convenablement gérés compte tenu des résultats obtenus et du fait que les clients ne pouvaient faire ces travaux nulle part ailleurs pour le même prix. En outre, le suivi des projets a été bien coté pour la plupart des projets, le cas échéant.

Beaucoup de personnes interviewées ayant participé aux études de cas ont mentionné une grande dépendance à l’égard de processus officieux, notant encore une fois l’inefficacité des bases de données et des autres outils de TI utilisés pour suivre et surveiller les projets. Les employés de la DRE comptaient principalement sur des systèmes et des processus officieux – procès-verbaux de réunions, appels téléphoniques et courriels – pour suivre la progression des demandes d’autorisation ou pour se tenir au courant des licences à renouveler ou des suivis d’inspections.

Les études de cas ont également révélé les lacunes dans le suivi officiel du temps et des dépenses des employés (autres que les frais de déplacement) par rapport aux activités de la DRE. De la même manière, aucun processus officiel de budgétisation des activités de la DRE exigeant l’élaboration de politiques et de règlements nouveaux ou révisés n’a été observé. En outre, aucun échéancier ni aucune échéance n’étaient généralement fixés au début de ces projets.

Il existe peu de preuves dans les documents et les fichiers d’une surveillance et d’une gestion du rendement ou de collectes de données à utiliser à l’appui du processus décisionnel. Les rapports de fin d’exercice du LCRE fournissent des détails sur les progrès accomplis par rapport aux plans d’activités correspondants. En outre, en 2006-2007 et en 2007-2008,147 le LCRE a produit un rapport fournissant des données sur plusieurs indicateurs pour les rapports de RNCan sur la S-T, et la plupart des indicateurs figuraient également dans les rapports de fin d’exercice. Pour la DRE, un CGRR a été préparé en 2005-2006 pour aider l’organisme à mesurer et à communiquer le rendement dans l’application de la LRE et de l’initiative de SPAT,148 mais aucune preuve n’a été fournie pour attester sa mise en œuvre.

Les gestionnaires de la DSSE et les employés du LCRE sont généralement satisfaits de l’efficacité et de la convivialité des mécanismes employés pour évaluer et surveiller le rendement. Selon les personnes du LCRE interviewées, l’évaluation du rendement est réalisée de quatre manières : rapports et renouvellements d’accréditation ISO; PMIS comme système de comptabilité financière; rétroaction des clients et clients réguliers; et évaluations annuelles des employés.

Les employés de la DRE étaient généralement moins satisfaits, déclarant qu’il existe des différences régionales dans les systèmes de mesure et de surveillance, mais qu’en général la capacité d’effectuer la mesure du rendement à la DRE est très limitée. Par exemple, la base de données existante permet l’extraction de statistiques de base sur les inspections, mais aucune autre donnée sur le rendement n’a été collectée.

De nombreux intervenants internationaux interviewés ont décrit pourquoi il est important de collecter des données appropriées sur les réalisations et d’évaluer les contributions aux résultats plus généraux en matière de sécurité. Leurs pays ont été couronnés de succès dans la gestion des risques pour la sûreté liés aux explosifs, comme en témoigne par exemple la diminution ou l’absence d’accidents à grande échelle dans l’industrie au cours de la dernière décennie. Ce type de données peut être utilisé non seulement pour démontrer les résultats, mais également pour permettre un étalonnage international.

Les entrevues avec les employés de la DRE et du LCRE indiquent que des outils et un soutien de TI améliorés – en particulier, des bases de données intégrées et efficaces pour la gestion et la surveillance des activités de la DRE et du LCRE (p. ex. homologations et inspections, autorisations, essais) – sont nécessaires pour exécuter et gérer les activités du programme de manière plus efficace et efficiente. Encore une fois, même si le PMIS a été mis en œuvre en 2007-2008 au LCRE, il n’est pas utilisé pour appuyer la gestion des projets en cours et il n’existe aucun système officiel à la DRE pour suivre le temps des employés par rapport aux activités (p. ex. homologations, inspections et rédaction de lignes directrices).

De multiples sources de données confirment que la DSSE a pris des mesures appropriées pour établir et entretenir des relations externes. Cela a été réalisé principalement par des communications et des consultations constantes avec les intervenants et les clients.

Les fichiers et les documents donnent quelques preuves de ces efforts visant à maintenir et à améliorer les communications avec les intervenants et les clients au cours des cinq dernières années. Par exemple, la DSSE entretient un site Web qui permet aux intervenants et aux clients d’obtenir des formulaires et des renseignements, mais qui sert également à transmettre les dernières mesures réglementaires. La consultation approfondie des intervenants avant le dépôt des révisions proposées aux frais d’utilisation est un autre exemple de la manière dont la DRE fait participer ses intervenants à toutes les politiques, lignes directrices, normes et lois,149,150 tout comme les Lignes directrices pour les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse151 et les règlements en langage ordinaire152, afin de garantir que la politique sous-jacente est correcte. La DRE a produit des rapports à l’intention des intervenants pendant la période couverte par l’évaluation, même si le dernier date de 2004.153 Pour sa part, le LCRE se concentre également sur l’impact potentiel de ses activités sur les collectivités locales, assure le suivi de tout problème pouvant survenir et exécute le sondage sur la satisfaction de la clientèle.154

En résumé, malgré l’accent accru mis sur la surveillance et la gestion du rendement ces dernières années, les stratégies d’exécution de ces activités continuent de faire l’objet d’une grande attention. Il faut élaborer et recueillir des indicateurs pertinents sur les résultats stratégiques aux fins de gestion et de reddition de comptes sur les réalisations et les contributions, y compris les outils de suivi des finances et de mesure du rendement.

Les employés de la DSSE semblaient également très satisfaits de la qualité des relations externes, les personnes du LCRE et de la DRE interviewées ayant toutes donné aux interactions avec les intervenants une cote très favorable (une cote moyenne de quatre sur cinq). Certaines personnes du LCRE interviewées ont souligné l’attitude d’ouverture du laboratoire; un employé a déclaré que les employés sont encouragés à parler à leurs pairs et aux clients potentiels en matière de prospection.

Les personnes interviewées ont également cité la présence régulière du LCRE lors des conférences. Pour la DRE, l’interaction avec les intervenants a obtenu une cote plus élevée à l’administration centrale qu’au niveau régional, et l’une des personnes interviewées a expliqué que les liens avec les associations d’intervenants au niveau de l’administration centrale sont forts, quoique de nombreux échanges ont lieu de manière non officielle.

Les études de cas offrent également des preuves de participation de l’industrie. Dans certains projets, on a offert aux intervenants l’occasion d’influer sur les normes et les règlements et de participer à leur élaboration. Un certain nombre de personnes interviewées à l’interne et à l’externe associées à ces projets a été surpris par le niveau élevé de collaboration montré par la DSSE et les organismes intervenants. Les intervenants ont été consultés sur les questions réglementaires afin d’obtenir des solutions réalistes et de déterminer quelles seraient les répercussions des nouveaux règlements, entre autres avantages.

Les personnes interviewées à l’externe ont insisté sur le fait que cette occasion était unique et précieuse. La solide relation entre la DSSE et ses clients et intervenants a été encore prouvée par le fait que dans certains cas, les compagnies avisent la DRE de nouveaux projets longtemps avant une véritable demande d’homologation. En général, les communications entre la DSSE et les clients concernés par les études de cas ont été bien cotées. Toutefois, certains clients ont fait remarquer qu’une fois que les produits avaient été présentés aux fins d’essais, il n’y a eu aucune communication avec les clients à moins que les clients ne le fassent eux-mêmes.

Même si on vante les mérites de la DSSE et de ses réalisations dans les industries pertinentes, son mandat, ses rôles et responsabilités et ses services sont moins reconnus au niveau du gouvernement fédéral. L’examen des documents et des fichiers a confirmé que la Direction jouit d’une renommée internationale, mais a besoin d’établir « un profil plus fort dans la communauté de la sûreté et de la sécurité au Canada », surtout aux niveaux supérieurs du gouvernement fédéral.155 À part améliorer son profil, il serait également profitable pour la DSSE de devenir mieux intégrée dans les communautés de la sûreté et de la sécurité et de mieux connaître les derniers développements dans les domaines de la sûreté et/ou de la sécurité.

Les personnes interviewées à l’intérieur comme à l’extérieur de la DSSE ont observé quelques cas dans lesquels la DSSE avait besoin d’une plus grande visibilité au gouvernement. Un intervenant canadien a laissé entendre que seule une interaction continue entre les représentants de la DSSE et les diverses communautés pertinentes garantirait l’efficacité constante de la Direction de même que la participation des utilisateurs et leur adoption des nouvelles normes et politiques.

Ces constatations donnent du poids aux efforts actuels de la Direction visant à renforcer les partenariats stratégiques (p. ex. avec RDDC) grâce à l’alignement stratégique et aux exercices connexes.

En ce qui concerne l’exécution et l’efficacité du programme, les intervenants sont très satisfaits de l’expertise des employés, de la qualité du travail et des processus d’engagement participatifs de la DSSE. Dans l’ensemble, les intervenants canadiens croyaient que les services, les activités et les processus de la DSSE étaient très efficaces pour garantir un régime réglementaire équitable et efficace. Le niveau d’engagement de la DSSE à l’égard de l’industrie était perçu comme la première raison de la réussite de la Direction dans l’élaboration de règlements efficaces. Les intervenants canadiens ont également bien coté la contribution de la DSSE à la S-T et au processus décisionnel (même si aucune autre clarification ni aucun exemple précis n’ont été fournis). De la même manière, les personnes interviewées associées aux études de cas étaient généralement satisfaites du rendement de la DSSE, aussi bien en ce qui concerne ses activités d’autorisation, d’homologation et d’inspection qu’en ce qui concerne l’exécution et les résultats de projets spéciaux.

Les résultats des sondages du LCRE sur la satisfaction sont les seules sources de données, dans les documents et les fichiers reçus de la DSSE, qui donnent des indications sur le point de vue des clients sur la satisfaction.156 Même si la rétroaction était très positive en général, l’un des points les plus faibles semblait être lié au délai d’exécution des projets et, en particulier, au délai d’exécution des essais de certification des produits explosifs par le LCRE.

Certains intervenants canadiens et certaines personnes interviewées dans le cadre des études de cas ont confirmé cette constatation en indiquant que les délais pour les essais des produits n’étaient pas ceux qu’ils préfèrent. L’enjeu n’était pas lié aux dates de livraison non respectées, mais plutôt aux échéanciers établis par le LCRE dans ses ententes contractuelles, qui pouvaient avoir un impact indésirable sur les activités commerciales.

Les personnes du LCRE interviewées à l’interne ont postulé que le temps nécessaire pour les essais était lié au manque de disponibilité des ressources et aux lourdes charges de travail. Elles ont également indiqué que le laboratoire avait récemment mis en place une méthode échelonnée pour simplifier le processus de mise à l’essai. Néanmoins, il faut remarquer que l’évaluation a démontré l’absence de données de qualité sur les échéanciers des projets dans le PMIS et l’incapacité du LCRE de rendre des comptes sur sa rapidité d’exécution des projets.

Un autre facteur ayant influé sur la rapidité des projets réalisés par le LCRE, découvert lors des études de cas, est le retard découlant de l’accès limité aux sites d’essais à grande échelle exploités par le MDN.

La plupart des intervenants externes, par contre, estimaient que la DRE était rapide dans son processus d’examen et de réponse aux demandes d’autorisation ou d’homologation.

Pratiques exemplaires, leçons apprises et options

Aussi bien les études de cas que les documents et les fichiers fournis par la DSSE ont indiqué que la Direction est très active dans le réseautage, la consultation et l’établissement de partenariats avec divers intervenants de la DSSE, ce que l’on considérait comme une pratique exemplaire. En particulier, les études de cas ont démontré sans équivoque que la participation officielle des intervenants aux activités (comme l’élaboration de règlements ou la rédaction de codes de pratiques) et la consultation des intervenants à ce sujet, surtout lorsque ces intervenants ont été consultés tôt dans le processus, ont aidé à atténuer les inquiétudes, à améliorer l’adoption et à réduire la résistance des clients et de l’industrie.

Les documents internes montrent que la DSSE établit également des partenariats avec des organismes nationaux ou locaux possédant un mandat de sûreté ou de sécurité. Les partenariats avec ces organismes – dont Transports Canada, Sécurité publique Canada, les services de police et les services d’incendie municipaux – ont aidé à réduire les chevauchements, à combler les lacunes, à améliorer l’efficacité et à trouver de nouvelles façons d’offrir des programmes et des services. En outre, la Direction a établi et entretenu des liens étroits avec les organismes du renseignement des États-Unis et du Canada et avec les agences et organismes internationaux, ce qui lui a permis de se tenir au courant des nouvelles tendances en sécurité et d’améliorer sa capacité scientifique, technologique et réglementaire.157

Les intervenants internationaux consultés dans le cadre d’une analyse de l’environnement des régimes de réglementation des explosifs ont révélé que les agences d’autres pays utilisent des méthodes semblables de collaboration et de réseautage pour améliorer la participation des clients et des intervenants, pour faciliter l’élaboration de bonnes normes et de bons codes et pour veiller à ce que tous les intervenants puissent travailler avec des risques acceptables. La Queensland Mines and Energy d’Australie a mis sur pied des alertes de sûreté et des rapports mensuels sur les incidents à l’intention de l’industrie, une chose qui n’a pas encore été faite au Canada.

Une autre pratique exemplaire signalée par les intervenants internationaux consiste à mettre en place des systèmes qui aident à garantir une base de connaissances durable et à entretenir la « mémoire d’entreprise » dans les organismes en vue de composer avec le roulement du personnel, les départs à la retraite et l’expérience déclinante des recrues. Par exemple, le Health and Safety Executive d’Angleterre a fait de l’amélioration et de la réglementation de la compétence une des ses plus grandes priorités. Comme on l’a déjà mentionné, la DSSE mettait aussi de plus en plus l’accent sur les questions de compétence.

Beaucoup d’intervenants internationaux estimaient que l’établissement du LCRE comme un laboratoire de recherche indépendant plus centralisé appuyant l’élaboration de politiques réglementaires fondées sur la science est une pratique exemplaire propre au Canada.

Le LCRE a également adopté des pratiques exemplaires dans beaucoup de ses processus, comme les études sur les dangers, les analyses des risques, les installations de sûreté en laboratoire et le respect par la DSSE de normes comme celles de l’ASTM et de l’ISO.

Question : Le programme est-il le moyen le plus économique (efficience) d’atteindre les objectifs?

Résumé : Oui. La DSSE est demeurée rentable principalement en raison de l’efficacité accrue de la DRE et de l’engagement du LCRE à l’égard des projets générateurs de recettes, même si les données laissent croire que beaucoup de ces projets entraînent des dépassements de coûts.

Confrontée à l’absence d’augmentation du budget de services votés de même qu’à une demande croissante, la DRE a réussi à accroître son efficacité en augmentant ses extrants (comme les inspections) et en acceptant de nouvelles responsabilités (comme les programmes en matière de sécurité) sans augmenter le niveau de dotation ou les dépenses. Le LCRE est également demeuré rentable en maintenant un niveau d’extrants relativement stable sans augmenter les niveaux de dotation ou les dépenses, principalement en saisissant les occasions de recouvrement des coûts.

De la même manière, l’adoption d’une nouvelle grille de frais d’utilisation pour les services de la DRE augmentera sans doute les recettes externes de la Division. Toutefois, les risques potentiels découlant d’une dépendance accrue à l’égard des recettes issues du recouvrement des coûts exigent une gestion attentive et des stratégies d’atténuation.

L’évaluation a également déterminé que la rentabilité des projets générateurs de recettes du LCRE pourrait être améliorée. Une analyse des données du PMIS a révélé que les projets à frais recouvrables entraînent souvent des dépassements de coûts absorbés par le laboratoire. Parmi les moyens cernés pour accroître l’économie de ces projets de S-T, notons de meilleurs mécanismes d’estimation des coûts des projets, l’examen des taux de rémunération et l’augmentation de la compréhension et de la capacité du personnel dans le domaine de la gestion du temps et des projets.

Analyse

Pour la plupart, les divisions de la DSSE gèrent leurs ressources de manière indépendante. En conséquence, les deux organismes suivent l’utilisation de leurs ressources de manières différentes et ne sont pas en mesure de fournir des renseignements ayant le même niveau de regroupement et de détail. En conséquence, l’évaluation de l’économie est fondée sur des analyses de rentabilité séparées ayant des portées différentes. On doit remarquer que cette évaluation a été réalisée avant l’introduction des nouveaux frais d’utilisation. À compter de 2010-2011, le budget sera consolidé et alloué à la Direction. La DSSE est rentable étant donné qu’elle réussit à saisir les occasions de recouvrement des coûts (principalement le LCRE) de même qu’à maintenir et à élargir ses niveaux de service et d’activité malgré les ressources courantes.

DRE

En général, la présente évaluation a permis de conclure que la DRE a augmenté son efficacité pendant la période couverte par l’évaluation. Comme on l’a déjà démontré, la DRE a maintenu ou accru ses extrants dans la plupart des aspects liés à l’application de la LRE. En particulier, la DRE a accepté de nouvelles responsabilités à l’égard des évaluations environnementales et des programmes de sécurité et a considérablement augmenté le nombre d’inspections réalisées. On y est parvenu sans modifier le niveau de dotation (41) et en augmentant très peu les dépenses (10,7 % sur cinq ans, soit 1,25 % par année).  

Toutefois, une tendance croissante des dernières années a poussé la DRE à couvrir un montant de plus en plus élevé des dépenses liées à l’octroi de permis et à la surveillance de la conformité. De 2004-2005 à 2008-2009, les recettes de la DRE issues du recouvrement des coûts ont considérablement diminué, passant de près de 1,4 million de dollars à moins de 600 000 dollars (une diminution d’environ 70 %). Cela a ramené le pourcentage de recouvrement des coûts de la division de 33 % à seulement 13 % (Tableau 13). La grille tarifaire, qui datait de 1993 jusqu’à récemment, est en partie responsable de ce déclin. Cela indique que la DRE était en mesure d’en faire plus avec moins, dans le contexte d’une demande croissante et d’un budget décroissant. Toutefois, cela laisse également entendre que les clients paient une proportion moins élevée des « services » fournis par la DRE. La DRE appuie cette situation afin de garantir que les clients satisfont leurs exigences réglementaires.

Tableau 13 Nombre total d'employés et dépenses (en milliers de dollars) de la DRE, du LCRE et des deux entités combinées au début (2004-2005) et à la fin (2008-2009) de la période couverte par l'évaluation [a]
Ressources DRE LCRE DRE et LCRE
2004-2005 2008-2009 2004-2005 2008-2009 2004-2005 2008-2009
ETP 41 41 25 25 66 66
Dépenses totales 4 096 4 533 3 280 3 387 7 376 7 920
Recettes totales issues du recouvrement des coûts 1 369 561 1 098 1 495 2 467 2 056
% de recouvrement des coûts 33,4 % 12,4 % 33,5 % 44,1 % 33,5 % 26,0 %

[a] Les dépenses et les employés liés au Bureau du directeur général créé en 2007-2008 ne sont pas inclus.
Source : Bilan fourni par la direction et les finances de la DSSE.

Afin de recouvrer une portion plus importante des dépenses de la DRE sans que cela n’ait une incidence excessive sur la communauté réglementée, une nouvelle grille de frais d’utilisation a récemment été mise en œuvre (en vigueur à compter de juin 2009). Avec cette nouvelle grille tarifaire, on s’attend à ce que les recettes annuelles de la DRE remontent à 2,2 millions de dollars, dont 517 000 $ (23,53 %) seraient utilisés pour couvrir les coûts indirects et 1,683 million de dollars pour couvrir les coûts directs. 158 Une telle augmentation accentuera considérablement la dépendance de la DSSE à l’égard du recouvrement des coûts en portant le niveau de recouvrement des coûts de la DRE à environ 37 %.

Un intervenant canadien a fait remarquer que la révision des frais d’utilisation aurait dû avoir lieu il y a longtemps et qu’en conséquence, la DRE a perdu des recettes, malgré le fait que l’augmentation a été approuvée par l’industrie il y a de nombreuses années. Les frais facturés par la DSSE à l’industrie pour l’autorisation et l’homologation étaient généralement perçus comme minimes par les clients interviewés dans le contexte d’une étude de cas. En outre, une personne interviewée dans le cadre de l’étude de cas a confirmé que les nouveaux frais étaient appropriés, surtout en tenant compte des avantages que retire l’industrie du travail investi. Les personnes interviewées à l’interne ont convenu que les clients obtenaient une bonne valeur pour l’argent dépensé.

La capacité de l’équipe d’évaluation d’évaluer l’efficacité de la DRE au niveau de ses différentes activités était limitée, puisque les employés ne comptabilisaient pas le temps qu’ils consacrent aux activités; néanmoins, plusieurs personnes de la DRE interviewées à l’interne estimaient que la DSSE est rentable.

Plusieurs personnes de la DRE interviewées à l’interne ont cité l’accès à une infrastructure améliorée de TI comme un facteur essentiel pour améliorer l’efficacité de l’organisme. Ces personnes ont fait remarquer que des bases de données mises à jour et intégrées de même qu’une transition vers les outils Web (y compris la prestation des cours de formation) auraient un impact positif sur la charge de travail et l’efficacité des employés de la DSSE.
L’amélioration de l’infrastructure de TI et l’élaboration d’applications et d’outils Web pour la gestion et la prestation des services (internes et externes) sont essentielles à l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience de la DSSE.

LCRE

Le LCRE est un organisme qui fonctionne par projets. Ses projets peuvent être divisés en deux catégories :

  • les projets requis par son mandat pour appuyer la DRE dans l’élaboration de politiques; ils ne génèrent pas de recettes;
  • les projets réalisés pour des clients externes selon le principe du recouvrement des coûts et susceptibles d’appuyer (p. ex. les essais d’autorisation) ou non le mandat de la DRE.

Le LCRE s’est avéré jusqu’à maintenant être un organisme efficace, puisqu’il a produit environ le même niveau d’extrants (c.-à-d. nombre de projets, de rapports, de présentations) entre 2004-2005 et 2008-2009, généralement sans augmenter le niveau de dotation ou les dépenses. Son efficacité est encore plus remarquable si l’on tient compte du fait qu’il a dû intensifier ses efforts visant à obtenir des recettes par le recouvrement des coûts pendant cette même période afin de s’assurer un budget stable.

Les recettes ont augmenté de plus de 36 % entre 2004-2005 et 2008-2009 (passant de 1,1 à 1,5 million de dollars), alors que les dépenses totales ont augmenté d’environ 3 % (passant de 3,3 à 3,4 millions de dollars). En conséquence, le recouvrement des dépenses du LCRE a augmenté de 33,5 % en 2004-2005 à presque 45 %, un taux maintenu pendant les quatre dernières années de la période couverte par l’évaluation.

Même si le LCRE a subi une perte financière de quelque 500 000 $ par an lorsque le programme de la DPIÉ a été abandonné progressivement en 2007-2008, il a pu rapidement se lancer dans de nouveaux projets de S-T en sécurité (p. ex. travaux sur la vulnérabilité aux explosions pour les autres ministères, projets financés par l’IRTC) qui ont compensé une partie importante du manque à gagner. Cette tendance comporte toutefois des risques pour le LCRE puisqu’elle crée une forte dépendance à l’égard d’un petit nombre de clients offrant des projets de grande valeur ou des demandes récurrentes de l’industrie visant des petits projets de faible valeur. 159

Pendant la période couverte par l’évaluation, plus de 70 % de toutes les recettes issues des projets achevés ont été reçues de 15 clients; dix de compagnies privées et cinq d’autres ministères (les résultats ne sont pas montrés pour des raisons de confidentialité). Les recettes issues des autres ministères constituaient à elles seules plus des deux tiers des recettes de ces 15 clients du LCRE. Dans l’ensemble, le LCRE estime que 53 % des fonds de recouvrement des coûts perçus en 2005-2006 et en 2006-2007 provenaient d’autres ministères. En 2007-2008, le financement des autres ministères est passé à 73 % du total des fonds issus du recouvrement des coûts. 160

Au sein du LCRE, la capacité des groupes de S-T à recouvrer leurs coûts est très variable. Les données obtenues du LCRE montrant une ventilation des dépenses budgétaires par groupe de S-T et montrant les recettes générées par les projets sous leur direction indiquent que les recettes du groupe des Applications des explosifs représentaient près de 80 % de ses dépenses en 2008-2009.

À l’inverse, les taux de recouvrement des coûts des groupes des Lieux dangereux et de la Recherche sur les explosifs étaient de moins de 33 %, et ceux des groupes de Certification des explosifs et d’Analyse des explosifs couvraient environ deux tiers des coûts. Même si ces données laissent entendre que certaines activités sont moins rentables que d’autres, il faut interpréter les preuves avec prudence.

Certains groupes peuvent être appelés à réaliser davantage de projets ne générant aucune recette (p. ex. projets de soutien interne) que d’autres ou à contribuer à des projets qu’ils ne dirigent pas. En outre, les recettes de certains groupes de S-T peuvent être inférieures puisqu’ils peuvent à l’occasion réaliser des travaux à coûts partagés. L’étude de cas sur le soutien externe en S-T pour les intervenants dans le domaine de la sûreté en donne un bon exemple : le recouvrement des coûts était fixé à 50 ou à 67 % pour les trois projets.

Cette analyse soulève en outre des points dignes de mention :

  • Le rapport de partage des coûts de 67-33 généralement appliqué entre le LCRE et les autres ministères (p. ex. travaux réalisés en collaboration avec l’IRTC ou en vertu d’accords bilatéraux avec des pays étrangers) pour les projets de sécurité est légitime parce que ces projets appuient une priorité gouvernementale.
  • Toutefois, le partage des coûts avec l’industrie est discutable. Le rapport de partage des coûts de 50-50 normalement appliqué à ces projets implique non seulement que la DSSE accepte une plus grande part des coûts du projet que pour les travaux réalisés avec d’autres ministères (rapport de 67-33 susmentionné), mais également que la décision d’entreprendre les projets à coûts partagés avec l’industrie n’est pas claire – elle semble fondée autant sur la disposition des clients à laisser le LCRE diffuser les résultats que sur l’objectif d’avoir un impact important sur la sûreté et la sécurité des Canadiens. L’évaluation n’a pas permis de trouver de preuves, favorables ou défavorables, concernant l’économie de cette approche.
  • Le groupe des Applications des explosifs, qui réalise principalement des travaux sur la sécurité, obtient un taux élevé de recouvrement des coûts. Toutefois, un taux aussi élevé est nécessaire pour ce groupe, puisque les fonds obtenus de l’initiative de SPAT (280 000 $) pour examiner les questions de sécurité ne représentaient que 10 % des dépenses totales du LCRE (3,4 millions de dollars) en 2008-2009. La dépendance à l’égard d’un financement complémentaire limité (SPAT) et l’augmentation des niveaux de recouvrement des coûts que cela exige pourraient avoir un impact sur la durabilité des travaux de S-T dans le domaine de la sécurité des explosifs.
DSSE

L’efficacité générale de la DSSE à maintenir son niveau de service tout en limitant ses dépenses est encore illustrée par une comparaison avec d’autres données sur l’affectation des ressources.

Entre 2004-2005 et 2008-2009, les dépenses combinées du LCRE et de la DRE sont passées de 7,4 à 7,9 millions de dollars pour un nombre identique d’ETP (Tableau 13). Cela représente une croissance de 7,4 p. 100 des dépenses, soit environ 1,8 % par année. C’est inférieur à l’inflation – estimée à environ 2,1 % pendant la même période — et bien en-deçà de l’augmentation annuelle moyenne des dépenses (14,2 %. soit 3,4 % par année) et du personnel (9,3 %, soit 2,3 % par année) au gouvernement fédéral entre 2004 et 2009. 161 L’augmentation des dépenses à RNCan entre 2005-2006 et 2008-2009 était semblable à celle du gouvernement fédéral (15 % entre 2005-2006 et 2008-2009, soit 4,7 % par année).

Même si les renseignements financiers au niveau des projets sont principalement recueilli pour les projets générateurs de recettes, les données indiquent que ces projets ne sont pas toujours rentables parce qu’ils entraînent souvent des dépassements de coûts absorbés par le laboratoire. Depuis le dernier trimestre de l’exercice financier 2007-2008, le LCRE utilise le système PMIS, qui permet de suivre le coût réel des projets (coût en temps et coûts du Système financier du gouvernement). Même si ce système a été utilisé exclusivement pour assurer le suivi des projets générateurs de recettes, il peut donner des indications sur la rentabilité du LCRE au niveau de l’organisme et au niveau des activités.

En utilisant les résumés fournis par le LCRE, consolidant les données du PMIS sur les recettes et les coûts réels avec les données sur la situation et le coût prévu de tous les projets générateurs de recettes, l’équipe d’évaluation a réalisé une analyse de tous les projets suivis au moyen du PMIS et marqués achevés. Seuls ces projets ont été pris en compte puisqu’ils étaient les seuls à présenter des données complètes sur les recettes et les coûts.

Le nombre de projets achevés était relativement semblable pour les deux années : 54 en 2007-2008 et 69 en 2008-2009, même si le système n’était actif que pour deux trimestres en 2007-2008. Cette situation est probablement attribuable au fait que beaucoup de projets lancés en 2008-2009 étaient toujours en cours lorsque les données ont été fournies. Aux fins de l’analyse, les groupes de Certification des explosifs et d’Analyse des explosifs ont en outre été combinés en raison de leurs liens étroits et du fait que seuls quelques projets étaient associés au groupe d’Analyse des explosifs.

Cette analyse montre que les dépenses réelles liées aux projets à frais recouvrables étaient généralement beaucoup plus élevées que les recettes qu’ils ont générées. En général, les dépassements de coûts atteignaient presque 80 % en 2007-2008, ce qui signifie que les coûts des projets étaient de près du double des montants prévus (Tableau 14). Le coût moyen par projet était plus élevé que les recettes dans tous les groupes de S-T. Les dépassements de coûts étaient pour la plupart attribuables aux groupes de Certification des explosifs et d’Analyse des explosifs ainsi qu’au groupe de Recherche sur les explosifs, leurs coûts moyens dépassant les recettes de 91 et de 135 % respectivement. Dans la deuxième année (2008-2009), les dépassements de coûts des projets achevés sont tombés à environ 20 %. Tous les groupes à l’exception du groupe des Lieux dangereux (ce dernier ne fait plus partie de la DSSE) ont considérablement amélioré leur rendement.

Les dépassements de coûts étaient principalement attribuables à l’émission de propositions ne reflétant pas les coûts réels. Le dépassement de coûts moyen par projet était d’environ 4 600 dollars en 2007-2008 (Tableau 14). Toutefois, une analyse séparée (non montrée) a révélé que seule une différence de 672 dollars était attribuable à des recettes moins élevées que prévu, ce qui indique que les coûts des projets ont été sous-estimés, en moyenne, de 4 000 dollars en 2007-2008. En 2008-2009, les coûts ont été sous-estimés de 2 800 dollars en moyenne (variant entre 2 929 et 101 dollars par projet). Ces données laissent croire que le PMIS a été utilisé efficacement par le LCRE pour améliorer son contrôle des coûts internes. Toutefois, une grande partie de l’amélioration peut également être due à une meilleure utilisation du système par les employés pour rendre compte du temps consacré à chaque projet.

Tableau 14 Comparaison des coûts réels aux recettes perçues pour les projets achevés sur lesquels des données sont disponibles dans le PMIS
Exercice financier Nbre [a] Coût dans le PMIS Recettes (facturées) Coûts excédentaires (-) / Recettes excédentaires (+)
Total Moyenne par projet % [b]
2007-2008 54 568 143 $ 319 675 $ -248 468 $ -4 601 $ 78
2008-2009 69 676 956 $ 565 139 $ -111 817 $ -1 621 $ 20
Grand Total 123 1 245 099 $ 884 814 $ 360 285 $ 2 929 $ 41

[a] Nombre de projets achevés seulement; [b] Coûts ou recettes excédentaires totales exprimées en pourcentage des recettes (facturées).
Source : Compilé d’après des données fournies par le LCRE sur les coûts et les recettes en ce qui concerne les projets générateurs de recettes.

On ne s’attend pas à ce que le LCRE recouvre 100 % de ses coûts pour tous ses projets, puisque certains sont exécutés selon le principe du partage des coûts. On s’attend à ce que les coûts de certains services, comme la mise à l’essai d’explosifs pour étayer les règlements, soient recouvrés entièrement. Malgré cela, le LCRE couvre environ 40 % des dépenses liées aux projets des clients réalisés par les groupes de Certification des explosifs et d’Analyse des explosifs. De la même manière, un pourcentage élevé de dépenses excédentaires est associé aux projets du groupe des Lieux dangereux (maintenant défunt), même si ces projets devraient également être exécutés en contrepartie du recouvrement de 100 % des coûts.

Les preuves tirées des quatre projets de l’étude de cas qui comportaient des données dans le PMIS étaient conformes à l’analyse précédente. Sur ces quatre projets, un seul, un projet de recherche, n’a pas entraîné de dépassement de coûts important (moins de 10 %). Dans les trois autres projets (deux d’essais d’autorisation et un de certification d’équipement à utiliser dans des lieux dangereux), les frais payés par le client couvraient entre le tiers et la moitié des coûts réels. Dans tous les cas, les recettes perçues étaient conformes aux recettes prévues. Néanmoins, toutes les personnes interviewées, y compris les employés du LCRE, étaient heureuses de la rentabilité des projets.

Un examen récent du recouvrement des coûts dans le SMM a conclu qu’un certain recouvrement des coûts est souhaitable. Il permet l’embauche d’employés supplémentaires et l’acquisition d’expertise qui ne serait pas disponible si les services votés étaient la seule source de financement. En outre, il aide à maintenir la pertinence de l’organisme et permet des partenariats avec le secteur privé. 162 Toutefois, cette évaluation de même que certaines personnes interviewées à l’interne ont cerné deux secteurs préoccupants ayant un impact sur la rentabilité des projets générateurs de recettes :

  • Il faut examiner les taux de rémunération, y compris la grille tarifaire des essais de classification et de certification (lieux dangereux), qui ont été fixés en 2002.
  • Il faut améliorer la compréhension et la capacité des employés dans le domaine de la gestion du temps et des projets.

L’équipe d’évaluation a également remarqué deux secteurs à améliorer qui doivent être abordés pour rendre le PMIS plus efficace aux fins de l’analyse de rentabilité :

  • Les données sur les coûts prévus des projets (établissement des coûts de la proposition) doivent être consignées dans le PMIS. Les données sur les propositions utilisées dans cette analyse étaient issues d’un fichier officieux tenu par l’agent financier du LCRE.
  • Le PMIS doit indiquer le niveau prévu de recouvrement des coûts d’une manière ou d’une autre. Si le pourcentage de recouvrement des coûts n’est pas indiqué, le coût total prévu des projets, y compris les contributions financières des clients et du LCRE, doit être indiqué.
Question : Comment l’efficacité et l’économie de la DSSE se comparent-elles à celles de programmes semblables ou d’autres concepts de programme et modèles d’exécution?

Résumé : Très favorablement. Par comparaison avec des programmes semblables, la DSSE est très bien vue pour son infrastructure sophistiquée de S-T et son expertise, et elle a de bons résultats en ce qui concerne son utilisation des ressources et sa réalisation des objectifs en matière de sûreté et de sécurité.

L’efficacité et l’économie de la DSSE se comparent favorablement aux organismes et aux compétences disposant de régimes de contrôle des explosifs semblables, en particulier l’Explosives Directorate (Department of Mines and Energy) du Queensland, en Australie, et le Health and Safety Executive du R.-U. Le système canadien – représenté par la DSSE – est considéré comme unique au monde, principalement en raison des liens étroits entre la science et les politiques.

Le LCRE est surtout particulier en raison de la portée de son expertise et de son infrastructure. Les personnes interviewées à l’externe considèrent le LCRE comme un chef de file mondial dans la S-T en matière d’explosifs.

Pour sa part, la DRE fonctionne avec un niveau de ressources en financement et en équivalents temps plein relativement semblable à ceux du HSE et du DME, mais reçoit une plus faible portion des budgets plus importants du ministère et du secteur que les organismes comparables.

Toutefois, les niveaux d’activité d’homologation, d’autorisation, de classification et d’inspection de la DRE sont généralement plus élevés que ceux des organismes similaires. En outre, pour ce qui est de la réalisation de ses objectifs en matière de sûreté et de sécurité, les personnes interviewées de l’externe (d’autres pays) étaient de l’avis que le Canada produit de bons résultats, particulièrement en ce qui concerne les accidents et les incidents liés aux explosifs.

Analyse

Une analyse de l’environnement et une consultation avec les représentants de la DSSE ont permis de cerner les deux compétences dotées des régimes de contrôle des explosifs les plus semblables à celui du Canada, soit le R.-U. et l’état du Queensland en Australie. Il faut remarquer que cette analyse est fondée sur les données disponibles et ne fait de comparaisons que lorsqu’il est prudent de le faire, compte tenu de la complexité considérable de comparer trois systèmes de réglementation qui, malgré certaines similarités reconnues, divergent sur de nombreux aspects importants. Cette analyse comparative était fondée sur diverses sources, y compris des publications scientifiques, des rapports gouvernementaux, des bulletins organisationnels de même que des entrevues et de la correspondance avec des informateurs clés dans des organismes semblables à la DRE et du LCRE.

L’industrie nationale des explosifs du Canada est relativement petite, semblable à celle du R.-U. et de l’Australie. D’après les données de 2007 d’Industrie Canada, les 32 compagnies de fabrication d’explosifs du Canada, qui sont presque toutes de petits établissements, emploient 681 travailleurs. En Australie, d’après les données publiées pour 2002-2003 (les dernières données disponibles), 18 entreprises emploient 958 personnes.163 Le plus petit nombre d’entreprises et le plus grand nombre d’employés par rapport au Canada découlent du fait que l’Australie est maintenant le port d’attache de beaucoup des plus grands fabricants d’explosifs commerciaux du monde, comme Orica et Dyno-Nobel. On n’a pas pu trouver de données semblables sur l’industrie pour le Royaume-Uni.

Le Canada consomme une quantité relativement importante d’explosifs, tout comme l’Australie et le R.-U., et une grande proportion des explosifs consommés est importée.164

Les besoins des intervenants en matière de sûreté et de sécurité sont généralement comparables dans ces trois compétences et les explosifs y sont réglementés de manière semblable (c.-à-d. les trois contrôlent l’importation, la fabrication, l’entreposage et la vente d’explosifs par un système de licences, de permis, de certificats, etc.).

 Les intervenants canadiens et internationaux qualifient le système canadien d’unique en raison de son intégration efficace des composants liés à la réglementation et à la S-T de la sûreté et de la sécurité des explosifs. Les intervenants externes ont indiqué que la DSSE contribue à la question des explosifs commerciaux sur le plan international en fournissant un leadership et des conseils en matière de réglementation fondée sur la science. La réglementation fondée sur la science en matière d’explosifs dépend de l’exécution d’activités de R et D de grande qualité. Le LCRE, l’organisme canadien de recherche en S-T, est le seul laboratoire gouvernemental de la sorte au Canada et est l’un des rares laboratoires du monde à travailler étroitement avec un organisme de réglementation à l’appui de l’élaboration de politiques.

Les personnes interviewées à l’externe considèrent le LCRE comme un chef de file des laboratoires sur les explosifs. L’infrastructure et l’expertise du LCRE en S-T sont mieux développées que celles d’autres pays et représentent une grande valeur pour la réalisation des objectifs canadiens en matière de sûreté et de sécurité.

Efficacité et économie

Cette section communique les données disponibles afin d’appuyer une comparaison des résultats en sûreté et en sécurité de même que des mesures d’efficacité et d’économie (rentabilité). En ce qui concerne le rendement, le caractère unique de la structure de la DSSE rend difficile de comparer l’efficacité et l’économie de la DRE et du LCRE avec celles d’organismes semblables dans d’autres pays. En conséquence, l’analyse présentée dans cette section se concentre principalement sur la comparaison de la DRE avec le HSE (R.-U.) et le Department of Mines and Energy (Queensland, Australie).

Ressources

La DRE fonctionne avec un niveau de ressources (financement et ETP) à peu près semblable à celui du HSE et du DME (Tableau 15). La plus grande différence est le poids, ou la proportion, des ressources de la DRE (financement et ETP) dans les budgets et les effectifs du SMM et de RNCan. Au niveau de la Division, la DRE représente 6,4 % du budget et 6,8 % de l’effectif du SMM, ce qui représente près du double du poids du DME du Queensland australien. Cette part relativement plus faible est également illustrée au niveau ministériel : 0,21 % du budget de RNCan par comparaison avec le HSE (0,72 %) et le DME (0,52 %)

Tableau 15 Ressources humaines et financières par organisme (2008-2009)
  DSSE (DRE) HSE - Explosives Inspectorate[d] DME - Explosives Inspectorate[d]
Nombre total d’employés (ETP) [a] 44 30,6 40,4
Budget total 4,86 M $CAD 1,5 M £ (soit 2,87 M $CAD) 5,1 M $AUD (soit 4,49 M $CAD)
Budget global de la division [b] 75,70 M $CAD (SMM) 209,6 M £ (soit $CAD 401 M)
(HSE)
45,4 M $AUD (soit 40 M $CAD)
(DME)
Nombre global d’ETP dans la division 645
(SMM) [b]
3 591
(HSE)
265
(DME SHD) [c]
Budget global du ministère 2 343 M $CAD [c] 209 6 M £ (soit 401 M $CAD) 974 M $AUD (soit 857 M $CAD)
Nombre global d’ETP dans le ministère 4 470 3 591 5 500
% du budget de la division [e] 6,42 % Sans objet 12,14 %
% des ETP de la division 6,82 % Sans objet 15,25 %
% du budget du ministère [e] 0,21 % 0,72 % 0,52 %
% des ETP du ministère 0,98 % 0,85 % 0,74 %

Remarque : [a] ETP de la DSSE et de la DRE, à l’exclusion du LCRE; [b] 2007-2008; [c] Dépenses 2008-2009; [d] Les livres britanniques (£) et les dollars australiens ($AUD) ont été convertis en dollars canadiens en utilisant les taux de conversion moyens de l’exercice financier 2008-2009 (£ en $CAD : 1,9147; $AUD en $CAD : 0,8802); cette conversion ne tient pas compte du pouvoir d’achat différent des monnaies.
Source : Compilé par Science-Metrix d’après les données publiques et les renseignements fournis par les organismes.

Rentabilité

La DRE est rentable et produit de bons résultats compte tenu de son niveau de ressources, lorsqu’on la compare à des organismes aux extrants (inspection et homologation d’installations de fabrication et d’entreposage) et aux résultats (accidents et incidents liés aux explosifs) semblables.

Les niveaux des activités d’homologation, d’autorisation, de classification et d’inspection de la DRE sont généralement plus élevés que ceux des organismes semblables (Tableau 16). En outre, la DRE en fait davantage que les organismes comparables dans le domaine de l’homologation des installations d’entreposage, surtout si l’on tient compte des dépenses totales et des ETP totaux de chaque organisme.

Tableau 16 Rapports d'extrants réglementaires choisis sur les statistiques organisationnelles (2008-2009)

Statistiques organisationnelles
DSSE (DRE) HSE - Explosives Inspectorate[a] DME - Explosives Inspectorate[a]
Nombre total d’employés (ETP) 44 30,6 40,4
Inspecteurs (ETP) 22 16 20
Dépenses totales 4,53 M CAD 1,5 M £ (soit 2,87 M CAD) 5,1 M AUD (soit 4,49 M CAD)
Nombre d’inspections 1 048 Non disponible 900
Nombre d’usines autorisées à produire des explosifs commerciaux (fixes) 189 132 32
Nombre d’installations d’entreposage homologuées pour les explosifs commerciaux 2 186 457 214
Nombre d’inspections/Nombre d’inspecteurs 48 Non disponible 45
Dépenses totales/Nombre d’inspections 4 325 Non disponible 5 667
Nbre d’usines homologuées/ETP totaux 4 4 1
Nbre d’usines homologuées/Dépenses totales (M$) [b] 42 46 7
Nbre d’installations d’entreposage homologuées/ETP totaux 50 15 5
Nbre d’installations d’entreposage homologuées/Dépenses totales (M$) [b] 483 159 48

Note: [a] Les livres britanniques (£) et les dollars australiens (AUD) ont été convertis en dollars canadiens en utilisant les taux de conversion moyens de l’exercice financier 2008-2009 (£ en CAD : 1,9147; AUD en CAD : 0,8802); [b] Les rapports ont été calculés en utilisant les valeurs converties en dollars canadiens; cette conversion ne tient pas compte du pouvoir d’achat différent des monnaies.
Source : Compilé par Science-Metrix d’après les données publiques et les renseignements fournis par les organismes.

Résultats

D’après les données disponibles, l’analyse comparative des avantages obtenus en sûreté et en sécurité pour les travailleurs et le grand public et découlant d’une législation efficace sur les explosifs peut être effectuée en utilisant les taux d’accidents et d’incidents impliquant des explosifs.

Même si les méthodes de définition et de compilation peuvent varier d’un pays à l’autre, le Canada se compare favorablement aux deux autres pays lorsque l’on étudie la relation entre les résultats en sécurité publique (Tableau 17), exprimés en termes de décès, de blessures et d’incidents, et les statistiques nationales (comme la population et le PIB par personne).

Tableau 17 Rapports des accidents et incidents liés aux explosifs aux statistiques nationales
Statistiques nationales Canada Royaume-Uni Queensland, Australie
Décès (2002-2003 à 2008-2009) [a] 4 6 1
Blessures (2002-2003 à 2008-2009) [a] 74 176 31
Incidents (2002-2003 à 2008-2009) [a, b] 580 175 1 298
Population [c] 33 487 208 61 113 205 4 182 100
PIB (PPA) par personne en $US [d, e] 38 400 $     35 400 $     38 500 $
Décès/million d’habitants 0,12 0,10 0,24
Blessures/million d’habitants 2,19 2,86 7,41

Source/Remarque : [a] Canada : Données obtenues de la DSSE; R.-U. : Données fournies par l’Explosives Inspectorate, HID, HSE; Queensland : Données fournies par l’Explosive Inspectorate, SHD; [b] Occurrences dangereuses seulement; [c] CIA World Factbook, 2009165; [d] Tiré de CIA World Factbook, 2009 (PIB : Produit intérieur brut; PPA : parité des pouvoirs d’achat)166; [e] Le PIB (PPA) par personne du Queensland n’a pu être trouvé pour 2009. En conséquence, on présente la valeur du CIA World Factbook de 2009 pour l’Australie.167

Question : Quels sont les facteurs internes et externes influant sur l’efficacité et l’économie du programme?

Résumé : Les plus grandes forces de la DSSE, telles d’indiquées par les personnes interviewées à l’interne et à l’externe, sont son intégration unique de la science et des politiques, l’expertise de ses employés et son étroite collaboration et ses échanges avec les intervenants canadiens et internationaux. En outre, les intervenants croyaient que le fait que la DSSE est un organisme gouvernemental lui a apporté de la crédibilité et la confiance des parties intéressées.

Par contre, les personnes interviewées à l’interne comme à l’externe croyaient toutes que l’efficacité continue de la DRE et du LCRE dans des secteurs critiques exige d’alléger les pressions en matière de ressources de façon durable. Les personnes interviewées à l’interne ont également cité l’infrastructure et le soutien de TI comme secteur ayant besoin d’attention. En outre, l’évaluation a révélé que la DSSE a des systèmes de suivi financier et de mesure du rendement inadéquats et a besoin de renforcer les liens et les partenariats avec les ministères fédéraux dans les secteurs prioritaires.

Analyse

Les plus grandes forces de la DSSE, telles d’indiquées par les personnes interviewées à l’interne et à l’externe, sont son intégration unique de la science et des politiques, l’expertise de ses employés et son étroite collaboration avec les intervenants canadiens et internationaux. Par contre, les personnes interviewées à l’interne comme à l’externe croyaient toutes que l’efficacité continue de la DRE et du LCRE dans des secteurs critiques exige d’alléger les pressions en matière de ressources de façon durable. Les points de vue des personnes interviewées ont confirmé un certain nombre de facteurs cernés dans l’examen de la documentation et l’examen des documents et fichiers internes. Le Tableau 18 résume les facteurs positifs et négatifs que l’on dit influer sur l’efficacité et l’économie de la DSSE.

Forces et facilitateurs internes

Les personnes interviewées à l’interne ont souligné la réputation d’experts en recherche sur les explosifs commerciaux des employés de la DSSE, ce qui aide à positionner le Canada à l’avant-garde dans le domaine. Elles ont fait remarquer en particulier qu’un facteur majeur ayant facilité la réussite de la DSSE est le fait qu’il s’agit d’un organisme gouvernemental qui intègre la science et les politiques.

Cela a amélioré la crédibilité et la réputation des normes et des politiques canadiennes dans les communautés nationales et internationales d’intervenants. Contribuait également à cette situation la solide relation de la DSSE avec les intervenants de l’industrie des explosifs, les personnes interviewées croyant que les relations extérieures étaient solides et que la DSSE était ouverte et disposée à l’interaction, à la consultation, à la collaboration et à l’échange de renseignements.

Certaines personnes interviewées ont supposé que la demande pour les services de la DSSE allait sûrement se maintenir, en partie grâce à l’importation croissante d’explosifs et de composants d’explosifs qui exigent des permis et doivent être mis à l’essai. Afin de composer avec la demande accrue d’évaluation de produits, les personnes interviewées à l’interne ont déclaré que la DRE avait détourné une partie de ses ressources des installations canadiennes existantes et homologuées vers l’échantillonnage de nouveaux produits.

Tableau 18 Facteurs positifs et négatifs perçus qui influent sur l'efficacité et l'économie de la DSSE

Forces

  • Intégration science-politiques à la DSSE
  • Expertise (principalement dans le domaine de la sûreté)
  • Très bons antécédents (principalement dans le domaine de la sûreté)
  • Relations/liens solides avec l’industrie des explosifs (y compris la consultation)

Facilitateurs

  • Reconnu comme chef de file par les pairs et par la communauté des explosifs
  • Participation/collaboration de l’industrie
  • Confiance (confidentialité) et crédibilité (indépendant, courtier honnête) du fait de l’exploitation par le gouvernement
  • Rationalisation de l’industrie crée de la demande (LCRE)

Points prioritaires

  • Stabilité des ressources
  • Charge de travail croissante (dans le domaine de la sécurité, reprise de tâches généralement accomplies par les provinces, besoin de plus d’essais de feux d’artifice avant et après l’approbation)
  • Renforcement du réseau dans le domaine de la sécurité
  • Infrastructure et soutien de TI pauvres
  • Systèmes de suivi financier et de mesure du rendement inadéquats

Besoins

  • Niveau de compréhension généralisée du mandat (principalement dans le domaine de la sécurité)
  • Sensibilisation aux niveaux supérieurs du gouvernement fédéral
  • Diminution des services votés (en dollars constants)
  • Grande dépendance à l’égard du recouvrement des coûts
  • Instabilité et besoin de mise à jour des frais
  • Pénurie de personnel qualifié à recruter
Besoins internes

Le principal point prioritaire cerné par les personnes interviewées à l’interne concerne les ressources humaines et financières.

Selon les personnes interviewées à l’interne, en raison des responsabilités et exigences accrues, les charges de travail rendaient le respect des exigences difficile pour les employés de la DSSE. Selon environ la moitié des personnes interviewées à l’interne, il y a un manque de capacité de dotation et d’expertise dans leurs groupes, mais beaucoup d’autres ont également fait remarquer qu’il y a un manque de personnel qualifié à recruter.

On estimait que la capacité limitée du LCRE est causée par les contraintes du financement, en particulier le manque d’augmentation des fonds en services votés et les grilles tarifaires dépassées. Les personnes interviewées à l’interne ont convenu que le rapport actuel de financement par recouvrement des coûts sur le financement par services votés est trop élevé et que l’on dépend lourdement du recouvrement des coûts.

Ces enjeux sont abordés dans le cadre de l’exercice d’alignement stratégique de la Direction. Le plan de dotation de la Direction présente certaines approches créatives (p. ex. détachements secteur public-secteur privé) pour régler ou améliorer la situation. Il faudra du temps pour déterminer l’efficacité de ces approches. 168

La plupart des gens ont convenu que la planification de la relève pourrait compenser toute lacune actuelle ou future en dotation, mais les coûts élevés rendent le processus irréalisable. Certaines personnes interviewées à l’interne ont toutefois fait remarquer que des possibilités de formation accrues sont offertes aux employés jeunes ou nouveaux pour accroître leur expertise. Cela est renforcé par l’examen des documents, qui a révélé que la prestation d’expériences de travail variées et difficiles fait partie du plan des ressources humaines de la Direction.169

On a également déterminé que la DSSE a besoin d’une meilleure infrastructure de TI. Les bases de données et les outils de gestion du temps et des projets actuels ont été cités par les personnes interviewées à l’interne comme des secteurs ayant besoin d’attention. Ces personnes ont également fait remarquer le manque d’outils en ligne et d’outils d’échange de renseignements. Le PMIS n’a été utilisé en majeure partie que comme un outil comptable pour surveiller les heures, pas pour faire de la planification de projet ou pour générer des rapports. Cela est également abordé dans l’exercice d’alignement stratégique de la DSSE, qui comprend le soutien d’une approche intégrée de la planification des activités et des ressources humaines dans ses objectifs ».170

Un certain nombre de personnes interviewées à l’interne ont observé que la DSSE manque de visibilité et de reconnaissance aux niveaux supérieurs du gouvernement fédéral. Beaucoup d’entre elles ont également mentionné le besoin d’une plus grande clarté en ce qui concerne le rôle et le mandat de la DSSE en matière de sécurité. Presque toutes les personnes interviewées ont indiqué que le plus gros changement dans le domaine des explosifs a été le déplacement du point de mire de la sûreté à la sécurité, mais que le point de mire et le mandat de la DRE n’ont pas suivi. La haute direction remédie actuellement à cette situation. Le fait d’assurer un régime moderne et durable pour les activités de réglementation et d’inspection de la DRE (RCN et régions) a été défini comme un secteur d’intervention prioritaire dans l’exercice d’alignement stratégique et a été marqué comme une priorité dans les principaux documents.171,172

Forces et facilitateurs externes

Selon les personnes interviewées à l’externe, l’un des facteurs les plus importants pour assurer l’efficacité et la réussite du programme est une approche intégrée de la réglementation. Ces personnes ont défini la plus grande différence entre les programmes de la DSSE et les autres compétences comme étant le résultat de cet accent sur les politiques issues de la S-T. Le solide lien scientifique entre l’entité scientifique et l’entité de réglementation était perçu comme étant unique dans le domaine, et les personnes interviewées à l’externe ont fait remarquer que l’approche de la DSSE axée sur des preuves de même que ses capacités et son expertise de haut niveau sur les questions scientifiques liées aux explosifs (aussi bien au niveau consultatif que contractuel) ont positionné la DSSE comme un chef de file mondial.

Les représentants des secteurs public et privé canadiens estimaient qu’aucun autre ministère ne peut rivaliser avec l’abondance de connaissances et d’expertise des employés de la DSSE, et les intervenants internationaux ont souligné le rôle clé de la DSSE dans le discours mondial sur les normes et les protocoles et procédures de sûreté. La participation des employés aux comités scientifiques internationaux a été mentionnée comme une autre preuve de leur réputation.

Comme les intervenants internes, les intervenants externes ont cité le rôle critique joué par la DSSE pour unifier la communauté des explosifs en établissant des liens dans et entre les ministères qui contrôlent les explosifs. Les intervenants externes ont spécialement souligné certaines des collaborations et certains des réseaux établis par la DSSE afin de favoriser une utilisation plus intégrée des ressources.

La consultation des partenaires de l’industrie par la DSSE dans l’élaboration de nouvelles politiques et de pratiques exemplaires a également été mentionnée. On estimait que ce processus améliore la crédibilité de la DSSE et le taux de conformité dans l’industrie. Enfin, les personnes interviewées à l’externe ont fait remarquer que l’un des principaux avantages du LCRE est son indépendance, qui fait que les travaux réalisés sont impartiaux. Cela améliore encore la crédibilité de la DSSE auprès de ses intervenants.

Points prioritaires externes

Beaucoup de personnes interviewées à l’externe estimaient que le mandat de la DSSE n’est pas clair en ce qui concerne la sécurité, malgré le rôle émergent de la Direction dans les questions de sécurité. Les personnes interviewées ont postulé que ce manque de clarté en ce qui concerne le rôle de la DSSE et le manque de ressources connexes rendent difficile à la DSSE d’aborder les questions importantes, comme les vérifications des antécédents des importateurs et exportateurs d’explosifs. Il faut toutefois remarquer que la DRE a élargi son portefeuille pour répondre à l’expansion de son mandat et qu’elle a commencé de participer activement aux activités intra-gouvernementales et intergouvernementales dans de domaine. En outre, la DSSE et ses collaborateurs ont travaillé pour ajouter les composants liés à la sécurité à la Loi, composants qui sont entrés en vigueur cette année. La Direction a aussi appuyé les partenaires enquêteurs de la GRC et d’autres organismes afin de fournir des réponses rapides aux questions réglementaires et scientifiques. Enfin, la DSSE élaborera et lancera une stratégie de sensibilisation dans le cadre de l’initiative d’alignement stratégique de la Direction.

4.0 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Cette section résume les constatations de l’évaluation et aborde certains secteurs préoccupants. En conséquence, la discussion est organisée en fonction des deux principaux thèmes que sont les questions de rendement et de pertinence. Selon les données, les recommandations suivantes ont été formulées.

4.1 Constatations sur le rendement

Réalisations

De multiples sources de données ont établi que la DSSE a réussi à s’acquitter de son mandat et à réaliser ses principaux objectifs pendant toute la période couverte par l’évaluation. D’après ces données, l’efficacité générale de la supervision réglementaire de la DRE et des extrants de S-T du LCRE était élevée. Pour sa part, la DRE a réussi à appliquer la LRE et a élaboré et validé des politiques et des règlements en utilisant les connaissances scientifiques, les conseils d’expert et les résultats des recherches en S-T offerts par le LCRE. L’engagement de la DRE à l’égard d’un processus décisionnel fondé sur la science a fourni un fondement crédible et influent qui l’a aidée à réaliser ses objectifs d’amélioration de la sûreté, de la sécurité et de l’efficacité de l’industrie.

La DRE a entrepris, avec succès, d’apprendre aux intervenants sur les questions de politiques, de sûreté et de sécurité publique touchant les explosifs. Le LCRE a également été très efficace pendant la période couverte par l’évaluation, ayant réussi à transférer ses résultats de S-T (sous forme de connaissances ou de technologies) directement aux intervenants de l’industrie des explosifs de même qu’aux autres ministères et aux organismes internationaux. Ces partenaires et clients ont utilisé ces résultats pour améliorer leurs pratiques et leurs politiques. En général, la DSSE excellait dans les activités de partenariat, de collaboration, d’échange de renseignements et de consultation de toute sorte, ce qui a encore renforcé sa réputation nationale et internationale de chef de file. Ses contributions sont confirmées par la grande demande constante pour ses services de certification, ses conseils d’expert et ses innovations technologiques dans les domaines de la sûreté et de la sécurité.

Efficacité, efficience et économie

En général, on a déterminé que les structures organisationnelles, de gouvernance et de gestion de la DSSE soutiennent l’efficacité du programme (en particulier dans le domaine de la sûreté), bien que certaines améliorations ont été signalées. De plus, les personnes interviewées à l’interne croyaient que les structures organisationnelles, de gouvernance et de gestion sont convenables et adéquates. Tout en reconnaissant le besoin d’améliorer le suivi financier des projets et activités, et le suivi des résultats stratégiques, ces personnes interviewées étaient également satisfaites des mécanismes actuels de gestion de projet, de gestion du risque et de planification, surtout compte tenu de l’activité des dernières années à la Direction visant à assurer un meilleur rendement à l’organisme par l’amélioration de la surveillance et de l’exécution des programmes, des activités et des projets. Les personnes interviewées à l’interne comme à l’externe ont loué l’expertise des employés de la DSSE, la qualité du travail et les processus d’engagement participatifs qui appuient l’exécution efficace des programmes.

On a cerné des secteurs où des mesures sont nécessaires en ce qui concerne la conception et l’exécution des programmes. Les ressources financières (en raison du manque d’augmentation du financement par services votés et de la dépendance à l’égard des activités à frais recouvrables) aussi bien qu’humaines (en raison d’une charge de travail croissante, du départ à la retraite d’employés très expérimentés et du défi que représente le recrutement de nouveaux employés expérimentés) sont limitées au point où toute nouvelle réduction aurait une incidence très négative sur l’efficacité de la Direction (si l’on présume que ses activités et son mandat imposés par la Loi sont maintenus).

En outre, les frais d’utilisation révisés de la DRE ont accru la dépendance de la Direction à l’égard du recouvrement des coûts et indiquent un besoin d’aborder la question de la durabilité du programme. Puisque cela se produit en période de ralentissement économique, on estime qu’il s’agit d’un enjeu important et la question a été désignée comme telle lors de la séance de planification stratégique de la DSSE. 173

L’évaluation a également cerné le besoin d’examiner les taux de rémunération du LCRE, qui ont été fixés en 2002. Heureusement, toute la Direction a mis l’accent sur la correction de ces situations et de leurs causes, notamment en veillant à assurer la durabilité à long terme des ressources financières, en trouvant des manières de garantir que les ressources humaines sont convenablement formées et stimulées, en ajustant les taux de rémunération et en continuant d’améliorer le profil de la Direction en général. 174

La DSSE est rentable du fait qu’elle a réussi à saisir les occasions de recouvrer des coûts (principalement le LCRE) de même qu’à maintenir et à améliorer ses niveaux de service et d’activité, et ce, malgré l’état actuel des ressources. Toutefois, les ressources humaines et financières actuelles de la DSSE risquent de ne plus suffire. En particulier, les activités du LCRE liées à la sécurité des explosifs sont essentiellement financées par les recettes issues du recouvrement des coûts et à un moindre degré, par un financement complémentaire, ce qui influe sur sa capacité de maintenir une telle expertise et de répondre à la demande croissante des autres ministères dans ce domaine.

En conséquence, la DSSE doit poursuivre ses efforts visant à élaborer des stratégies d’atténuation des risques encourus de même qu’une stratégie à long terme pour assurer la durabilité de ses ressources (humaines et financières). La DSSE est bien placée et de plus en plus sollicitée pour répondre aux besoins des autres ministères dans des domaines qui ne relèvent pas traditionnellement de RNCan. Toutefois, le soutien des intervenants externes est principalement axé sur les projets et financé par un régime de génération de recettes. Ce modèle peut avoir des répercussions indésirables en raison de l’incertitude entourant la manière dont les ressources dans le domaine de la sécurité sont allouées à la satisfaction des besoins et des priorités externes. Puisque l’expertise de la DSSE en S-T de la sécurité des explosifs est relativement unique, la DSSE doit continuer de travailler à cerner les possibilités de sources de financement horizontales ou d’autres sources de financement gouvernemental interne afin de pouvoir convenablement :

  • s’acquitter de son mandat en matière de sécurité en développant et en maintenant sa capacité dans de domaine;
  • répondre aux demandes et aborder les enjeux prioritaires de tous les ministères.

Recommandation 1 : La DSSE, en particulier le LCRE, doit poursuivre ses efforts visant à garantir et à confirmer la durabilité de ses ressources humaines et financières de manière à pouvoir maintenir son niveau élevé et la qualité de son travail.

En ce qui concerne la surveillance du rendement général de la DSSE et de ses deux divisions, l’évaluation a révélé que les stratégies et les outils de suivi financier et de mesure du rendement de la DSSE profiteraient de capacités renforcées et d’une meilleure intégration (par exemple, de manière à ce que les indicateurs de rendement pertinents et les rapports sur les réalisations et les contributions puissent être suivis ou produits). En particulier, cette évaluation a cerné le besoin d’améliorer le suivi financier des activités en cours et des projets, qu’ils soient exécutés individuellement ou collectivement par la DRE et le LCRE. Une meilleure estimation du temps et des dépenses alloués aux activités principales aidera la DSSE à mieux affecter ses ressources humaines et, ce qui est important, à rendre des comptes plus précis sur son niveau d’effort relatif dans les activités et les projets de sécurité. Les stratégies et les outils de gestion de chaque projet doivent être renforcés, particulièrement en ce qui concerne l’infrastructure de TI existante de la DSSE (p. ex. bases de données dépassées, outils en ligne inefficaces et renseignements inexacts sur les sites Web).

La DSSE a déployé des efforts de planification stratégique et de renouvellement visant à élaborer et à mettre en œuvre les priorités et les processus intégrés communs de la Direction à l’appui de l’élaboration d’un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et un Cadre de mesure du rendement à la Direction. Ces processus sont exécutés en faisant participer RNCan et les autres ministères pertinents participant à la sûreté et la sécurité des explosifs afin de garantir l’équivalence des mesures du rendement et d’éviter le dédoublement des efforts.

L’évaluation confirme sans réserve le besoin continu de ce processus et, ce qui est important, d’un suivi et d’une communication des réalisations en fonction des résultats visés. De telles mesures des résultats appuieraient les efforts déployés par la DSSE pour communiquer ses réalisations et ses défis.

Encore une fois, la DSSE a déployé d’importants efforts pour améliorer la planification, la gestion du risque et la surveillance liées aux projets de S-T générateurs de recettes. Toutefois, la facilité d’emploi et l’intégration des outils de gestion de l’information dans l’ensemble de l’organisme demeurent des faiblesses importantes. Les données indiquent que les ressources et les outils actuels en TI n’appuient pas pleinement la surveillance et la communication efficaces et efficientes du rendement. En conséquence, dans son analyse de rentabilisation, la DSSE doit envisager des mesures visant à réviser son soutien et ses outils de TI afin :

  • d’élargir la collecte et l’utilisation de données sur le rendement des activités et programmes principaux, y compris des données financières;
  • de recueillir et d’échanger des mesures clés sur les résultats stratégiques (c.-à-d. des renseignements complets, factuels et détaillés sur les accidents, les menaces, les pertes et vols et autres événements pertinents liés aux explosifs).

Recommandation 2 : La DSSE doit continuer d’améliorer ses capacités de suivi financier et de mesure du rendement en intégrant les activités de la DRE et du LCRE et en les adaptant aux besoins de la direction.

En outre, l’élaboration d’applications et d’outils Web pour la gestion et la prestation des services (internes et externes) a été cernée dans cette évaluation comme un élément essentiel pour l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience de la DSSE. Puisque la DSSE est un organisme relativement petit disposant de ressources limitées, la DSSE et la Direction de la gestion de l’information de RNCan pourraient travailler en étroite collaboration pour élaborer des bases de données et des outils Web qui répondent aux besoins les plus pressants des divisions, des programmes et de la direction de la DSSE. En conséquence, dans son analyse des besoins en TI, la DSSE doit étudier des outils permettant :

  • d’introduire des capacités fonctionnelles dans les secteurs qui ont mené à une confiance excessive dans les processus officieux (p. ex. suivi des clients non conformes, élaboration de plans d’inspection annuels);
  • de mieux intégrer les bases de données dans et entre la DRE, les bureaux régionaux et le LCRE (p. ex. pour combler efficacement les besoins des clients en ce qui concerne un suivi exact et rapide du statut pendant tout le cycle du processus d’autorisation et de mise à l’essai du produit);
  • de profiter des formulaires électroniques et des applications Web pour faciliter la collecte et la saisie des renseignements de même que les paiements.

Recommandation 3 : La DSSE doit travailler sur un système intégré de gestion de l’information axé sur les clients pour améliorer son efficacité et son efficience dans l’application de la Loi sur les explosifs, dans la prestation de ses services et dans la surveillance des progrès accomplis.

La qualité et la nécessité des travaux du LCRE sont généralement reconnues dans l’ensemble du gouvernement, comme le démontre la demande des autres ministères pour ses services. La situation décrite par certaines personnes interviewées dans laquelle des possibilités et des défis sont apparus doit être corrigée. La haute direction est au courant de cette situation et y remédie actuellement au moyen des exercices d’alignement stratégiques du SMM et de la DSSE. 175

Recommandation 4 :     Les efforts actuels visant à établir des liens et des partenariats stratégiques en ce qui concerne les aspects touchant la sécurité du mandat de la DSSE, surtout en ce qui concerne le LCRE, doivent être maintenus et accrus, si possible.

4.2 Constatations en matière de pertinence

L’évaluation démontre clairement que la DSSE joue un rôle vital dans la production, l’importation, la vente et l’utilisation sûres et sécuritaires d’explosifs commerciaux au Canada. Les données recueillies indiquent que le mandat de la Direction — appliquer la LRE et faire progresser la S-T en matière de sûreté et de sécurité des explosifs — est bien aligné avec les priorités ministérielles de RNCan et les objectifs du SMM, surtout en ce qui concerne les résultats en matière de sûreté.

Les activités de S-T et les objectifs de la DSSE demeurent également très pertinents pour les besoins de ses partenaires, clients et intervenants. Confrontée aux grands changements qui ont une incidence sur l’industrie — l’importance économique nationale des explosifs, les progrès continus dans la S-T des explosifs, la mondialisation de l’industrie et un accent national accru sur la sécurité — la DSSE a révisé ses objectifs et ses activités pour s’adapter et demeurer pertinente.

Les données ont démontré la pertinence et l’énorme valeur de l’approche de la DSSE fondée sur l’intégration de la science et des politiques, ce qui rend la Direction unique dans le contexte canadien aussi bien que le contexte international. La combinaison d’expertise réglementaire et scientifique offerte par la DSSE garantit et continuera de garantir que les organismes de réglementation et les décideurs sont informés des derniers résultats de recherche sur les explosifs et y ont accès, et que les décisions relatives à la certification de produits importés et nouveaux, de même que l’élaboration ou l’examen des politiques et des règlements, sont fondés sur des preuves. Les activités de la DSSE en matière d’autorisation, d’homologation et de surveillance de la conformité jouent un rôle dans la protection des travailleurs et du public canadien contre les accidents et les incidents liés aux explosifs commerciaux et artisanaux. Les activités de S-T non réglementaire exécutées par le LCRE ont également entraîné une amélioration des connaissances sur les risques en matière de sûreté et de sécurité liés aux explosifs et sur les moyens d’atténuer ces risques.

Même si cette évaluation a démontré qu’il est toujours nécessaire et légitime que la DSSE appuie les priorités du gouvernement fédéral en matière de protection du public canadien contre les menaces posées par l’utilisation délibérée d’explosifs (p. ex. rôles à l’égard de la Loi sur la sécurité publique et de la LREde même que le financement de l’initiative SPAT), les responsabilités, le rôle et le mandat de la DSSE dans les activités liées à la sécurité publique, en particulier l’appui aux autres ministères dans des domaines comme la protection des infrastructures critiques, ne sont pas bien définis. La DSSE doit entreprendre des activités de sensibilisation ciblées et forger des partenariats stratégiques pour garantir que les priorités de la Direction sont communiquées de manière efficace et efficiente avec le soutien des principaux partenaires et intervenants.

ANNEXE A – TABLEAUX SUPPLÉMENTAIRES

Tableau 19 Tableau sommaire des principales activités de la DSSE : DRE (A) et LCRE (B)
A. Activités de la DRE B. Activités du LCRE

Autorisation et classification de produits : La DRE classifie et autorise tous les explosifs au Canada. Seuls les explosifs qui figurent sur la Liste des explosifs autorisés tenue par la DRE, ou les explosifs couverts par des autorisations spéciales délivrées par la DRE, peuvent être importés, fabriqués, transportés, possédés ou utilisés au Canada. Après un examen des spécifications présentées pour un produit, la DRE peut exiger que l’explosif soit inspecté et mis à l’essai par la LCRE avant d’être autorisé et classifié.

Certification des explosifs : Le LCRE met à l’essai les explosifs de minage et les accessoires, munitions, agents propulsifs, feux d’artifice, dispositifs pyrotechniques et dispositifs explosifs aux fins d’autorisation en vertu de la LRE. Les essais sont utilisés pour déterminer la sûreté du produit et sa conformité aux spécifications du fabricant. Ces essais établissent des critères d’entreposage, de transport et d’utilisation générale du produit. En fin de compte, les résultats servent de fondement à la DRE pour approuver les explosifs dont le transport, l’entreposage, la manipulation et l’utilisation sont sûrs.

Homologation et inspection : La DRE réglemente la fabrication, l’importation, l’entreposage, la vente et la possession d’explosifs au moyen d’un système de licences et de permis appuyé par un programme d’inspection de la conformité. Ce système comprend l’examen des demandes de licences de fabrication d’explosifs (homologation d’usines), de licences d’entreposage pour utilisateurs et fournisseurs (homologation de magasins) et de permis d’importation au Canada de tout explosif (permis d’importation). Depuis juin 2008, ceux qui fabriquent, importent, exportent, achètent, fournissent ou distribuent neuf produits chimiques précurseurs d’explosifs (p. ex. nitrate d’ammonium) doivent maintenant s’inscrire auprès de la DRE.

Analyse des explosifs : Le LCRE est équipé d’un laboratoire de chimie analytique consacré à l’analyse d’un vaste éventail de matières énergétiques associées aux explosifs de minage commerciaux, aux initiateurs, aux feux d’artifice et aux dispositifs pyrotechniques. Il offre à la DRE un éventail complet de tests chimiques et physiques pour l’autorisation des explosifs de même que des services aux clients dans les domaines de l’analyse, de l’identification et de la détection des explosifs.

Élaboration de politiques et de normes : La DRE élabore des règlements et les moyens nécessaires pour mettre en œuvre la LRE, y compris toute modification découlant de la Loi sur la sécurité publique. En outre, elle publie des normes et des lignes directrices et elle participe à des travaux en comité visant l’harmonisation et l’élaboration de normes nationales et internationales. Cette activité est souvent appuyée par le LCRE, qui apporte régulièrement une contribution scientifique aux normes et aux politiques élaborées par la DRE. En outre, le LCRE participe activement à l’élaboration de protocoles d’essai pour les explosifs.

Recherche sur les explosifs : Le LCRE exécute des activités de recherche et de développement pour améliorer l’utilisation sûre des matières énergétiques de même que la compréhension de leurs propriétés explosives et dangereuses. Le LCRE peut fournir une caractérisation thermique complète et détaillée des matières utilisées dans l’industrie des explosifs et ailleurs. Le LCRE peut également évaluer les dangers thermiques inhérents aux processus chimiques et proposer des solutions qui améliorent la sûreté sans compromettre l’efficacité.

Sûreté des dispositifs pyrotechniques et des feux d’artifice : La DRE fait la promotion de l’utilisation sûre des effets spéciaux pyrotechniques et des feux d’artifice pour déploiement en offrant des cours de formation, des services de certification et des renseignements (p. ex. manuels, dépliants).

Applications des explosifs: Le LCRE mène des recherches sur l’interaction des ondes de souffle avec les structures pour établir la résistance au souffle des matières et des infrastructures (évaluations de la vulnérabilité), pour prévoir les dommages et pour concevoir des moyens d’atténuer les effets destructeurs.

 

Essais dans des lieux dangereux176  : Le LCRE certifie la sûreté et l’efficacité de l’équipement à utiliser dans les mines de charbon souterraines et dans d’autres lieux dangereux, p. ex. les atmosphères contenant des gaz explosifs. Il offre également des essais de simulation en altitude.

Tableau 20 Caractéristiques de base de multiples études de cas par secteur de programme et par activité ou projet LRE examiné
Secteur de programme/Projet

Titre

Division de la DSSE

Client/ Partenaire

1. Autorisation, inspection et application de la règlementation

1. Essais : Autoriser des détonateurs Examen d’un processus requis en vertu de la LRE pour l’autorisation d’une nouvelle gamme de détonateurs, entrepris sur demande. DRE
LCRE
Industrie
2. Essais : Autoriser des feux d’artifice pour consommateurs Examen d’un processus requis en vertu de la LRE pour l’autorisation de multiples types de feux d’artifice, entrepris sur demande. DRE/LCRE Industrie
3. Approbation : Inspecter une licence d’usine Examen d’un processus requis en vertu de la LRE exigeant l’homologation de l’installation d’un fabricant d’explosifs. DRE Industrie
4. Approbation : Inspecter un magasin Examen d’un processus requis en vertu de la LRE exigeant l’homologation de magasins d’entreposage pour un utilisateur d’explosifs de minage. DRE Industrie
2. Élaboration et mise en œuvre de politiques et de règlements nouveaux ou révisés
5. Nouveau règlement sur les composants d’explosif limités Examen d’une entreprise ayant mené à l’élaboration du Règlement sur les composants d’explosif limités, qui contrôle les produits chimiques utilisés dans la fabrication de bombes. Ce règlement a été élaboré pour respecter les modifications apportées à la Loi sur les explosifs par la Loi sur la sécurité publique afin de réduire les menaces pour la sécurité. DRE Industrie
6. Norme sur les produits d’amorçage Examen d’une entreprise ayant mené à l’élaboration d’une norme sur les dispositifs et les systèmes d’amorçage d’explosifs. Cette norme est utilisée par la DSSE pour l’autorisation de produits et par l’industrie pour veiller à ce que les nouveaux produits soient acceptables. DRE Industrie
3. Soutien externe en S-T pour les intervenants : sûreté
7. Essais spécialisés dans des lieux dangereux Un projet de S-T visant à tester la conformité de gros équipements électriques fabriqués sur mesure pour l’industrie du pétrole et du gaz et devant être utilisés dans des atmosphères inflammables. LCRE Industrie
8. Sûreté des solutions de nitrate d’ammonium Un projet de S-T qui examine les effets des additifs exclusifs d’un fabricant sur la stabilité thermique d’explosifs à base de nitrate d’ammonium. LCRE Industrie
9. Dangers liés au pressage des agents propulsifs Un projet de S-T visant à acquérir des connaissances et des données pour appuyer une meilleure compréhension des processus liés à la fabrication d’agents propulsifs et de meilleures prévisions d’évaluation des dangers. LCRE Industrie
4. Soutien externe en S-T pour les intervenants : sécurité
10. Effet des explosifs sur les pipelines Un projet de S-T visant à évaluer la vulnérabilité de pipelines enfouis au souffle d’explosifs, projet faisant également partie d’un programme plus vaste visant à évaluer la vulnérabilité de l’infrastructure de pipelines du Canada à une attaque terroriste. LCRE RNCan
11. Marquage d’explosifs souples pour améliorer la détection aux aéroports Un projet de S-T visant à étudier la faisabilité technique de l’augmentation de la quantité d’agent chimique marqueur dans les explosifs plastiques afin d’en améliorer la détection aux aéroports. LCRE Autres ministères
12. Essais balistiques : élaboration d’un blindage de protection contre les projectiles formés par explosion Un projet de S-T visant à tester la résistance de différentes solutions de blindage de véhicules contre les dispositifs explosifs de circonstance. LCRE Industrie
5. Soutien en S-T à la DSSE (intégration de la science, de la réglementation et des politiques)
13. Dangers des charges creuses Un projet de S-T visant à déterminer la portée des fragments formés par la détonation accidentelle de charges de perforateurs, projet qui faisait également partie d’un programme plus vaste visant à aider la DRE à comprendre et à atténuer les dangers posés par les installations d’assemblage de perforateurs. LCRE DRE
14. Dangers d’explosion en masse de feux d’artifice Un projet de S-T qui explorait les dangers d’explosion en masse de nouveaux feux d’artifices plus puissants. LCRE DRE

1 Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositive 9. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

2 Ibid. et actifs de la DSSE, 2009-12-18.

3 Actifs de la DSSE 2009-12-18, Gestion des connaissances dans le SMM (sans date).

4 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs : Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010. Diapositives 9 et 11. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

5 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs : Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010. Diapositive 11. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

6 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs : Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010. Diapositive 8. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

7 D’après le résultat stratégique et l’Architecture des activités de programme (AAP) 2008-2009 de RNCan, Ressources naturelles Canada.

8 Des modifications à la formulation du résultat stratégique no. 3 ont été apportés à l’AAP 2009-2010 (Résultat 3 : Sûreté, sécurité et intendance).

9 Tiré du Rapport aux intervenants (2003), Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

10 La Direction du transport des marchandises dangereuses de Transports Canada, qui applique la Loi sur le transport des marchandises dangereuses et le règlement afférent, est également responsable du transport des explosifs au Canada (d’après une publication de la DSSE intitulée « Les explosifs au Canada », 2006).

11 Tiré de http://www.nrcan-rncan.gc.ca/mms-smm/expl-expl/pub-pub-fra.htm (dernière visite en janvier 2010), et d’un document interne : Plan d’activités 2007-2010 (2007), Division de la réglementation des explosifs.

12 Tiré de la Loi sur les explosifs (extrait de http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/E-17/index.html, janvier 2010).

13 Tiré de « A Centennial to Celebrate: Improving the quality of life of Canadians through natural resources », 2007 (extrait de http://www.nrcan.gc.ca/com/excellence/excellence-eng.php en décembre 2008; a été retiré du site Web actuel).

14 Tiré de http://explosives.org/HistoryofExplosives.htm (dernière visite en janvier 2010).

15 Tiré du document « 2008 Minerals Year Book: Explosives » (2010), U.S. Geological Survey (extrait de http://minerals.er.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/explosives/, janvier 2010); aucune ventilation similaire des utilisations des explosifs n’a pu être trouvée pour le Canada.

16 Tiré d’une publication de la DSSE intitulée « Explosives in Canada », 2006.

17 Statistique Canada, Statistiques principales pour les industries manufacturières, selon le Système de classification des industries de l'Amérique du Nord (SCIAN), annuel (dollars), Tableau 301-00061.

18 Tiré de documents internes fournis par la DRE : Licences actives – Groupes des licences et de la conformité (2004-2008) et Licences actives – Régions (2004-2008).

19 Lois du Canada 2004, chapitre 15, Loi modifiant certaines lois fédérales et édictant des mesures de mise en œuvre de la convention sur les armes biologiques ou à toxines, en vue de renforcer la sécurité publique. Projet de loi C-7, sanctionné le 6 mai 2004.

20 D’après http://www.nrcan-rncan.gc.ca/mms-smm/expl-expl/com-com-fra.htm (dernière visite en janvier 2010).

21 Les matières énergétiques sont une classe de matières dans lesquelles est emmagasinée une grande quantité d’énergie chimique qui peut être libérée. Dans le contexte actuel, les classes typiques de matières énergétiques comprennent les explosifs, les feux d’artifice, les compositions pyrotechniques et les propulseurs (p. ex. les poudres noires sans fumée).

22 Également appelées « recettes tirées d’une activité de crédit net » (RTACN), les recettes nettes en vertu d’un crédit représentent une autorisation particulière de dépenser les recettes qu'accorde le Parlement et qui permet aux ministères d'utiliser le revenu provenant de la vente de produits ou de services pour financer des dépenses qui y sont directement liées (extrait de Vérification des recettes tirées d’une activité de crédit net [2007], Direction de la vérification, Ressources naturelles Canada; disponible au site Web http://www.nrcan.gc.ca/audit/reprap/2007/a06007b-fra.php, dernière visite en janvier 2010).

23 Les nouveaux frais d’utilisation ont été approuvés par le Parlement et le Conseil du Trésor et ont été publiés dans la Gazette du Canada, Partie II, Vol. 143, No. 10 (13 mai 2009), p.682. Extrait de http://www.gazette.gc.ca/rp-pr/p2/2009/2009-05-13/pdf/g2-14310.pdf (dernière visite en janvier 2010).

24 Tiré d’un rapport interne : « Examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM » (2008), Secteur des minéraux et des métaux, Ressources naturelles Canada.

25 Chacune des cinq études de cas comprend l’examen de deux à quatre projets, services ou produits représentatifs (c.-à-d. unités d’analyse intégrées, appelées « projets ») exécutés dans le cadre de l’activité principale (secteur) à l’étude. Tiré de Science-Metrix, Évaluation de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs du Secteur des minéraux et des métaux de Ressources naturelles Canada, page 21 (28 juillet 2009).

26 Les services de polices récupèrent actuellement beaucoup plus d’explosifs que les quantités déclarées perdues ou volées.

27 D’après des documents internes : Collections de cotations et de commentaires fournis dans le questionnaire de rétroaction des clients du LCRE en 2005, 2006, 2007 et 2008.

28 SAFEX INTERNATIONAL est un organisme sans but lucratif composé de fabricants d’explosifs et de dispositifs pyrotechniques, fondé en 1954. Il a pour but de protéger les gens et les biens contre les dangers et les dommages en partageant l’expérience dans l’industrie des explosifs. Source : http://www.safex-international.org/PUBLIC_SITE/FRAME.htm (dernière visite en janvier 2010).

29 Tiré d’un document interne : Analyse de l’environnement – Journée de réflexion sur la planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009.

30 Tiré du document de Recherche et développement pour la défense Canada (2009) intitulé : Documentation — Le gouvernement du Canada investit plus de 35 millions de dollars dans des projets de sciences et de technologie en vue d’améliorer la sécurité du Canada. Disponible à l’adresse http://www.css.drdc-rddc.gc.ca/publications/backgrounders-documentation/2009_03_04-fra.asp (dernière visite en janvier 2010).

31 Tiré du Mémorandum D19-6-1 de l’Agence des services frontaliers du Canada, Administration de la Loi sur les explosifs et règlement; extrait de l’adresse http://cbsa.gc.ca/publications/dm-md/d19/d19-6-1-fra.html (janvier 2010).

32 Tiré du Rapport ministériel sur le rendement 2007-2008 de Ressources naturelles Canada (2008), p.49. Extrait de l’adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/dpr-rmr/2007-2008/inst/rsn/rsn02-fra.asp (janvier 2010).

33 Tiré d’un document interne : Plan d’activités de 2006-2008 du Secteur des minéraux et des métaux, Secteur des minéraux et des métaux, Ressources naturelles Canada.

34 Tiré d’un document interne : Plan d’activités de 2006-2008 du Secteur des minéraux et des métaux, Secteur des minéraux et des métaux, Ressources naturelles Canada .

35 Tiré des Résultats stratégiques et Architecture des activités de programmes (AAP) 2008-2009 de RNCan, Ressources naturelles Canada.

36 Tiré du Rapport ministériel sur le rendement 2008-2009 de Ressources naturelles Canada (2009). Extrait en janvier 2010 de l’adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/dpr-rmr/2008-2009/inst/rsn/rsn00-fra.asp.

37 Tiré d’un document interne : Évolution – Renouvellement 2008-2011, Secteur des minéraux et des métaux, Ressources naturelles Canada.

38 Énoncé de mission de RNCan — Être un champion du développement durable, un centre de connaissance de calibre mondial en matière de ressources et un chef de file des politiques et sciences. Source : Rapport ministériel sur le rendement 2008-2009 de Ressources naturelles Canada (2009); extrait en janvier 2010 de l’adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/dpr-rmr/2008-2009/inst/rsn/rsn00-fra.asp.

39 Tiré d’un document interne : Rapport sur les résultats – Atelier de planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009.

40 La partie 7 de la Loi sur la sécurité publique modifiait la Loi sur les explosifs de manière à mettre en œuvre la Convention interaméricaine contre la fabrication et le trafic illicites des armes à feu, munitions, explosifs et autres matériels connexes de l’Organisation des États américains en ce qui concerne les explosifs et les munitions. Elle interdit la fabrication illicite et le trafic illicite d’explosifs. Elle permet un contrôle accru sur l’importation, l’exportation, le transport au Canada, l’acquisition, la possession et la vente d’explosifs et de certains composants d’explosifs et elle prévoit des sanctions accrues pour certaines infractions. Source : Lois du Canada 2004 – Chapitre 15, Troisième session, trente-septième législature, 52-53 Elizabeth II, 2004. Extrait en janvier 2010 de l’adresse https://www.privacyinternational.org/issues/terrorism/library/canpublicsafetyactc_7.pdf.

41 A reçu la sanction royale le 18 décembre 2001.

42  A reçu la sanction royale le 6 mai 2004.

43 L’IRTC est gérée par le Centre des sciences pour la sécurité, une entreprise conjointe de Recherche et développement de défense Canada (RDDC) et de Sécurité publique Canada. RDDC est un organisme du ministère de la Défense nationale.

44 Disponible à l’adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/assessments-evaluations/2007/rsn/rsn-fra.asp (dernière visite en janvier 2010).

45 DSSE. Mise à jour de la Direction de la sûreté et de la sécurité des explosifs sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE. Janvier 2010, diapositives 8 et 11 (pages de notes).

46 DSSE. La diapositive 11 de la Mise à jour de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, indique qu’un des avantages principaux prévus de l’alignement stratégique est de « renforcer les relations avec les principaux clients, partenaires et intervenants internes et externes ». La page des commentaires de la diapositive 8 aborde également cette question.

47 Le transfert des activités du groupe des Lieux dangereux vers d’autres fournisseurs s’est achevé en décembre 2009.

48 Il s’agit de la rétroaction offerte par la personne interviewée; il est à noter que la DSSE n’est pas chargée de la réglementation de l’exportation des explosifs.

49 Le Programme du gouvernement fédéral canadien (PGC), imposé par la Loi sur la production de défense (LPD).

50 Séance d’information de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs du Secteur des minéraux et des métaux à l’intention du sous-ministre adjoint, janvier 2010, diapositives 8, 10 et 17. Même si ce document et ces travaux n’entrent pas dans la période couverte par l’évaluation, ils sont inclus à titre de renseignement.

51 Des données détaillées sur les autorisations ont été obtenues de la DRE pour 2007 et 2008 uniquement.

52 Tiré d’un document interne fourni par la DRE : Licences actives – Groupe de délivrance des licences et de la conformité (2004-2008).

53 Les perforateurs à charge creuse sont des dispositifs utilisés pour perforer le cuvelage des puits de pétrole et de gaz et en accroître le débit. Le perforateur est un assemblage tubulaire contenant des charges explosives. Il peut être descendu des centaines de mètres dans les puits, puis détonné afin de créer les perforations.

54 Contrairement à 2004, alors que seulement 12 % des usines d’assemblage de perforateurs avaient été inspectées, plus de 80 % de ces usines ont été visitées en 2007 et en 2008.

55 Boutiques non homologuées et marchés aux puces où l’on vend des munitions et des feux d’artifice.

56 On ne sait pas où ces inspections ont été réalisées ou s’il y a eu des inspections supplémentaires ou des inspections conjointes avec les inspecteurs des bureaux régionaux.

57 Le nitrate d’ammonium est bien connu comme un engrais important, mais également comme une matière de choix pour la confection de bombes artisanales.

58 Les nouveaux frais d’utilisation ont été approuvés par le Parlement et le Conseil du Trésor et ont été publiés dans la Gazette du Canada, Partie II, vol. 143, no 10 (13 mai 2009), p.682. Extrait en janvier 2010 de l’adresse http://www.gazette.gc.ca/rp-pr/p2/2009/2009-05-13/pdf/g2-14310.pdf.

59 Interne : Tiré d’une présentation PowerPoint d’information réalisée par la DSSE à l’intention de l’équipe d’évaluation.

60 Tiré du Règlement sur les composants d’explosif limités, article 36. Extrait en janvier 2010 de l’adresse http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/reglements/DORS-2008-47/index.html.

61 Tiré d’un document interne fourni par la DRE : Licences actives – Groupe de délivrance des licences et de la conformité (2004-2008).

62 Actifs de la DSSE 20091218, Gestion des connaissances au SMM (aucune date), DSSE. Mise à jour de la Direction de la sûreté et de la sécurité des explosifs sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositives 8 et 11; E240 Plan de dotation 2007; Actifs de la DSSE 2009-12-18.

63 Un projet peut inclure la mise à l’essai de plus d’un échantillon de produit.

64 Tiré de documents internes : Rapports de fin d’exercice du LCRE pour les exercices financiers 2004-2005, 2005-2006, 2006-2007 et 2007-2008.

65 La détonation de la première charge a amorcé les cartouches adjacentes, mais pas simultanément.

66 Certains pays le perçoivent comme un explosif sans autre application, alors que d’autres pays, comme le R-U., le perçoivent comme un comburant.

67 Interne : Tiré d’une présentation PowerPoint d’information réalisée par la DSSE à l’intention de l’équipe d’évaluation.

68 SMM, Rapport final provisoire de l’examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM (12 déc. 2009), page 44.

69 SMM, Rapport final provisoire de l’examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM (12 déc. 2009), page 44.

70 Cette diminution demeure importante même si l’on tient compte du fait que certains projets de 2008-2009 peuvent ne pas avoir été comptabilisés parce qu’ils ont été achevés au cours des premiers mois de 2009-2010.

71 SMM, Rapport final provisoire de l’examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM (12 déc. 2009), page 45.

72 SMM, Rapport final provisoire de l’examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM (12 déc. 2009), page 45.

73 Interne : Tiré de notes d’information fournies par le LCRE à l’équipe d’évaluation.

74 Interne : Tiré de collections de cotations et de commentaires fournis dans le questionnaire de rétroaction des clients du LCRE en 2006 et en 2007.

75 Tiré de documents internes : Rapports de fin d’exercice du LCRE pour les exercices financiers 2005-2006 et 2006-2007.

76 Les détails des travaux ne peuvent pas être divulgués.

77 Tiré de documents internes : Rapports de fin d’exercice du LCRE pour les exercices financiers 2004-2005, 2005-2006, 2006-2007 et 2007-2008.

78 Internes : Tiré de collections de cotations et de commentaires fournis dans le questionnaire de rétroaction des clients du LCRE en 2006.

79 La « Convention sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de détection ».

80 Tiré de http://www.un.org/french/terrorism/instruments.shtml (dernière visite en janvier 2010).

81 Tiré d’une communication interne : Nouveau projet LCRE-IRTC – Base de données sur les dispositifs explosifs de circonstance (juillet 2007).

82 Interne : Tiré de collections de cotations et de commentaires fournis dans le questionnaire de rétroaction des clients du LCRE en 2006.

83 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositives 8, page de note. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

84 Par exemple, un bulletin à l’intention des fournisseurs d’explosifs indiquant : « C’est votre travail de connaître vos acheteurs » et une lettre de directive présentant les modifications apportées au manuel des principes de quantité et de distance.

85 Tiré d’un document interne fourni par la DRE : Cours sur les dispositifs pyrotechniques et les déploiements (2004-2008).

86  Tiré de listes d’ateliers fournies par la DRE et le LCRE à l’équipe d’évaluation.

87 Le bulletin (Pièces pyrotechniques à l'usage des consommateurs – Résumé des exigences réglementaires, Bulletin #51, 2008) et la trousse d’information (Trousse d'information pour les détaillants de pièces pyrotechniques à l'usage des consommateurs, 2009) sont disponibles à l’adresse http://www.nrcan-rncan.gc.ca/mms-smm/expl-expl/selcons-vencons-fra.htm (dernière visite en janvier 2010).

88 Tiré de listes de documents examinés par des pairs fournies par le LCRE à l’équipe d’évaluation.

89 Tiré du Secteur des minéraux et des métaux (SMM) : Évaluation des sciences et de la technologie (S-T) (2009), Direction de l’évaluation stratégique, Ressources naturelles Canada. Disponible à l’adresse http://nrcan.gc.ca/evaluation/reprap/2009/e20090612-fra.php (dernière visite en janvier 2010).

90 Tiré d’une liste de documents non revus par un comité de lecture, fournie par le LCRE à l’équipe d’évaluation.

91 Tiré de listes de présentations pour des conférences (à huis clos ou avec procès-verbaux de source ouverte) fournies par le LCRE à l’équipe d’évaluation.

92 Disponible à l’adresse http://www.nrcan-rncan.gc.ca/mms-smm/expl-expl/usecons-uticons-fra.htm (dernière visite en janvier 2010).

93 Tiré d’une liste des activités de sensibilisation fournie par le LCRE à l’équipe d’évaluation.

94 Cette évaluation n’a pas été conçue pour recueillir des preuves concernant l’impact des activités d’éducation et de sensibilisation sur les modifications apportées aux pratiques d’utilisation sûre et sur la connaissance des politiques sur les explosifs au sein des communautés réglementées et non réglementées. Il est encore plus difficile de déterminer la contribution à l’amélioration de la sûreté et de la sécurité des travailleurs, des installations et du public canadien grâce à l’augmentation du taux de conformité.

95 « Une question pressante : Réglementer la vente et l’utilisation du nitrate d’ammonium ». Disponible à l’adresse http://www.nrcan-rncan.gc.ca/mms-smm/expl-expl/comp-comp/use-use-fra.htm (dernière visite en janvier 2010).

96 « Produits chimiques à risque : Réglementation de la vente de huit (8) composants d’explosif limités ». Disponible à l’adresse http://www.nrcan-rncan.gc.ca/mms-smm/expl-expl/comp-comp/ures-ures-fra.htm (dernière visite en janvier 2010).

97 Tiré d’un document interne : Accord de services coopératifs entre le LCRE et une compagnie privée dont le nom ne peut être divulgué, 2008.

98 Interne : Tiré de notes et d’une liste de représentants de la DRE auprès d’entités nationales et internationales pertinentes au domaine des explosifs, fournies par la DSSE à l’équipe d’évaluation.

99 Tiré d’une communication interne : Les lignes directrices scientifiques de la DSSE sur les opérations sécuritaires de fabrication d’explosifs sont adoptées au Royaume-Uni (avril 2009).

100 ST/SG/AC.10/36/Add.2 - Amendements à la quatrième édition révisée des Recommandations relatives au transport des marchandises dangereuses, Manuel d'épreuves et de critères (publiées en mars 2009), Comité d’experts du transport des marchandises dangereuses et du système général harmonisé de classification et d’étiquetage des produits chimiques, Organisation des Nations Unies. Disponible à l’adresse http://www.unece.org/trans/main/dgdb/dgcomm/ac10rep.html#36a2 (dernière visite en janvier 2010).

101 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, page de notes de la diapositives 8. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

102 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositives 8 et 9. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

103 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositive 9. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

104 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositive 11. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

105 Ibid., diapositive 9.

106 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositives 8 à 11. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements; Actifs de la DSSE 20091218; Plan de dotation E240 pour 2007; Gestion des connaissances au SMM (non daté).

107 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositive 9. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

108 Ce plan n’était pas daté; toutefois, son contenu est inclus dans le présent rapport. Une autre source est « Gestion des connaissances au SMM » (également sans date).

109 Tiré d’un document interne : Rapport sur les résultats – Atelier de planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009. Tiré d’une feuille de calcul interne fournie par la DRE à l’équipe d’évaluation et compilant les incidents et les accidents impliquant des explosifs au Canada de 1917 à juin 2008.

110 DSSE. Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositives 8 à 11. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements; Actifs de la DSSE 20091218; Plan de dotation E240 pour 2007; Gestion des connaissances au SMM (non daté).

111 Interne : Tiré de notes d’information et de présentations fournies par la DSSE à l’équipe d’évaluation.

112 Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada, Révision proposée des frais d’utilisation, 15 février 2008, page 6.

113 Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada, Révision proposée des frais d’utilisation, 15 février 2008, page 7.

114 Ibid.

115 Ibid.

116 Ibid.

117 Ibid.

118 Ibid.

119Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada, Révision proposée des frais d’utilisation, 15 février 2008, page 7.

120 Ibid.

121 Tiré d’un document interne : Rapport de fin d’exercice du LCRE pour l’exercice financier 2007-2008.

122 Interne : Tiré de notes d’information, de présentations et de documents confidentiels internes fournis par la DSSE à l’équipe d’évaluation.

123 Interne : Tiré de notes d’information, de présentations et de documents confidentiels internes fournis par la DSSE à l’équipe d’évaluation.

124 Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada, Révision proposée des frais d’utilisation, 15 février 2008, page 2; Gestion des connaissances au SMM; et Plan de RH de la DSSE (non daté).

125 Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada. Rapport provisoire de l'examen de recouvrement des coûts.

126 Approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM, Révision proposée des frais d’utilisation, 15 février 2008, page 51.

127 Tiré de présentations internes réalisées par le LCRE à l’intention de l’équipe d’évaluation.

128 Séance d’information de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs du Secteur des minéraux et des métaux à l’intention du sous-ministre adjoint, janvier 2010, diapositive 17. Même si ces renseignements n’entrent pas dans la période couverte par l’évaluation, ils sont inclus à titre de renseignements.

129 Bilan fourni par la direction et les Finances de la DSSE.

130 Interne : Tiré d’une présentation PowerPoint d’information réalisée par la DSSE à l’intention de l’équipe d’évaluation.

131 Tiré d’un document interne : Analyse de l’environnement – Journée de réflexion sur la planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009.

132 Outils de gestion des connaissances (non daté); Séance d’information de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs du Secteur des minéraux et des métaux à l’intention du sous-ministre adjoint, janvier 2010, diapositives 17 à 20. Même si ces renseignements n’entrent pas dans la période couverte par l’évaluation, ils sont inclus à titre de renseignements.

133 Ibid.; Guide du Programme de perfectionnement des SG (PPSG), 8 juin 2009, pages 2 à 4.

134 Tiré de documents internes : Rapports trimestriels de la DSSE au SMM du T3 2007-2008 au T3 2008-2009.

135 Tiré d’un document interne : Comité de gestion de la DSSE (CGD) - Mandat.

136 Tiré d’un document interne : Politiques et comités de la DRE - Section 10 (2009), Énoncés de politiques, Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

137 Interne : Tiré de notes d’information fournies par la DSSE à l’équipe d’évaluation.

138 Interne : Tiré de notes d’information fournies par la DSSE à l’équipe d’évaluation.

139 Tiré de documents internes de planification des RH fournis par la DSSE à l’équipe d’évaluation.

140 Interne : Manuel de formation des inspecteurs (2008) Division de la règlementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

141 Interne : Orientation des visiteurs, des entrepreneurs, des nouveaux employés, des étudiants et des travailleurs temporaires sur la sûreté (2008) Laboratoire canadien de recherches sur les explosifs, Ressources naturelles Canada

142 Tiré d’un document interne : Politiques et comités de la DRE - Section 10 (2009), Énoncés de politiques, Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

143 Tiré d’un document interne : Rapport de fin d’exercice du LCRE pour l’exercice financier 2007-2008.

144 Interne : Tiré d’une liste fournie par la DRE à l’équipe d’évaluation.

145 Documents internes : Analyse de l’environnement – Journée de réflexion sur la planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009; et Rapport sur les résultats – Atelier de planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009.

146 Interne : Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats – Administration de la Loi sur les explosifs et du projet Sécurité publique et antiterrorisme (2005) Division de la réglementation des explosifs et Direction de la vérification et de l’évaluation, Ressources naturelles Canada.

147 Document interne : Indicateurs de rendement du LCRE (2007-2008).

148 Interne : Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats – Administration de la Loi sur les explosifs et du projet Sécurité publique et antiterrorisme (2005) DRE et Direction de la vérification et de l’évaluation, Ressources naturelles Canada.

149 Révision proposée des frais d’utilisation (2008), Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

150 Rapport de consultation – Initiative de renouvellement des frais d’utilisation en matière d’explosifs (2008), Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Ressources naturelles Canada.

151 Lignes directrices pour les installations d’assemblage de perforateurs à charge creuse (2007), Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

152 Interne : Tiré d’une présentation PowerPoint d’information réalisée par la DSSE à l’intention de l’équipe d’évaluation.

153 Rapport aux intervenants (2003), Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

154 Tiré de documents internes : Rapports de fin d’exercice du LCRE pour les exercices financiers 2004-2005, 2005-2006, 2006-2007 et 2007-2008.

155 Tiré d’un document interne : Rapport sur les résultats – Atelier de planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009.

156 Interne : Tiré de collections de cotations et de commentaires fournis dans le questionnaire de rétroaction des clients du LCRE en 2005, 2006, 2007 et 2008.

157 Tiré d’un document interne : Rapport sur les résultats – Atelier de planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009.

158 Révision proposée des frais d’utilisation (2008), Division de la réglementation des explosifs, Ressources naturelles Canada.

159 Compilé d’après des données fournies par le LCRE sur les projets générateurs de recettes réalisés entre 2004-2005 et 2008-2009.

160 Tiré d’un rapport interne : « Examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM » (2008), Secteur des minéraux et des métaux, Ressources naturelles Canada.

161 Tiré de Statistique Canada : données sur l’emploi disponibles à l’adresse http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/l02/cst01/govt54a-fra.htm; données sur les dépenses disponibles à l’adresse http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/l02/cst01/govt02b-fra.htm (dernière visite en janvier 2010).

162 Tiré d’un rapport interne : « Examen de l’approche du recouvrement des coûts dans les laboratoires du SMM » (2008), Secteur des minéraux et des métaux, Ressources naturelles Canada.

163 Tiré du document Australien Forum of Explosives Regulators (2008), Consultation regulatory impact statement. Extrait le 21 octobre 2009 de l’adresse http://www.safeworkaustralia.gov.au/NR/rdonlyres/992449D1-FB7E-4E58-B5AE-F1F577416AEF/0/AFER_draft_RIS.pdf

164 Access Economics (2008) Regulatory impact statement: Australien code for the transport of explosives by road and rail—3rd edition. Extrait le 14 octobre 2009 de l’adresse http://www.safeworkaustralia.gov.au/NR/rdonlyres/4D51506C-317C-442B-B020-662E6BEE07E4/0/AFER_Code_RIS.pdf

165 Extrait le 26 octobre 2009 de l’adresse http://www.abs.gov.au/AUSSTATS/abs@.nsf/Lookup/1318.3Feature%20Article14Mar%202009

166 Le CIA World Factbook indique le produit intérieur brut (PIB) des pays selon des taux de change à parité des pouvoirs d’achat (PPA). Le PIB représente la valeur de tous les biens et services finaux produits dans un pays au cours d’une année donnée. Le PIB selon des taux de change à parité des pouvoirs d’achat (PPA) d’un pays est la somme de tous les biens et services produits dans le pays, évalués en fonction des prix prévalant aux États-Unis.

167 Le produit intérieur brut du Queensland (en dollars australiens et non ajustés pour la PPA) est semblable à celui de l’Australie (51 543 $AUD pour le Queensland contre 55 195 $AUD pour l’Australie). Source : http://www.dtf.wa.gov.au/cms/uploadedFiles/_Treasury/Economic_Data/gsp_2008-2009.pdf.

168 DSSE, E237_ERD HR Planning 2.Doc, Planification des ressources humaines, une carte routière pour les gestionnaires de RNCan (non daté), page 26.

169 DSSE. Planification des ressources humaines, une carte routière pour les gestionnaires de RNCan (non daté), page 25.

170 DSSE, Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositive 19. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

171 DSSE, Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs, Mise à jour sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE, janvier 2010, diapositive 10. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

172 Séance d’information de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs du Secteur des minéraux et des métaux à l’intention du sous-ministre adjoint, janvier 2010, diapositives 6 à 10. Ce document n’entre pas dans la période couverte par l’évaluation, mais est inclus ici pour fournir de plus amples renseignements.

173 Tiré d’un document interne : Analyse de l’environnement – Journée de réflexion sur la planification stratégique, DSSE, 21 et 22 avril 2009.

174 Séance d’information de la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs du Secteur des minéraux et des métaux à l’intention du sous-ministre adjoint, janvier 2010; Mise à jour de la Direction de la sûreté et de la sécurité des explosifs sur la planification stratégique de la DSSE : Alignement stratégique de la DSSE. Janvier 2010; DSSE. Planification des ressources humaines, une carte routière pour les gestionnaires de RNCan. Même si la date de production de certains de ces documents n’entre pas dans la période couverte par cette évaluation, ils sont inclus en raison de leur nature permanente.

175 Les documents sur l’alignement stratégique de la DSSE préparés après la période couverte par cette évaluation indiquent que l’on remédie à cette situation.

176 Le groupe des Lieux dangereux a été éliminé après la fin de la période couverte par l’évaluation.