Évaluation

Rapports 2006

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Évaluation du programme des minéraux et des métaux (PMM) (E06001)

• 1. Contexte
• 2. Ressources du programme
• 3. Méthodologie
• 4. Pertinence et justification
• 5. Succès et impact
  • 5.1 Matériaux cimentaires supplémentaires (MCS)
  • 5.2 Recyclage amélioré (RA)
  • 5.3 Routes de béton
  • 5.4 Études et surveillance du potentiel de réduction des
    gaz à effet de serre (GES)
  • 5.5 Analyse du cycle de vie (ACV)
  • 5.6 Impact global du PMM
• 6. Rentabilité
• 7. Conception et prestation
  • 7.1 Plan stratégique
  • 7.2 Procédure de sélection rigoureuse des propositions
  • 7.3 Stratégie de communication et activités de diffusion
  • 7.4 Structure de gouvernance
• 8. Conclusion
• 9. Recommandations et réponses de la direction
• Annexe A : Modèles logiques – Figure 1 et Figure 2

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NOTE AUX LECTEURS : Depuis la conclusion de cette évaluation, le Programme des minéraux et des métaux a été prolongé jusqu'au 31 mars 2007. Le domaine du recyclage amélioré (RA) a reçu 505 milles dollars et le domaine des matériaux cimentaires supplémentaires a reçu 236 milles dollars.

1. CONTEXTE

Le Programme des minéraux et des métaux (PMM) soutient, en contribuant financièrement la même valeur que les fonds fournis par les partenaires et d'autres collaborateurs, des initiatives qui améliorent le recyclage des minéraux et des métaux. Également, le PMM évalue les procédés de production de remplacement, en mettant l'accent sur les industries du secteur des minéraux et des métaux ayant des activités émettant beaucoup de
gaz à effet de serre (GES).

Le programme est géré par un comité directeur composé de représentants de Ressources naturelles Canada (président), Environnement Canada et Industrie Canada ainsi que de deux comités consultatifs spécifiques au programme composés d'experts dans le domaine et d'autres représentants de l'industrie, d'organisations gouvernementales et non gouvernementales. Les activités quotidiennes sont supervisées par un secrétariat qui fait partie de la Direction de la technologie minérale de CANMET, Secteur des minéraux et des métaux de Ressources naturelles Canada (RNCan).


Le Programme des minéraux et des métaux est l'un d'une série de 45 mesures comprises dans le Plan d'action 2000 - mesures visant les secteurs clés représentant 90 % des émissions de GES du Canada. Le PMM a obtenu 10 millions de dollars sur la période de 2001-2002 à 2005-2006 pour réduire les émissions de GES de 1,65 mégatonne d'ici 2010. Le PMM visait au départ quatre domaines :

• Matériaux cimentaires supplémentaires (1,1 million $);
• Recyclage amélioré (3,4 million $);
• Études et surveillance du potentiel de réduction des GES (2 million $); et
• Routes de béton (3,5 million $).

À la fin de l'exercice financier 2003-2004, le Programme des minéraux et des métaux a été restructuré, partiellement suite à la réduction progressive des opérations de l'élément des routes de béton, pour affecter les fonds à deux domaines distincts du programme :

• Réductions accrues des émissions pour les minéraux; et
• Métaux et recyclage amélioré.

Réductions accrues des émissions (RAE) pour les minéraux

Les RAE sont le résultat de la fusion des éléments des matériaux cimentaires supplémentaires, des routes de béton et des études et surveillance pour le potentiel de réduction des GES. Le comité directeur du PMM a décidé que les deux dernières années du programme seraient plus utiles en combinant les ressources pour affecter les fonds aux projets axés sur le potentiel de réduction des GES et rationaliser certaines des fonctions opérationnelles du programme.

L'élément des réductions accrues des émissions pour les minéraux vise à réduire les émissions de GES du secteur canadien des minéraux et des métaux:

1. en examinant les aspects pour lesquels une meilleure compréhension peut améliorer les programmes actuels et conduire éventuellement à de nouvelles possibilités de réduction des émissions dans les secteurs industriels émettant beaucoup de GES (p. ex., production d'acier, opérations minières et fonderies); et
2. en travaillant pour accroître l'utilisation des matériaux cimentaires supplémentaires (p. ex., cendres volantes des stations de brûlage du charbon et laitier des hauts-fourneaux des opérations de fabrication de l'acier) dans la production du béton contribuant à la réduction de la « signature de CO₂ (dioxyde de carbone) » associée à la production de chaque mètre cube de béton.

Métaux et recyclage amélioré (RA)

L'objectif du recyclage amélioré est de réduire les émissions annuelles de GES de 700 000 tonnes par année (tpa) d'équivalent de CO₂ d'ici 2010 en augmentant le recyclage de l'aluminium et de l'acier de 100 000 tpa et 200 000  tpa, respectivement. Pour réaliser cet objectif, l'élément du recyclage amélioré vise à accroître le potentiel du Canada de recycler tous les matériaux, particulièrement les minéraux et les métaux:

• en analysant et en élaborant des options pour optimiser les politiques et les pratiques de l'infrastructure de récupération et de recyclage;
• en déterminant les inhibiteurs et les facteurs de motivation réglementaires et économiques pour la récupération et le recyclage;
• en appliquant des analyses du cycle de vie des produits et des matériaux pour comprendre les coûts et les avantages du recyclage; et
• en établissant un réseau de recyclage national pour faciliter la diffusion des connaissances et de l'information parmi les intervenants de l'industrie et les autres intervenants et en participant à diverses possibilités de communication régionales et nationales.

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2. RESSOURCES DU PROGRAMME

Tableau 1 : Projets du programme des minéraux et

métaux et
dépenses
par élément, 2001-2002 à
2005-2006

Élément	Nombre de projets	2001 -02	2002 -03	2003 -04	2004 -05	2005 -06	Total (par élément)
Routes de béton	7	82 000 $	216 000 $	627 000 $	273 000 $	222 000 $	1 420 000 $
Recyclage amélioré (RA)	37	303 000 $	792 000 $	1 133 000 $	652 000 $	847 000 $	3 727 000 $
Matériaux cimentaires supplémentaires (MCS)	15	52 000 $	223 000 $	468 000 $	359 000 $	317 000 $	1 419 000 $
Études et surveillance du potentiel de réduction des gaz à effet de serre (GES)	29	254 000 $	500 000 $	1 529 000 $	468 000 $	683 000 $	3 434 000 $
Total (par année)	88	691 000 $	1 731 000 $	3 757 000 $	1 752 000 $	2 069 000 $	10 000 000 $
Salaires*		65 000 $	124 000 $	338 000 $	294 000 $	180 000 $	1 001 000 $
* Les salaires font partis du budget de 10 millions de dollars.

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3. MÉTHODOLOGIE

Cette évaluation sommative est demandée par le Conseil du Trésor et porte sur la période d'avril 2001 à novembre 2005. L'objectif est d'obtenir des constatations basées sur la preuve pour évaluer le rendement du PMM concernant la pertinence et la justification, le succès et les impacts, la rentabilité et la conception et la prestation.

Plusieurs éléments de preuve ont été utilisés pour aborder les questions déterminées, soit :

• un examen des documents;
• 51 entrevues avec des fonctionnaires fédéraux et provinciaux, des membres d'associations industrielles, des membres de l'industrie, des membres d'organisations à but non lucratif et un fonctionnaire municipal; et
• huit études de cas basées sur un échantillon aléatoire des 88 projets financés par le programme.

Limites de l'évaluation: Les constatations sont en grande partie basées sur l'information obtenue au cours des entrevues avec les principaux informateurs. Des 51 répondants, 49 % étaient des bénéficiaires du financement du programme. Ainsi, leurs réponses pourraient être partiales en faveur du programme. Les points de vue découlant des entrevues doivent donc être interprétés avec prudence. Parmi les 51 répondants, 45 étaient membres de comités consultatifs. Puisque les membres des comités consultatifs sont très bien informés, il était approprié de les interviewer. Toutefois, comme 33 % de tous les membres des comités consultatifs étaient également des bénéficiaires, il fût difficile d'éviter la présence de bénéficiaires de projets dans l'échantillon de l'étude.

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4. PERTINENCE ET JUSTIFICATION

La nécessité que le Canada réduise ses émissions de GES sous-tend ce programme. Le Canada a signé le Protocole de Kyoto et vise à réduire ses émissions de GES. La pertinence continue du PMM est illustrée par la suite des plans d'action mis en place par le gouvernement canadien :

• Le Plan d'action 2000 mettait en œuvre une série de programmes visant les secteurs clés de l'économie comme les transports, la construction, l'énergie renouvelable et les combustibles fossiles plus propres, les petites et moyennes entreprises, l'agriculture, les minéraux et les métaux et la foresterie. ¹
  
  
• Le Plan du Canada sur les changements climatiques de 2002 établit des objectifs de réduction des émissions touchant les entreprises des secteurs des mines et de la fabrication, du pétrole et du gaz et de l'électricité thermique. Le plan indiquait comment les objectifs de réduction des émissions seraient établis, les mécanismes permettant de réaliser ces objectifs et l'option réglementaire préférée pour la mise en œuvre du système. ²
  
  
• Le Plan des changements climatiques de 2005 indique que les investissements devraient promouvoir l'innovation et soutenir les nouvelles technologies. Le plan affirme que l'innovation alimente la croissance économique, crée de nouvelles possibilités et offre des améliorations à long terme pour notre rendement en matière d'environnement. ³

Le PMM semble unique comme programme non axé sur la R et D (recherche et développement) mais axé sur les connaissances et l'information et leur diffusion dans le secteur des minéraux et des métaux. Dans l'ensemble, les personnes interviewées ont une appréciation bonne ou élevée du PMM (96 % des répondants) et de ses projets (84 % des répondants). La plupart des personnes interviewées considèrent le PMM très pertinent, vu les défis qu'affronte l'industrie canadienne. Près de 70 % des répondants trouvent que l'échantillon de l'étude des huit projets vise efficacement les besoins de réduction des GES de l'industrie canadienne.

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5. SUCCÈS ET IMPACTS

Le PMM semble unique comme programme non axé sur la R et D mais axé sur les connaissances et l'information et leur diffusion dans le secteur des minéraux et des métaux. Dans l'ensemble, les personnes interviewées ont une appréciation bonne ou élevée du PMM (96 % des répondants) et de ses projets (84 % des répondants). La plupart des personnes interviewées considèrent le PMM très pertinent, vu les défis qu'affronte l'industrie canadienne. Près de 70 % des répondants trouvent que l'échantillon de l'étude des huit projets vise efficacement les besoins de réduction des GES de l'industrie canadienne.

D'après l'échantillon des huit projets sur les 88 projets au total, une importante majorité des projets ont produit des avantages pour des organisations canadiennes. Dans l'ensemble, environ 90 % des personnes interviewées croient que le programme s'est traduit en avantage direct ou indirect pour des organisations canadiennes dans le secteur des minéraux et des métaux et a produit de l'information et des connaissances très utiles.

Un des résultats les plus importants parmi les projets financés par le programme fût d'avoir contribué à accroître la sensibilisation aux problèmes associés aux GES, rendant ainsi le sujet des changements climatiques plus évident dans les priorités des partenaires du programme. La plupart des personnes interviewées croient que le programme et les projets ont permis d'accroître efficacement la sensibilisation aux changements climatiques, ce qui s'est réalisé par la création de réseaux actifs d'intervenants par les comités consultatifs (recyclage amélioré, matériaux cimentaires supplémentaires, routes de béton et études et surveillance du potentiel de réduction des GES) partageant les connaissances et l'expertise dans chacun des domaines du PMM, et par diverses activités visant le transfert de l'information et des connaissances.

Selon les membres des comités, avant le PMM, la contribution des matériaux cimentaires supplémentaires et du recyclage à la durabilité et à la réduction des GES n'était pas reconnue. Grâce au programme, les échanges d'information entre les membres de plusieurs secteurs ont aidé à établir une compréhension élargie des problèmes et ont encouragé une meilleure collaboration dans l'industrie, réalisant ainsi un des objectifs à court terme des éléments de réductions accrues des émissions et du recyclage amélioré. Voir Annexe A – Figure 1 : Modèle logique de l'élément des réductions accrues des émissions et Figure 2 : Modèle logique l'élément du recyclage amélioré.

5.1 Matériaux cimentaires supplémentaires (MCS)

Le Plan d'action 2000 visait à accroître l'utilisation des matériaux cimentaires supplémentaires, principalement les cendres volantes des stations de brûlage du charbon et le laitier des hauts-fourneaux de production d'acier et d'autres procédés industriels. La production de ciment Portland (utilisé pour fabriquer du béton et du mortier pour la construction, les tuyaux en béton, etc.) émet de grandes quantités de CO₂ – presque une tonne de CO₂ pour chaque tonne de ciment produit. Beaucoup de cendres volantes et de laitier des hauts-fourneaux, s'ils sont traités et manipulés correctement, peuvent remplacer le ciment. Jusqu'à 25 % peuvent être utilisés très facilement dans la plupart des applications du ciment; dans certaines circonstances, 50 % ou plus du ciment peut être remplacé. L'élément des MCS devait donner lieu à une augmentation de 500 000 (tpa) de l'utilisation des MCS d'ici 2010, avec des économies de GES associées de 450 000 tonnes de CO₂ par année.

Les MCS sont des produits de déchets de leurs procédés industriels et, par conséquent, aucune émission de CO₂ n'est associée à ces produits. Leur utilisation pour remplacer le ciment évite les émissions de CO₂ associées à la production du ciment. Elle permet également d'éviter la nécessité de disposer des MCS comme déchets. D'autres avantages sont que la force et la durabilité à long terme du béton sont souvent améliorées tout en réduisant les coûts.

Voici les entraves à une utilisation plus répandue :

• l'approche traditionnellement conservatrice à l'innovation dans l'industrie de la construction;
• la nécessité d'une meilleure conception et ingénierie et de la supervision des sites lorsqu'on utilise les MCS; et
• certains obstacles techniques, principalement la prise initiale plus lente du béton, ce qui peut prolonger la période de construction.

L'élément des MCS devait donner lieu à une augmentation de 500 000 (tpa) de l'utilisation des MCS d'ici 2010, avec des économies de GES associées de 450 000 tonnes de CO 2 par année.

Avant le Plan d'action 2000, les MCS ne faisait pas partie du devis directeur national (DDN) de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) pour l'industrie de la construction. Suite à la mise en œuvre de l'élément des MCS en 2001, le DDN a inclus l'utilisation des MCS et, en 2005, TPSGC a introduit de nouvelles normes comprenant des recommandations au sujet des proportions minimales obligatoires de MCS. De plus, un projet de TPSGC dans le cadre de l'élément des MCS a conduit à la création d'un guide des meilleures pratiques pour utiliser les MCS.

De 1999 (juste avant l'arrivée du PMM) à 2003, la proportion des MCS (p. ex., cendres volantes) utilisés dans le béton a augmenté d'environ 32 % ⁴. Bien qu'il soit difficile d'attribuer directement les augmentations récentes de l'utilisation des MCS au PMM, la preuve indique que l'augmentation la plus importante semble avoir eu lieu entre 2001 et 2003, en même temps que le PMM.

Ensemble, les projets entrepris dans le cadre de l'élément des MCS semblent avoir été très fructueux pour réaliser la plupart des résultats à court terme escomptés, des résultats intermédiaires et, partiellement, des résultats à long terme (p. ex., changements aux normes, spécifications et lignes directrices qui encouragent et facilitent l'utilisation des MCS, contributions à l'adoption de l'analyse du cycle de vie (ACV) dans l'industrie de la construction, et décideurs informés avec un solide soutien de réseau et de pratiques communes).

5.2 Recyclage amélioré (RA)

Le Plan d'action 2000 visait à accroître le recyclage des minéraux et des métaux, particulièrement l'acier, l'aluminium et le magnésium. La production de ces métaux est très énergivore émettant d'importantes émissions de CO₂. La production de l'aluminium primaire génère également des émissions de perfluorocarbures (PFC) qui sont de très puissants gaz à effet de serre. L'acier et l'aluminium sont déjà recyclés dans une grande mesure; environ 50 % de la production d'acier et 30 % de la production d'aluminium du Canada provient de matériaux recyclés. Toutefois, il y a un fort potentiel d'augmentation du recyclage présentant d'importants avantages de réduction des GES. Par exemple, environ 0,1 tonne de CO₂ ou l'équivalent est rejetée pour produire une tonne d'aluminium à partir de matériaux recyclés, par opposition a environ 5 tonnes pour produire l'aluminium vierge. Les chiffres comparables pour l'acier sont de 0,5 et 1,5 tonne, ce qui est tout de même important. Le but de l'élément du recyclage amélioré était d'augmenter le recyclage de l'aluminium de 100 000 tonnes par année (tpa) d'ici 2010, et de l'acier de 200 000 tpa d'ici 2010, donnant des réductions totales des GES de 700 000 tpa d'équivalent CO₂.

Un exemple de très grand succès est le projet d'ajout de la ferraille résidentielle aux programmes de recyclage municipaux. Dans le cadre de ce projet, le centre de récupération des déchets de la vallée d'Ottawa (OVWRC) de Pembroke, Ontario, a entrepris un projet pilote pour évaluer la faisabilité d'ajouter la ferraille à un programme de recyclage sur le trottoir dans les municipalités participantes. Le projet a contribué au résultat à long terme de la réduction des émissions de GES avec une contribution estimative à la réduction des émissions des GES d'environ 275 tonnes d'équivalent CO₂ sur un an. Le projet a été si fructueux qu'il est devenu autosuffisant et qu'il a été élargi dans un déploiement régional (environ 19 000 ménages). Si l'expertise acquise par ce projet était utilisée dans un déploiement national, l'élément du recyclage amélioré contribuerait considérablement à la réduction des émissions de GES du Canada.

Selon plusieurs personnes interviewées, le principal avantage de l'élément du recyclage amélioré a été de rehausser le profil du recyclage et de mettre en lumière sa relation avec la réduction des émissions de GES. Quant à l'élément des MCS, plusieurs des résultats escomptés, des résultats à court terme et des résultats intermédiaires de l'élément du recyclage amélioré ont été accomplis à ce jour (p. ex., réseaux actifs et échange d'information, meilleure compréhension des entraves canadiennes au recyclage et, bien qu'à petite échelle, des réductions des émissions de GES ont été réalisées). Voir annexe A – Figure 2 : Modèle logique l'élément du recyclage amélioré.

5.3 Routes de béton

Le Plan d'action 2000 visait à réduire les émissions de gaz à effet de serre des véhicules lourds du Canada en augmentant la proportion des routes de béton utilisées par ces véhicules. Les routes de béton sont beaucoup plus rigides que les routes d'asphalte conventionnelles et les véhicules lourds rencontrent beaucoup moins de résistance sur les routes de béton. Les économies de carburant seraient d'environ 15 %, ce qui réduirait le coût global du transport et les émissions de gaz à effet de serre. Les économies de GES, étant donné les décisions conceptuelles appropriées, ont été estimées à 500 000 tpa d'ici 2010.

Le programme n'a pas financé la construction de routes, il a plutôt offert de l'éducation et de l'information sur les routes de béton. Tout en mettant l'accent sur les avantages des routes de béton pour la réduction des GES, le programme a également promu l'ensemble des avantages des routes de béton, soit :

• sur la base du cycle de vie, elles sont moins dispendieuses que les routes d'asphaltes;
• en moyenne elles requièrent moins d'entretien, donc réduisent les inconvénients de la circulation ce qui permet d'économiser carburant et temps pour le transport; et
• tout en étant sécuritairement intrinsèque, leurs couleurs plus clairs réduisent les frais d'éclairage.

Le principal avantage de l'élément des routes de béton est qu'il a indiqué les avantages et les inconvénients quant à l'économie de carburant des différents matériaux de pavage (c.-à-d., béton, composite et asphalte) selon des conditions différentes. Cette information sera très importante pour les ministères provinciaux des transports quant à la sélection des types de surface à utiliser dans différents secteurs.

Par exemple, le ministère des Transports du Québec prévoit intégrer les connaissances produites dans son modèle d'analyse du cycle de vie (ACV). Le modèle sera utilisé pour déterminer quel type de surface présente le moins de coûts pour la pose, l'entretien et l'exploitation, et divers autres avantages et inconvénients, par exemple l'écoefficience.

Le programme a procédé à la réduction progressive des opérations de l'élément des routes de béton après que son objectif initial – valider les économies de carburant des camions roulant sur les routes de béton plutôt que d'asphalte – a été réalisé. Certaines personnes interviewées ont soutenu que l'élément n'a pas été utile parce que les économies de carburant sur les routes de béton plutôt que d'asphalte n'ont pas été aussi importantes qu'on l'avait prévu. Toutefois, ceux qui ont donné un résultat négatif à ce projet peuvent ne pas avoir considéré que son but était de vérifier les résultats d'un travail antérieur. Bien que perçu comme un résultat négatif, le but de vérifier les résultats d'un travail antérieur a été accompli confirmant que les économies de carburant sur les routes de béton plutôt que d'asphalte n'ont pas été aussi importantes que prévu. De plus, bien que la contribution de ce secteur à la réduction des émissions de GES ne sera pas aussi importante que prévu, le projet sur l'effet du type de pavage sur la consommation de carburant des véhicules a produit certains résultats intéressants mentionnés précédemment.

5.4 Études et surveillance du potentiel de réduction
des gaz à effet de serre (GES)

Le Plan d'action 2000 visait à accroître la connaissance des possibilités de réduire les émissions de GES dans le secteur des minéraux et des métaux au-delà des objectifs fixés pour les trois autres éléments (matériaux cimentaires supplémentaires, recyclage amélioré et routes de béton). Il y a encore des aspects pour lesquels la connaissance des émissions réelles de GES est insuffisante et pour lesquels il existe un potentiel de réduire les émissions de GES. Par exemple, il faut mieux connaître les émissions de méthane réelles des mines de charbon et savoir comment améliorer l'efficience des systèmes de ventilation dans les mines souterraines (p. ex., la ventilation consomme 30 % de toute l'électricité utilisée dans les mines souterraines).

Il n'y a eu aucune réduction directe des émissions de GES découlant de cet élément. L'élément a plutôt permis d'examiner des aspects pour lesquels une meilleure connaissance et une meilleure compréhension peuvent améliorer les programmes actuels et, éventuellement, conduire à de nouveaux programmes qui réduiront les émissions de GES.

5.5 Analyse du cycle de vie (ACV) (également connu

comme « du berceau à la tombe »)

Le concept sous-tendant les modèles d'analyse du cycle de vie (ACV) est d'encourager les gens à penser aux déchets (matériaux à la fin de la vie d'un produit) comme ressources. Un des premiers objectifs du programme commun à tous les éléments et qui a retenu une attention marginale est le développement, l'adaptation et la promotion de modèles d'ACV pour adoption subséquente par les décideurs. Seulement 40 % des personnes interviewées croient que le programme a joué un rôle dans le développement et/ou l'adoption de modèles d'ACV dans le secteur des minéraux et des métaux, et de ces répondants, la plupart étaient incapables de donner un seul exemple d'utilisation de l'ACV dans le PMM. Bien qu'utilisé dans certain projets du PMM, les modèles d'ACV n'étaient pas un aspect majeur du programme.

Dans l'élément des MCS, le projet d'ACV de la durabilité des structures de béton à haut rendement est le seul visant spécifiquement l'ACV. Le projet visait à développer un modèle d'ACV des structures de béton avec des MCS pour déterminer la durabilité de leur utilisation dans l'industrie de la construction. L'analyse tentait d'équilibrer les avantages pour les changements climatiques du remplacement du ciment avec la durabilité des structures de béton avec des MCS. Les constatations suggèrent que les structures contenant des MCS durent plus longtemps que les structures de béton conventionnelles.

Dans l'élément du recyclage amélioré, trois projets visaient spécifiquement l'ACV :

• « Caractérisation des stocks et flux du nickel »,
• « Synergie des sous-produits - Analyse du cycle de vie des gaz à effet de serre » et
• « Conception durable des bâtiments : une norme nationale ». ⁵

Le dernier projet visait à promouvoir les pratiques de conception durable et l'utilisation efficiente des matériaux et des ressources dans la construction des bâtiments. Ainsi, l'Association canadienne de normalisation et les membres du Comité technique de l'Association canadienne de normalisation (CSA) ont préparé une ligne directrice sur la conception durable pour les bâtiments. La ligne directrice offre une orientation sur les méthodes pour réduire les déchets de la construction et améliorer le recyclage selon les principes et les pratiques de conception durable qui facilitent le désassemblage et la récupération lors de la démolition de bâtiments. La ligne directrice, qui pourrait éventuellement devenir une norme, est applicable aux bâtiments nouveaux et existants et tient compte des concepts d'ACV conformément à la série de normes ISO 14040, des approches conceptuelles et des critères de conception pour optimiser la récupération des matériaux et minimiser les déchets.

Ensemble, les éléments des MCS et du recyclage amélioré ont permis de réaliser l'objectif de la promotion des modèles d'ACV, un résultat à court terme des deux éléments (voir les modèles logiques de ces éléments à l'annexe A aux Figures 1 et 2).

5.6 Impact global du PMM

Malgré l'information, les connaissances et les solutions proposées par le PMM, la majorité des personnes interviewées étaient d'accords pour dire que l'impact sur les réductions des émissions de GES n'a pas été mesuré mais que les résultats produits par plusieurs projets présentent un important potentiel pour réduire les émissions de GES.

Environ 60 % des informateurs clés croient que les groupes visés n'ont pas appliqué les solutions pour réduire les émissions de GES qui ont été développées ou promues dans le cadre du programme. L'absence de mise en œuvre est probablement attribuable, du moins en partie, au manque d'une stratégie de communication systématique.

À ce stade, il est impossible de déterminer le degré auquel le PMM a atteint ses buts à long terme; 72 % des répondants ont mentionné que l'impact du programme quant à la réduction des émissions de GES n'a pas été mesuré et qu'il n'existe pratiquement aucune preuve des mesures réelles des réductions des émissions de GES du PMM (à l'exception du projet de centre de récupération des déchets de la vallée d'Ottawa). En l'absence d'indicateurs du rendement recueillis régulièrement, il est difficile d'évaluer le degré de succès du programme d'après les réductions visées de 1,65 mégatonne de GES d'ici 2010.

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6. RENTABILITÉ

Près de 90 % des personnes interviewées croient que les projets de petite et de moyenne taille financés par le PMM constituent une bonne approche pour que RNCan puisse aider le Canada à respecter ses engagements du Protocole de Kyoto.

Selon presque tous les répondants, le partage des frais est considéré comme un aspect important, sinon essentiel, du programme. Selon les données du programme, l'estimation du financement obtenu dans le PMM fait plus que réaliser l'objectif des fonds de contrepartie des partenaires. La contribution globale des partenaires pour tous les projets sur la période de 5 ans était estimée en moyenne à 4,19 $ pour chaque dollar de financement du programme. Toutefois, les données actuelles des contributions des partenaires n'ont pas été recueillies à l'achèvement des projets. Certaines préoccupations ont été exprimées concernant l'exactitude des estimations des fonds en raison des difficultés à surveiller les contributions en nature.

Certains répondants croient que les contributions en nature n'ont pas toujours été aussi importantes que ce qui était indiqué dans les propositions de projets, de sorte que le financement obtenu est probablement en deçà de l'estimation des propositions de projets.

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7. CONCEPTION ET PRESTATION

Le rendement global du PMM aurait bénéficié d'une structure différente de conception et de prestation. Les principales limites de la conception et de la prestation du PMM sont attribuables au manque de :

• plan stratégique pour deux des quatre éléments du programme;
• procédure de sélection rigoureuse des propositions; et
• stratégie de communication bien définie pour diffuser l'information du programme.

Après l'approbation des projets, des mécanismes de contrôle de la qualité ont été appliqués pour la surveillance des projets. Ainsi, le PMM a mis en œuvre des mécanismes (comme des paiements échelonnés et l'examen des rapports avant de verser le paiement final) pour s'assurer que les projets étaient réalisés tels que planifiés et que les normes de rendement étaient respectées. Environ 70 % des personnes interviewées ont mentionné que les projets étaient surveillés par le secrétariat et évalués à leur achèvement par les comités consultatifs respectifs (c.-à-d., recyclage amélioré, MCS, routes de béton ou études de surveillance du potentiel de réduction des GES).

7.1 Plan stratégique

Plusieurs personnes interviewées croient que le programme n'a jamais eu un plan stratégique approprié. De plus, seulement la moitié des principaux répondants croient que les comités consultatifs ont établi les éléments prioritaires du financement avant de définir les thèmes des projets et de demander des propositions. En fait, les éléments des MCS et des routes de béton ont établi des plans stratégiques quinquennaux indiquant les secteurs clés pour le soutien financier, alors que les projets des deux autres éléments (recyclage amélioré et études de surveillance du potentiel de réduction des GES) ont été sélectionnés de façon ponctuelle.

Malgré le manque d'éléments prioritaires bien établis pour le soutien financier dans deux des quatre éléments, les personnes interviewées croient que les membres des comités consultatifs ont été efficaces (42 % des répondants) ou très efficaces (30 % des répondants) pour avancer des idées de projets pour le PMM. Plusieurs entrevues ont révélé que la composition hétérogène des comités consultatifs a produit une vaste gamme de projets abordant de nombreux aspects des réductions des émissions de GES grâce à l'utilisation de l'industrie des minéraux et des métaux. De plus, 72 % des répondants au niveau des projets croient que les comités consultatifs ont été efficaces en s'assurant que les projets offraient une bonne optimisation des ressources.

7.2 Procédure de sélection rigoureuse des

propositions

L'absence d'une procédure de sélection rigoureuse des projets a augmenté le risque d'évaluation subjective et intéressée des propositions de projets. Près de 70 % des répondants ont indiqué que les membres des comités consultatifs ne disposaient pas d'une grille officielle pour comparer les propositions et plusieurs personnes interviewées semblent avoir appliqué leurs propres critères de sélection. Malgré tout, les répondants ont affirmé que les principaux critères appliqués par la plupart des membres étaient objectifs, notamment :

• compatibilité avec le mandat du programme (c.-à-d., répercussion sur les émissions de GES, et non sur la R et D);
• capacité du promoteur d'effectuer le travail;
• budget du projet;
• mobilisation de fonds;
• nouveauté (c.-à-d., pas une réplique d'une étude antérieure);
• manque d'information actuel; et
• coût par tonne de réduction d'équivalent de CO₂.

Près de la moitié des projets sélectionnés provenaient de propositions de membres des comités et les projets retenus impliquaient plusieurs personnes et organisations situées en Ontario. Des ministères fédéraux ont obtenu près de 47 % des projets (dont la moitié ont été exécutés par la Direction de la technologie minérale de CANMET, l'organisme scientifique et technologique de RNCan dans le secteur des minéraux et des métaux), alors que 19 % des projets ont été adjugés à l'industrie ou aux universités, ce qui est équilibré par le fait que plus de 50 % des projets impliquaient des associations représentant les intérêts de toutes les régions du Canada.

L'absence de concours dans le processus de sélection peut s'expliquer partiellement par la décision de ne pas lancer une demande de propositions officielle et diffusée largement, ce qui aurait pu avoir donné lieu à la participation d'un plus large spectre d'intervenants canadiens du secteur des minéraux et des métaux. En conséquence, il n'y a aucune garantie que les projets sélectionnés offraient la meilleure optimisation des ressources, car l'adjudication par voie de concours était presque inexistante. L'examen des documents n'indique que quelques cas de propositions par voie de concours.

Environ 18 % des propositions ont été rejetées (19 sur 107 propositions) : 10 par les comités consultatifs et 9 par le comité directeur. Une explication du nombre relativement réduit de propositions est que les présidents des comités filtraient les propositions pour s'assurer qu'elles s'inscrivaient dans le mandat du programme avant de les soumettre aux comités consultatifs. Il aurait été à conseiller de faire participer d'autres membres du gouvernement et des organisations non-gouvernementales (p.ex., universités, industrie et associations) à la présélection des propositions.

Certains répondants croient qu'un processus officiel pour solliciter les propositions aurait accru la concurrence pour les fonds du programme, donnant lieu à des projets plus créatifs et valables. Par contre, certains répondants se sont inquiété de l'augmentation des frais administratifs associés et certains membres de comités ont dit qu'ils n'auraient pas continué s'ils avaient dû examiner un plus grand nombre de propositions.

7.3 Stratégie de communication et activités de

diffusion

La principale approche pour diffuser les résultats des projets a été par les membres des comités. Bien que plusieurs des intervenants membres de comités étaient situés en Ontario, au moins 15 associations étaient représentées dans les comités consultatifs de sorte que le programme a eu une possibilité de rejoindre des groupes clés de tout le Canada. Plusieurs membres des comités considèrent les associations comme le meilleur moyen de diffusion des connaissances à l'intention de groupes spécifiques. Toutefois, certains membres d'associations ont soulevé le problème de leurs ressources limitées qui sont souvent insuffisantes pour permettre que les nombreux rapports sur les projets financés par le programme soient examinés à fond afin de sélectionner ceux qui sont les plus pertinents pour leurs membres.

Des efforts de diffusion importants ont eu lieu pour les matériaux cimentaires supplémentaires et le recyclage amélioré. Dans le cadre de l'élément des MCS, les promoteurs ont entrepris des activités de sensibilisation et développé un certain nombre d'outils de communication, par exemple :

• Le site Web des MCS présente des renseignements généraux sur le programme, ses objectifs, les projets financés et les résultats de ces projets;
  
  
• L'Association of Canadian Industries Recycling Coal Ash (CIRCA) a produit une série de vidéos sur les produits de combustion du charbon (PCC) comme les MCS;
  
  
• Les feuillets d'information de la CIRCA présentent de l'information technique sur l'utilisation des PCC pour des applications spécifiques;
  
  
• La CIRCA a préparé une unité éducative sur le Web pour utilisation par les étudiants en génie civil; et
  
  
• La CIRCA, avec l'appui du PMM, dirige une série de colloques nationaux sur les MCS.

La CIRCA, avec l'appui du PMM, dirige une série de colloques nationaux sur les MCS.

• Le site Web du recyclage amélioré offre des renseignements généraux sur le programme, ses objectifs, les projets qu'il finance et leurs résultats;
  
  
• Le R-Net - Bulletin sur la technologie du recyclage est utilisé comme plate-forme pour publier de l'information relative au recyclage amélioré;
  
  
• Des consultations ont lieu dans tout le Canada sur l'élaboration d'une Stratégie canadienne de la récupération des ressources; et
  
  
• Des feuillets d'information établissant les liens entre le recyclage et la réduction des émissions de GES sont disponibles sur le site Web du recyclage amélioré.

Bien que les autres éléments du programme n'aient pas fait une priorité de la diffusion de l'information, certains projets de sensibilisation ont été entrepris pour tous les éléments. Pour l'élément des routes de béton, de l'information est accessible sur le site Web de l'Association Canadienne du Ciment sous « Transports ». Cet élément a cessé ses activités et le comité a décidé de réduire la sensibilisation jusqu'à la mise au point du rapport sur l'effet du type de pavage sur la consommation de carburant des véhicules.

Certaines activités de diffusion ont eu lieu pour l'élément des études et surveillance du potentiel de réduction des GES, dont des publications, des présentations lors de conférences et des manuels d'orientation. Toutefois, les approches de diffusion n'ont pas été aussi diversifiées et il n'y a pas de site Web, ce qui rend difficile d'accéder à l'information pour les intervenants de l'industrie et le public. Un site Web unique aurait pu être créé pour tout le programme avec des liens aux sites Web pertinents, comme le site web sur les changements climatiques. Bon nombre des personnes interviewées avait peu de connaissance du travail des autres comités, et les sites Web actuels (c.-à-d., ceux du recyclage amélioré et des MCS) ne sont pas bien connus, même pour certains membres des comités consultatifs.

Le PMM aurait bénéficié grandement d'une approche systématique à la diffusion de l'information et des connaissances. Environ 80 % des personnes interviewées savaient que des activités avaient été entreprises dans le cadre du programme pour diffuser l'information et les connaissances produites et que les organisations de leur secteur avaient été rejointes par les activités de diffusion. Toutefois, environ 70 % des répondants croient que d'autres moyens de diffusion auraient été plus efficaces. En fait, certains répondants se sont préoccupés de la possibilité que si le programme n'est pas prolongé, certains rapports finals de projets ne seront jamais diffusés.

Les personnes interviewées ont formulé des suggestions qui aideraient à améliorer la diffusion des connaissances et de l'information. Par exemple, ils ont proposé des colloques et des ateliers interactifs sur le Web pour donner accès à un plus vaste public dans tout le pays.

7.4 Structure de gouvernance

Quant à la gestion du PMM, 91 % des personnes interviewées croient que le secrétariat a accompli un bon travail en coordonnant les activités du programme tout en minimisant son fardeau sur les ressources financières du programme. Certains répondants ont mentionné que le secrétariat était à pleine capacité en termes de ressources humaines et 33 % des répondants croient qu'il faut plus de ressources.

Grâce à la création de quatre comités consultatifs (c.-à-d., recyclage amélioré, MCS, études et surveillance du potentiel de réduction des GES et routes de béton), plus un comité directeur, le programme a conduit à l'établissement de réseaux actifs d'intéressés travaillant collectivement en vue de la réduction des émissions de GES.

Selon les entrevues et la preuve documentaire, il y a eu un manque de publicité pour identifier les membres possibles des comités en dehors du groupe et il n'y a eu aucun appel de propositions public pour des projets dans le cadre du PMM. Cela a signifié qu'on a dû compter excessivement sur un groupe relativement réduit de personnes pour proposer, sélectionner et exécuter les projets. Certains membres des comités croient que les comités consultatifs n'avaient pas la représentation régionale ni la représentation linguistique appropriées. En fait presque la moitié des membres des comités consultatifs provenaient de l'Ontario.

Les membres des comités consultatifs étaient responsables de proposer des thèmes de projets et plusieurs ont soumis par la suite des propositions selon ces thèmes. Les décisions des comités sur les recommandations du financement n'étaient pas basées sur des votes anonymes mais faisaient l'objet de discussions franches auxquelles participaient tous les membres des comités, y compris ceux qui défendaient leurs propres propositions, augmentant ainsi le risque éventuel de conflits d'intérêts. Soixante-dix-huit pour cent des membres des comités interviewés croient que chaque membre avait la même influence en recommandant les propositions; 85 % des membres interviewés ont indiqué qu'ils n'avaient eu aucune difficulté à exprimer leurs points de vue concernant la valeur des propositions.

Les membres des comités consultatifs ont été les bénéficiaires d'environ 45 % des projets financés par le PMM. Dans ce contexte, il n'est pas étonnant de constater qu'environ 25 % des personnes interviewées croient que les comités consultatifs ont connu des situations donnant lieu à d'éventuels conflits d'intérêts. Certains répondants ont affirmé que les décisions finales sur le soutien financier étaient prises par le comité directeur, réduisant ainsi le risque de conflits d'intérêts découlant de membres des comités consultatifs évaluant leurs propres propositions.

L'absence d'une procédure de sélection rigoureuse des propositions a contribué à l'apparence de conflit d'intérêts. Des critères de sélection bien définis, assurant un processus de sélection juste et transparent, auraient réduit l'apparence ou le potentiel de conflits d'intérêts.

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8. CONCLUSION

La preuve indique que le PMM a réalisé des progrès en vue de l'objectif de réduction des émissions de GES, mais les réductions réelles de ces émissions n'ont pas encore été réalisées. La rentabilité et la qualité des projets auraient probablement été meilleures avec un processus de sélection plus concurrentiel. Une structure de gouvernance reconnaissant la distinction entre les promoteurs des projets, les membres des comités consultatifs et les membres du comité directeur aurait éliminé la possibilité et la perception de conflits d'intérêts. La preuve indique également que l'impact du programme aurait été supérieur si une stratégie de communication intensive et systématique avait été en place.

Quatre-vingt pour cent des personnes interviewées croient que la prochaine étape pour réaliser l'objectif de réduction des émissions de GES du PMM repose sur le travail de sensibilisation qui conduira à la mise en œuvre et à l'adoption des conclusions et des solutions de la recherche. Selon la plupart des répondants, la cessation du programme en ce moment serait un véritable gaspillage de toutes les informations, connaissances et solutions utiles qui ont été développées jusqu'à maintenant. En fait, 92 % des personnes interviewées croient que le programme devrait être prolongé, et 68 % voudraient qu'il soit élargi.

Afin de garantir sa pertinence continue et de réaliser la réduction visée de 1,65 Mt d'ici 2010, le PMM a besoin d'objectifs plus spécifiques et d'une planification plus stratégique axée sur l'adoption des résultats de la recherche (c'est-à-dire la mise en œuvre des solutions développées dans le cadre du PMM). Cela serait facilité par une compilation annuelle des économies de GES éventuelles de chaque projet dans un document qui indiquerait les solutions prometteuses et les pratiques exemplaires.

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9. RECOMMANDATIONS ET RÉPONSES DE
LA DIRECTION

Recommandation no. 1 : Stratégie de déploiement

Il est recommandé que le SMA (sous-ministre adjoint) du Secteur des minéraux et des métaux s'assure que le Programme des minéraux et métaux communique les résultats des projets complétés afin d'encourager les décideurs à implanter des projets qui permettront de réduire les émissions de GES.

Réponse de la direction

Acceptée. Le programme a été prolongé jusqu'en mars 2007. Sous l'élément Matériaux cimentaires supplémentaires (MCS), le financement servira à deux activités: premièrement, promouvoir le déploiement des résultats à des groupes de consultation de propriétaires et de rédacteurs de devis à travers le Canada. Deuxièmement, développer des mécanismes permettant de calculer les réductions des émissions de GES attribuable à l'utilisation des MCS par le secteur de la construction suivi par une revue de la situation actuelle de l'utilisation des MCS dans le ciment/béton. Ceci permettra d'évaluer l'impact du program quant aux émissions de CO₂ dans l'industrie du ciment/béton. Le comité consultatif technique a été réactivé. Des demandes de propositions pour ces activités sont en cours.

Sous l'élément Recyclage amélioré (RA), le financement servira à promouvoir le déploiement des résultats du programme en traduisant et en téléchargeant tous les rapports sur le site internet du RA ainsi que de faire des présentations lors de conférences et de réunions. Le plan comporte quatre composantes:

1. L'identification de produits et de matériaux qui démontrent des réductions importantes des émissions de GES par le recyclage;
2. Assurer des engagements auprès de partenaires (en argent ou en nature) pour s'assurer de faire des progrès;
3. La préparation de plan de mise en œuvre pour chaque produits/matériaux ciblés;
4. Mettre en œuvre un système de suivi pour mesurer les performances du programme (c.-à-d., augmentation du tonnage recyclé et la réduction des émission de GES).

Le comité consultatif du RA a été réactivé et il aidera à tous les aspects du programme, dont promouvoir les conclusions clés et les leçons apprises.

Date d'achèvement : Mars 2007.

Recommandation no. 2 : Procédure de sélection des propositions

Il est recommandé que le SMA du Secteur des minéraux et des métaux s'assure que le Programme des minéraux et métaux mette en œuvre une procédure officielle de sélection des propositions et sollicite des propositions de projets plus largement. Les futures propositions de projets devaient inclure un élément de communication ainsi que le potentiel de réductions de GES.

Réponse de la direction

Acceptée. Le programme a été prolongé pour finaliser les deux éléments du programme. Si de nouveaux projets sont entrepris, un plan sera développer permettant de définir clairement la gouvernance, les types de projets qui seront considérés ainsi que les exigences s'appliquant aux propositions. Une procédure officielle de sélection des propositions sera mise en œuvre, y compris les lignes directrices sur les conflits d'intérêts. Chaque projet devra comprendre un plan pour diffuser les résultats du projet ainsi qu'une estimation des réductions des émissions de GES associées au projet proposé.

Date d'achèvement : Mars 2007.

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ANNEXE A : MODÈLES LOGIQUES

Figure 1 : Modèle logique de l'élément des réductions accrues des émissions - Format diagramme

(Format texte)

Figure 1 : Modèle logique de l'élément des réductions accrues des émissions - Format texte

(Format diagramme)

Activitiés Travail au changement des normes et des spécifications concrètes Amélioration des connaissances et de la compréhension disponibles des façons de réduire les émissions de GES (gaz à effet de serre) du secteur des minéraux et des métaux par la collecte de données et l'apport d'analyses et de renseignements technologiques Organisation de sémiaires, distribution des résultats d'analyses et création de réseaux Résultats Modification des normes et des directives existantes favorisant l'utilisation des MCS (Matériaux cimentaires supplémentaires) dans certaines applications particulières Techniques d'analyse du cycle de vie Données précises sur les émissions de GES actuelles du secteur des minéraux et des métaux ainsi que sur la disponibilité et la qualité des MCS Connaisances accrues des avantages liés à l'utilisation des MCS dans des applications particulières des publics cibles Analyse des occasions favorisant une réduction plus importante des GES dans le secteurs des minéraux et des métaux Séminaires, ateliers et distribution des renseignements Résultats à court terme Adoption de l'ACV (Analyse du cycle de vie) par les décideurs Disponibilité de MCS de qualité acceptée par les décideurs Améliorer les commaissances liées aux émissions de GES ainsi que leur étendue Compréhension accrue des occasions favorisant une plu grande réduction des GES Présentation et transfert de renseignements aux réseaux et aux intervenants Résultats à moyen terme Changements apportés aux normes et aux spécifications Décideurs renseignés possédant un fort soutien du réseau et des pratiques communes Résultats à long terme Réduction des GES et meilleure utilisation des MCS Mise en œuvre d'améliorations au sein des programmes exisants, des propositions pour de nouveaux programmes ainsi que de bases pour les prises de décision à venir

Figure 2 : Modèle logique de l'élément du recyclage amélioré - Format diagramme

(Format texte)

Figure 2 : Modèle logique de l'élément du recyclage amélioré - Format texte

(Format diagramme)

Activitiés Offre de renseignements techniques et économiques Formation d'un Conseil canadien du recyclage et d'autres réseaux Résultats Données précises sur les pratiques et les possibilitées de recyclage, y compris l'ACV (Analyse du cycle de vie) Reseignements sur les pratiques de recyclages dans les autres pays Analyses des obstacles à l'amélioration du recyclage Réunions, sémaires et distributions des renseignements de Conseil Résultats à court terme Adoption de l'ACV par les décideurs Practiques venant d'autres pays adaptées aux pratiques canadiennes Meilleure compréhension des entraves au recyclage au Canada Réseaux actifs et échange de renseigements Résultats à moyen terme Décideurs renseignés possédant un fort soutien de réseau et des pratiques du recyclage Résultats à long terme Infrastructure en place pour un recyclage accru/Augmentation considérable du recyclage Réduction des émissions de GES

 

¹ Gouvernement du Canada. 2000. Plan d'action 2000 sur le changement climatique du gouvernement du Canada, numéro de catalogue M22-135/2000F, 18 pages.
² Gouvernement du Canada. 2002b. Plan du Canada pour le changement climatique, numéro de catalogue 0-662-33172-9, 74 pages.
³ Gouvernement du Canada. 2005. Aller de l'avant pour contrer les changements climatiques - un plan pour honorer notre engagement de Kyoto, numéro de catalogue. Fr84-15/2005, 55 pages.
⁴Annuaire des minéraux du Canada du SMM de RNCan, novembre 2005.
⁵Recyclage amélioré : Noms de projets