Vérification de la passation de marchés des services professionnels (AU 1110)

Rapports 2011

RÉSUMÉ

INTRODUCTION

Entre les exercices 2004–2005 et 2009–2010, on a constaté une importante augmentation des dépenses du Ministère sur les services professionnels, soit de 128 millions de dollars (M$) à 295M$, une hausse de 130 %. Les services professionnels se classaient au deuxième rang des dépenses d’exploitation pendant l’exercice 2009–2010 (31 % de 951M$) après les salaires et les prestations des employés (513M$).

Au cours des six dernières années, de grands changements ont eu lieu en ce qui a trait aux lignes directrices sur la passation de marchés et les pratiques requises, notamment :

  • les Avis sur la Politique des marchés émis par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) relativement à la réduction du fardeau administratif et des coûts connexes pour les achats de faible valeur (c.-à-d. les marchés de moins de 25 000 $);
  • la mise en œuvre à Ressources naturelles Canada (RNCan) d’approvisionnement en ligne – un outil conçu pour améliorer le processus d’approvisionnement du Ministère.
RISQUES MINISTÉRIELS

Étant donné les complexités accrues rattachées au respect des besoins contractuels du Ministère, l’augmentation des dépenses au cours des six dernières années et le fait que les services professionnels n’ont pas été vérifiés depuis l’an 2000, cette vérification était considérée en tant que priorité élevée dans le Plan de vérification ministériel axé sur les risques 2010-2013.

BUT ET OBJECTIFS DE LA VÉRIFICATION

Cette vérification avait pour but de fournir l’assurance raisonnable que le Ministère respecte les politiques, directives, règles et procédures en matière de passation de marchés du Conseil du Trésor (CT), de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et du Ministère.

CONCLUSION DE LA VÉRIFICATION INTERNE

En général, les résultats de la vérification fournissent l’assurance raisonnable que la passation de marchés pour les services professionnels se fait selon les politiques du CT et celles du Manuel sur la passation des marchés de RNCan, qui rassemble toutes les politiques, lignes directrices et règles de pratique applicables du gouvernement et du Ministère. Cependant, une surveillance accrue est nécessaire pour renforcer le contrôle de la qualité et de meilleurs documents à l’appui sont nécessaires pour assurer une piste d’information complète.

TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION

Entre les exercices 2004–2005 et 2009–2010, on a constaté une importante augmentation des dépenses du Ministère sur les services professionnels, soit de 128 M$ à 295M$, une hausse de 130 % sur six ans. Après les dépenses du Ministère sur les salaires et les prestations des employés de 513M$Note de bas de page 1 au cours de l’exercice 2009–2010, les coûts des services professionnels de 295M$1 étaient les deuxièmes dépenses d’exploitation en importance, dont le total s’élève à 951M$1 (soit 31 %).

Le Secteur de la gestion et des services intégrés (SGSI) s’est dit préoccupé des problèmes éventuels de l’attribution de marchés à répétition aux mêmes entrepreneurs ainsi que des erreurs de codage financier au Ministère. Il se préoccupe également de la possibilité :

  • que les services professionnels ne soient pas gérés ou surveillés efficacement;
  • qu’il y ait des occasions de réduire les dépenses liées aux services professionnels au moyen d’un usage accru de la passation de marchés par concours;
  • qu’il y ait des cas de non-conformité avec le Règlement concernant les marchés de l'État.

L’évaluation des risques contenue dans le Plan de vérification ministériel axé sur les risques 2010-2013 a classé cette vérification parmi les « priorités élevées », étant donné que les dépenses rattachées aux services professionnels ont augmenté de 130 % au cours des six dernières années et que le secteur n’a pas fait l’objet d’une vérification depuis l’an 2000.

ÉTABLISSEMENT DU CONTEXTE

Cadre politique et autorités contractantes

Au cours des six dernières années, de grands changements ont eu lieu en ce qui a trait aux lignes directrices sur la passation de marchés et les pratiques requises, notamment :

  • les Avis sur la Politique des marchés émis par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) relativement à la réduction du fardeau administratif et des coûts connexes pour les achats de faible valeur (c.-à-d. les marchés de moins de 25 000 $);
  • la mise en œuvre à Ressources naturelles Canada (RNCan) d’approvisionnement en ligne – un outil conçu pour améliorer le processus d’approvisionnement du Ministère.

Pour respecter plus efficacement les exigences des politiques et atténuer les risques, RNCan a établi trois types d’autorités contractantes : le chargé de projet, le responsable technique ou scientifique et l’autorité contractante. Le chargé de projet est habituellement celui qui entame la première étape du processus de passation des marchés et celui qui est responsable du projet, le responsable technique ou scientifique prend des décisions selon les exigences techniques des produits livrables dans le cadre d’un marché, et l’autorité contractante est la personne ayant reçu le pouvoir délégué de signer un marché au nom de la Couronne.

Le gestionnaire du centre de responsabilité (CR) a reçu le pouvoir délégué de gérer les marchés de services professionnels, dont la responsabilité de déterminer les exigences, de contrôler les coûts et d’exercer son autorité de dépenser ou de signer des documents financiers. Les gestionnaires des CR sont aussi responsables des activités de passation des marchés qu’effectue leur personnel.

Au 1er avril 2008, tous les marchés de services professionnels de RNCan doivent être traités au moyen de l’outil approvisionnement en ligne, un outil en ligne pensé pour accélérer la passation des marchés et améliorer le suivi sur les achats. Cet outil peut être utilisé n’importe où et n’importe quand.

Les Services d'approvisionnement, de passation des marchés et de gestion des biens (SAPMGB) du Bureau des services partagés (BSP) traitent les marchés au nom des secteurs. À ce titre, les Services deviennent l’autorité contractante, tandis que les secteurs conservent le titre de chargé de projet. Cependant, les secteurs ont aussi le choix d’entamer la passation des marchés sans le BSP. Ce faisant, ils sont à la fois autorités contractantes et chargés de projet. Dans cette situation, le BSP n’a aucun contrôle sur ces marchés, et c’est TPSGC qui est responsable de surveiller les ententes. En ce qui concerne le volume, parmi les 12 751 marchés de services professionnelsNote de bas de page 2 conclus en 2008-2009, 2009-2010 et 2010-2011, en juillet 2010, le BSP de la région de la capitale nationale (RCN) a traité 38 % des marchés, le BSP des Régions, 28 % et les secteurs ont traité 34 %.

Dans les régions, les secteurs passent aussi par leur personnel local du BSP pour créer des marchés. Les SAPMGB du BSP donne des conseils fonctionnels aux régions en ce qui a trait à la passation des marchés de services professionnels, puisque les régions relèvent du directeur exécutif associé du BSP, et non des SAPMGB.

L’instrument de délégation des pouvoirs de signature en matière financière contrôle les limites de dépenses. À la Passation des marchés du BSP, d’autres mesures sont mises en place pour veiller à ce que les pouvoirs délégués de la passation de marchés soient respectés, comme le décrivent les conditions imposées aux limites de l’autorité contractante du service d’approvisionnement du BSP du 30 septembre 2009.

BUT ET OBJECTIFS DE LA VÉRIFICATION

Cette vérification avait pour but de fournir l’assurance raisonnable que le Ministère respecte les politiques, directives, règles et procédures en matière de passation de marchés du Conseil du Trésor (CT), de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et du Ministère.

PORTÉE ET MÉTHODE

La portée de la vérification couvrait les exercices 2008–2009, 2009–2010 et 2010–2011, jusqu’à juillet 2010. La vérification gravitait autour de toutes les activités de passation de marchés de services professionnels. Les transactions provenant de l’extérieur de la RCN ont aussi fait partie de la vérification.

La vérification ne comprenait pas les marchés et paiements inférieurs à 1 000 $, ainsi que ceux dont l’autre partie est un autre ministère fédéral. Les paiements de services professionnels par carte d’achat ont également été exclus, puisque le Ministère surveille les transactions faites avec des cartes d’achat continuellement.

La vérification a été réalisée conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux Standards for the Professional Practice of Internal Auditing publiées par l’Institut des vérificateurs internes. Les détails sur la méthode figurent à l’Annexe B.

Voici les échantillons retenus.

  • 118 marchés de services professionnels sélectionnés au hasard et par une méthode statistique, dont le total s’élève à 31 M$.
  • 119 bons de paiement sélectionnés au hasard et par une méthode statistique, dont le total s’élève à 61,9 M$.
  • 144 bons de paiement dont le total s’élève à 5,3M$, choisis de manière discrétionnaire, rattachés à l’échantillon de 118 marchés mentionné ci-dessus.
  • 54 marchés pour une valeur totale de 429 600, choisis de manière discrétionnaire et présentant des signes d’irrégularités pendant la passation de marchésNote de bas de page 3.
  • 10 ajustements manuels et 10 ajustements des dépenses, pour un total de 3,0M$ choisis de manière discrétionnaire.
CRITÈRES

Les critères de vérification sont des normes de rendement et de contrôle raisonnables utilisées par la Direction de la vérification pour évaluer la pertinence des pratiques de passation des marchés du Ministère pour des services professionnels. Les critères de vérification sont tirés des politiques et procédures, lois et normes applicables du Ministère et du CT dont les suivantes.

  • Processus de RNCan – décrits dans le Manuel sur la passation des marchés de RNCan;
  • Politiques du CT et lignes directrices du SCT – Politique sur les marchés; Avis sur la Politique des marchés 2007-04 – Non-Marchés non concurrentiels; Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés; Avis sur la Politique des marchés 2009-1;
  • Guide des approvisionnements de TPSGC et Règlement concernant les marchés de l'État;
  • Lois pertinentes – Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et Loi fédérale sur la responsabilité.

Une liste des critères de haut niveau établis pour cette vérification se trouve en Annexe C. La direction a approuvé les critères de vérification avant le début de la vérification.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS
CONFORMITÉ

Constatation sommaire

Sur un échantillon statistique de 118 marchés, la majorité respectait les processus de RNCan et les politiques du CT. Cependant, la piste de documentation n’était pas toujours complète. Les pièces justificatives de paiement examinées relativement à l’échantillon (119 aléatoires et 144 discrétionnaires) étaient étayées par les documents pertinents, et l’article 34 de la LGFP a été attesté au besoin. Des irrégularités potentielles en matière de passation de marchés ont été cernées dans les marchés qui ont été choisis en particulier parce qu’ils semblaient représenter une transaction à risque élevé. Il convient de noter que ces marchés représentaient moins de 1 % du total des marchés pour des services professionnels qui ont fait l’objet de vérifications.

RISQUE ET IMPACT
Type de risque Niveau
de risque
Impact
Conformité Modéré Note de bas de page 4 Le risque de non-conformité avec les exigences de la Politique sur les marchés du CT, du Règlement concernant les marchés de l'État et du Manuel sur la passation des marchés de RNCan peut mener à des conjectures sur l’équité, l’ouverture et la transparence du processus de passation des marchés, surtout si les marchés ne sont pas concurrentiels.
Opérations Modéré Le fractionnement des marchés et la passation répétitive peuvent miner les efforts qu’investit RNCan pour obtenir le juste prix du marché et promouvoir l’accessibilité, l’équité et la transparence. Le risque que les décisions de passation de marchés ne soient pas appuyées de documents acceptables et consignés au dossier peut mener à des suppositions ou à des perceptions erronées, ce qui à son tour peut causer du tort à la réputation de RNCan quant à la transparence et la responsabilité.
Surveillance Modéré Sans surveillance continue des marchés, des marchés non conformes aux exigences de RNCan et du CT pourraient être traités.

Constatations connexes

DOCUMENTS REQUIS AU DOSSIER DU MARCHÉ

Selon les sections 5.2.2 et 12.3 de la Politique sur les marchés du CT et le Manuel sur la passation des marchés de RNCan, un dossier de marché doit contenir suffisamment de détails sur le marché pour constituer une piste de documentation complète. De plus, le Manuel sur la passation des marchés de RNCan (2003) établit le cadre de responsabilité et rassemble toutes les politiques, lignes directrices et règles de pratique pertinentes du gouvernement et du Ministère. Une liste des documents requis au dossier du marché se trouve en Annexe D.

Des 118 marchés qui se trouvent dans l’échantillon, 39 ont été choisis parce que le dossier ne contenait pas de piste de documentation complète. L’échantillon comprenait 59 dossiers traités par le BSP de la région de la capitale nationale, 24 dossiers traités par le BSP des régions et 35 dossiers traités par les secteurs directement.

  • 16 des 59 dossiers du BSP de la RCN examinés par l’équipe de vérification étaient incomplets;
  • 10 des 24 dossiers du BSP des régions examinés étaient incomplets;
  • 13 des 35 des dossiers du BSP des secteurs examinés étaient incomplets.

L’équipe de vérification a relevé des manques de concordance dans les documents consignés aux dossiers des trois entités de traitement. Par exemple, le BSP de la RCN arrivait régulièrement à consigner les listes de recherche de services d’aide temporaire (SAT) au dossier, mais les secteurs n’étaient pas aussi rigoureux à cet égard. Le BSP des régions arrivait à consigner au dossier de façon régulière l’autorisation en vertu de l’article 32 de la LGFP (LGFP 32) et les modifications aux marchés, mais ces dernières étaient absentes au BSP de la RCN et des secteurs. Les principaux documents devraient se trouver dans tous les dossiers de marché, peu importe le secteur qui traite la demande.

Article 32 de la LGFP

L’article 32 de la LGFP indique qu’« [i]l ne peut être passé de marché ou autre entente prévoyant un paiement… que si le solde disponible non grevé du crédit ou du poste est suffisant… ». Cinq dossiers de passation de marchés de l’échantillon, dont le montant total représente 1M$, ne contenaient pas l’autorisation en vertu de l’article 32 de la LGFP. Il convient de noter que les demandes formulées par approvisionnement en ligne ne peuvent être transmises à la Passation des marchés du BSP sans l’approbation de l’article 32 de la LGFP. Cette autorisation se donne par voie électronique; une signature ne se trouverait donc pas au dossier. Quatre des cinq dossiers de marchés n’avaient pas été traités au moyen d’approvisionnement en ligne; une signature aurait donc dû se trouver au dossier. Parmi ces dossiers se trouvait un marché de RNCan conclu au moyen de la méthode de passation de TPSGC, au montant de 0,9M$. TPSGC n’attribue pas de marchés au nom du Ministère sans cette autorisation. Cette situation pourrait être le produit d’un document manquant et n’avoir aucun lien avec l’autorisation de l’article 32 de la LGFP.

Liste de vérification supplémentaire pour les marchés de service

La liste de vérification supplémentaire pour les marchés de service a été créée par la Passation des marchés du BSP, pour un usage interne, dans le but d’améliorer les demandes transmises par approvisionnement en ligne. Cette liste de vérification est obligatoire au BSP de la RCN et des régions, pour tous les marchés de service de plus de 5 000 $. Selon ces critères et à l’exclusion des marchés de Services d’aide temporaire (SAT) et sur demande, 48 des dossiers faisant partie de l’échantillon auraient dû comporter ce formulaire rempli. La vérification a révélé que 12 des 48 dossiers de passation de marché (25 %), qui représentent au total 9,1M$, ne comportaient pas ce document. La liste de vérification prévoit que le chargé de projet pose des questions comme « Cette exigence est-elle répétitive », ou « Y aura-t-il des travaux de suivi? » ainsi que d’autres questions portant sur la relation entre l’employeur et l’employé, les fonctionnaires anciens et actuels et la propriété intellectuelle. Il importe de tenir compte de ces facteurs en utilisant cette liste de vérification ou en consignant d’autres documents à l’appui acceptable au dossier pour réduire au minimum le risque que le Ministère ne respecte pas les politiques sur les marchés applicables.

Services d’aide temporaire (SAT)

En ce qui concerne la passation des marchés pour des services d’aide temporaire, parmi l’échantillon de 22, dans 16 dossiers de passation des marchés qui représentent au total 1,2M$, il manquait la liste de recherche des offres à commande, l’énoncé des travaux, la justification pour les candidats refusés, les modifications aux marchés ou les justifications de ces modifications. En fait, dans 11 des 16 dossiers de passation des marchés, il manquait plus d’un de ces importants documents. La liste de recherche des offres à commande, ainsi que la justification pour les candidats refusés, est nécessaire pour déterminer si les procédures adéquates ont été suivies pour choisir le fournisseur. L’énoncé des travaux définit les besoins du Ministère, et, sans ce document au dossier, l’équipe de vérification n’a pas pu déterminer quelles étaient les exigences rattachées au marché. De plus, sans modification au marché et la justification à l’appui au dossier, l’équipe de vérification n’a pas pu déterminer ce qui a en fait été modifié ni le caractère approprié de cette modification. Autrement dit, la vérification n’a pas pu déterminer si le projet et/ou l’autorité contractante respectait toutes les politiques et procédures de passation des marchés afférentes.

Données sur le prix

L’équipe de vérification a souligné que huit dossiers de passation des marchés, qui représentaient au total 77M$, ne contenaient pas de données sur le prix. Sans ces renseignements au dossier, il a été impossible de déterminer si RNCan a obtenu une juste valeur pour les services offerts.

Dossiers manquants

Au moment de demander les 118 dossiers de passation des marchés pour l’examen, l’équipe de vérification a noté que trois des 20 dossiers pour lesquels la méthode de passation des marchés de TPSGC a été utilisée étaient introuvables. Les dossiers ont dû être reconstitués pour répondre à la demande de l’équipe de vérification, et les documents fournis étaient incomplets.

En général, étant donné que les activités de passation sont visées par des mesures de surveillance, de supervision, de vérification et d’accès à l’information, des documents insuffisants peuvent avoir des répercussions négatives sur la réputation du Ministère. La justification suffisante des raisons qui sous-tendent une décision est au cœur de l’obligation en matière de transparence du gouvernement, c’est la principale mesure capable d’assurer la transparence, surtout si les marchés ne sont pas concurrentiels.

Pratiques exemplaires

Quelques pratiques exemplaires ont été relevées au BSP de la Passation des marchés, comme la consultation des pairs et le recours à des spécialistes. En ce qui concerne les documents normalisés, le BSP de la Passation des marchés utilise diverses listes de vérification (citées ci-dessous) qui aident à uniformiser le processus de passation des marchés.

  • Liste de vérification des transactions pour les marchés de service.
  • Liste de vérification pour les bons de commande locaux, les autorisations de tâches et les demandes. Remarque : cette liste contient aussi une liste de « choses à garder à l’esprit au moment de soumettre les marchés à l’approbation et à la signature ».

Ces listes pourraient être envoyées aux régions et aux secteurs, et servir de rappel sur les documents à consigner aux dossiers de passation des marchés, pour rappeler l’importance d’inclure les importants documents de passation des marchés au dossier.

Formation

Les membres du groupe de l’Approvisionnement et des services (PG) reçoivent de la formation obligatoire de l’École de la fonction publique du Canada (EFPC). Cette formation comprend : Cours de base 1 : Introduction aux acquisitions (3 jours), Acquisitions (5 jours) et Les rouages du gouvernement et la gestion du cycle de vie des actifs (3 jours). Les PG assistent aussi à une réunion annuelle sur l’approvisionnement, et le gestionnaire des SAPMGB offre aussi des séances de formation non structurées. De plus, si les gestionnaires des CR ont des questions, ils peuvent consulter du personnel administratif, le BSP de la Passation des marchés, des fonctionnaires du domaine des finances des secteurs et du site Web du SCT et de RNCan, etc.

Dans le cadre de la vérification, un questionnaire de formation a été envoyé par courriel à quatre secteurs et quatre régions. Les résultats indiquent que cinq répondants estiment que la qualité de la formation est adéquate, tandis que trois estiment qu’elle ne l’est pas. Si ces résultats indiquent un quelconque degré de satisfaction sur le caractère adéquat de la formation, le rendement d’aspects comme les règles qui régissent la valeur monétaire de certains marchés et le besoin d’établir une piste de documentation conforme pour chaque marché suggère qu’un cours de recyclage pourrait s’imposer. Le cours devrait aussi donner un aperçu des mises à jour du Manuel sur la passation des marchés de RNCan.

APPARENCE DE NON-CONFORMITÉ

Un échantillon de 54 marchés particuliers figurait dans la vérification. Ces 54 marchés ont été choisis parce que l’information dans le module de l’entente du système financier indiquait des irrégularités de passation de marchés éventuelles. La valeur monétaire totale de ces 54 marchés était de 429 000 $ et représentait moins de 1 % de tous les marchés de services professionnels qui s’inscrivent dans la portée de cette vérification.

Le tableau ci-dessous illustre les marchés dont l’équipe de vérification estimait qu’ils montraient de signes de fractionnement ou de passation à répétition et/ou rétroactive, après des examens du dossier et des discussions avec le client, en plus de l’absence des documents au dossier.

Tableau 1 : Ventilation des irrégularités dans les marchés
Irrégularité dans le marché Nombre de marchés examinés Valeur monétaire ($)
Fractionnement 6 125 495 $
RépétitionNote de bas de page 5 32 179 385 $
Rétroactif 9 45 958 $
Aucune irrégularité 7 78 806 $
TOTAL 54 429 644 $

FRACTIONNEMENT DES MARCHÉS

Selon la section 11.2.7 de la Politique sur les marchés du CT, « Les autorités contractantes doivent s'abstenir de fractionner des marchés, ou des modifications apportées à des marchés, pour se soustraire à l'obligation d'obtenir soit l'approbation exigée par la Loi ou par la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés, soit l'approbation des cadres compétents du ministère ou de l'organisme. »

L’équipe de vérification a relevé trois cas où il y avait des signes d’une volonté de conserver un marché à fournisseur unique en-deçà de 25 000 $ en fractionnant inutilement un marché entier en plusieurs petits produits livrables. L’apparence du fractionnement de marchés aurait pu avoir été évitée si l’agent de passation des marchés avait consigné les raisons pour lesquelles les marchés ont été divisés en deux.

PASSATION À RÉPÉTITION

Ces cas constituent une non-conformité avec la section 16.10.3 de la Politique sur les marchés du CT, selon laquelle « On devrait éviter le recours répété à une entreprise ou à un particulier sans procéder à un nouveau concours, même si la valeur du marché est inférieure au seuil au-delà duquel un appel d'offres est obligatoire. »

On dit qu’il y a passation à répétition quand les marchés sont souvent attribués sans concours au même fournisseur quand d’autres fournisseurs qualifiés sont disponibles.

L’équipe de vérification a relevé plusieurs cas qui pourraient être perçus en tant que passation de marchés à répétition inappropriée. Par exemple, RNCan a conclu 21 marchés pour des services de formation avec le même fournisseur et deux centres de responsabilité, où le temps écoulé entre les marchés passait du jour même à 79 jours ouvrables. Le Ministère a également conclu 7 marchés avec le même fournisseur de services d’entretien dans une période de 91 jours ouvrables. Dans ce cas particulier, les agents régionaux de passation des marchés ont depuis réglé la question en transférant les services d’entretien à un partenaire du secteur privé. Les quatre autres marchés, pour des services d’arpentage et de ressources humaines, mettaient en cause deux centres de responsabilité, et ont été conclus à deux et vingt jours d’intervalle.

L’apparence de la passation de marchés à répétition aurait pu avoir été atténuée avec l’utilisation d’offres à commande pour des besoins à répétition, comme de la formation générale pour les employés de RNCan.

PASSATION RÉTROACTIVE

Dans neuf des 54 marchés examinés, les travaux ont été effectués avant que le marché habilitant pour des services professionnels ait été signé. Cette pratique est contraire au Manuel sur la passation des marchés de RNCan, qui indique que la rétroactivité doit uniquement se faire « dans des circonstances exceptionnellesNote de bas de page 6 ». Sept des neuf cas mettaient en cause le même centre de responsabilité. Une faible connaissance des procédures de passation de marchés appropriées et une planification inefficace semblaient être les causes de l’attribution d’un marché de façon rétroactive.

RECOMMANDATIONS

  1. Le BSP – RCN et le BSP – Régions et secteurs doit veiller à ce que des documents clés soient insérés aux dossiers des marchés qui relèvent d’eux. Cela pourrait nécessiter d’utiliser une liste de vérification pour assurer l’uniformité.
  2. Le SGSI devrait augmenter sa surveillance et son contrôle d’irrégularités potentielles en passation de marchés, comme le fractionnement de marchés, la passation de marchés à répétition et la rétroactivité des marchés.
  3. En tant que pratique exemplaire pour assurer l’intégrité du processus d’approvisionnement, le BSP – RCN et le BSP – Régions et secteurs doit veiller à ce qu’une justification détaillée se trouve au dossier sur la question de savoir pourquoi les mêmes fournisseurs reçoivent des marchés à fournisseur unique.

Plan d’action de gestion et échéance

1. La direction est d’accord avec les constatations de la vérification.

Des procédures d’approvisionnement ont été établies, y compris des listes de vérification obligatoires pour assurer une procédure établie et une documentation appropriée pour les dossiers de marché non concurrentiel et de marché concurrentiel. Ces listes de vérification sont mises à la disposition des autorités contractantes fonctionnelles.

Échéance : Achevé (31 décembre 2010)

Un communiqué a été affiché sur La Source le 14 juin 2011 afin d’offrir aux employés des conseils concernant les commandes d’achat local (CAL) et les acquisitions par carte d’achat.

Échéance : Achevé (14 juin 2011)

Un autre communiqué sera affiché sur La Source d’ici le 31 août 2011 concernant l’exigence pour le recours à l’instrument d’approvisionnement en services d’aide temporaire (SAT). Le mémo comprendra les lignes directrices sur les exigences en matière de documentation.

Échéance : Achevé (31 août 2011)

Le BSP enverra des communiqués semestriels aux autorités contractantes fonctionnelles leur rappelant la documentation justificative nécessaire pour les dossiers contractuels.

Échéance : en cours

Des gestionnaires de RNCan participeront à des sessions publiques locales afin de promouvoir des pratiques de passation de marché concurrentiel et les politiques et procédures applicables du gouvernement du Canada et d’RNCan.

Échéance : Sera achevé (24 novembre 2011)

2. La direction est d’accord avec les constatations de la vérification.

RNCan s’est engagé et veille constamment à promouvoir des pratiques de passation de marché concurrentiel.

Les normes établies pour les Services des finances et de l’approvisionnement du BSP comprennent le contrôle et la surveillance semestriels d’éventuelles irrégularités de passation de marché.

Échéance : Achevé (7 janvier 2011)

Durant l’année financière 2011–2012, le BSP analysera certains marchés exécutés par des clients, concernant d’éventuelles irrégularités de passation de marché comme le fractionnement d’un marché ou la passation de marché à répétition, reposant sur une analyse des données du SAP et sur un échantillon ciblé.

Échéance : Sera achevé (31 mars 2012)

Les Services des finances et de l’approvisionnement du BSP examineront le processus de contrôle de la qualité au besoin et, selon les constatations de surveillance et de production de rapports ci-haut, amélioreront et renforceront continuellement le processus de contrôle de la qualité.

Échéance : À partir du 31 mars 2012

Le BSP rendra compte de la passation de marché rétroactive, sur une base semestrielle, et analysera la nature de la rétroactivité pour déterminer s’il est généralisé et rendre compte à la Commission de révision des marchés publics (CRMP) au besoin.

Échéance : Sera achevé (30 septembre 2011)

Les Services des finances et de l’approvisionnement du BSP, dans le cadre de leur processus opérationnel relativement aux demandes d’approvisionnement de plus de 5 000 $ provenant des clients, effectuent des recherches historiques semestrielles obligatoires dans le système financier de RNCan pour vérifier si des marchés à répétition se produisent. D’après cette analyse, le service d’approvisionnement du BSP détermine la stratégie d’approvisionnement appropriée.

Échéance : Achevé (31 décembre 2010)

3. La direction est d’accord avec les constatations de la vérification.

Des recherches historiques sont exécutées dans le système financier de RNCan au besoin pour les demandes d’approvisionnement de plus de 5 000 $, afin de vérifier si des marchés à répétition se produisent.

Échéance : Achevé (31 décembre 2010)

Le BSP s’assurera que le type de documentation justificative nécessaire pour justifier l’octroi de marchés à fournisseur unique à des fournisseurs à répétition est cerné et bien compris.

Échéance : Sera achevé (30 septembre 2011)

DIVULGATION PROACTIVE

Constatation sommaire

La majorité (96 %) des marchés pour lesquels une divulgation proactive est nécessaire ont fait l’objet d’une divulgation en bonne et due forme. Un problème technique a cependant empêché certains marchés d’être classés dans cette catégorie; le problème a toutefois été corrigé par la suite. Une surveillance et une supervision accrues sont nécessaires pour veiller à ce que tous les marchés fassent l’objet d’une divulgation proactive au besoin.

RISQUE ET IMPACT
Type de risque Côte de risque Impact
Conformité Modéré Le défaut de divulguer publiquement les marchés admissibles selon la politique du CT pourrait porter atteinte à la réputation de RNCan en ce qui a trait à la transparence et à la responsabilité.
Surveillance Modéré Des rôles et responsabilités non définis et l’absence de surveillance des marchés de RNCan qui requièrent une divulgation ont entraîné une divulgation proactive de moins de 100 % des marchés de RNCan qui doivent en faire l’objet. Cela pourrait porter atteinte à la réputation de RNCan en ce qui a trait à la transparence et à la responsabilité.

Constatations connexes

RÔLES ET RESPONSABILITÉS

L’information qui fait l’objet d’une divulgation proactive repose sur une sélection automatisée de renseignements dans le module des ententes. Si les critères de sélection sont incorrects ou si l’information sur une entente est incorrecte, les ententes ne seront pas choisies en vue de la divulgation.

Au moment de la vérification, il n’y a eu aucune surveillance des renseignements sur les services professionnels affichés dans le site Web de la divulgation proactive. Les rôles et responsabilités rattachés à ce contrôle n’ont pas été définis ou communiqués. Par conséquent, l’exhaustivité et l’exactitude des renseignements dans le site Web doivent être améliorées, en particulier étant donné les problèmes techniques avec le module des ententes qui ont été cernés pendant la vérification, comme l’explique la section suivante.

QUESTIONS TECHNIQUES DU MODULE DES ENTENTES

En discutant avec la Direction de la gestion financière, l’équipe de vérification a appris qu’en raison d’un problème technique avec le module des ententes GUFI, 386 marchés qui au départ avaient été divulgués ont par la suite été retirés du site Web de divulgation proactive de RNCan. L’équipe de vérification a noté que cette anomalie est en place depuis 2004 et a été corrigée en juillet 2009. Même si le problème technique a été réglé, ces marchés supprimés n’ont pas été affichés de nouveau.

La non-divulgation des marchés était le produit de différents problèmes.

  • Il y a une faiblesse dans les contrôles de l’application des modules des ententes pour ce qui est des divulgations proactives. L’équipe de vérification a découvert que des entrées peuvent après coup être supprimées sans justification ni approbation. Cela pourrait avoir des répercussions sur l’intégrité des données affichées dans le site Web de la divulgation proactive de RNCan.
  • Pour certains marchés, il faut appuyer manuellement sur le bouton « attribué » ou « signé » dans le module des ententes pour que le marché soit choisi en vue de la divulgation. Étant donné qu’il faut faire cela après la signature du marché, l’utilisateur risque d’oublier de retourner dans le module des ententes et de cliquer sur le bouton « attribué » ou « signé ». Par conséquent, les marchés pourraient ne pas être choisis en vue d’une divulgation, et donc, ne pas être divulgués.
  • Si une ou des modification(s) sont apportées dans le même trimestre que le marché original a été conclu, seule la dernière modification serait affichée, et non le marché d’origine.

Bien que les rapports sur la divulgation proactive soient publiés à partir d’un nouveau système financier au lieu de GUFI à compter du 4 avril 2011, il faut passer en revue les exigences techniques pour veiller à ce que les faiblesses de GUFI soient corrigées dans le nouveau système financier. Au nombre des améliorations au système, la divulgation des marchés sera un réglage par défaut.

RECOMMANDATIONS

  1. Le SGSI doit veiller à ce que les rôles et responsabilités rattachés à la divulgation proactive soient clairement définis et communiqués.
  2. Le SGSI doit régulièrement surveiller le site Web de la divulgation proactive pour assurer l’exhaustivité et l’exactitude générales des données pour régler les problèmes potentiels sans tarder et assurer la conformité.

Plan d’action de gestion et échéance

4. La direction est d’accord avec les constatations de la vérification.

Le BSP finalisera, d’ici le 31 août 2011, une carte des processus opérationnels « Swim Lane » concernant la divulgation proactive des marchés. Cette carte définira clairement les rôles et les responsabilités. Une fois terminée, la carte des processus sera publiée et transmise au Ministère.

Échéance : Achevé (31 août 2011)

Le BSP enverra un communiqué d’ici le 31 octobre 2011 à tous les gestionnaires de RNCan leur rappelant leurs responsabilités, leurs obligations et leur imputabilité dans le cadre de la procédure établie d’approvisionnement.

Échéance : Sera achevé (31 octobre 2011)

5. La direction est d’accord avec les constatations de la vérification.

Le BSP a ajouté une étape de vérification à ses procédures administratives pour garantir que les marchés sont correctement divulgués.

Échéance : Achevé (31 mars 2011)

Cette étape supplémentaire sera également intégrée dans la carte des processus opérationnels concernant la divulgation proactive des marchés.

Échéance : Achevé (31 août 2011)

GOUVERNANCE

Constatation sommaire

Le Ministère a établi un bureau de la politique, de l’analyse et des rapports en matière de passation des marchés (PARPM), ainsi qu’une Commission de révision de la passation des marchés et un comité de surveillance de la passation des marchés pour augmenter la gouvernance des services professionnels; les deux premiers sont devenus actifs en août 2010 et an avril 2011, respectivement.

Le Manuel sur la passation des marchés de RNCan n’a pas été mis à jour depuis 2003 et ne tient donc pas compte des renseignements et des lignes directrices actuels relativement à la passation des marchés.

RISQUE ET IMPACT
Type de risque Côte de risque Impact
Surveillance Mineur Le manque de surveillance de la passation des marchés pour des services professionnels pourrait mener à des évaluations inexactes des activités et à des occasions manquées de s’améliorer et de cerner les domaines problématiques.
Opérations Mineur L’absence de documents à jour et de formation ciblée pourrait mener à une utilisation inefficace des ressources et à une non-conformité avec les politiques de passation des marchés.

Constatations connexes

ENTITÉS DE SURVEILLANCE DE LA PASSATION DES MARCHÉS

En réponse aux résultats de son Cadre de responsabilisation de gestion 2010Note de bas de page 7, le Ministère a établi un comité de surveillance de la passation des marchés pour offrir une orientation et des conseils stratégiques et surveiller activement et régulièrement la passation des marchés dans le but d’assurer une conformité continue avec les politiques et règlements en matière de passation des marchés du gouvernement. Le mandat du comité comprend l’examen des activités de passation des marchés avant l’attribution au besoin, ainsi que les activités qui suivent l’attribution, dont l’examen des plaintes, la formulation de recommandations sur l’assurance de la qualité du marché et la rédaction de rapports de volume de passation des marchés. Le comité, constitué d’administrateurs et de gestionnaires, formulera aussi des recommandations pour augmenter l’efficacité de la passation des marchés.

Au moment de la vérification, le comité de surveillance de la passation des marchés n’avait pas encore tenu sa première réunion officielle.

Depuis l’achèvement de la vérification, le BSP a éliminé le comité de surveillance de la passation des marchés pour en simplifier la gouvernance.

Le bureau de la politique, de l’analyse et des rapports en matière de passation des marchés (PARPM) a été créé en août 2010 et fournira un soutien de secrétariat au Comité. De plus, le bureau a créé des normes sur la politique, l’analyse et les rapports en matière de passation des marchés (PARPM) Standards de RNCan par suite d’une vérification interne horizontale menée par le SCT et le BCG auprès d’importants ministères et organismes : systèmes d’information sur la passation de marchés et mécanismes de surveillance en mai 2009. Le PPAR est responsable de la vérification des données, de la définition des besoins importants d’information et de la surveillance et de la production de rapports. De plus, le bureau répond à diverses demandes, qui passent de la liaison avec l’ombudsman de la passation des marchésNote de bas de page 8 à la résolution et à la diffusion de plaintes de fournisseurs, et à des demandes de TPSGC qui concernent la validation des données figurant au rapport d’activités de passations des marchés annuel, en plus de donner des conseils en matière de passation aux agents et aux gestionnaires du service d’approvisionnement du BSP, de préparer différents rapports, comme les rapports sur la divulgation proactive, et cerner les tendances en matière de passation.

La Commission de révision de la passation des marchés a été établie au Ministère, à la suite d’une recommandation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT)Note de bas de page 9, et elle a tenu sa réunion inaugurale le 28 avril 2011. La Commission examinera toutes les tendances en matière de passation des marchés, dont celles qui touchent les services professionnels, et examinera tous les marchés attribués à un seul fournisseur de plus de 25 000 $. La Commission sera également responsable de fournir des rapports trimestriels au Comité de la transformation des activités et de recommander des mesures correctives au besoin.

On s’attend à ce que ces nouvelles entités de gestion renforcent la surveillance des dépenses liées à la passation des marchés de services professionnels.

Au cours des trois dernières années, des entités externes comme le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement ainsi que le Tribunal canadien du commerce extérieurNote de bas de page 10> ont été saisies de deux plaintes sur le processus de passation des marchés de RNCan, et les deux règlements ont été en faveur de RNCan.

MANUEL SUR LA PASSATION DES MARCHÉS DE RNCAN

Le Manuel sur la passation des marchés de RNCan établit le cadre de responsabilité et rassemble toutes les politiques, lignes directrices et règles de pratique pertinentes du gouvernement et du Ministère. Cependant, une analyse des lacunes menées pendant la vérification a déterminé que si en majeure partie le manuel respecte la Politique sur les marchés du CT, il n’a pas été mis à jour depuis 2003 et contient des renseignements désuets, comme les suivants :

  • La limite de passation des marchés pour des services d’aide temporaire est maintenant fixée à un maximum de 48 semaines au lieu de 20 semaines.
  • On ne fait aucune mention d’un mécanisme de contestation officiel établi et utilisé par les autorités contractantes pour toutes les propositions.
  • Avec la venue d’initiatives comme l’approvisionnement en ligne, le paiement électronique et Docs Open, qui permettent de stocker des renseignements en format électronique, certains documents autrefois requis au dossier ne le sont plus.

Étant donné que ce document est affiché dans le site interne de RNCan et sert d’outil de référence aux employés en cause dans le processus de passation des marchés, il importe qu’il contienne des renseignements pertinents et actuels.

Le PPAR sera responsable de la mise à jour de ce manuel, selon le gestionnaire du Bureau.

RECOMMANDATIONS

  1. Le SGSI devrait mettre en place des entités de surveillance de l’approvisionnement immédiatement.
  2. Le SGSI doit mettre à jour le Manuel sur la passation des marchés de RNCan en fonction des exigences actuelles.

Plan d’action de gestion et échéance

6. La direction est d’accord avec les constatations de la vérification.

Commission de révision des marchés publics (CRMP) de RNCan s’est réunie pour la première fois le 28 avril 2011 et elle continue de se réunir chaque mois. Le mandat de la Commission a été approuvé le 24 juin 2011 et est affiché sur le site Wiki des ressources de RNCan.

Échéance : Achevé (24 juin 2011)

Le BSP examinera des dossiers de marché afin de s’assurer :
qu’ils respectent les principes de valeurs et d'éthique de la fonction publique ; et
qu’ils soient étayées par les documents pertinents.

Échéance : en cours

7. La direction est d’accord avec les constatations de la vérification.

Le BSP, d’ici le 30 novembre 2011, examinera et mettra à jour toute la documentation publiée concernant l’approvisionnement afin de s’assurer qu’elle reflète les exigences actuelles.

Échéance : Sera achevé (30 novembre 2011)

Où la non-conformité a été identifiée, le BSP fera un suivi avec les gestionnaires et prendra les mesures requises telles que la révocation des autorités déléguées, formation supplémentaire, etc.

Échéance : en cours

ANNEXE A – TYPES DE RISQUES STANDARDS ET NOTATION STANDARD DE RISQUE DE VÉRIFICATION

TYPES DE RISQUES STANDARDS

Nos types de risques standards sont classés comme suit selon le Cadre de contrôle interne intégré du COSONote de bas de page 11 :

Stratégie – Objectifs de haut niveau, harmonisés à la mission du Ministère et l'appuyant;

Opérations – Utilisation efficace et efficiente des ressources;

Surveillance – Évaluation précise des activités;

Rapports – Fiabilité des rapports opérationnels et financiers;

Conformité – Conformité aux lois, aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables.

NOTATION STANDARD DE RISQUE DE VÉRIFICATION

Les conclusions de la vérification sont notées comme suit :

Majeur : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçu ou ne fonctionne pas comme prévu, et le risque associé est potentiellement important. Il est peu probable que l'objectif lié au contrôle soit atteint. Des mesures correctives sont requises pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité et/ou les objectifs soient atteints.

Modéré : Un contrôle clé est inexistant, est mal conçu ou ne fonctionne pas comme prévu, et le risque associé est plus qu’insignifiant. Cependant, un contrôle compensatoire existe. Des mesures correctives sont requises pour éviter de dépendre uniquement sur les mesures de contrôle compensatoires et/ou s’assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.

Mineur : La conception et/ou le fonctionnement d'un processus de contrôle non essentiel comporte une faiblesse. La capacité d'atteindre les objectifs du processus ne sera probablement pas affectée. Des mesures correctives sont suggérées pour assurer que les contrôles aient un bon rapport coût-efficacité.

ANNEXE B – MÉTHODE

La méthode consiste en ce qui suit.

  • Examen des documents pertinents
  • Entretiens avec du personnel clé du Ministère
  • Examen et évaluation des principaux risques associés à la passation des marchés pour des services professionnels
  • Tenue d’une analyse des écarts entre le Ministère et la Politique sur les marchés du CT
  • Rapprochement des états financiers avec les données du système financier du gouvernement en ce qui a trait aux marchés de services professionnels
  • Tenue d’un sondage auprès de représentants sectoriels et régionaux choisis pour déterminer le caractère approprié de la formation
  • Échantillons de transactions de marchés pour des services professionnels et des paiements connexes dont la taille totale de la population s’élève à 481,3M$ et 479,1M$, respectivement (sauf les exclusions ci-dessus) pour les exercices 2008–2009, 2009–2010 et 2010–2011, jusqu’à juillet 2010;
    • Tenue d’un examen détaillé de 118 marchés de services professionnels sélectionnés au hasard et avec une méthode statistique qui représentent au total 31,0M$, ainsi que 119 bons de paiement qui représentent au total 61,9M$.
    • Tenue d’un examen détaillé des échantillons de jugement suivants :
    • 144 bons de paiement qui représentent au total 5,3M$ relativement à l’échantillon aléatoire de 118 marchés susmentionné.
    • 54 marchés dont la valeur totale représente 429 600 $, choisis selon un jugement et qui présentent des signes d’irrégularitésNote de bas de page 12.
    • 10 ajustements manuels et 10 ajustements des dépenses, pour un total de 3,0M$.
  • Évaluation de la divulgation proactive de marchés de plus de 10 000 $, pour vérifier l’exhaustivité et l’exactitude.

Les conclusions de vérifications ont été évaluées selon le niveau de risque qu’elles présentent. Consultez l’Annexe A, Types de risques standards et notation standard de risque de vérification, pour savoir comment les conclusions sont évaluées.

ANNNEXE C – CRITÈRES DE VÉRIFICATION
Numéro Élément
1 Exigences pertinentes de la Politique sur les marchés du CT, du Règlement concernant les marchés de l’État, des critères de l’Agence du revenu du Canada, du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique et de la Politique sur la sécurité sont appliquées et respectées.
2 L’énoncé des travaux est rédigé par un employé compétent et décrit clairement les travaux à réaliser, les objectifs à atteindre, les produits livrables, les estimations des travaux requis et le calendrier de l’achèvement.
3 Une méthode et une stratégie de passation des marchés adéquate est retenue, en fonction des politiques et procédures ministérielles, et des justifications sont fournies pour les exceptions au Règlement concernant les marchés de l’État et les accords commerciaux, le cas échéant.
4 Les exigences des politiques et procédures de TPSGC sont respectées, en particulier dans la mesure où elles se rapportent aux offres à commandes et aux ententes d’approvisionnement, dont les services d’aide temporaire.
5 Les marchés sont gérés selon les conditions du temps, des coûts, du rendement et la Loi sur la gestion des finances publiques.
6 Le cas échéant, on demande des soumissions avant la passation de tout marché. Le processus du concours pour choisir un entrepreneur devrait donc être la norme (les exceptions se trouvent dans la politique sur les marchés du CT, section 10.2).
7 La méthode et les critères d’évaluation pour la sélection d’une proposition sont clairement établis dans le document de sollicitation des propositions et avant la diffusion de l’invitation à soumissionner.
8 Des contrôles de gestion adéquats sont en place pour protéger l’intégrité du processus de passation des marchés et ces contrôles veillent à ce que la planification des marchés, la sollicitation et l’évaluation des soumissions et l’adjudication des marchés soient gérées équitablement et permettent au Ministère d’obtenir la meilleure valeur possible.
9 Des mécanismes de contestation officiels sont en place pour toutes les propositions contractuelles, dont celles qui relèvent du Ministère, celles envoyées à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et celles envoyées au Conseil du Trésor sont établis et respectés.
10 Le processus de passation des marchés (de la création de l’énoncé des travaux à la signature du marché) se déroule dans les délais.
11 Les conditions de tout marché émis en vertu du Règlement concernant les marchés de l’État et de la Politique sur les marchés sont établies par écrit, y compris, sans s’y limiter, des documents en format papier, des télécopies ou d’autres moyens électroniques.
12 Les paiements versés pour les marchés et services existants sont reçus selon les conditions stipulées aux marchés.
13 Les dossiers de passation sont établis et structurés de façon à faciliter la surveillance de la direction, dont une piste de documentation complète qui contient des détails sur la passation propres aux communications et aux décisions pertinentes, dont l’identité des responsables en cause et des autorités ayant le pouvoir d’approuver les marchés.
14 Des divulgations proactives exactes sont faites pour tous les marchés dont la valeur dépasse 10 000 $.
15 Il existe une méthode de gestion des risques. Les principaux risques sont cernés, évalués et gérés en conséquence.
16 Les communications et connaissances internes et la formation sur les activités de passation de marchés sont uniformes et suffisent à veiller à ce que toutes les parties en cause connaissent l’ensemble de leurs rôles et responsabilités et les exécutent entièrement.
17 Les ressources à l’appui de la gestion et de la surveillance de la passation des marchés sont adéquates et appropriées. La gestion de la charge de travail est bien planifiée, et les ressources sont adéquates.
18 Les dépenses liées aux services professionnels sont déclarées dans les états financiers de façon exacte et exhaustive.

ANNEXE D – DOCUMENTS REQUIS AU DOSSIER D’UN MARCHÉ

  • Signature qui autorise la dépense, article 32, Loi sur la gestion des finances publiques.
  • Copie du document d’approbation du marché (Planification et approbation préalable des marchés, liste de vérification de la transaction, etc.).
  • Copie des documents d’approvisionnement, dont une copie de la demande de propositions et de la proposition, le cas échéant.
  • Justification du prix (soit des copies des estimations ou des propositions reçues et des évaluations menées) au dossier, sauf si une offre à commandes a été utilisée.
  • Fournisseur unique/aucune justification pour un substitut, le cas échéant.
  • Notes de toute conversation ou réunion au dossier.
  • Copie des évaluations de rendement portant sur les exigences.
  • Copie de toute opinion des services juridiques et des ressources humaines, entre autres.
  • Copie des bons d’emballage ou de rapports d’achèvement des travaux.
  • Copies de factures ou de demandes qui montrent la signature autorisant l’exécution du marché et son prix (article 34 de la LGFP).
  • Preuve de paiement, le cas échéant.

Source : Manuel sur la passation des marchés de RNCan, section 12.10