VÉRIFICATION DE L’INITIATIVE ÉCOÉNERGIE SUR LA TECHNOLOGIE AU1201

Rapports 2011


SOMMAIRE

INTRODUCTION

L’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie (IécoET) introduite en 2007, contribue au programme de la qualité de l’air du gouvernement du Canada par le biais de l’élaboration et la diffusion de nouvelles connaissances et technologies. Elle appuie l’engagement pris par le Gouvernement dans le discours du Trône d’avril 2006 de « ... prendre des mesures concrètes pour protéger l’environnement, notamment des mesures pour réduire la pollution et les émissions de gaz à effet de serre ».

L’IécoET a fourni des fonds pour réaliser des activités de recherche, de développement et de démonstration à l’appui de l’élaboration de la prochaine génération des technologies énergétiques requises pour produire et consommer les combustibles fossiles sans produire d’émissions. Elle a aussi fourni des fonds pour créer des technologies qui permettront de produire et de consommer l’énergie à l’aide d’autres sources propres, par exemple les énergies renouvelables et la bioénergie. Les nouvelles connaissances favoriseront l’élaboration d’une série de normes, de règlements et de codes rigoureux qui appuieront le programme de la qualité de l’air du gouvernement.

Le Programme devait prendre fin le 31 mars 2011, mais sa prolongation d’un an, jusqu’au 31 mars 2012, a été approuvée. Une prolongation additionnelle d’un an, jusqu’au 31 mars 2013, avait été approuvée avant la fin de la vérification. Ressources naturelles Canada (RNCan) ne versera aucuns fonds supplémentaires aux bénéficiaires pendant cette dernière année; cependant, la prolongation permettra de terminer deux projets importants selon les modalités du Programme.

CONCLUSION DE LA VÉRIFICATION INTERNE

La direction est responsable de définir un cadre de gouvernance efficace pour la prise de décisions, afin d’assurer la mise en place de systèmes de contrôle efficaces en vue d’atténuer les risques, ainsi que de surveiller la conformité et les résultats de l’Initiative.

L’IécoET était conforme aux modalités originales et aux modifications approuvées. Cependant, les éléments des modalités n’étaient pas bien définis, ce qui a augmenté les niveaux de subjectivité et d’inconsistance résultant en la perception d’un manque de transparence. Ces éléments incluaient l’éligibilité de certaines dépenses comme les frais généraux et les dépenses rétroactives.

Des améliorations de gestion de contrôle du programme sont requises. Une surveillance plus robuste des accords de contribution basée sur le risque, telle que faire la vérification des bénéficiaires aussitôt que possible et améliorer la surveillance des réclamations de paiement diminuerait le niveau de risque du programme. Il y avait aussi des préoccupations quant à la formation et la communication des rôles, les responsabilités et la reddition des comptes.

Les contrôles internes à l'intérieur du Programme IécoET ne fonctionnaient que partiellement dans le support de la conformité de la Politique de transfert de paiement du Conseil du Trésor.

En conclusion, la vérification peut fournir l'assurance raisonnable que le programme a respecté les modalités de contributions initialement approuvées. Des définitions plus claires des termes et conditions et une communication cohérente avec les bénéficiaires sont recommandés pour les futurs programmes. Enfin, l’exécution rapide d'un nombre approprié de vérification des bénéficiaires est nécessaire pour s'assurer que la direction peut prendre les mesures correctives appropriées avant la fin du Programme au 31 mars 2013.

Table des matières


INTRODUCTION

L’Initiative écoÉNERGIE sur la technologie (IécoET) contribue au programme sur la qualité de l’air du Gouvernement du Canada en permettant l’élaboration et la diffusion de nouvelles connaissances et technologies.

L’IécoET a fourni des fonds pour réaliser des activités de recherche, de développement et de démonstration à l’appui de l’élaboration de la prochaine génération des technologies énergétiques requises pour produire et consommer les combustibles fossiles sans produire d’émissions. Le Programme a aussi fourni des fonds pour créer des technologies qui permettront de produire et de consommer l’énergie à l’aide d’autres sources propres, par exemple les énergies renouvelables et la bioénergie. Les nouvelles connaissances favoriseront l’élaboration d’une série de normes, de règlements et de codes rigoureux qui appuieront le programme sur la qualité de l’air du gouvernement.

L’IécoET est axée sur les six domaines prioritaires suivants en matière d’énergie propre :

  • combustibles fossiles propres;
  • production intégrée d’électricité propre – qui compte trois sous-domaines :
    • charbon propre et captage et stockage du carbone;
    • production d’électricité distribuée;
    • prochaine génération des technologies nucléaires;
  • systèmes bioénergétiques;
  • systèmes industriels à faibles émissions;
  • systèmes de transport propre;
  • environnement bâti.

Le Programme devait prendre fin le 31 mars 2011, mais sa prolongation d’un an, jusqu’au 31 mars 2012, a été approuvée. Une prolongation additionnelle d’un an, jusqu’au 31 mars 2013, avait été approuvée avant la fin de la vérification. Ressources naturelles Canada (RNCan) ne versera aucuns fonds supplémentaires aux bénéficiaires pendant cette dernière année; cependant, la prolongation permettra de terminer deux importants projets selon les modalités du Programme.

Pendant la durée de vie du programme, la politique du CT sur les paiements de transfert de juin 2000 a été remplacée par une version mise à jour en octobre 2008. Des considérations transitoires ont permis aux modalités et conditions de programmes approuvées avant octobre 2008 de demeurer en vigueur. La Politique de RNCan sur les paiements de transfert a été mise à jour le 8 septembre 2009. Soutenir le renforcement de la responsabilisation pour les deniers publics et obtenir de meilleurs résultats pour les Canadiens, cette nouvelle politique du CT exige que les paiements de transfert soient gérés de manière sensible aux risques tout en établissant un bon équilibre entre le contrôle et la flexibilité, et qu’elle établisse une bonne combinaison de bonnes pratiques, d’une administration simplifiée et des exigences claires de performance.

Risques pour le Ministère

En 2011-2012, le financement prévu de l’IécoET est de 53,3 millions de dollars et représente l’une des dix plus importantes allocations de subvention et de contribution de RNCan. Dans le Plan de vérification basé sur le risque 2011-2014, qui a été approuvé par l’administrateur général, cette vérification est considérée comme une « grande priorité ».

But et objectifs

Le but global de cette vérification était de donner une certitude raisonnable quant à la mise en place des principaux éléments du cadre de contrôle de gestion. Plus précisément, ses objectifs étaient notamment de déterminer dans quelle mesure :

  • l’IécoET était conforme aux modalités originales approuvées et aux modifications approuvées qui ont été apportées à ces modalités;
  • l’IécoET est gérée avec intégrité, transparence et responsabilisation à l’aide d’un cadre de contrôle de gestion qui tient compte du risque et qui vise à réaliser efficacement les priorités gouvernementales liées à l’atteinte de résultats pour les Canadiens;
  • les mesures de contrôle interne de l’IécoET sont efficaces et favorisent la conformité à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (CT).

Portée et méthode

La vérification a porté sur les principaux aspects du cadre de contrôle interne qui concernent l’IécoET.

La méthode de vérification est inspirée des lignes directrices du CT sur la vérification interne et des normes définies par l’Institut des vérificateurs internes. Elle a consisté à accomplir notamment les tâches suivantes :

  • l’examen de la documentation contextuelle pertinente;
  • des entrevues avec les principaux employés du Ministère et de l’Initiative;
  • l’examen des dossiers ministériels, des dossiers de l’Initiative et de la documentation connexe (pour déterminer si des mesures de contrôle ont été élaborées et mises en place pour les finances et l’Initiative).

Plus précisément, la vérification a consisté notamment à examiner tous les accords de contribution conclus dans le cadre de l’IécoET, ainsi qu’un échantillon statistique des dépenses de fonctionnement connexes.

Normes de vérification

Cette mission a été réalisée conformément aux Normes de vérification interne du gouvernement du Canada, qui englobent les normes pour la pratique professionnelle de la vérification interne publiées par l’Institut des vérificateurs internes.

Critères

Les critères de vérification utilisés par la Direction de la vérification pour évaluer la pertinence du cadre de contrôle de gestion de l’IécoET proviennent de la vérification horizontale des paiements de transfert réalisée en 2011 par le Bureau du contrôleur général. Ils découlent des politiques et des procédures du Ministère et du Conseil du Trésor, ainsi que des normes et des règlements applicables, notamment les suivants :

  • les politiques et directives du CT sur les paiements de transfert (en vigueur à la date d’approbation de la présentation au CT et de la récente politique);
  • le Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert du CT (en vigueur à la date d’approbation de la présentation au CT et de la récente politique);
  • le Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor du CT;
  • la Politique sur les paiements de transfert de RNCan (actuellement affichée sur le site Web du Ministère; sa dernière mise à jour remonte à 2009);
  • la Politique sur la vérification des comptes du CT.

Les critères de vérification ont été approuvés par les gestionnaires de l’Initiative avant le début de la vérification.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

Administration du programme

Constatation sommaire

Les aspects suivants de l’Initiative ont été bien administrés :

  • les bénéficiaires éventuels avaient accès à l’information concernant l’Initiative;
  • les tâches de réception, d’évaluation et d’approbation des demandes de projet étaient séparées;
  • les évaluations de projet ont été réalisées conformément aux critères d’admissibilité approuvés;
  • des modèles d’accord standard harmonisés avec les modalités de l’Initiative ont été élaborés;
  • les changements aux accords de contribution et aux niveaux de financement ont été documentés;
  • les accords de contribution ont été attestés en vertu de l’article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) (c.-à­-d. que les fonds étaient disponibles);
  • toutes les contributions d’un montant supérieur à 25 000 $ attribuées ont été divulguées.

Cependant, la vérification a noté qu’il y avait un manque de transparence concernant les dépenses rétroactives et les paiements de frais généraux.

RISQUE ET RÉPERCUSSIONS
Type de risque Niveau du risque lié à la vérification Répercussions
Conformité Moyen La non-conformité aux exigences de la politique du CT concernant la transparence peut nuire à la réputation de RNCan en matière de traitement des dépenses rétroactives et des frais généraux.
Constatations connexes
Conformité aux politiques actuelles

Dépenses rétroactivesNote de bas de page 1

Les agents des programmes doivent gérer leurs accords de contribution de façon à faire preuve d’une saine gestion et de la plus grande intégrité, transparence et responsabilisation possible. De plus, les programmes doivent être « conçus, mis en œuvre et gérés de façon équitable, accessible et efficace pour toutes les parties concernées », conformément à la Politique sur les paiements de transfert du CT, et exécutés conformément à l’actuelle Politique sur les paiements de transfert de RNCanNote de bas de page 2.

L’équipe de vérification a observé que les agents du programme ont approuvé, avec l’accord du centre d’expertise, le remboursement des dépenses admissibles engagées par les bénéficiaires avant la signature des 34 accords de contribution qui ont été examinés. Selon la politique ministérielle, ces dépenses sont considérées comme des « dépenses rétroactives », qui ne devraient être faites que dans des « circonstances exceptionnelles ». Les modalités du Programme ont établi la période d'admissibilité du 1er avril 2008 au 31 mars 2011. Toutes les dépenses ont été engagées à l'intérieur de cette période et, par conséquent, les paiements étaient conformes aux modalités approuvées.

L'équipe de vérification a constaté qu'il y avait des orientations incohérentes fournies aux candidats et aux bénéficiaires concernant les dépenses rétroactives dans le Guide du candidat ou dans les lettres d'offres. Des informations claires quant à l'applicabilité ou la disponibilité des paiements rétroactifs aideraient à s'assurer que tous les candidats soient informés sur le comment et quand de leur application. L'équipe de vérification a également noté que lors de l'attribution des dépenses rétroactives, il n'y avait pas suffisamment de documentation pour soutenir le bien-fondé de chaque droit des bénéficiaires.

Des accords de contribution doivent être signés pour les futurs travaux qui visent à appuyer l’atteinte de l’objectif de l’Initiative, à savoir « accélérer le développement et la mise en marché de solutions technologiques dans le domaine de l’énergie propre »Note de bas de page 3. Ils ne doivent pas être utilisés pour demander un remboursement pour des travaux qui ont déjà été réalisés. Dans trois cas, l’accord de contribution avait été signé le dernier jour de l’exercice, ce qui correspondait à la date de fin des travaux réalisés. Deux de ces accords concernaient le même bénéficiaire qui réalisait un projet à long terme pour lequel il y avait quatre accords de contribution distincts. Dans le troisième cas, il s’agissait d’un projet réalisé par un autre bénéficiaire. 

Frais généraux

Les frais admissibles dans le cadre de l’IécoET englobaient les dépenses liées aux frais généraux qui étaient évaluées au cas par cas. Cette négociation « au cas par cas » pour ces dépenses donne place à une grande subjectivité et complique l’application des principes de la « transparence ». Compte tenu de cette grande part de subjectivité, il aurait fallu élaborer, développer et se conformer au cadre pour négocier les dépenses de tous les bénéficiaires liées aux frais généraux. 

Aucun cadre n’a été utilisé pour négocier les dépenses liées aux frais généraux. En conséquence, les coefficients d’imputation des coûts indirects qui ont été attribués aux bénéficiaires conformément aux accords de contribution signés ont beaucoup varié, et il n’y avait aucune justification claire pour l’acceptation. L’équipe de vérification a découvert que ce coefficient a varié de 0 p. 100 à 125 p. 100 des dépenses salariales. Le Secteur de la gestion et des services intégrés (SGSI) a remis en question le coefficient extrême de 125 p. 100 au moment de payer la demande de remboursement, mais l’a ensuite payée en entier parce que l’accord de contribution avait été approuvé par le Centre d’expertise.

Comme pratique exemplaire, il faudrait de mettre en place un cadre pour la négociation des dépenses liées aux frais généraux, qui tient compte du risque et des éventuelles conséquences suivantes :

  • la négociation « au cas par cas » peut nécessiter beaucoup de temps et retarder le processus d’élaboration et d’approbation des accords de contribution;
  • il peut être difficile de faire la vérification des coûts indirects si les éléments qu’ils comportent ne sont pas clairement définis;
  • les frais généraux pourraient comporter un profit, ce qui n’est pas conforme à l’objet des programmes de paiements de transfert;
  • le paiement de dépenses pourrait être fait en double si celles-ci sont intégrées à la fois dans la catégorie générale des frais généraux et dans la catégorie des dépenses admissibles distinctes;
  • les bénéficiaires pourraient être traités différemment.
Initiative de la direction

Il n’a pas été nécessaire d’examiner des normes de service pour l’IécoET, parce que le Secrétariat du CT a publié la Ligne directrice sur les normes de service en septembre 2010, après la mise en œuvre de l’Initiative. Les gestionnaires du programme reconnaissent l’utilité des normes de service et contribuent à l’élaboration de normes pour l’ensemble du Ministère. L’équipe de vérification aimerait profiter de l’occasion pour souligner qu’ils ont apporté une contribution importante à l’élaboration d’un projet pilote sur les normes de service du Ministère. Leurs efforts et contributions ont été reconnus par le CT et constitueront une solide plateforme pour les futurs programmes.

Recommandations
  1. Le Centre d’expertise devrait, conjointement avec les agents du programme, faire en sorte que les dépenses rétroactives et les coûts indirects soient décrits en détail dans les modalités du programme et les documents d’orientation remis aux demandeurs et à ce que ces règles soient appliquées d’une manière consistante.
  2. Le Centre d’expertise, à titre d’organisation responsable de coordonner les paiements de transfert, devrait donner des orientations sur la conformité aux politiques du CT et de RNCan concernant les dépenses rétroactives et les coûts indirects.
Plan d’action de la direction et échéancier

1. Les agents du programme sont d’accord. Ils demandent que le mécanisme des dépenses rétroactives soit utilisé pour un grand nombre d’accords de S et C, de façon à ce que la R-D et les projets de démonstration en technologie de l’énergie propre, qui sont souvent uniques, importants et complexes, soient faits efficacement.

Les dépenses rétroactives qui peuvent être considérées comme un outil de gestion du risque sont nécessaires pour répondre à la fois aux contraintes budgétaires et opérationnelles des bénéficiaires et des programmes, en particulier dans les premières années d’un programme, lorsque des processus de demandes de propositions en plusieurs étapes sont mis en œuvre.

Du point de vue du bénéficiaire, les AC peuvent être longs à négocier, selon la complexité du projet. L’option de la rétroaction permet au bénéficiaire (à ses propres risques) de commencer plusieurs tâches qui nécessitent de longs préavis, comme l’approvisionnement en gros équipements, les études d’ingénierie, etc. Une fois que l’AC est négocié et signé, le projet peut commencer très rapidement.

Pour cette raison, le Secteur modifiera les conditions générales du programme actuel et d’autres programmes afin d’obtenir une autorisation formelle d’appliquer les paiements rétroactifs. De plus, le Secteur définira mieux l’admissibilité des dépenses rétroactives et des frais généraux dans les futures modalités générales, guides du demandeur et autres informations qui seront fournis aux demandeurs. Contrôle et surveillance basés sur le risque.

Échéancier : 9 décembre 2011

1 & 2
La direction du SGSI est d’accord. Le CE demeurera un leader en matière d’orientations sur la conformité aux politiques sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et de RNCan, par exemple, son examen des accords de financement et modalités de paiements de transfert, et dérivant sur l’orientation aux programmes.

En décembre 2011, le CE a publié un Bulletin sur les dépenses rétroactives suivi d'un autre sur les frais généraux.

Échéancier : 9 décembre 2011

Une récente clarification sur l'orientation du CT émise en avril 2012 exige que les agents du programme de S & C qui souhaitent utiliser la rétroactivité doivent démontrer une justification convaincante dans leur présentation au CT incluant des détails sur cette caractéristique de conception à l’intérieur de leurs modalités et conditions.

RNCan assure que les nouveaux programmes se conforment à cette récente clarification. Le ministère veille activement à ce que les programmes actuels de S & C justifient de façon convaincante dans le cas où ils cherchent à rembourser des dépenses rétroactives. Les modifications correspondant aux modalités et conditions du programme seront traitées en conséquence.

Échéancier : juin 2012

Le CE, en consultation avec les Services juridiques, les programmes et le SCT ont compilé un ensemble de critères communs et cohérents pour le Ministère à prendre en considération dans le développement de cas d'un programme pour la rétroactivité. En outre, le CE mettra à jour l'orientation qui existe déjà au Ministère.

Contrôle et surveillance basés sur le risque

Constatation sommaire

Le Programme a bien performé dans les domaines suivants :

  • l’horaire des paiements a été élaboré conformément aux modalités approuvées et à la Directive sur les paiements de transfert;
  • un processus a été mis en place pour faire en sorte que le montant du financement total ne soit pas supérieur au montant des dépenses;
  • le sommaire du Programme triennal de paiements de transfert a été présenté au CT et intégré au Rapport sur les plans et priorités (RPP) et au Rapport ministériel sur le rendement (RMR);
  • les résultats du Programme ont été communiqués à la haute direction;
  • les questions liées aux rapports des bénéficiaires et au rendement du Programme ont été cernées et des mesures ont été prises;
  • les évaluations prévues ont été réalisées pour les divers volets de l’IécoET.

L’équipe de vérification a noté les possibilités d’amélioration suivantes :

  • la conformité aux exigences de la LGFP et de la Politique sur les paiements de transfert;
  • la surveillance et la vérification de bénéficiaires individuels en fonction du niveau de risque qu’ils représentent et conformément aux modalités du Programme;
  • les processus de production de rapports financiers à l’appui de l’examen du Programme et de la stratégie ministérielle de mesure du rendement.
RISQUE ET RÉPERCUSSIONS
Type de risque Niveau du risque lié à la vérification Répercussions
Conformité Moyen La non-conformité à la politique du CT concernant la gestion du risque pourrait mener au remboursement de dépenses inadmissibles.
Surveillance Moyen Si la vérification des bénéficiaires n’est pas faite en temps opportun, il pourrait être impossible de cerner et de corriger rapidement les problèmes, particulièrement en ce qui a trait aux frais généraux et aux dépenses rétroactives.
Rapports Moyen Si des rapports sur les ajustements apportés à la suite de la vérification ne sont pas présentés au SGSI en temps opportun, les états financiers du Ministère pourraient être inexacts.
Constatations connexes
Documentation à l’appui de l’approbation des paiements

Les agents des programmes doivent gérer les paiements de transfert conformément à la Politique sur les paiements de transfert du CT « en tenant compte des risques, en maintenant un bon équilibre entre le contrôle et la souplesse, et en établissant une combinaison appropriée de bonnes pratiques de gestion, d’administration simplifiée et d’exigences claires en matière de rendement ».  Dans le cadre de la gestion du programme, il faut tenir compte des risques associés à la nature subjective des frais généraux et au remboursement des dépenses rétroactives. Un équilibre approprié des outils de gestion des risques et des méthodologies doit être utilisé tout au long de la vie du programme, tels que des examens détaillés des réclamations, des visites et vérifications des bénéficiaires.

L’équipe de vérification a examiné 100 p. 100 de dossiers d’accord de contribution signé et constaté que 13 de ces 34 dossiers contenaient de la documentation à l’appui des demandes de remboursement qui permettait de vérifier les dépenses admissibles; les 21 autres dossiers n’en contenaient pas. Bien que permis dans les termes et conditions de l'AC, le programme n'a pas demandé aux bénéficiaires de présenter toutes les pièces justificatives pour les dépenses encourues, autre que la certification par le destinataire, afin de démontrer l'admissibilité des réclamations présentées. Le but était d'éviter la charge administrative pour les deux parties, les bénéficiaires et le personnel du programme.

En plus, le rapport de la vérification réalisé par Services de vérification Canada pour l’un des bénéficiaires soulignait que celui-ci n’avait pas mis suffisamment de procédures en place pour vérifier si les montants facturés avaient été engagés par le sous-traitant et s’ils étaient admissibles en vertu des modalités de l’accord de contribution. Le bénéficiaire avait approuvé le paiement des factures du sous-traitant sans avoir de renseignements suffisants sur les montants facturés. Cette situation confirme la nécessité d’examiner la documentation à l’appui et de faire les vérifications des bénéficiaires en temps opportun.

Plan de vérification des bénéficiaires

Les programmes doivent planifier la vérification des bénéficiaires conformément à la Politique sur les paiements de transfert du CT et plus précisément « en tenant compte des risques, en maintenant un bon équilibre entre le contrôle et la souplesse, et en regroupant une combinaison appropriée de bonnes pratiques de gestion, d’administration simplifiée et d’exigences claires en matière de rendement ».

Le plan de vérification des bénéficiaires prévu consistait à « faire une vérification pour un petit échantillon de bénéficiaires dont le niveau de risque est faible, pour un échantillon moyen de bénéficiaires dont le niveau de risque est moyen et pour un gros échantillon de bénéficiaires dont le niveau de risque est élevé ». En outre, les fonds alloués au Programme avaient prévu un budget représentant 2 p. 100 du total des contributions (c.-à-d. environ 1,5 million de dollars selon l’allocation originale) afin de réaliser de 30 à 60 vérifications de bénéficiaire pendant la durée de vie du programme.

Au moment de la vérification du Programme de IécoET, deux vérifications auprès des bénéficiaires étaient achevées (un intermédiaire et une vérification finale) des 34 AC signés en date de juin 2011. Sur les 34 CA signés, 25 étaient terminés, 15 autres vérifications des bénéficiaires étaient prévues, mais à cause de problèmes de fournisseurs, des importants retards ont été constatés. Le Programme a lancé une demande de proposition (DP) de trouver un vérificateur externe pour compléter les vérifications des bénéficiaires comme prévu.

Si les vérifications de bénéficiaire avaient été réalisées plus rapidement et de façon plus fiable, nous aurions obtenu une plus grande certitude dans le cadre du plan de surveillance basé sur le risque, particulièrement parce que la documentation à l’appui qui accompagnait les demandes de remboursement des bénéficiaires avait fait l’objet d’un examen minimal.

Ajustements après les vérifications des bénéficiaires

L’équipe de vérification a fait les constatations suivantes :

  • Les agents du programme n’ont pas mis en place un processus pour assurer le suivi et la surveillance des éventuels recouvrements après la réalisation des vérifications de bénéficiaire.
  • Les recouvrements ne sont pas gérés conformément à la politique de RNCan sur les comptes clients.
  • Les agents du programme comprennent mal la différence entre les termes « recouvrement » et « paiement en trop ».

Selon l’une des deux vérifications de bénéficiaire réalisées, RNCan a fait un paiement en trop de 200 000 $ sur les 900 000 $ demandés. Ce montant n’a pas été remis au bénéficiaire, parce qu’il a été retenu en totalité dans l’attente de la réalisation d’une évaluation environnementale. Néanmoins, le montant de 900 000 $ est toujours considéré comme un passif; il devrait être compensé par une créance de 200 000 $ afin d’établir le passif net de RNCan à 700 000 $.

Le paiement en trop était principalement dû aux risques susmentionnés, particulièrement les suivants :

  • les dépenses engagées avant la période d’admissibilité indiquée dans l’accord de contribution signé;
  • les dépenses considérées comme inadmissibles selon l’accord de contribution signé.

Les recouvrements devraient être portés au compte des crédits parlementaires ou du receveur général, conformément à la Politique sur les paiements de transfert. Les agents du programme ont prévu faire un ajustement pour le paiement en trop en modifiant l’accord de contribution original; au moment de la vérification, la modification n’était pas finalisée. Aucun ajustement n’avait été enregistré dans les états financiers du Ministère même si la vérification du bénéficiaire s’était terminée en janvier, plusieurs mois avant la date d’échéance établie pour les rapports de fin d’année.

Il faut souligner qu’il y a des cas où les recouvrements ont été traités de façon adéquate; néanmoins, l’exemple ci-dessus indique qu’il y a place à l’amélioration.

INITIATIVE DE LA DIRECTION

Les agents du programme ont élaboré un plan d’action pour examiner un échantillon des factures et des demandes de remboursement connexes de chaque bénéficiaire dont le rapport de vérification n’avait pas été reçu, soit un total de 18 vérifications de bénéficiaire. L’objectif est de vérifier s’il y a des erreurs importantes, s’il y a suffisamment de renseignements à l’appui de la demande de remboursement et si les dépenses indiquées dans cette demande sont admissibles en fonction de l’échéance et des critères d’admissibilité établis. Les agents du programme prévoient choisir les factures qui seront examinées en faisant soit un échantillonnage aléatoire, soit un échantillonnage discrétionnaire, selon le montant ou l’échéancier présenté (la période avant ou après la signature de l’accord de contribution).

Le programme a commandé trois rapports sur l’état de préparation à la vérification pour trois des plus gros projets de captage et de stockage du carbone (CSC). Ces rapports indiquent d’éventuels problèmes liés à la vérification et des possibilités de les régler rapidement jusqu’à ce que les vérifications de bénéficiaire officielles soient terminées, le 31 mars 2012.

Les agents du programme ont lancé un appel de propositions pour choisir un nouveau vérificateur pour les projets de CSC qui sont financés dans le cadre de l’IécoET et du Fonds pour l’énergie propre (FEP). Ils demandent des devis estimatifs pour réaliser sept vérifications de bénéficiaire pour l’IécoET d’ici le 31 mars 2012. Ils ont prévu 18 vérifications de bénéficiaire sur de nombreuses années pour ce programme. Ils espèrent continuer de travailler avec le vérificateur sélectionné à l’avenir, si la qualité de son travail et des relations de travail établies pendant cette période est satisfaisante.

Recommandations

3. Les agents du Programme devraient élaborer immédiatement et mettre en œuvre un plan de surveillance basé sur le risque pour tous les projets en cours en mettant l’accent sur les bénéficiaires et les demandes de remboursement dont la valeur et le risque sont élevés et ce, dans les buts suivants :

  1. examiner un échantillon de la documentation connexe présentée à l’appui des demandes de remboursement;
  2. veiller à ce que les vérifications de bénéficiaire soient terminées à temps afin de cerner et de régler rapidement les problèmes et de faire les ajustements requis.

4. Les agents du Programme devraient veiller à ce que tous les ajustements financiers soient rapidement enregistrés. La formation standard sur les subventions et les contributions donnée par le centre d’expertise devrait comprendre des directives sur la façon d’enregistrer les ajustements requis à la suite des vérifications de bénéficiaire.

Plan d’action de la direction et échéancier

3.   Les agents du programme sont d’accord. Dans le cadre d’une initiative dirigée par le CE visant à réformer la gestion des accords de S et C, les agents du programme ont mis en place un processus de facturation rationalisé qui comprend des mesures d’examen de la documentation connexe par l’entremise d’un plan de surveillance du bénéficiaire qui stipule que tous les grands projets et certains petits projets seront vérifiés. Dans le cadre de la phase 1, les agents du programme ont fait 3 vérifications et 3 rapports de préparation à la vérification. Cependant, 8 vérifications qui étaient planifiées dans la phase 2 ont été retardées lorsque nos vérificateurs ont annoncé qu’ils ne pouvaient pas les faire tel que planifié. Les agents du programme ont lancé un processus de DP pour remplacer ses vérificateurs et prévoient faire ces 8 vérifications de bénéficiaires dans les prochains 6 à 9 mois.

En ce qui concerne la nécessité de faire des examens plus détaillés de la documentation connexe présentée à l’appui des demandes de remboursement, les agents du programme mettent en place un processus de vérification des demandes plus régulier et plus détaillé. Les agents mettent en place pour les nouveaux programmes des vérifications d’échantillons des demandes (une pratique de vérification acceptable) et des vérifications de bénéficiaires.

Échéancier : 9 décembre 2011

4. Les agents du programme sont d’accord et mettent en place des procédures internes pour suivre et surveiller les recouvrements potentiels après la vérification d’un bénéficiaire, conformément à la Politique de RNCan sur les comptes clients.

Échéancier : 9 décembre 2011

Processus de gouvernance

Constatation sommaire

Dans l’ensemble, les agents du Programme ont mis en place un processus de gouvernance efficace pour le programme de contributions, particulièrement en ce qui a trait aux aspects suivants :

  • les objectifs du programme sont conformes à l’orientation donnée par le Gouvernement du Canada;
  • la sélection du mécanisme de paiement de transfert (c.-­à­-d. des contributions remboursables ou non remboursables) est basée sur une justification documentée;
  • les modifications apportées au programme ont été approuvées par l’autorité appropriée;
  • un plan d’évaluation a été élaboré pour le programme;
  • le plan de communication était adéquat, car il prévoit le recours au site Web et un guide destiné aux demandeurs contenant les objectifs et les critères d’admissibilité;
  • une organisation de surveillance assure la surveillance efficace des objectifs, des stratégies et des résultats du programme;
  • les mesures de contrôle pour la gestion de l’information et la technologie de l’information sont automatisées autant que possible.

L’équipe de vérification a constaté qu’il existe une possibilité d’améliorer l’harmonisation entre le processus de gouvernance et les communications internes et externes. Il existe en particulier des possibilités d’améliorer l’exécution du programme et la communication avec les bénéficiaires externes, la communication interne des rôles et des responsabilités et l’uniformisation de la formation sur les subventions et les contributions.

RISQUE ET RÉPERCUSSIONS
Type de risque Niveau du risque lié à la vérification Répercussions
Rapports Mineur L’information financière aux fins du processus décisionnel ou de l’évaluation du programme n’est pas disponible.
Conformité Moyen La communication avec les bénéficiaires n’est pas transparente et pourrait mener à la prise de décisions incohérentes.
Opérations Mineur En l’absence de stratégies de communication et de formation mieux coordonnées, les agents du programme pourraient ne pas être au courant des politiques et des directives applicables à la gestion des subventions et des contributions.
Constatations connexes
Information financière

Le total des dépenses selon le poste doit correspondre au financement approuvé par le CT. S’il faut faire des changements pour atteindre les objectifs du programme, il faut suivre le processus de transfert de crédit approprié. « Une autorisation est requise pour toute organisation qui désire effectuer un transfert de crédit interne ou transférer des fonds à une autre organisation »Note de bas de page 4. Il faut obtenir cette autorisation à l’aide d’une présentation au CT.

L’équipe de vérification a constaté que des fonds pluriannuels d’environ 84 millions de dollars ont fait l’objet d’une réallocation du poste 1 (fonctionnement) au poste 10 (subventions et contributions) à l’aide du processus de mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR). Ce transfert a été fait en raison des changements apportés aux priorités, mais n’a pas eu d’effet sur le montant total alloué au programme. L’équipe de vérification a constaté qu’aucune documentation n’appuyait les changements apportés aux salaires et aux fonds de fonctionnement, même si le processus suivi pour faire ces changements était approprié. Cela pourrait créer une incertitude dans le processus d’engagement des fonds attribués aux équivalents temps plein (ETP) requis pour assurer la gestion efficace du programme pendant le reste de sa durée de vie. Une prolongation d’un an a été approuvée pour le programme sans qu’il soit question de changer les ETP. En outre, cela aura un effet sur l’engagement des fonds requis pour réaliser les vérifications de bénéficiaire prévues.

COMMUNICATION AVEC LES BÉNÉFICIAIRES

Il est essentiel d’avoir un bon plan de communication pour que les bénéficiaires soient au courant des objectifs du programme, des critères d’admissibilité, de la façon de présenter une demande et de recevoir les fonds, du traitement des demandes de financement et du processus décisionnel concernant ces demandes.

L’équipe de vérification a constaté que le plan de communication était judicieusement conçu, car il prévoyait le recours à un site Web et à un guide destiné aux demandeurs. Cependant, les critères d’admissibilité pour les dépenses, particulièrement les « dépenses rétroactives » et les « frais généraux », n’ont pas été clairement communiqués à tous les bénéficiaires éventuels, que ce soit par l’entremise du site Web ou du guide destiné aux demandeurs.

Lorsqu’il faut autoriser spécifiquement des dépenses rétroactives, il faudrait assurer la transparence de la gestion de ces dépenses pour tous les bénéficiaires. C’est pourquoi ces dépenses devraient être ajoutées à la documentation qui concerne le programme. Les modalités de l’IécoET et le guide destiné aux demandeurs qui a été affiché dans le site Web du Ministère ne contiennent aucun renseignement au sujet des dépenses rétroactives. Cependant, le Programme présumait que la « période admissible » impliquait que les dépenses rétroactives ont été autorisées.

Avant la signature d’un accord de contribution officiel, les demandeurs éventuels ne pouvaient pas savoir que les dépenses rétroactives étaient autorisées, ni dans quelle mesure et pendant quelle période elles l’étaient.

Le guide destiné aux demandeurs et le site Web du Ministère ne contenaient pas non plus de renseignements clairs au sujet des frais généraux. Comme on l’a souligné, les frais admissibles dans le cadre de ce programme comprennent les dépenses liées aux coûts indirects qui sont examinées au cas par cas. Aucun cadre et aucune directive n’indiquaient les taux qui seraient acceptables et les coûts qui seraient admissibles.

COMMUNICATION ET FORMATION À L’INTENTION DES AGENTS DU PROGRAMME

Il n’y a pas eu pour l’IécoET un programme de formation structuré au sujet de la gestion des subventions et des contributions; cela a créé des incohérences dans la manière dont les employés comprenaient les rôles et responsabilités qu’ils ont dans la négociation, la surveillance et l’application des éléments de base de l’accord de contribution. Pour assurer une exécution uniforme du programme, il serait utile que le Ministère reçoive du centre d’expertise des orientations au sujet de la définition et de la communication claires des rôles et des responsabilités, de la formation et des lignes directrices. Cela pourrait se faire à l’aide d’un programme de formation structuré officiel.

L’équipe de vérification a constaté qu’il n’existe aucun programme de formation officiel et que les employés ont reçu de l’information de façon informelle et à leur discrétion. Même si des renseignements supplémentaires sont présentés dans le site Web du Ministère, il s’agit de renseignements très sommaires qui ne correspondent pas nécessairement aux plus récentes politiques du CT sur les paiements de transfert. Cela augmente le risque que les employés ne soient pas au courant de renseignements essentiels qui concernent la négociation et l’application des politiques et des directives.

L'équipe de vérification a également noté qu'à plusieurs reprises, les conseils fournis par le CE au Programme IécoET n'ont pas été documentés. Cela comprenait des directives sur les dépenses rétroactives. Bien qu'il ait été confirmé par les deux parties que les conseils ont été fournis verbalement, il était impossible de soutenir cette évidence avec un document.

Initiative de la direction

Les agents du programme ont décidé que les coûts d’administration de l’IécoET engagés pendant l’année supplémentaire (2012-2013) seront assumés par d’autres programmes gérés par le Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE) (Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE), FEP et IécoET) et qu’ils engloberaient les activités qui n’ont pu être complétées en 2011-2012. Les agents du programme tenteront de terminer les vérifications de bénéficiaire et les visites sur place en 2011-2012. Quand ce ne sera pas possible, ils le feront en 2012-2013, et les coûts supplémentaires seront imputés à d’autres programmes.

Recommandations
  1. Les agents du programme devraient veiller à ce que les employés du programme et les bénéficiaires éventuels reçoivent des communications claires et uniformes au sujet des dépenses admissibles.
  2. Le Centre d’expertise devrait fournir des conseils par écrit afin de maintenir une preuve documentaire de son contenu et de ses dispositions.
  3. Les agents du programme devraient veiller à ce que les employés chargés des subventions et des contributions reçoivent une formation officielle appropriée sur les sujets suivants :
    • l’application cohérente des politiques;
    • les rôles et responsabilités associés aux programmes de subventions et de contributions.
Plan d’action de la direction et échéancier

5.   Les agents du programme sont d’accord et communiqueront clairement aux bénéficiaires les informations sur l’admissibilité des dépenses rétroactives et des coûts indirects, selon ce qui s’applique dans les cas de nouveaux accords de S&C ou d’accords existants.

Échéancier : 9 décembre 2011

La direction du SGSI est d’accord. Dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’action de S et C de trois ans du CE, une série de directives et de lignes directrices ministérielles ont été mises en œuvre et publiées en novembre 2011. En décembre 2011, afin de renforcer la gestion des paiements de transfert du Ministère, le CE a publié un Bulletin sur les dépenses rétroactives, suivi d’un autre sur les frais généraux. L'orientation sera mise à jour si nécessaire.

Échéancier : 30 novembre 2011

6.   La direction accepte.

À compter du 30 novembre 2011, le CE a créé un répertoire central des conseils fournis pour assurer une approche cohérente de maintien de conseils et d’orientations pour les catégories suivantes :

  • Des changements essentiels à la conception du Programme;
  • Les interprétations de la politique concernant les paiements de transfert.

Échéancier : 30 novembre 2011

En outre, Le CE a communiqué l'approche mentionnée ci-dessus à l'équipe de consultation du programme lorsque les membres se sont réunis le 11 janvier 2012. L’Équipe de consultation du programme de RNCan est composée de gestionnaires et des administrateurs de programmes de paiements de transfert ainsi que des spécialistes fonctionnels du Ministère.

Échéancier : 11 janvier 2012

Le CE continue à conserver des preuves documentaires relatives aux avis et conseils.

7.  Les agents du programme sont d’accords et ont commencé à identifier les employés visés et à donner la formation de façon à ce que tous aient le même niveau de connaissance au sujet de la gestion des S & C.

Échéancier : à la fin de décembre 2011

La direction de SGSI est d’accord. 

La direction des programmes est responsable de s'assurer que les gestionnaires et les administrateurs de programmes de subventions et de contributions participent à la formation du Ministère et à toute autre formation spécifique.

Le CE offre de la formation régulière ainsi qu’adaptée aux équipes de programmes. Les principaux éléments du programme de formation du CE sont les suivants : matériel de formation (ex : des listes de contrôle, des modèles et des présentations) dernière révision en novembre 2011, et la création de modules de formation vidéo qui ont été achevés le 28 février 2012. La formation comprend des éléments tels que : les rôles et les responsabilités dans la gestion S & C; l'application de la politique de S & C.

Échéancier : 28 février 2012

Il est à noter que la formation en classe a été offerte aux membres de l'équipe du Programme IécoET le 8 décembre 2011. De plus, trois sessions de formation ont été offertes au Ministère le 9 et 10 février 2012.

Le CE continue d’offrir de la formation sur S & C, il examinera et révisera si nécessaire périodiquement des documents de formation du Ministère.

ANNEXE A – TYPES DE RISQUE STANDARD ET NOTATION STANDARD DE RISQUE DE VÉRIFICATION

TYPES DE RISQUE STANDARD

Voici comment sont classés les types de risque standard selon le cadre de contrôle interne intégré du COSONote de bas de page 5 :

Stratégie – Objectifs généraux qui sont alignés sur la mission du Ministère et qui l'appuient.
Opérations – Utilisation efficace et efficiente des ressources.
Contrôle – Évaluations précises des activités.
Rapports – Fiabilité des rapports opérationnels et financiers.
Conformité – Conformité aux lois, aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables.

NOTATION STANDARD DE RISQUE DE VÉRIFICATION

Les conclusions de la vérification sont notées comme suit :

Majeur : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçu ou ne fonctionne pas comme prévu, et le risque associé est potentiellement important. Il est peu probable que l'objectif lié au contrôle soit atteint. Des mesures correctives sont requises pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité et/ou les objectifs soient atteints.

Modéré : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçu ou ne fonctionne pas comme prévu, et le risque associé est plus qu’insignifiant. Cependant, un contrôle compensatoire existe. Des mesures correctives sont requises pour éviter de dépendre uniquement aux contrôles compensatoires et/ou assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.

Mineur : La conception et/ou le fonctionnement d'un processus de contrôle non essentiel comporte une faiblesse. La capacité d’atteindre les objectifs du processus ne sera probablement pas affectée. Des mesures correctives sont suggérées pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.

ANNEXE B – CRITÈRES DE VÉRIFICATION

Objectif de la vérification Critères
1. Le Ministère a mis en place des processus de gouvernance efficaces et efficients pour les programmes de subventions et de contributions.

L'organisation a clairement défini et communiqué les orientations stratégiques et les objectifs stratégiques alignés avec son mandat
1.1 La direction a un cadre de contrôle efficace pour la conception et la prestation des programmes de subventions et de contributions.
1.2 Les rôles, les responsabilités et les obligations sont clairement définies et communiquées.
2. Les programmes sont administrés avec la diligence et la transparence en conformité avec les termes et conditions approuvés. 2.1 La promotion du Programme et l'application des bénéficiaires est effectuée d'une manière qui soit équitable et accessible.
2.2 Il y a des processus de contrôle transparent pour assurer une évaluation cohérente et d'approbation des projets pour atteindre les objectifs du programme.
2.3 Accords bénéficiaires sont constamment mis au point par le biais d'un processus qui est conçu pour gérer le risque et les exigences bénéficiaires.
2.4 Subventions et contributions supérieures à 25 000 $ sont divulguées conformément aux exigences de divulgation proactive.
2.5 Collaboration existe au sein et entre les ministères afin d'harmoniser les programmes de subventions et de contributions et de normaliser les conditions bénéficiaires.
2.6 Le département dispose d'une stratégie à mettre en œuvre des normes de service.
2.7 Les bénéficiaires sont engagés dans le soutien de la transparence, l'innovation et l'amélioration continue.
3. Le ministère exerce des contrôles axés sur le risque, de surveillance et de supervision des activités par rapport aux programmes de subventions et de contributions.

La surveillance de politiques et conception de programme se produit de manière régulière et en temps opportun.
3.1 Paiements des bénéficiaires sont pris en conformité avec les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et la directive sur les paiements de transfert.
3.2 Surveillance, rapports et la vérification des bénéficiaires individuels sont effectués proportionnellement à leur niveau de risque et en conformité avec les termes et conditions du programme.
3.3 Il y a surveillance et un processus de rapport en place pour appuyer l'examen du programme et la stratégie de mesure du rendement ministériel.