Vérification du programme de leadership en foresterie pour promouvoir des avantages environnementaux projet au 1203

Rapports 2011


SOMMAIRE

INTRODUCTION

Afin d’aider le secteur forestier du Canada à s’adapter aux nombreux défis auxquels il a été confronté récemment, le gouvernement a lancé en 2008 le Programme de leadership en foresterie pour promouvoir des avantages environnementaux (LFPAE). Ce programme quadriennal de contribution d’une valeur de 20 millions de dollars vise à protéger et à améliorer la réputation internationale de l’industrie forestière du Canada en matière d’environnement. Dans le cadre de ce programme, l’Association des produits forestiers du Canada (APFC), une organisation sans but lucratif qui est l’unique bénéficiaire d’une contribution de 16 millions de dollars, réalise, au nom de Ressources naturelles Canada (RNCan), des activités de sensibilisation du marché, en organisant par exemple des sites Web, des visites, des foires commerciales et des activités de publicité stratégique aux États-Unis, en Asie et en Europe. En outre, elle surveille les tendances du marché et produit des rapports à ce sujet en faisant une analyse de l’environnement, notamment le suivi des perceptions du marché à l’aide de sondages et de groupes de discussion.

RNCan a reçu des fonds de fonctionnement d’une valeur de 4 millions de dollars pour réaliser des travaux de recherche et combler les principales lacunes en matière de science et d’information, afin d’aider le secteur forestier à mieux réagir aux prétentions des organisations non gouvernementales de l’environnement. En outre, il a donné un soutien technique aux missions canadiennes à l’étranger.

Le LFPAE prendra fin le 31 mars 2012.

CONCLUSION DE LA VÉRIFICATION INTERNE

On a évalué, dans le cadre de la vérification, si le cadre de contrôle de gestion en place réussissait à appuyer les activités de RNCan liées au programme LFPAE. Plus précisément, les résultats de la vérification donnent une certitude raisonnable quant aux aspects suivants.

  • Les accords de contribution du LFPAE sont gérés par l’entremise d’un cadre de contrôle de gestion qui tient compte du risque et qui vise à réaliser les priorités gouvernementales.
  • Le programme est conforme à la Politique sur les paiements de transfert (2008) du Conseil du Trésor (CT), ainsi qu’aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques qui concernent les paiements.

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

Au cours des dernières années, le secteur forestier a été confronté à un certain nombre de défis, notamment le litige du bois d’œuvre qui s’est prolongé avec les États-Unis, l’appréciation du dollar canadien et la concurrence exercée par les producteurs étrangers à rabais. Il risque donc de perdre son accès aux marchés d’exportation actuels et nouveaux. Afin de l’aider à relever ces défis, le gouvernement a lancé en 2008 le Programme de Leadership en foresterie pour promouvoir des avantages environnementaux (LFPAE).

Ce programme quadriennal de contribution d’une valeur de 20 millions de dollars vise à protéger et à améliorer la réputation internationale de l’industrie forestière canadienne en matière d’environnement. LFPAE accomplit cette tâche en demandant à l’Association canadienne des produits forestiers (ACPF), une organisation sans but lucratif et l’unique bénéficiaire de la contribution de 16 millions de dollars, de réaliser, au nom de RNCan, des activités de sensibilisation du marché en organisant par exemple des sites Web, des visites, des foires commerciales et des activités de publicité stratégique aux États-Unis, en Asie et en Europe. En outre, l’ACPF surveille les tendances du marché et produit des rapports à ce sujet en faisant une analyse de l’environnement, notamment en suivant les perceptions du marché à l’aide de sondages et de groupes de discussion.

Dans le cadre du LFPAE, RNCan a reçu des fonds de fonctionnement de 4 millions de dollars pour réaliser des travaux de recherche et combler les principales lacunes en matière de science et d’information, afin d’aider le secteur forestier à mieux réagir aux prétentions des organisations non gouvernementales de l’environnement. En outre, il a fourni un soutien technique aux missions à l’étranger.

Le LFPAE prendra fin le 31 mars 2012.

BUT ET OBJECTIFS DE LA VÉRIFICATION

On a évalué, dans le cadre de la vérification, si le cadre de contrôle de gestion en place réussissait à appuyer les activités de RNCan liées au LFPAE. Plus précisément, les résultats de la vérification visaient à donner une certitude raisonnable quant aux aspects suivants.

  • Les accords de contribution du LFPAE sont gérés par l’entremise d’un cadre de contrôle de gestion qui tient compte du risque et qui vise à réaliser les priorités gouvernementales.
  • Le programme est conforme à la Politique sur les paiements de transfert (2008) du Conseil du Trésor (CT), ainsi qu’aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques qui concernent les paiements.

RISQUES POUR LE MINISTÈRE

Selon l’évaluation des risques du Plan de vérification basé sur le risque 2011-2014, cette vérification est une « très grande priorité » pour le Ministère.

PORTÉE ET MÉTHODE

La vérification a porté sur les principaux aspects du cadre de contrôle interne liés au programme LFPAE. En outre, elle a englobé les transactions de contribution des exercices 2008-2009 à 2010-2011, mais non les transactions ministérielles liées aux fonctionnement et à l’entretien, et aux salaires, parce qu’elles sont considérées comme faiblement risquées.

La méthode de vérification était basée sur de la Politique sur la vérification interne du CT et des normes pour la pratique professionnelle de la vérification interne publiées par l’Institut des vérificateurs internes. Elle a consisté à accomplir les tâches suivantes :

  • l’examen de la documentation contextuelle pertinente;
  • des entrevues avec les principaux employés du Ministère et des programmes;
  • un examen des dossiers des programmes et de la documentation connexe (pour déterminer si des mesures de contrôle ont été élaborées et mises en place pour les finances et les programmes).

CRITÈRES

Les critères de vérification qui ont été utilisés par la Direction de la vérification pour évaluer la pertinence du cadre de contrôle de gestion de RNCan pour les subventions et les contributions sont basés sur les critères qui ont été utilisés par le Bureau du contrôleur général pour réaliser en 2010-2011 la Vérification interne horizontale du cadre de contrôle de la gestion des subventions et des contributions dans les grands ministères et organismes – Phase 1. Cependant, des changements mineurs ont été faits pour s’adapter au LFPAE. L’annexe B contient la liste des critères.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

AJUSTEMENT DU FINANCEMENT

CONSTATATION SOMMAIRE

Une augmentation de la contribution de RNCAN du total des coûts du projet de 50 p. 100 à 80 p. 100 avait été approuvée par le ministre et documentée dans une lettre envoyée au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

OBSERVATIONS CONNEXES

Au commencement du LFPAE en 2008, la contribution annuelle de RNCan a dû représenter au maximum 50 p. 100 du total des coûts du projet dans une année donnée, et l’aide totale du gouvernement a dû représenter au maximum 100 p. 100 du total des coûts du projet, tel qu’indiqué dans chaque accord.

À l’été 2009, le ministre des Ressources naturelles a reçu du promoteur du programme (ACPF) la demande de réduire, de 50 p. 100 à 20 p. 100, le montant du financement à coûts partagés en raison de l’important ralentissement économique que connaissait l’industrie forestière à ce moment. Les agents du programme ont ensuite demandé l’avis du centre d’expertise de la Direction de la gestion financière (DGF) du Ministère pour déterminer si la modification du ratio de financement représentait une modification majeure ou mineure.

Le 6 octobre 2009, le ministre a approuvé la réduction, de 50 p. 100 à 20 p. 100, de la contribution de l’ACPF. Une lettre informant le SCT du pouvoir exercé par RNCan a été envoyée le 27 octobre 2009.

Recommandation

Aucune

DIVULGATION DES CONTRATS DE SOUS-TRAITANCE

CONSTATATION SOMMAIRE

Bien que la sous-traitance soit autorisée dans le cadre du LFPAE, la vérification a révélé que la direction n’a pas établi de processus pour repérer les contrats de sous-traitance.

RISQUE ET RÉPERCUSSIONS
Type de risque Niveau du risque lié à la vérification Répercussions
Surveillance Mineur En raison d’un manque de transparence à l’égard des contrats de sous-traitance, les problèmes qui pourraient surgir avec les sous-traitants ne seraient pas réglés en temps opportun.

OBSERVATIONS CONNEXES

L’un des objectifs du Plan d’action pour l’imputabilité fédérale est « d’accroître la transparence des nominations, des contrats et des activités de vérification au sein du gouvernement et des sociétés d’État »Note de bas de page 1.

Selon l’article 14 des accords de contribution, « le promoteur ne peut donner en sous-traitance une partie ou la totalité du projet financé par le Canada, à moins qu’il n’ait obtenu à l’avance le consentement écrit du ministre ou qu’il s’agisse d’une exception prévue dans la proposition ». L’équipe de vérification a découvert que le promoteur avait eu recours à la sous-traitance dans ses deux propositions et qu’il avait dépensé, pour des contrats de sous-traitance, environ 8,9 millions de dollars des 11,9 millions de dollars (75,6 p. 100) des fonds de subventions et de contributions qu’il avait reçus. Ces dépenses ont été faites notamment pour les services suivants : services professionnels (59,9 p. 100); production et distribution de matériel de promotion (10,5 p. 100); location d’installations pour les réunions et les ateliers (2,7 p. 100); traduction (1,9 p. 100); et création d’un site Web (0,6 p. 100). Le reste des fonds (24,4 p. 100) a été attribué aux dépenses suivantes : salaires et avantages sociaux; coûts indirects; déplacements; accueil; location de bureaux à l’étranger; et meubles, matériel et fournitures de bureau.

L’équipe de vérification a découvert un cas où le contrat de sous-traitance avait été divulgué. Un contrat avec un sous-traitant a été divulgué le 1er février 2010, avant la signature du deuxième accord de contribution du promoteur, le 4 juin 2010. Dans ce cas, le promoteur a examiné la proposition du fournisseur afin de vérifier si les activités proposées étaient autorisées dans le cadre du programme LFPAE et lui avait transmis une réponse détaillée. À cette date, il a aussi averti les gestionnaires du programme LFPAE. La sous-traitance a été divulguée dans ce cas, mais l’équipe de vérification a découvert qu’aucun autre contrat de sous-traitance n’avait été indiqué aux responsables du programme.

Même si la divulgation d’un contrat de sous-traitance n’est pas une exigence obligatoire en matière de conformité, elle contribuerait à accroître la transparence et améliorerait la reddition de comptes sur l’utilisation des fonds de l’accord de contribution qui, dans ce cas, représentent plus de 75 p. 100 des fonds de subventions et de contributions attribués jusqu’à maintenant par le programme LFPAE (environ 11,9 millions de dollars). Elle pourrait aussi aider à cerner les problèmes éventuels liés à la sous-traitance. À cet égard, le programme pourrait dépasser l’exigence minimale en matière de conformité et améliorer les pratiques, peut-être même en élaborant une pratique souhaitable en matière de gestion des contrats de sous-traitance dans le cadre d’un accord de contribution.

Depuis, les gestionnaires du programme ont remis à l’équipe de vérification une liste de 53 gros contrats de sous-traitance qui sont financés dans le cadre du LFPAE.

Recommandation

  1. Les gestionnaires du LFPAE devraient envisager de mettre en place un processus de divulgation des contrats de sous-traitance qui représenterait une pratique souhaitable.

Plan d’action de gestion

La direction est d'accord avec les constatations de la vérification.

Les gestionnaires du programme ont demandé et ont obtenu une liste des contrats de sous-traitance du promoteur.

Achevé

À l`avenir, le promoteur soumettra cette liste qui fera partie de leur rapport annuel aux gestionnaires du programme.

En cours

ADMINISTRATION DU PROGRAMME

CONSTATATION SOMMAIRE

Les plans de travail du LFPAE sont préparés selon les modalités du programme, et les paiements de contributions sont faits conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques.

OBSERVATIONS CONNEXES

Plans de travail du programme

Les plans de travail du promoteur étaient alignés sur les critères décrits dans les modalités du programme et indiqués dans les accords de contribution. L’équipe de vérification n’a pas évalué la qualité des plans de travail, car cela sera fait dans le cadre d’une évaluation du programme qui sera réalisée d’ici décembre 2011. Le promoteur a présenté un plan de travail de deux ans plutôt qu’un plan de travail d’un an comme il est indiqué dans les modalités du programme LFPAE.

Les agents du programme ont fait preuve de diligence raisonnable dans l’évaluation du plan de travail. L’examen de la documentation du LFPAE a indiqué qu’il y a eu une communication continue avec le promoteur, afin de lui donner des conseils et une rétroaction au sujet de l’élaboration des plans de travail. De plus, l’équipe de vérification a appris qu’avant l’approbation finale du plan de travail, les agents du programme ont collaboré avec des agents de programmes similaires pour éviter le chevauchement des activités du LFPAE et des activités d’autres programmes de RNCan (p. ex. le programme Produits de bois canadien) et repérer les synergies avec d’autres programmes de RNCan.

En examinant la documentation du LFPAE, l’équipe de vérification a découvert que la séparation des tâches de réception, d’évaluation et d’approbation du plan de travail était appropriée. Cependant, l’approbation finale du plan de travail n’a pas été officialisée : le directeur du programme n’a pas donné l’approbation officielle du plan de travail final. Il est suggéré d’adopter la pratique souhaitable suivante : officialiser l’approbation du plan de travail final et demander la signature du délégataire approprié. Cette officialisation renforcera le processus d’approbation.

Conformité des paiements aux articles 32, 34 et 33 de la LGFP

Deux accords de contribution et une modification ont été rédigés avec l’aide du Centre d’expertise et des Services juridiques; ils étaient conformes à la Politique sur les paiements de transfert (2008) du CT. Ils ont été signés par le délégué approprié.

Selon l’annexe C de l’accord de contribution, le promoteur doit présenter avec chaque demande de paiement des rapports financiers trimestriels qui décrivent les coûts admissibles engagés selon la tâche, ainsi que les prévisions de trésorerie pour les coûts admissibles des trimestres subséquents. Les deux rapports doivent être signés par le dirigeant principal des finances ou par un agent du promoteur dûment autorisé. De plus, le promoteur doit remettre des rapports d’étape trimestriels qui présentent une mise à jour sur la progression du projet et expliquent les écarts par rapport aux activités et au budget du plan de travail approuvé. L’équipe de vérification a découvert que ces rapports ont été reçus par les agents du LFPAE, comme l’exige l’annexe C de l’accord de contribution.

Tous les paiements de subventions et de contributions (quatre demandes de remboursement, six demandes de paiement anticipé et une annulation d’une retenue) qui ont été faits par les agents du LFPAE ont été examinés dans le cadre de la vérification. Ils étaient conformes aux articles 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les paiements anticipés ont été faits pour les plans de travail approuvés et étaient basés sur les prévisions de trésorerie trimestrielles qui avaient été présentées par le promoteur. Ils tenaient compte de la comptabilisation des coûts admissibles engagés dans la période précédente. Les écarts entre les coûts prévus et les coûts réels ont été analysés, et les paiements anticipés subséquents ont été ajustés.

Sur les fonds de contribution de 12 millions de dollars, environ 11,9 millions de dollars (99,2 p. 100) avaient été dépensés et sur les fonds de fonctionnement de 3 millions de dollars, 2,8 millions de dollars (97,6 p. 100) avaient été dépensés. Cela correspond aux prévisions budgétaires des trois premiers exercices du LFPAE.

Services de vérification Canada a réalisé une vérification financière du promoteur du LFPAE pour l’exercice 2010-2011, et le rapport publié le 21 juillet 2011 n’indiquait aucun ajustement du financement.

Recommandation

Aucune

ANNEXE A – TYPES DE RISQUES STANDARDS ET NOTATION STANDARD DE RISQUE DE VÉRIFICATION

TYPES DE RISQUES STANDARDS

Nos types de risques standards sont classés comme suit selon le Cadre de contrôle interne intégré du COSONote de bas de page 2:

Stratégie – Objectifs de haut niveau, harmonisés à la mission du Ministère et l'appuyant;

Opérations – Utilisation efficace et efficiente des ressources;

Surveillance – Évaluation précise des activités;

Rapports – Fiabilité des rapports opérationnels et financiers;

Conformité – Conformité aux lois, aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables.

Notation standard de risque de Vérification

Les conclusions de la vérification sont notées comme suit :

Majeur : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçu ou ne fonctionne pas comme prévu, et le risque associé est potentiellement important. Il est peu probable que l'objectif lié au contrôle soit atteint. Des mesures correctives sont requises pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité et/ou les objectifs soient atteints.

Modéré : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçu ou ne fonctionne pas comme prévu, et le risque associé est plus qu’insignifiant. Cependant, un contrôle compensatoire existe. Des mesures correctives sont requises pour éviter de dépendre uniquement sur les mesures de contrôle compensatoires et/ou s’assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.

Mineur : La conception et/ou le fonctionnement d'un processus de contrôle non essentiel comporte une faiblesse. La capacité d'atteindre les objectifs du processus ne sera probablement pas affectée. Des mesures correctives sont suggérées pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.


ANNEXE B – CRITÈRES DE VÉRIFICATION

Les critères suivants ont été utilisés pour réaliser la vérification.

SUJETS EXAMINÉS

Objectif 1: Les contributions du LFPAE sont gérées à l’aide d’un cadre de contrôle de gestion qui tient compte du risque et qui vise à réaliser les priorités gouvernementales.

Sous-objectif 1 : Le Ministère a mis en place un processus de gouvernance efficace et efficient pour les programmes de subventions et de contributions.

Critère 1 : La direction dispose d’un cadre de contrôle efficace pour concevoir et réaliser les programmes de subventions et de contributions.

  1. Les objectifs du programme correspondent à l’orientation approuvée par le Cabinet.
  2. Toutes les modifications au programme sont approuvées par l’autorité appropriée.
  3. Une stratégie de gestion des risques est en place pour le programme.
  4. Il y a des voies de communication entre l’organisation, les utilisateurs et d’autres intervenants externes.
  5. Les commentaires formulés par les utilisateurs et d’autres intervenants orientent la planification stratégique et opérationnelle.
  6. Une analyse est réalisée pour déterminer comment exploiter les systèmes de GI-TI afin d’assurer la mise en place de processus efficients et efficaces dans le cadre du programme. (Les mesures de contrôle sont automatisées autant que possible.)
  7. Une stratégie de mesure du rendement documentée, qui contient des indicateurs et des mesures de rendement, est reliée aux objectifs du programme.
  8. Une organisation de surveillance assure la surveillance efficace des objectifs, des stratégies et des résultats de la direction.
  9. La direction a mis en place des processus pour repérer les contrats de sous-traitance.

Critère 2 : Les rôles et les responsabilités sont clairement définis et communiqués.

  1. Un plan des ressources humaines est élaboré pour acquérir une capacité et répondre aux besoins du programme.
  2. Une formation est donnée pour répondre aux besoins du programme.
  3. Les orientations et les lignes directrices du programme sont communiquées afin d’en assurer la mise en oeuvre uniforme.

Objectif 2 : Le programme est conforme à la Politique sur les paiements de transfert (2008) du Conseil du Trésor, ainsi qu’aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) qui concernent les paiements.

Sous-objectif 2 : L’administration des programmes témoigne d’une diligence raisonnable et d’une transparence, conformément aux modalités approuvées.

Critère 1 : Des processus de contrôle transparents ont été mis en place pour assurer l’uniformité de l’évaluation et de l’approbation des projets en vue d’atteindre les objectifs du programme.

  1. Les tâches sont séparées entre les personnes qui sont chargées de recevoir le plan de travail, de l’évaluer et de l’approuver.
  2. Les évaluations du plan de travail sont réalisées conformément aux critères d’admissibilité approuvés.

Critère 2 : Les accords conclus avec les bénéficiaires sont toujours élaborés à l’aide d’un processus adapté aux risques et aux besoins du bénéficiaire.

  1. Des modèles standard sont élaborés pour les accords de financement; ils sont alignés sur les modalités approuvées par le Conseil du Trésor et la Directive sur les paiements de transfert.
  2. Les modifications apportées aux accords ou aux niveaux de financement sont documentées.
  3. L’accord de contribution est certifié conforme à l’article 32 de la LGFP.

Critère 3 : Les subventions et les contributions d’un montant supérieur à 25 000 $ sont divulguées conformément aux exigences de divulgation proactive.

  1. Le montant des subventions et des contributions de plus de 25 000 $ attribuées à un seul bénéficiaire est affiché sur le site Web du Ministère.

Sous-objectif 3 : Le Ministère réalise des activités de contrôle et de surveillance basées sur le risque pour les programmes de subventions et de contributions. La surveillance des options en matière de conception de politiques et de programmes est faite régulièrement et en temps opportun.

Critère 1 : Les paiements sont versés au bénéficiaire conformément aux exigences de laLoi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et de la Directive sur les paiements de transfert.

  1. Les paiements sont versés conformément aux exigences des articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et de la Directive sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor.
    1. Article 34 – Les modalités de l’accord de financement sont remplies et documentées avant le versement des fonds.
    2. Article 33 – Les paiements sont versés pour les dépenses admissibles.
  2. Les problèmes liés au rendement et à la non-conformité du bénéficiaire sont réglés conformément aux modalités de l’accord de financement conclu avec le bénéficiaire.
  3. L’horaire des paiements est établi conformément à la Directive sur les paiements de transfert et aux modalités du programme.
  4. Un processus a été mis en place pour faire en sorte que le total du financement accordé ne soit pas supérieur aux dépenses admissibles.

Critère 2 : La surveillance, la déclaration et la vérification des activités de chaque bénéficiaire sont réalisées proportionnellement au niveau de risque de chacun et conformément aux modalités du programme.

  1. Le Ministère assure la surveillance des rapports sur le rendement du bénéficiaire en se basant sur les risques.
  2. Les vérifications des bénéficiaires sont coordonnées au sein du Ministère et, dans la mesure du possible, avec d’autres ministères.

Critère 3 : Des processus de surveillance et de déclaration ont été mis en place à l’appui de l’examen des programmes et de la stratégie ministérielle sur la mesure du rendement.

  1. Un sommaire du plan triennal pour les programmes de paiement de transfert est présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor et intégré au Rapport sur les plans et priorités du Ministère et au Rapport ministériel sur le rendement.
  2. Les résultats du programme sont communiqués à la haute direction.
  3. Des mesures sont prises pour régler les problèmes liés au rendement du programme et aux nouveaux risques.
  4. L’information financière est collectée et analysée, et les résultats sont regroupés afin de démontrer le rendement financier du programme à la haute direction.
  5. Il existe un plan d’évaluation du programme, et il est exécuté comme prévu.

Note : Ces critères proviennent du Bureau du contrôleur général (BCG) et ont été adaptés aux fins de la présente vérification.