Vérification des marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ Projet (AU1209)

Reports 2011


SOMMAIRE

INTRODUCTION

L’objectif du gouvernement fédéral en matière de marchés publics est de permettre l’acquisition de biens et de services d’une manière qui contribue à accroître l’accès, la concurrence et l’équité, et qui soit la plus rentable aux intérêts de l’État.

Aux termes de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent :

  1. résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics;
  2. donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d’acquisition;
  3. favoriser le développement industriel et régional à long terme et les autres objectifs nationaux pertinents, incluant les objectifs de développement économique autochtones;
  4. être conformes aux obligations de l’État aux termes de l’Accord de libre-échange nord-américain, de l’Accord relatif aux marchés publics – Organisation mondiale du commerce, et de l’Accord sur le commerce intérieur.

Cependant, dans certains cas où la tenue d’appels d’offres ouverts peut s’avérer ni pratique, ni désirable, ni rentable, il est possible d’avoir recours à un marché à fournisseur unique, sous réserve de certaines contraintes raisonnables. Conformément au Règlement sur les marchés de l’État (RME), le recours à cette mesure est possible si l’on se trouve en situation d’extrême urgence, si la valeur du marché n’excède pas une limite donnée, s’il n’est pas dans l’intérêt national de tenir un appel d’offres ouvert, ou si le bien ou service est unique et ne peut être obtenu que d’une seule source.

Ressources naturelles Canada (RNCan) a mis en place des procédures d’octroi de marchés conformes aux politiques d’attribution de marchés du gouvernement fédéral régissant l’acquisition de biens et de services.

La présente vérification a été réalisée à la demande du Secrétariat du Conseil du Trésor : « Avant le 1er novembre 2011, RNCan est tenu de soumettre ses procédures d’octroi de marchés de plus de 25 000 $ adjugés sans appel d’offres, et de faire parvenir au SCT les résultats de cette vérification à temps pour qu’ils soient inscrits dans sa prochaine évaluation du CRG. »

RISQUES POUR LE MINISTÈRE

Cette vérification interne est réalisée pour que RNCan respecte son engagement vis-à-vis du Conseil du Trésor (CT). Elle est incluse dans le Plan de vérification axé sur le risque 2011-2012, approuvé par le sous-ministre.

BUT ET OBJECTIFS DE LA VÉRIFICATION

Le but de cette vérification est fournir une assurance raisonnable que le Ministère respecte les dispositions de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, du Règlement sur les marchés de l’État (RMÉ) ainsi que des politiques, règlements et procédures de passation de marchés du Ministère et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

CONCLUSION DE LA VÉRIFICATION INTERNE

La Direction de la vérification ne peut fournir une assurance raisonnable que tous les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ sont traités et octroyés conformément à toutes les procédures et toutes les politiques de RNCan et du CT, et qu’ils sont documentés, contrôlés et surveillés adéquatement.

La vérification a relevé des incohérences dans les pratiques de passation de marchés et dans les documents connexes de 19 des 43 marchés examinésNote de bas de page 1 (soit 44 %), plaçant le Ministère à risque d’échec à l’examen du public au chapitre de la transparence, de l’équité et de la rentabilité aux intérêts de l’État, et de ne pas respecter les exigences du Conseil du Trésor (CT), du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et de RNCan. L’équipe de vérification a remarqué que des procédures étaient en place, mais qu’elles n’étaient pas toujours suivies.

Malgré que le Secteur de la gestion et des services intégrés (SGSI) et le Bureau des services partagés (BSP) ont récemment pris des mesures pour mettre sur pied la Commission d’examen des approvisionnements (CEA), dont l’objectif est d’améliorer la gestion et la surveillance des processus de passation des marchés, la vérification n’a pu déterminer l’efficacité de cette nouvelle structure de gouvernance, car la CEA est trop récente. Par conséquent, une vérification de suivi officielle sera donc considérée au cours de l’exercice 2013-2014.

Bien que les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ octroyés par RNCan ne soient pas significatifs en dollars (moins de 1 %) lorsqu’on les compare à l’ensemble des marchés du Ministère, il n’en demeure pas moins qu’ils constituent des domaines sensibles et risquent grandement de nuire à la capacité du Ministère de défendre ses pratiques administratives.

Table des matières


INTRODUCTION

L’objectif du gouvernement fédéral en matière de marchés publics est de permettre l’acquisition de biens et de services d’une manière qui contribue à accroître l’accès, la concurrence et l’équité, et qui soit la plus rentable aux intérêts de l’État.

Aux termes de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent :

  1. résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics;
  2. donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d’acquisition;
  3. favoriser le développement industriel et régional à long terme et les autres objectifs nationaux pertinents, incluant les objectifs de développement économique autochtones;
  4. être conformes aux obligations de l’État aux termes de l’Accord de libre-échange nord-américain, de l’Accord relatif aux marchés publics – Organisation mondiale du commerce, et de l’Accord sur le commerce intérieur.

Cependant, dans certains cas où la tenue d’appels d’offres ouverts peut s’avérer ni pratique, ni désirable, ni rentable, il est possible d’avoir recours à un marché à fournisseur unique, sous réserve de certaines contraintes raisonnables. Conformément au Règlement sur les marchés de l’État (RMÉ), le recours à cette mesure est possible si l’on se trouve en situation d’extrême urgence, si la valeur du marché n’excède pas 25 000 $Note de bas de page 2, s’il n’est pas dans l’intérêt national de tenir un appel d’offres ouvert, ou si le bien ou service est unique et ne peut être obtenu que d’une seule source. Ressources naturelles Canada (RNCan) a mis en place des procédures d’octroi de marchés conformes aux politiques d’attribution de marchés du gouvernement fédéral régissant l’acquisition de biens (matériel tangible ou non qui est acheté, construit ou élaboré) et de services.

Cette vérification a été incluse dans le Plan de vérification axé sur le risque 2011-2012 du Ministère.

MISE EN CONTEXTE

Aux termes de l’Avis sur la Politique des marchés 2007-04 – Marchés non concurrentiels (MNC), « L’un des principes fondamentaux qui régissent les marchés fédéraux est l’ouverture, à savoir que l’on offre aux fournisseurs éventuels la possibilité de faire des soumissions pour les marchés de l’État. C’est pourquoi, lorsque des ministères optent pour une stratégie d’acquisition non concurrentielle, ils doivent justifier complètement ce choix et le consigner.»

Les activités d’approvisionnement relatives à ces exigences, au sein de RNCan, sont réalisées par le service d’approvisionnement du Bureau des services partagés (BSP), dans la RCN et dans les régions. Ces fournisseurs de services font partie du BSP, au sein du Secteur de la gestion et des services intégrés (SGSI). L’instrument de délégation du pouvoir de signer des documents financiers de RNCan permet aux agents de passation des marchés d’octroyer des marchés non concurrentiels pour des services dont la valeur n’excède pas 100 000 $ (150 000 $ modifications comprises)Note de bas de page 3. Il accorde aussi à l’arpenteur régional, à l’arpenteur général adjoint, aux chefs du Service à la clientèle et des Services cadastraux ainsi qu’aux titulaires des postes relatifs au système d’information géographique (SIG) et à la cartographie, au sein du Secteur des sciences de la Terre (tous à l’extérieur du BSP), le pouvoir d’octroyer des MNC n’excédant pas 25 000 $ (30 000 $ modifications comprises)Note de bas de page 4.

RNCan dispose d’un processus de passation des marchés détaillé, axé sur un cadre comprenant de la formation obligatoire pour les agents de passation des marchés. La RCN du BSP organise des réunions bimensuelles avec les agents de passation des marchés, et le gestionnaire du service d’approvisionnement du BSP dans la RCN tient régulièrement des téléconférences avec les régions du BSP. Les nouveaux renseignements, comme les mises à jour sur les avis relatifs aux politiques ou sur de nouvelles procédures administratives, sont communiqués aux régions dès qu’ils sont disponibles. Les agents de passation des marchés peuvent aussi compter sur plusieurs outils mis à leur disposition, notamment des listes de vérification et des modèles.

But et objectifs de la vérification

Le but de cette vérification est de fournir une assurance raisonnable que le Ministère respecte les dispositions de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, du Règlement sur les marchés de l’État (RMÉ) ainsi que des politiques, règlements et procédures de passation de marchés du Ministère et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Dans le cadre de la vérification, on a notamment réalisé divers tests, selon les besoins, pour fournir une assurance raisonnable relativement au processus d’attribution des marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $.

PORTÉE ET MÉTHODOLOGIE

Portée

La vérification s’est étendue aux marchés non concurrentiels (MNC) de plus de 25 000 $ octroyés entre le 1er avril 2009 et le 31 mars 2011, c'est-à-dire à 334 MNC de plus de 25 000 $. Après avoir écarté les marchés accordés par TPSGC ainsi que les commandes subséquentes à l’offre à commandes, il restait 81 marchés.

À des fins de comparaison, d’analyse des tendances et de mise en contexte, la vérification s’est aussi penchée sur l’ensemble des marchés octroyés en 2009-2010 et 2010-2011, tant concurrentiels que non concurrentiels.

Comme le démontre le diagramme 1, les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ ne représentent qu’un petit pourcentage de toutes les dépenses de marché de RNCan.

La vérification n’a pas tenu compte des marchés conclus à la suite de commandes subséquentes à l’offre à commandes, puisque l’octroi de ces marchés est habituellement sous la responsabilité de TPSGC.

Au cours de l’exercice financier 2010-2011, les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ représentaient moins de 1 % de la valeur totale de tous les marchés de RNCan.

Diagramme 1 – Marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ sans commandes subséquentes à l’offre à commandes

Diagramme 1

Version textuelle - Diagramme 1

Marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ sans commandes subséquentes à l’offre à commandes = 1 % [1,40 M$ / 201,39 M$]

Méthodologie
  • Passer en revue les procédures internes et vérifier qu’elles sont adéquates en examinant des dossiers afin de déterminer si elles ont été suivies;
  • Définir un échantillon aléatoire de 47 marchés non concurrentiels (MNC) parmi 473 contrats (coefficient de confiance de 95 %, taux d’erreurs prévu de 2 % et degré de précision de plus ou moins 4 %);
  • Examen de 43 des 47 MNC – Quatre de ces marchés ont été ignorés, car 3 étaient mal codés dans l’application conviviale du Système financier du gouvernement (ACSFG) et 1 a été annulé par le BSP;
  • Définir et passer en revue un échantillon discrétionnaire de 13 dossiers de marché;
  • Réaliser des entrevues auprès des agents d’approvisionnement du BSP ou des secteurs;
  • Analyser les tendances afin de relever les anomalies;
  • Examiner les données du système (SFG Convivial et les dossiers).
Limites
  1. Il a été impossible, avec la vérification, de déterminer si les nouvelles procédures ont été appliquées pour l’exercice 2011-2012, puisqu’un seul marché non concurrentiel a été octroyé en date du le 27 juin 2011.
  2. La vérification n’a pas examiné les preuves de la réalisation de ces contrats et  si les services ont été rendus ou si les biens ont été reçus (exécution du marché).

La vérification a été réalisée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, qui comprend les Normes pour la pratique de la vérification interne publiées par l’Institut des vérificateurs internes.

Critères

La Direction de la vérification a appliqué des normes raisonnables de rendement et de contrôle pour évaluer l’adéquation du processus de passation de marchés du Ministère pour les MNC de plus de 25 000 $. Les critères de vérification ont été tirés des politiques et des procédures du CT ainsi que des règlements et des normes applicables ci-après :

  • Les politiques du CT et lignes directrices du SCT – Politique sur les marchés, Avis sur la Politique des marchés 2007-04 – Marchés non concurrentiels;
  • Les processus de RNCan énoncés dans le Manuel sur la passation des marchés de RNCan (disponible pendant la période de la vérification);
  • Le Guide des approvisionnements de TPSGC, le Règlement sur les marchés de l’État;
  • Les lois pertinentes – Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et la Loi fédérale sur la responsabilité.

La liste des critères de haut niveau établis pour cette vérification se trouve à l’Annexe B. Ils ont été approuvés par la gestion avant le début de la vérification.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

RESPECT DU PROCESSUS DE PASSATION DES MARCHÉS
Résumé des conclusions

Le Règlement sur les marchés de l’État (RMÉ) comporte quatre exceptions permettant à l’autorité contractante de déroger à l’exigence de solliciter des soumissions. Cette exception doit être clairement justifiée, documentée et consignée. À la suite de l’examen d’un échantillon aléatoire, la vérification a constaté que cette documentation, y compris les preuves et le niveau de respect des procédures internes de préavis d’adjudication de contrat (PAC), variait considérablement. Dix-neuf des 43 dossiers (soit 44 %) contenaient au moins un élément qui ne respectait pas les politiques du CT ou les procédures internes de RNCan.

RISQUE ET CONSÉQUENCE
Type de risque Niveau de risque Conséquence
Conformité ModéréNote de bas de page 5 Risque de non-respect des exigences de la Politique sur les marchés du CT, avec la conséquence d’échouer l’examen du public au chapitre de la transparence, de l’équité et de la rentabilité pour l’État.

Conclusions détaillées

Documentation de la Justification

L’article 12.3.1 de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor stipule que les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes.

Selon l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État, cette décision ainsi que sa justification doivent être consignées. Aux termes de la Politique sur les marchés du CT, « les autorités contractantes doivent fournir une piste de vérification complète et identifier les agents ou les autorités qui prennent les décisions ou font les approbations. Cette information est extrêmement importante pour répondre aux questions et évaluer les résultats. »

La Direction de la vérification s’attendait à ce que les dossiers des marchés contiennent la plupart des documents nécessaires. Les procédures de la vérification a plutôt déterminé ce qui suit :

Neuf des 43 dossiers examinés (soit 21 %) ne contenaient ni de justification claire, ni suffisamment de documents d’appui. De plus, l’exception évoquée par le gestionnaire pour justifier le recours au marché à fournisseur unique n’était pas claire dans certains dossiers.

La preuve des exceptions
L’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État précise quatre exceptions permettant à l’autorité contractante de déroger à l’exigence de solliciter des soumissions. Le recours à l’une ou l’autre de ces quatre exceptions doit être clairement justifié et consigné dans le dossier du marché. Pour déterminer si les dossiers contenaient suffisamment de documents justifiant le recours aux exceptions, il a été fixé qu’ils devaient contenir les preuves suivantes :
Justification Preuve au dossier
A Cas d’extrême urgence Preuve de l’urgence
B Les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas un montant précis (25 000 $, 100 000 $ pour la prestation de services d’ingénieurs ou d’architectes, 100 000 $ marché conclu par un membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada) Preuve que le montant du marché original ne dépasse pas la limite permise et justification logique
C Cas où la nature du marché est telle qu’un appel d’offres ne servirait pas l’intérêt public Preuve de l’approbation du SM
D Cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ou entreprise Réponses aux 7 questions posées dans l’Avis relatif aux politiques du Conseil du Trésor 2007-4 Note de bas de page 6

La vérification a permis de déterminer que 32 % des dossiers examinés (soit 12 des 37 marchés) ne contenaient pas les preuves exigées ci-dessus. De plus :

  • On a invoqué l’exception « B » dans 9 dossiers (moins de 25 000 $), même si le montant original de ces marchés était de plus de 25 000 $. Quatre dossiers excédaient la limite de 25 000 $ jusqu’à 32 000 $ et le restant, 5 dossiers excédaient dans les 1 000 $ la limite. Les entrevues ont mis en lumière que cette irrégularité était due par des erreurs de calcul, notamment pas l’omission d’inclure les taxes dans la somme.
  • Selon les procédures de la vérification, les réponses aux 7 questions posées dans l’Avis relatif aux politiques du Conseil du Trésor 2007-4 sont considérées comme une justification de l’exception « D ». Il convient toutefois de souligner que parmi les dossiers où ces réponses n’étaient pas consignées, la plupart contenaient néanmoins une justification écrite quelconque. Il s’est dégagé des entrevues que certains agents de passation des marchés ignoraient que consigner au dossier les réponses à ces questions est une exigence interne de RNCan.
Dérogation au préavis d’adjudication de contrat (PAC)

Dans le cas d’un marché prescrit de biens et de services visé par l’une de ces quatre exceptions, l’autorité contractante (les Services d’approvisionnement, de passation des marchés et de gestion des biens, le secteur ou la région) est encouragée à recourir autant que possible à la méthode de l’invitation électronique à soumissionner pour annoncer le projet de marché au moyen d’un préavis d’adjudication de contrat (PAC). Si aucun énoncé de capacités répondant aux exigences précisées dans le PAC n’est reçu dans un délai de 15 jours civils, le marché envisagé est alors jugé concurrentiel et peut être attribué conformément au pouvoir de passer des marchés faisant l’objet d’une invitation électronique à soumissionner.

Le Manuel sur la passation des marchés et les procédures ainsi que les procédures administratives de RNCan sont plus normatifs; elles exigent que tous les MNC de plus de 25 000 $ soient affichés dans le SEAOG/MERXNote de bas de page 7 ou que le gestionnaire des Services d’approvisionnement, de passation des marchés et de gestion des biens (SAPMGB) signe une dérogation.

9 des 13 dossiers (soit 69 %) exigeant une dérogation au PAC ne respectaient pas cette exigence.

Limites de la Passation de marché

La Politique sur les marchés du CT et la Charte de délégation des pouvoirs de signature en matière financière de RNCan précisent les limites des pouvoirs des agents de passation des marchés. L’équipe de vérification a découvert que ces limites n’ont pas toujours été respectées, notamment dans le cadre de quelques marchés concernant d’anciens fonctionnaires.

Comme le précise le point 16.8.8 de la Politique sur les marchés, l’approbation du Conseil du Trésor est nécessaire pour un marché non concurrentiel passé avec un ancien fonctionnaire recevant une pension du gouvernement fédéral devant être modifié jusqu’à ce que sa valeur totale (modification comprise) excède 25 000 $. Il est essentiel que les représentants ministériels revoient les MNC conclus avec d’anciens fonctionnaires.

L’examen des dossiers a révélé 2 marchés dont le montant total était de plus de 25 000 $ et qui, selon la documentation fournie, avaient été conclus avec d’anciens fonctionnaires. Le dossier ne contenait aucune preuve d’examen approfondi réalisé pour déterminer si le fournisseur du marché recevait une pension du gouvernement fédéral. À la suite des entrevues, il semble que les agents de passation des marchés ayant participé à ces dossiers ignoraient cette exigence de la Politique sur les marchés.

Les MNC de plus de 25 000 $ qui ne contiennent pas suffisamment de justifications, ou qui ne respectent pas les limites imposées par les pouvoirs de signature délégués en matière d’opérations financières pourraient échouer à l’examen public.

RECOMMANDATIONS

1. Le SGSI et le BSP doivent communiquer clairement les procédures de passation des marchés de même que les exigences en matière de documentation pour les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ à la RCN ainsi qu’aux régions et secteurs du BSP.

Plan d’action de gestion et échéancier

1. La direction est d’accord avec les constatations de vérification.

Les Services des finances et de l’approvisionnement (SFA) du BSP communiqueront en outre les procédures de passation de marché et la documentation de dossier concernant tous les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ :

  • en assurant l’utilisation des listes de vérification obligatoires par tous les employés ayant la délégation appropriée en matière d’approvisionnement,
  • en assurant un encadrement face à face,
  • en distribuant un communiqué faisant la promotion de SharePoint des SFA et des sites Intranet de l’approvisionnement et de la passation de marché.

Échéance : d’ici le 30 septembre 2011.

SURVEILLANCE DES PROCÉDURES

Résumé des conclusions

La surveillance de la passation de marché est un élément clé pour garantir l’exercice de diligence raisonnable. Un des rôles des Services liés aux finances et à l’approvisionnement, qui relève du BSP, est de définir les procédures de surveillance de la passation de marché par l’assurance de la qualité ainsi que par la génération de rapports et d’analyses. Les rôles et responsabilités entourant ce type de contrôle n’ont pas été clairement définis ou communiqués.

Au moment de la vérification, la surveillance proactive des MNC de plus de 25 000 $ était insuffisante.

RISQUE ET CONSÉQUENCE
Type de risque Niveau de risque Conséquence
Surveillance Modéré Les lacunes dans la surveillance de passation des marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $ pourraient amener à des évaluations erronées des activités et manquer l’opportunité de détecter et améliorer les zones problématiques.

Conclusions détaillées

Comme il a été mentionné aux conclusions précédentes, l’équipe de vérification a relevé d’importantes divergences dans la documentation des dossiers. Le Manuel sur la passation des marchés et les procédures de RNCan prévoyait des listes de vérification obligatoires; toutefois, à la lumière des entrevues menées auprès des agents de passation des marchés, celles-ci semblent ne plus être nécessaires.

Selon le point 5.1.1 de la Politique sur les marchés du CT, il incombe aux ministères et aux organismes de veiller à ce que soient mis en place et appliqués des cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics. Il peut notamment s’agir de documents devant être consignés au dossier, ou de listes permettant de vérifier que toutes les étapes requises ont été suivies avant qu’un marché soit octroyé.

Listes de vérification

Les listes de vérification sont des outils utiles pour assurer l’uniformité et l’intégralité des dossiers. L’équipe de vérification a constaté que 16 des 43 dossiers examinés (soit 37 %) ne contenaient aucune liste de vérification quelconque, et que le taux d’erreur était considérablement moins élevé dans les dossiers qui en contenaient une.

En faisant référence à une étude d’un cadre provisoire de passation de marchés, de suivi et de production de rapportsNote de bas de page 8 réalisée par une société d’experts-conseils en 2009, il a été souligné que les listes de vérification élaborées par le BSP sont parmi les outils de surveillance qui ont été utilisés : « les listes de vérification sont très utiles pour mettre en lumière les questions de politiques et de procédures pouvant échapper au lancement d’un processus de passation des marchés. »

Organismes de surveillance de l’approvisionnement

Aux termes de l’article 11.1.1 de la Politique sur les marchés du CT, les autorités contractantes sont invitées à instituer un mécanisme officiel de contestation pour toutes les propositions contractuelles, notamment celles qui relèvent des pouvoirs du ministère concerné, celles qui sont envoyées au ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC) et celles qui sont présentées au Conseil du Trésor.

Par ailleurs, RNCan a mis sur pied la Commission d’examen des approvisionnements (CEA), dont le mandat comprend l’examen de tous les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $. La vérification n’a pu permettre de déterminer l’efficacité de la CEA, puisque la Commission ne s’était réunie que deux fois et n’avait encore examiné aucun marché.

À la suite d’une analyse des données, on a constaté de plus grands écarts entre la valeur initiale et la valeur finale des marchés dont la valeur initiale était de moins de 25 000 $ et pour lesquels on justifiait l’exception « B » (soit 52 % de tous les marchés non concurrentiels), que pour les marchés où les autres exceptions étaient appliquées. Bien que 86 % des marchés appliquant l’exception « B » avaient une valeur de plus de 25 000 $ (modifications comprises), on court le risque que les gestionnaires aient recours à cette exception du RMÉ pour contourner les mesures de contrôle en place, comme la CEA, car seuls les marchés de plus de 25 000 $ doivent être approuvés par la CEA.

Tout processus efficace de surveillance doit contribuer à réduire les risques d’application de mauvais processus de passation des marchés. Les marchés non concurrentiels comportent de grands risques en raison des questions de probité et d’équité qu’ils soulèvent. Par conséquent, tous les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $, peu importe leur valeur en dollars, doivent faire l’objet d’une surveillance plus étroite que les marchés concurrentiels.

RECOMMANDATIONS

2. Le SGSI et le BSP doivent améliorer les activités de surveillance et de rapport à l’aide d’outils, comme les listes de vérification déjà en place.

3. Le SGSI et le BSP doivent mettre en place un processus officiel de contrôle de la qualité de la passation des marchés.

Plan d’action de gestion et échéancier

2. La direction est d’accord avec les constatations de vérification.

Les Services des finances et de l’approvisionnement (SFA) du BSP fortifieront l’établissement de rapports et le contrôle semestriels en mettant à jour leurs outils obligatoires de liste de vérification de SharePoint des SFA et des sites Intranet de l’approvisionnement et de l’établissement de rapports (d’ici le 30 septembre 2011) et ils vérifieront également - d’ici le 30 septembre 2011 – l’utilisation de ces outils obligatoires.

FAPS fera un suivi avec les gestionnaires advenant l’identification de cas de non-conformité et prendra les mesures appropriées requises, telles que le retrait de pouvoirs de délégation, une formation complémentaire, etc.

Échéance : d’ici le 30 septembre 2011

3. La direction est d’accord avec les constatations de vérification.

Les Services des finances et de l’approvisionnement (SFA) du BSP ont élaboré (7 janvier 2011) un processus officiel de contrôle de la qualité de la passation de marché de RNCan (p. ex. Normes d’établissement de rapports en matière d’approvisionnement – qui comprendra l’exigence de contrôle et de surveillance des marchés non concurrentiels).

Échéance : achevé (7 janvier 2011)

Le BSP dirigera un examen semestriel de la passation de marché non concurrentiel pour évaluer la mise en œuvre et l’efficacité du processus de contrôle de la qualité et il   déterminera toutes les mesures supplémentaires nécessaires d’ici le 30 septembre 2011.  

Échéance : d’ici le 30 septembre 2011

Avant l’attribution du contrat, la Commission d’examen des approvisionnements (CEA) va examiner la justification de chaque projet de marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $.  L’attribution de contrat aura lieu seulement avec l’approbation du CEA.

CEA s’assurera également que :

Valeurs de la fonction publique et les principes d’éthique ont été respectée;

Tous les contrats non concurrentiels de plus de 25 000 $ comprennent la documentation de dossiers nécessaires avant l’octroi du contrat.

SSO SFA révisera les processus de contrôle de la qualité, le cas échéant, et améliorera et renforcera le contrôle des processus basés sur les conclusions de rapports et la surveillance semi-annuel d’une manière continue.

Échéance : en cours

Présentation de l’information

Résumé des conclusions

Au moment de la vérification, le SFG convivial pouvait recueillir des données sur les activités de passation de marché et en faire rapport. RNCan a produit de nombreux rapports pour surveiller le processus de passation des marchés, les tendances ainsi que les cas possibles de non-conformité. Tous les ministères doivent aussi soumettre au SCT des rapports sur leurs activités de passation de marché. On a toutefois constaté que l’intégrité des données était un problème, notamment que l’information indiquée dans certains marchés contredisait celle qui se trouvait dans les copies papier des documents. Malgré la mise en place d’un nouveau programme d’application de système au début de l’exercice 2011-2012, l’équipe de vérification n’a pu ni évaluer l’efficacité du nouveau système, ni déterminer s’il permet d’atténuer les problèmes d’intégrité des données, puisqu’il était trop récent.

RISQUE ET CONSÉQUENCE
Type de risque Niveau de risque Conséquence
Rapports Mineur L’entrée de données erronées peut avoir des conséquences sur les activités de surveillance des marchés de RNCan, peut compromettre l’exactitude des rapports exigés, et peut compliquer la réalisation des activités de contrôle nécessaires.

Conclusions détaillées

Outils

Des outils et des systèmes sont en place, mais l’équipe de vérification n’a pu déterminer s’ils sont efficaces puisque le nouveau programme d’application de système n’a été mis en place que le 4 avril 2011. Au moment de la vérification, l’équipe de vérification a conclu que le SFG convivial était le seul outil permettant de faire rapport des activités de passation de marché du Ministère.

Intégrité des données

Les rapports générés pour les activités de surveillance et de contrôle réalisés à RNCan et en vertu des exigences du SCT doivent reposer sur des données valides. Avec la mise en œuvre de l’initiative d’approvisionnement électronique, le client doit entrer des données dans la demande, qui sont automatiquement versées dans le SFG convivial.

En passant en revue l’échantillon aléatoire, on a constaté que la justification indiquée dans le SFG convivial n’était pas la même que celle de la copie papier, dans 18 des 43 marchés examinés (soit 42 %). Trois des 47 marchés formant l’échantillon original avaient été codés « non concurrentiels » dans l’ACSFG, alors qu’ils étaient effectivement concurrentiels.

Les entrevues ont révélé que certains agents de passation des marchés ne savent pas vraiment de qui relève la responsabilité de vérifier l’exactitude des données de SFG convivial.

L’entrée de données erronées peut avoir des conséquences sur les activités de surveillance des marchés de RNCan, ainsi que sur ses rapports au SCT. Il est essentiel d’avoir des données justes et pertinentes pour assurer la surveillance des activités de passation de marché et pour faire preuve de diligence raisonnable.

Types de rapports

Le Ministère se sert de rapports pour évaluer les aspects de la passation de marché qui comportent des risques, comme l’absence de concurrence (PAC), le fractionnement d’un marché, les modifications et les marchés conclus avec d’anciens fonctionnaires.

Le Bureau d’analyse de la politique d’approvisionnement et l’unité de production de rapports (APAPR), de RNCan, a le mandat de surveiller la fonction de passation de marché à RNCan et d’en faire rapport. Pour ce faire, il dispose d’un document qui a été approuvé le 7 janvier 2011. Au moment de la vérification, des rapports spéciaux avaient été produits pour traiter les aspects présentant des risques, mais le processus d’examen de ces rapports ou des marchés connexes n’a pas encore été mis en œuvre.

RECOMMANDATIONS

4. Le SGSI doit voir à ce que les rapports générés dans le programme d’application de système :

  1. fournissent toutes les données pertinentes nécessaires aux exigences du SCT et de RNCan (p. ex. la surveillance des marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $);
  2. garantissent l’intégrité des données.

Plan d’action de gestion et échéancier

4. La direction est d’accord avec les constatations de vérification.

Dans le cadre d’une mise à jour initiale du SAP (30 décembre 2010), des procédures de bureau en matière d’approvisionnement ont été établies pour assurer que l’information pertinente est saisie dans le SAP aux fins de contrôle et d’établissement de rapports.

Les Services des finances et de l’approvisionnement du BSP continueront de consulter les experts en matière de SAP (équipe Felix) pour garantir que toute l’information pertinente et toutes les données nécessaires pour le contrôle et l’établissement de rapports sont comprises dans le SAP, p. ex. moment auquel des révisions des procédures d’approvisionnement existantes - et la création de nouvelles procédures – sont requises.

Échéance : en cours

FORMATION ET COMMUNICATION

Résumé des conclusions

Ce rapport a permis de conclure que des outils, des procédures et des listes de vérification sont en place pour aider les agents de passation des marchés à remplir leurs responsabilités, mais qu’ils ne sont pas toujours utilisés. Il ressort des entrevues menées auprès des membres du personnel participant à l’octroi des marchés que ces derniers ne sont pas toujours informés des exigences en matière de politiques ou des changements apportés aux procédures.

RISQUE ET CONSÉQUENCE
Type de risque Niveau de risque Conséquence
Opérations Mineur L’absence de formation ciblée peut entraîner l’utilisation inefficace des ressources ainsi que le non-respect des politiques de passation de marché.

En général, les entrevues réalisées auprès du personnel des Services d’approvisionnement, de passation des marchés et de gestion des biens (SAPMGB), des régions du BSP et de la Direction de l’arpenteur général (du SST) ont révélé que malgré la formation obligatoire offerte par l’École de la fonction publique du Canada, l’application pratique de cette formation est surtout informelle et ne porte pas sur des exemples ou des dossiers pertinents. On semble souhaiter un programme de formation plus structuré qui aborde notamment les sujets des marchés conclus avec d’anciens fonctionnaires ainsi que de l’utilisation des PAC. Il ressort également des entrevues que les agents de passation des marchés n’utilisent peut-être pas les procédures les plus à jour distribuées par les SAPMGB au moyen de SharePoint.

RECOMMANDATIONS

5. Le SGSI doit miser sur la formation pour s'assurer que les agents de passation des marchés de la RCN du BSP, des régions du BSP et de la Direction de l’arpenteur général (du SST) soient informés de toutes les politiques de passation de marché pertinentes, particulièrement celles qui concernent d’anciens fonctionnaires.

Plan d’action de gestion et échéancier

5. La direction est d’accord avec les constatations de vérification.

Une formation obligatoire sera fournie à toutes ces parties (y compris le personnel du SST affecté à l’approvisionnement et les gestionnaires délégués hiérarchiques). Par exemple, le BSP de la RCN a déjà mis en œuvre un atelier interactif bihebdomadaire permanent axé sur les études de cas (par exemple des cas de défi de valeurs et d’éthique).

Échéance : en cours 

Des séances d’information seront également tenues avec les gestionnaires de RNCan afin de promouvoir des pratiques de passations des marchés concurrentiels et les politiques et procédures du Gouvernement du Canada et de RNCan.

Échéance : le 24 novembre 2011

Le BSP enverra un communiqué d’ici le 30 septembre 2011 à tous les gestionnaires de RNCan leur rappelant leurs obligations, leurs responsabilités, et leur obligation de rendre compte dans le cadre de la procédure établie d’approvisionnement.

Échéance : le 30 septembre 2011

ANNEXE A – AVIS STANDARDS DE VÉRIFICATION INTERNE ET NOTATION STANDARD DE RISQUE DE VÉRIFICATION

Types de risque standard

Voici comment sont classés les types de risque standard selon le cadre de contrôle interne intégré du COSONote de bas de page 9 :

Stratégie – Objectifs généraux qui sont alignés sur la mission du Ministère et qui l'appuient
Opérations – Utilisation efficace et efficiente des ressources
Contrôle – Évaluations précises des activités
Rapports – Fiabilité des rapports opérationnels et financiers
Conformité – Conformité aux lois, aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables

Notation standard de risque de vérification

Les conclusions de la vérification sont notées comme suit :

Majeur : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçu ou ne fonctionne pas comme prévu, et le risque associé est potentiellement important. Il est peu probable que l'objectif lié au contrôle soit atteint. Des mesures correctives sont requises pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité et / ou les objectifs soient atteints.

Modéré : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçue ou ne fonctionne pas comme prévu, et  le risque associé est plus qu’insignifiant. Cependant, un contrôle compensatoire existe. Des mesures correctives sont requises pour éviter de dépendre uniquement aux contrôles compensatoires et / ou assurer les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.

Mineur : La conception et / ou le fonctionnement d'un processus de contrôle non essentiel comporte une faiblesse. La capacité d’atteindre les objectifs du processus ne sera probablement pas affectée. Des mesures correctives sont suggérées pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.

ANNEXE B – CRITÈRES DE VÉRIFICATION

ANNEXE C – ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS

ACI : Accord sur le commerce intérieur
SFG convivial : Application conviviale du SFG (Système financier du gouvernement)
ALENA : Accord de libre-échange nord-américain
AP CT : Avis relatif aux politiques du Conseil du Trésor
APAPR : Bureau d’analyse de la politique d’approvisionnement et l’unité de production de rapports
BSP : Bureau des services partagés
CAL : Commande d’achat local
CEA : Commission d’examen d’approvisionnements
CGC : Commission géologique du Canada
CRG : Cadre de responsabilisation de gestion
CRMPC : Commission de révision des marchés publics
CT : Conseil du Trésor
LGFP : Loi sur la gestion des finances publiques
MNC : Marchés non concurrentiels
OMC : Organisation mondiale du commerce
PAC : Préavis d’adjudication de contrat
PAS : Programme d’application de système
PM : Politique sur les marchés
RCN : Région de la capitale nationale
RME : Règlement sur les marchés de l’État
RNCan : Ressources naturelles Canada
SAPMGB : Services d’approvisionnement, de passation des marchés et de gestion des biens
SCT : Secrétariat du Conseil du Trésor
SEAOG/MERX : Service électronique d’appels d’offres du gouvernement/MERX Marchés publics canadiens
SGSI : Secteur de la gestion et des services intégrés
SM : Sous-ministre
SST : Secteur des sciences de la Terre
STT : Service de travail temporaire
TPSGC : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada